CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. F.G. JACOBS

presentadas el 18 de septiembre de 2003 (1)

Asunto C‑236/02

J. Slob

contra

Productschap Zuivel

1.        En el presente asunto, el College van Beroep voor het bedrijfsleven (tribunal administrativo de comercio e industria) de los Países Bajos solicita la ayuda del Tribunal de Justicia para interpretar el artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos. (2)

2.        El órgano jurisdiccional remitente desea saber si en dicho artículo se exige a un productor de leche que registre únicamente las cantidades de leche o productos lácteos que ha vendido directamente en un mes determinado, o si se le exige que lleve una contabilidad más general de la disponibilidad, producción, almacenamiento, utilización, transformación y destrucción de leche y/o productos lácteos de su explotación.

 Marco jurídico

3.        En 1984, la Comunidad estableció un sistema de cuotas lácteas con el fin de reducir los excedentes de producción del mercado de la leche y de los productos lácteos. Con arreglo a dicho sistema, se asigna a cada Estado miembro una cuota (denominada cantidad total garantizada) que, a su vez, se divide entre los productores de leche activos en su territorio y a cada uno de ellos se le asigna la cantidad máxima de leche (denominada cantidad de referencia individual) que puede vender en un año determinado. Si un productor supera esta cantidad de referencia individual, deberá abonar una tasa suplementaria por el exceso de ventas.

4.        La tasa suplementaria se estableció mediante el Reglamento del Consejo (CEE) nº 3950/92. (3) En el momento pertinente, el Reglamento de la Comisión (CEE) nº 536/93 (en lo sucesivo, «Reglamento») estableció normas pormenorizadas sobre la aplicación de la tasa suplementaria relativas, entre otras cuestiones, a «las normas de control para comprobar la regularidad de las operaciones de recaudación de la tasa». (4)

5.        En el artículo 4, apartado 1, del Reglamento, por cuanto aquí interesa, se dispone lo siguiente:

«En el caso de las ventas directas, al final de cada uno de los períodos mencionados en el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3950/92, el productor recapitulará en una declaración el volumen de leche y/o de cada uno de los demás productos lácteos, por producto, vendidos directamente al consumo [...]»

6.        Las disposiciones pertinentes del artículo 7 del Reglamento establecían lo siguiente:

«Los Estados miembros adoptarán cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación de la tasa por las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas que sobrepasen alguna de las dos cantidades mencionadas en el artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3950/92. A tal fin:

[...]

f)      Los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas conservarán a disposición de la autoridad competente del Estado miembro, durante al menos tres años, por una parte, una contabilidad material por períodos de doce meses en la que se indique el volumen por mes y por producto, de la leche y/o de los productos lácteos vendidos directamente al consumo [...] y, por otra parte, el registro de los animales que utilice para la producción de leche en la explotación, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 92/102/CEE del Consejo (5) y los justificantes que permitan controlar dicha contabilidad material.

[...]

3.      El Estado miembro se cerciorará de que las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas se hayan contabilizado con exactitud, para lo cual controlará los transportes de leche durante las operaciones de recogida en las explotaciones y verificará, en particular,

en los locales de:

[...]

b)      los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas, la verosimilitud de la declaración a que se refiere el apartado 1 del artículo 4 y la contabilidad material contemplada en la letra f) del apartado 1.»

7.        El Derecho nacional neerlandés en materia de tasas suplementarias se recogía parcialmente, en el momento pertinente, en el Regeling Superheffing 1993 (en lo sucesivo, «Reglamento de tasas suplementarias»). (6) Con arreglo a su artículo 31, apartado 1, un productor que vende leche o un equivalente de leche directamente al consumo debe llevar unos registros conforme a las disposiciones del artículo 7 del Reglamento y «a las normas adoptadas por el Comité de Productos». En el supuesto de que un productor no lleve dichos registros de modo adecuado o no los lleve en absoluto, el artículo 31, apartado 2, faculta al Comité de Productos para determinar de oficio la cantidad de leche entregada para su venta.

8.        En la época pertinente, las normas adoptadas por el Comité de Productos, a las que se hace referencia en el artículo 31 del Reglamento de tasas suplementarias, se encontraban en la Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (Reglamento de productos lácteos de 1994 mediante el que se aplica el Reglamento de tasas suplementarias; en lo sucesivo, «Reglamento de productos lácteos»). (7) En su artículo 11, apartado 1, se exigía al productor que «lleve un registro de todos los asuntos relativos a su actividad o a su explotación para que pueda determinarse en todo momento la producción, el almacenamiento y las cantidades recibidas y entregadas de leche procesada o manufacturada, junto con los datos económicos relativos a los mismos [...]».

