1. 

En este asunto, la Comisión solicitó que se declare que, al no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptarse a lo dispuesto por la Directiva 80/68/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas ( 1 ) (en lo sucesivo, «la Directiva»), la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE. El plazo para adaptar el Derecho nacional a la Directiva expiró el 19 de diciembre de 1981.

En el asunto C-131/88, que actualmente se encuentra pendiente ante el Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de febrero de 1991, Rec. p. I-825), la Comisión interpuso un recurso análogo contra la República Federal de Alemania. En las conclusiones que he presentado en dicho asunto, he examinado las alegaciones intercambiadas entre las partes respecto al alcance de la obligación que incumbe a los Estados miembros de adaptar su Derecho nacional a la Directiva. En el presente asunto, las partes no han abordado este problema como tal. Sin embargo, considero necesario resumir brevemente las conclusiones a las que he llegado sobre este punto (véase punto 3, más adelante). Tienen efectivamente una. gran importancia para evaluar la controversia más concreta que opone a las partes sobre si el Derecho italiano fue adaptado a determinadas disposiciones de la Directiva de manera técnicamente correcta. No obstante, propongo presentar un resumen de las disposiciones de la Directiva que son aplicables en el litigio sometido al Tribunal de Justicia.

2. 

La Directiva tiene por objeto impedir la contaminación de las aguas subterráneas, prohibiendo o limitando la introducción de determinadas sustancias en la capa freática. Las normas de la Directiva se refieren a dos categorías de sustancias, que figuran cada una de ellas en una lista anexa a la Directiva. En lo que respecta a las sustancias de la lista I, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para impedir su introducción en las aguas subterráneas; en cuanto a las sustancias de la lista II, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para limitar su introducción en las aguas subterráneas con el fin de evitar la contaminación de dichas aguas por tales sustancias (véase el artículo 3 de la Directiva). A estos efectos, la Directiva contiene una serie de disposiciones detalladas que aplican los principios de base enunciados en el artículo 3.

El artículo 4 establece en forma concreta la obligación de impedir la introducción de sustancias de la lista I en las aguas subterráneas; el artículo 5 se refiere a la limitación de la introducción de sustancias de la lista II. Los artículos 7 a 16 inclusive de la Directiva establecen una serie de normas de procedimiento detalladas. Los artículos 7 y 8 tratan sobre la investigación previa (a la concesión de una autorización) que deben efectuar en determinados supuestos las autoridades competentes de los Estados miembros. Los artículos 9 y 10 enumeran las disposiciones que deben figurar en las autorizaciones que los Estados miembros pueden conceder si se cumplen determinados requisitos. Los artículos 11 a 13 regulan la concesión, la denegación y/o la revocación de las autorizaciones, así como el control del cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones. El artículo 14 permite que los Estados miembros establezcan un plazo transitorio para los vertidos de sustancias de las listas I o II, ya existentes en la fecha de notificación de la Directiva. El artículo 15 obliga a los Estados miembros a llevar un inventario de las autorizaciones concedidas de conformidad con la Directiva. Finalmente, el artículo 16 se refiere a la obligación de los Estados miembros de proporcionar a la Comisión todas las informaciones relativas a los resultados de las investigaciones previas efectuadas de conformidad con la Directiva, los detalles relativos a las autorizaciones concedidas, los resultados de la vigilancia y de los controles efectuados, así como los resultados de los inventarios anteriormente mencionados.

3. 