 Hechos y cuestión prejudicial

9.        El Sr. Slob (denominado apelante por el órgano jurisdiccional remitente y, en lo sucesivo, «demandante») es un productor de leche de los Países Bajos que, durante el año de comercialización 1996/97, disponía de una cantidad de referencia individual para la venta directa de leche. En mayo de 1997, elaboró un informe para el demandado, el Productschap Zuivel (Comité de productos lácteos) en el que se indicaba la cantidad de equivalente de leche que afirmaba haber vendido directamente al consumo en virtud de la cual el demandado le informó de que no estaba obligado a abonar ninguna tasa suplementaria.

10.      Tras una inspección posterior de la explotación del demandante, resultó que la cantidad de leche producida, calculada sobre la base del tamaño de su rebaño de vacas lecheras, sobrepasaba la cantidad de productos lácteos que el demandante afirmaba en su informe que había vendido. Éste explicó que había transformado el exceso de leche en mantequilla, con el fin de obtener suero para utilizarlo en la elaboración de queso. El demandante señaló que había destruido la mantequilla inmediatamente después de su producción y que había llevado una contabilidad material relativa al queso producido de ese modo, pero que no había registrado ni la producción ni la destrucción de la mantequilla.

11.      En octubre de 1999, procediendo conforme al artículo 31, apartado 2, del Reglamento de tasas suplementarias, el demandado realizó su propio cálculo de la cantidad de leche o equivalentes de leche entregada por el demandante en el año de comercialización 1996/97 y sobre esta base indicó que el demandante debía abonar una tasa suplementaria.

12.      En abril de 2000, tras oír las objeciones del demandante, el demandado confirmó sustancialmente su cálculo inicial y señaló que, durante el período controvertido, el demandante no había llevado «un registro correcto y completo [...] de la producción, el almacenamiento y la entrega de leche y productos lácteos, tal como se prescribe en el artículo 7 [del Reglamento] en relación con el artículo 31, apartado 1, [del Reglamento de tasas suplementarias y] el artículo 11 del Reglamento de productos lácteos de 1994». Habida cuenta de que «no se han presentado documentos con arreglo a los cuales pueda suponerse que la cantidad de mantequilla de que se trata no ha sido entregada», el demandante debía abonar una tasa suplementaria por la leche que no había hecho constar en su informe inicial.

13.      El demandante interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, alegando que el artículo 7, apartado 1, letra f), no le obligaba a llevar un registro de la producción o destrucción de mantequilla no ofrecida para ventas directas y que en la medida en que el Derecho nacional pretende imponer una obligación de información más amplia es contrario al Derecho comunitario y, en consecuencia, carece de validez. Al no existir la obligación de llevar un registro relativo a la destrucción de mantequilla, el demandado no puede basar en la falta de tal registro su conclusión de que la mantequilla de que se trata ha sido vendida.

14.      En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente señala que la obligación impuesta al demandante en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento, se limita claramente a informar sobre las cantidades de leche o productos lácteos vendidos. Sin embargo, considera admisible que la obligación de llevar una contabilidad material con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra f), pueda ampliarse de modo que incluya los datos controvertidos en el litigio principal. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Puede deducirse del artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento (CEE) nº 536/93 que el productor está obligado a llevar una contabilidad en la que se indique, entre otros extremos, la disponibilidad, producción, almacenamiento, utilización, transformación y destrucción de leche y/o productos lácteos de su explotación, exigiéndose asimismo que en dicha “contabilidad material” se incluyan las declaraciones de cantidad por mes y por producto de leche y/o productos lácteos vendidos, o esta disposición únicamente establece la obligación de registrar los datos mencionados en lo que respecta a las ventas?»

15.      Presentaron observaciones escritas el Gobierno neerlandés y la Comisión, y ambos, al igual que el demandante, estuvieron representados en la vista.

 Apreciación

16.      Además de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia relativas a la cuestión prejudicial, la Comisión y el Gobierno de los Países Bajos presentaron observaciones en la vista sobre la cuestión de si un Estado miembro es competente para promulgar normas que impongan a los productores de leche obligaciones de información dentro de su territorio que vayan más allá de las establecidas en el artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento. A mi juicio, no procede analizar esta última cuestión en el marco del presente asunto. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente determinar las cuestiones de Derecho comunitario que exigen una respuesta para resolver el litigio planteado ante él. Además, el modo en que se ha planteado dicha cuestión por primera vez en la vista no ha dado al demandante o a otras partes potenciales una oportunidad adecuada para tratarla. Por tanto, propongo limitar mi análisis a la interpretación del alcance del artículo 7, apartado 1, letra f), tal como solicita la cuestión prejudicial.