En el asunto C-131/88, he analizado el alcance de la obligación de adaptar el Derecho interno que resulta de la Directiva y he señalado cuatro puntos en los cuales aparece, cada vez, que los Estados miembros sólo disponen de una facultad de apreciación restringida para adaptar el Derecho interno a las normas establecidas por la Directiva:

La pertinencia de las afirmaciones precedentes en el caso de autos se ve reforzada por la circunstancia de que tanto el Gobierno alemán en el asunto C-131/88, como el Gobierno italiano en el presente asunto, niegan la necesidad de adoptar normas precisas y calcadas específicamente de la Directiva, y afirman que el Derecho nacional puede considerarse adaptado a la Directiva (adoptadas en diciembre de 1979) gracias a determinadas disposiciones anteriores a la Directiva y de carácter relativamente general (es decir, que no se refieren concretamente a la protección de las aguas subterráneas). En mi opinión, tanto el asunto C-131/88 como el presente ilustran en forma pertinente las dificultades que ocasiona dicho modo de adaptación. Como justificación de la adaptación de su Derecho nacional a la Directiva, el Gobierno italiano se refiere, en particular, y casi exclusivamente, a las disposiciones de Derecho interno que fueron adoptadas durante el período 1976-1977. Habida cuenta del carácter preciso y detallado de las normas que establece la Directiva, es evidente que tales disposiciones, que no fueron calcadas de la Directiva, contendrán lagunas y darán lugar a problemas de interpretación que serán fuente de inseguridad jurídica.

4. 

Ahora voy a examinar los motivos articulados por la Comisión. En primer lugar, debe verificarse cómo se adaptó el Derecho italiano al artículo 4 de la Directiva. Como se ha dicho, este artículo determina las normas de base que figuran en la letra a) del artículo 3, a saber, la obligación de impedir la introducción en las aguas subterráneas de sustancias de la lista I. A tal fin, los Estados miembros deberán adoptar dos tipos de medidas: debe prohibirse el vertido directo de sustancias de la lista I; puede concederse una autorización para las acciones que puedan conducir a un vertido indirecto, pero únicamente siempre que se hayan adoptado todas las precauciones para impedir tal vertido indirecto.

5. 

En el escrito dirigido a la Comisión, como respuesta al dictamen motivado de ésta, el Gobierno italiano sostiene que la legislación italiana contiene una normativa aún más severa que la que establece la Directiva: prohibe todo vertido directo en las aguas subterráneas.

De entrada, debe observarse que el artículo 4 de la Directiva no sólo contiene disposiciones relativas a los vertidos directos de sustancias de la lista I, sino también determinadas exigencias en lo que se refiere a las acciones que puedan conducir a un vertido indirecto de estas sustancias. Por añadidura, las disposiciones del Derecho italiano a que hace referencia el escrito antes mencionado, no parecen contener una prohibición absoluta de vertidos indirectos como exige el artículo 4 de la Directiva. Dicho escrito menciona tres normas que, combinadas entre sí, contienen una prohibición absoluta de vertidos directos. El Gobierno italiano se refiere, en primer lugar, al penúltimo párrafo del artículo 4 de la Ley n° 319 de 1976 ( 6 ) que prohibe todos los vertidos en aguas subterráneas que puedan ocasionar una contaminación de la capa freática. Aquí sólo se trata de una prohibición condicional que depende de la evaluación de las propiedades nocivas de un vertido.

En segundo lugar, el Gobierno italiano se refiere a una Decisión de un Comité ministerial de 4 de febrero de 1977 adoptada en ejecución de los artículos 2 y 3 de la Ley n° 319 de 1976 por la que se autoriza el vertido de aguas de estiércol en las aguas de superficie cuando este vertido tenga lugar sobre el suelo o en las capas superficiales del suelo o también en el subsuelo, pero únicamente cuando el vertido se haga en las capas geológicas más profundas de dicho subsuelo (esta última expresión se define como la estructura porosa de capacidad suficiente que se halla aislada de la circulación hídrica subterránea mediante barreras geológicas impermeables). ( 7 ) También esta disposición está lejos de prohibir los vertidos directos: está destinada a las acciones que pueden ocasionar un vertido indirecto, pero no los supedita a una autorización previa. Además, no se deduce claramente que dicha autorización sólo pueda concederse cuando se hayan adoptado todas las medidas de precaución para evitar todo vertido indirecto en las aguas subterráneas.

En tercer lugar, el Gobierno italiano se refiere a otra disposición de la citada Decisión de 4 de febrero de 1977, según la cual se prohibe proceder a vertidos en las aguas subterráneas para eliminar las aguas residuales de origen industrial salvo cuando se haya demostrado que no existe ninguna otra solución alternativa técnica y económicamente válida y cuando «se hayan cumplido todos los requisitos geológicos exigidos». ( 8 ) Aparentemente, esta disposición sólo contiene, a su vez, una prohibición condicional que, por añadidura, si se la compara con el artículo 4 de la Directiva, está sometida a requisitos muy imprecisos.

6. 

Por ello me sorprende que en su recurso la Comisión afirme dejar constancia de la declaración del Gobierno italiano de que todo vertido indirecto de aguas residuales en las aguas subterráneas esté prohibido, y que inste al Gobierno italiano a confirmar dicha interpretación ante el Tribunal de Justicia. A mi juicio no se trata en modo alguno de una prohibición en el sentido de la Directiva. ( 9 ) Como el representante de la Comisión confirmó en la vista que no deseaba mantener el motivo de recurso formulado sobre este punto, no queda más que dejar constancia de esta declaración.

7. 

En segundo lugar, la Comisión alega que la legislación italiana no distingue entre los vertidos de sustancias de la lista I y los vertidos de sustancias de la lista II. Esta distinción es importante porque la Directiva obliga a los Estados miembros a impedir la introducción de sustancias de la lista I en las aguas subterráneas, mientras que la intraducción de sustancias de la lista II únicamente debe limitarse, a fin de evitar la contaminación de la capa freática (artículo 5). Al referirse al artículo 9 de la Ley n° 319 de 1976, ( 10 ) la Comisión declaró que todos los vertidos, en principio, están permitidos en Italia siempre que no excedan de determinados «límites de aceptabilidad». En su escrito de contestación y en el de duplica, el Gobierno italiano no se pronunció sobre este punto. Por esta razón el Tribunal de Justicia le formuló una pregunta escrita. La respuesta del Gobierno italiano únicamente se refiere a los vertidos de las aguas de estiércol (sustancia que no aparece como tal en la lista I ni en la lista II). Estos vertidos también se autorizan bajo determinados requisitos. En consecuencia, en lo que respecta a las sustancias de la lista I, parece que no existe la prohibición de vertidos directos ni que tampoco el régimen de autorización garantiza que puedan evitarse los vertidos indirectos. Por tanto, el recurso de la Comisión está fundado en este punto.

8. 

En tercer lugar, la Comisión alega que la legislación italiana no contiene disposiciones relativas a determinadas sustancias de la lista I y de la lista II. En el escrito de contestación y en el de duplica, el Gobierno italiano no negó esta laguna; se limitó a señalar que, en lo que respecta al punto 4 de la lista I («Sustancias que posean un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno en el medio acuático o a través del mismo»), la Comisión no cuidó de determinar a qué sustancias específicas se estaba refiriendo.

Por consiguiente, queda probado el incumplimiento. En lo que respecta a la «precisión» deseada, tampoco se ve cómo la inexistencia de tal precisión puede constituir un obstáculo para la adopción de una disposición del Derecho nacional relativa a las sustancias referidas. Nada impide que el Gobierno italiano elabore una lista en la que se designen individualmente tales sustancias. Por ejemplo, podría adoptar a estos efectos un decreto de ejecución después de haber consultado a la Comisión, si así lo deseara. Habida cuenta de la evolución constante de la ciencia, tampoco parece indicado elaborar, a nivel comunitario, y de una vez por todas, una lista limitativa de sustancias que posean poder cancerígeno, mutageno o teratógeno.