17.      El Gobierno neerlandés propone una respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial, aduciendo varios argumentos basados en el tenor del artículo 7 del Reglamento en apoyo de una interpretación extensiva del artículo 7, apartado 1, letra f).

18.      En primer lugar, el Gobierno neerlandés señala que el artículo 7, apartado 1, letra f), no sólo exige a los productores que informen de los productos lácteos efectivamente vendidos, sino que también se refiere a su obligación derivada del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 92/102/CEE a llevar un registro de su ganado. Se alega que las dos obligaciones se yuxtaponen porque permiten que se lleve a cabo una comparación entre el nivel de ventas declarado por el productor y su nivel potencial de producción.

19.      Sin embargo, a juicio del Gobierno neerlandés, dicha comparación no ayudaría a controlar que todas las ventas han sido correctamente declaradas a menos que se exija también a los productores que expliquen lo que ha sucedido con la leche o equivalentes de leche que han sido producidos pero no vendidos. En el artículo 7, apartado 1, letra f), se exige expresamente a los productores que conserven «los justificantes que permitan controlar dicha contabilidad material». Habida cuenta de que la contabilidad material debe poderse controlar de forma clara, en ella debe incluirse, por tanto, toda la información necesaria para cuadrar la producción con las ventas.

20.      El Gobierno neerlandés se refiere asimismo a las obligaciones exigidas a los Estados miembros con arreglo al párrafo introductorio del artículo 7, apartado 1, de adoptar cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación de la tasa, y con arreglo al artículo 7, apartado 3, de cerciorarse de la exactitud de la contabilidad relativa a la venta de leche y equivalentes de leche y, en particular, de controlar la credibilidad de la contabilidad material. Se indica que los Estados miembros sólo pueden cumplir correctamente dichas obligaciones si se exige a los productores que expliquen el destino de cualquier producción supuestamente no vendida.

21.      No me convencen las alegaciones del Gobierno neerlandés relativas a la interpretación de la «contabilidad material» según figura este término en el artículo 7, apartado 1, letra f).

22.      Como alegan la Comisión y el demandante, a primera vista el artículo 7, apartado 1, letra f), parece exigir a un productor que lleve una contabilidad material relativa únicamente a la venta de leche y/o productos lácteos, y no a su disponibilidad, producción, almacenamiento, utilización, transformación o destrucción.

23.      Tampoco sería correcto, a mi juicio, ver en el artículo 7, apartado 1, letra f), unas obligaciones que no ha establecido expresamente. Suponiendo que dichas obligaciones fueran necesarias para una gestión adecuada de la tasa suplementaria, tal planteamiento contravendría el principio de seguridad jurídica, en particular debido a que ello tendría graves consecuencias para los productores que se considere que han llevado una contabilidad incompleta.

24.      En cualquier caso, no me convence que una interpretación extensiva del artículo 7, apartado 1, letra f), sea necesaria para que los Estados miembros desempeñen las tareas de control que se les asignan en el artículo 7 del Reglamento. El párrafo introductorio del artículo 7, apartado 1, exige a los Estados miembros que adopten cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar una recaudación adecuada de la tasa suplementaria. Del mismo modo, con arreglo al artículo 7, apartado 3, los Estados miembros están obligados a cerciorarse de la exactitud de la contabilidad y, para ello, a llevar a cabo controles en las instalaciones de los productores. A mi juicio, es probable que tales disposiciones resulten suficientes para permitir a la autoridad competente de un Estado miembro investigar cualquier discrepancia entre el potencial productivo de la explotación de un productor y las cantidades de leche y/o productos lácteos registradas por ese productor como vendidas. Tras tales investigaciones, la autoridad competente puede extraer las conclusiones adecuadas de las pruebas descubiertas en ellas. Sin embargo nada cabe deducir, en mi opinión, del hecho de que el productor no haya facilitado una contabilidad que no tenía obligación expresa de llevar.

 Conclusión

25.      Por consiguiente, considero que el Tribunal de Justicia debe responder a la cuestión planteada del modo siguiente:

«El artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, no exige a los productores que registren los datos relativos a la disponibilidad, producción, almacenamiento, utilización, transformación y destrucción de leche y/o productos lácteos que hayan producido pero no vendido.»

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1 – Lengua original: inglés.

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2  – DO L 57, p. 12. Dicho reglamento ha sido sustituido posteriormente por el Reglamento (CE) nº 1392/2001 de la Comisión, de 9 de julio de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 187, p. 19), cuyo artículo 14, apartado 5, es sustancialmente idéntico al artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento anterior.

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3  – Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1).

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4  – Considerando segundo de la exposición de motivos del Reglamento.

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5  –      DO L 355, p. 32.

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6  – Stcrt. 1993, Boletín Oficial 1993, p. 60.

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7  – PBO-blad 1994, p. 26.