Finalmente, parece sorprendente que, en lo que respecta a determinadas disposiciones de la Directiva, el Gobierno italiano defienda el punto de vista de que la finalidad de la Directiva no es establecer una armonización completa y que, en consecuencia, deje a los Estados miembros un cierto margen de apreciación ( 11 ) y, por lo que respecta a otras disposiciones, desee en cambio que se le proporcione una normativa comunitaria elaborada en sus más mínimos detalles.

9. 

Además, la Comisión articuló el motivo de que la legislación italiana no contiene disposiciones relativas a la concesión de autorizaciones de vertido conformes con las normas establecidas en la Directiva. Se trata de los artículos 7 a 13 inclusive de la Directiva. Examinaré a continuación los motivos de la Comisión artículo por artículo.

10. 

En primer lugar, examinemos (se trata del cuarto motivo de recurso de la Comisión) la adaptación del Derecho interno a los artículos 7 y 8 de la Directiva. De conformidad con los artículos 4 y 5 de la misma, sólo puede concederse una autorización en determinados casos, después de una investigación previa. El artículo 7 contiene normas detalladas relativas a dicha investigación: las investigaciones previas deberán, en particular,

«constar de un estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona afectada, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo, de los riesgos de contaminación y de alteración de la calidad de las aguas subterráneas por el vertido y determinar si, desde el punto de vista medioambiental, el vertido en esas aguas constituye una solución adecuada».

El artículo 8 de la Directiva también añade que las autorizaciones sólo podrán ser concedidas por las autoridades competentes de los Estados miembros

«cuando se compruebe que se garantiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad».

11. 

La Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976 ( 12 ) dispone que debe obtenerse una autorización para todos los vertidos (véase el artículo 9 de la Ley). Esta autorización se concede cuando los vertidos proyectados se mantienen dentro de los «límites de aceptabilidad» previstos por la Ley (véase las disposiciones del artículo 15 en relación con las del artículo 9 de la Ley). En determinados casos puede ya haberse concedido anteriormente una autorización provisional aunque el vertido proyectado excediera los límites de aceptabilidad (artículo 15). A este respecto, la Comisión observa que el artículo 15 de la Ley n° 319 permite conceder una autorización mediante una simple solicitud. Además, con arreglo a este mismo artículo, una autorización provisional se considera concedida cuando la solicitud de autorización no haya sido denegada dentro de un plazo de seis meses a contar desde su presentación.

12. 

Las disposiciones que acabo de mencionar no establecen evidentemente las investigaciones previas exigidas por el artículo 7 de la Directiva. Es cierto que, en respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano se refirió a una «normativa muy detallada» que figura en el Anexo 5 de la Decisión de 4 de febrero de 1977. ( 13 ) Esta Decisión, que se basa en los artículos 2 y 3 de la Ley n° 319 de 1976, ya mencionada, ( 14 ) contiene esencialmente determinados requisitos generales y normas técnicas que deben tomarse en consideración en caso de utilización del agua con fines industriales. Tanto la Ley como la Decisión fueron adoptadas mucho antes de la Directiva, y, por lo tanto, no sorprende que el Gobierno italiano no haya podido designar la menor disposición específica del mencionado Anexo que aplique las exigencias claras y precisas planteadas por el artículo 7 de la Directiva en cuanto al objeto y la finalidad de la investigación previa.

Para acreditar la adaptación de su Derecho nacional al artículo 8 de la Directiva, el Gobierno italiano se refiere al punto 2.8 de la primera parte del Anexo 5 de la citada Decisión de 4 de febrero de 1977, que dispone que deben efectuarse determinados controles para estudiar las consecuencias de los vertidos en el medio ambiente. Sin embargo, el Gobierno italiano no ha podido demostrar que los resultados de tales controles sean determinantes para la concesión de una autorización de vertido ni para una autorización para realizar actividades que puedan entrañar un vertido indirecto. De los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia también se deduce que ello es poco probable. El artículo 9 de la citada Ley n° 319 de 1976 parece supeditar la legalidad de los vertidos únicamente al respeto de determinados límites de aceptabilidad (véase el anterior punto 7). En consecuencia, el Derecho italiano no ha sido adaptado correctamente a los artículos 7 y 8 de la Directiva.

13. 

Todavía falta examinar el argumento del Gobierno italiano según el cual el sistema de «autorizaciones provisionales concedidas tácitamente» es conforme con la Directiva. En efecto, el Gobierno italiano estima que tal norma no está expresamente prohibida por la Directiva y que, por consiguiente, está autorizada. Una vez más me limito a remitirme a los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva (los cuales, para determinadas autorizaciones, exigen una investigación previa detallada) y al artículo 8 de la Directiva (que dispone que las autoridades competentes sólo pueden conceder autorizaciones después de haber comprobado que se garantiza la vigilancia de la calidad de las aguas subterráneas). Una norma que implique una autorización previa automáticamente concedida en caso de pasividad de la Administración es, evidentemente, incompatible con estas disposiciones.

14. 

En quinto lugar, la Comisión afirma que el Derecho italiano no ha sido correctamente adaptado a los artículos 9 y 10 de la Directiva, que establecen determinadas particularidades y requisitos que deben figurar en una autorización. En su escrito de contestación, el Gobierno italiano se refiere a este respecto a la Ley n° 62 de 5 de marzo de 1982. ( 15 ) El Gobierno italiano declara que el artículo 2 de dicha Ley dispone que las autoridades regionales designarán las zonas adecuadas para los vertidos de aguas residuales y que, a estos efectos, aplicarán los criterios definidos en la Decisión del Comité Interministerial de 4 de febrero de 1977. Sin embargo, mediante esta remisión, el Gobierno italiano todavía no ha demostrado que el Derecho italiano exija transcribir en el texto de las autorizaciones las disposiciones y los requisitos muy precisos y detallados que figuran en los artículos 9 y 10 de la Directiva. En consecuencia, considero probado asimismo el incumplimiento.

15. 

En sexto lugar, la Comisión critica a la República Italiana por no haber adaptado su Derecho nacional al artículo 11 de la Directiva. Este artículo dispone que las autorizaciones sólo pueden ser concedidas por un período limitado y que las mismas serán reexaminadas al menos cada cuatro años. Además, pueden ser prorrogadas, modificadas o revocadas.

El Gobierno italiano no respondió a este motivo en su escrito de contestación ni en su escrito de duplica. Como respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, no negó que el Derecho italiano no contiene disposición alguna que regule la duración de las autorizaciones (en lo que respecta a las otras disposiciones del artículo 11, la respuesta del Gobierno italiano no aporta ningún dato). Sin embargo, el Gobierno italiano estima que no puede discutirse la adaptación de su Derecho nacional a este artículo, porque el recurso de la Comisión no formula ningún motivo explícito a este respecto. Aquí el Gobierno italiano comete un error, puesto que el 9 de diciembre de 1987 la Comisión presentó un escrito adicional a su recurso en el que expone este motivo.

En consecuencia, la única conclusión posible es que el Derecho italiano no ha sido adaptado correctamente al artículo 11 de la Directiva.

16. 

En séptimo lugar, la Comisión critica a la República Italiana por no haber adaptado su Derecho nacional al artículo 12 de la Directiva. Este artículo dispone que, si el solicitante de una autorización declarare su incapacidad de cumplir las condiciones establecidas, deberá denegársele dicha autorización. Si no se reúnen los requisitos exigidos en una autorización, la autoridad competente del Estado miembro afectado deberá tomar las medidas necesarias para hacer que dichas condiciones sean respetadas; en caso necesario, revocará la autorización.

Si bien es cierto que el artículo 15 de la Ley n° 319 de 1976 ( 16 ) exige que las autoridades competentes revoquen la autorización otorgada cuando no se hayan respetado los «límites de aceptabilidad», dicha disposición no regula la cuestión de los requisitos y el contenido de las autorizaciones a que se refieren los artículos 4 a 10 de la Directiva y, por consiguiente, no es suficiente. Ni en el escrito de contestación ni en el de duplica, el Gobierno italiano menciona ninguna otra disposición que pudiera considerarse instrumento de adaptación al artículo 12. Por lo tanto, también es fundado el recurso de la Comisión en este punto.

17. 

En octavo lugar, la Comisión critica a la República Italiana por no haber adaptado su Derecho nacional al artículo 13 de la Directiva. El texto de este artículo es el siguiente:

«Las autoridades competentes de los Estados miembros controlarán el cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones, así como la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.»

Dos disposiciones del Derecho italiano pueden garantizar la adaptación a este artículo. En primer lugar, se trata del artículo 15 de la Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976 ( 17 ) según el cual incumbe a los laboratorios provinciales efectuar las operaciones técnicas de vigilancia y de control de los vertidos. A continuación, se trata del artículo 9 de la misma Ley que determina cómo deben efectuarse dichos controles. En respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano se refirió, además, a un determinado número de disposiciones que atribuyen competencia a las autoridades locales y regionales la creación de una policía especial del medio ambiente para controlar los vertidos. El Gobierno italiano observa que está sancionado penalmente el incumplimiento de las condiciones estipuladas en una autorización de vertido.

La Comisión señaló acertadamente que estas disposiciones no garantizan una adaptación suficientemente precisa ni suficientemente detallada al artículo 13 de la Directiva. En efecto, la citada Ley italiana sólo exige controles de las sustancias vertidas efectuados mediante sondeo, y no impone el control del incumplimiento de las condiciones que. deben mencionarse en las autorizaciones de conformidad con la Directiva. La Ley italiana tampoco indica que el control también debe referirse a la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas. En consecuencia, también aquí ha quedado probado el incumplimiento.

18. 

En noveno lugar, la Comisión critica a la República Italiana por no haber adaptado correctamente su Derecho nacional al artículo 15 de la Directiva. Este artículo exige que las autoridades competentes de los Estados miembros lleven un inventario de las autorizaciones de vertido que hayan sido concedidas con arreglo a los artículos 4, 5 y 6 de la Directiva.

Según la Comisión, a la que el Gobierno italiano no contradijo en este punto, la única norma del Derecho italiano que puede garantizar la ejecución de esta obligación figura en el decimoquinto párrafo del apartado 2.1 de la primera parte del Anexo 5 de la Decisión de 4 de febrero de 1977. ( 18 ) Esta norma dispone que debe llevarse un registro de todos los vertidos autorizados y debe hacer constar no sólo el tipo de vertidos efectuados sino también el lugar donde se llevan a cabo. La Comisión no se pronuncia sobre la compatibilidad formal de tal disposición con el artículo 15 de la Directiva, sino que se limita a señalar que, puesto que las normas de procedimiento antes mencionadas y relativas a la concesión, al control y a la revocación de las autorizaciones de vertido no han sido correctamente incorporadas al Derecho italiano, es imposible que exista un inventario de las autorizaciones como se establece en los artículos 4, 5 y 6 de la Directiva.

El Gobierno italiano afirmó que las disposiciones aplicables del Derecho italiano garantizan que se lleve el inventario previsto por el artículo 15 de la Directiva pero no ha discutido el argumento de la Comisión que afirma que en la práctica no se lleva ningún registro de las autorizaciones mencionadas por la Directiva. Por lo tanto, también en este punto debe considerarse probado el incumplimiento.

19.

Este análisis me lleva a la conclusión de que debe acogerse el recurso de la Comisión en su totalidad, salvo en lo que respecta al motivo que se refiere al artículo 4 de la Directiva. Por consiguiente, propongo que se declare que, al no adaptar correctamente su Derecho nacional a la Directiva 80/68/CEE, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, y que se le condene en costas.