I.

La demandante en el procedimiento principal ejerce sus actividades en los Países Bajos en el sector de la producción, de la comercialización y de la exportación de patatas: es miembro de la Asociación de exportadores neerlandeses de estos tubérculos (VNEA). El 5 de enero de 1978, embarcó una partida de veinte toneladas de patatas tardías con destino a Londres para probar el mercado británico, como ella misma declara abiertamente. Esta partida llegó a Great Yarmouth el mismo día, pero el servicio de aduanas e impuestos sobre consumos específicos de Su Majestad denegó la entrada de dichos productos en el territorio nacional basándose en una «prohibición de importación de patatas, cualquiera que sea su procedencia».

La demandante interpuso entonces un recurso ante la High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court y ello dio lugar a que dicho órgano jurisdiccional planteara al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

Tratándose de un producto agrícola no sometido en la fecha de la adhesión a una organización común de mercados y que no lo estaba todavía el 1 de enero de 1978, ¿permite el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión, o cualquier otra disposición del Derecho comunitario continuar aplicando restricciones cuantitativas a la importación de dicho producto después del 31 de diciembre de 1977 (si dichas medidas formaban parte integrante de una organización nacional de mercados en la fecha de adhesión) en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional y hasta que se cree la organización común de mercados en el sector de dicho producto?

Antes de iniciarse la fase oral del presente asunto, la Comisión ha presentado ante el Tribunal de Justicia un escrito, con fecha 19 de octubre de 1978, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al no derogar ni modificar las disposiciones impugnadas en lo tocante a las restricciones a la importación de patatas del tiempo, el Gobierno del Reino Unido y de Irlanda del Norte ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia no ha considerado posible acumular el presente asunto a dicho recurso por incumplimiento; la conexión evidente entre estos dos asuntos me llevará sin embargo a adelantar algunas cosas sobre el procedimiento incoado con arreglo al artículo 169.

II.

Sin descender a un estudio exhaustivo del sector de la patata en la Comunidad, que sería más oportuno en el marco del citado recurso por incumplimiento, conviene sin embargo esbozar un panorama de los intereses de los protagonistas, que no son únicamente los de las amas de casa británicas, por las que la Comisión muestra tanta solicitud.

En principio me refiero únicamente a las patatas tardías, también llamadas patatas del tiempo o patatas destinadas al consumo.

Aunque la planta amada por Parmentier es un producto agrícola en el sentido del Tratado, ni hoy ni el día de la firma del Acta de adhesión, el 22 de enero de 1972, está sometida a una organización común de mercados.

En comparación con los Países Bajos, el número de productores de patatas es más elevado en el Reino Unido, donde las explotaciones pequeñas son mucho más numerosas. El índice de precios percibidos por los productores era, en 1973-1974, respectivamente de 137,4 en los Países Bajos y de 146,4 en el Reino Unido. Después de la República Federal de Alemania e Italia, el Reino Unido es quien importa más patatas en la Comunidad. Cuenta con un organismo, el «Potato Marketing Board», que forma parte de una organización nacional de mercado que abarca todo el Reino Unido. Si bien no tiene el monopolio de las compras de patatas, este organismo controla la producción mediante la contingentación de las superficies cultivadas; además tiene por misión comprar los excedentes y prohibir las importaciones, excepto de patatas nuevas. Es precisamente una medida de este género la que perjudica al demandante en el procedimiento principal. Si los precios de mercado son inferiores a los precios garantizados fijados por el Board antes de la campaña de comercialización, el Gobierno le abona «deficiency payments», que deben permitirle participar en el mercado en períodos en que se produzcan excedentes. El régimen británico presenta pues claramente los rasgos de una organización nacional de mercado: control de producción de las importaciones y mantenimiento de los precios y tengo que admitir, con el propio Juez a quo, que la medida que perjudica al demandante en el procedimiento principal resulta necesaria para el mantenimiento de dicha organización. La Comisión, en su demanda en el asunto 231/78 ↔ (Rec. 1979, p. 1447), opina también que dichas restricciones son necesarias para garantizar el mantenimiento de la organización nacional con su estructura actual, ya que es probable que la supresión de las restricciones a la importación cuando se produzcan excedentes obligue al Gobierno del Reino Unido a abandonar su sistema de intervención. Este punto podría estudiarse especialmente, en su caso, en el marco del recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169.

Frente a esto, los Países Bajos es el primer país exportador de patatas de la Comunidad. Durante los cinco últimos años, la superficie plantada de patatas ha permanecido más o menos estable en los distintos Estados miembros, salvo en los Países Bajos, donde ha aumentado en un 41 %. Esta eficacia no se explica únicamente por una diferencia de rendimiento y las implicaciones de la organización neerlandesa del mercado de la patata revisten una importancia considerable.

Un rasgo característico del mercado neerlandés es la integración vertical y la organización horizontal. En el plano «vertical», existe, desde el 18 de diciembre de 1968 en virtud de la Wet op de Bedrijfsorganisatie (Ley sobre la organización profesional), una Entidad de derecho público (denominada Produktschap) que agrupa en el plano interprofesional, sobre una base paritaria, a los agentes económicos, sean empresarios o trabajadores por cuenta ajena.

La Asociación de exportadores, a la que pertenece el demandante, se halla representada en el seno de la Entidad pública junto a la Asociación de transformadores de patatas (VAVI) y a la Asociación del fomento del comercio neerlandés de la patata (VBN A). La Entidad es quien se hace cargo de los gastos de inspección fitosanitarios para la exportación; apoya a diversos organismos de investigación por medio de subsidios financiados con derechos reguladores. En el plano «horizontal», además de las asociaciones voluntariamente constituidas (como la citada Asociación de exportadores), existe, desde el 15 de noviembre de 1955, una Entidad pública de mayoristas e intermediarios de la patata (denominada Bedrijfschap) que garantiza una representación también paritaria de los representantes dé los empresarios y de los trabajadores por cuenta ajena. Se debe mencionar asimismo a la Entidad pública de los minoristas de patatas, frutas y hortalizas, creada el 21 de enero de 1969.

Entre estas distintas Entidades existen vínculos personales. En 1976, por ejemplo, el presidente de la Asociación para el fomento del comercio neerlandés de la patata (VBNA) era al mismo tiempo presidente de la Entidad profesional de mayoristas e intermediarios y miembro de la Dirección de la Entidad interprofesional.

Estas diversas Entidades están facultadas para establecer normativas en campos muy distintos, fundamentalmente en materia de cultivo para ciertas regiones (este fue el caso, en 1974, para la provincia de Groningen), de comercialización y de estabilización del mercado.

La Entidad central interprofesional de los productos agrícolas, que agrupa a las Entidades sectoriales, dictó en 1975 una normativa en materia de autorizaciones de exportación con destino a los países miembros de la CEE y, en 1976, una normativa en materia de exportación con destino a países terceros. Durante la primavera de 1976, el alza de los precios llevó a las autoridades a fijar un precio máximo y a conceder subvenciones a los mayoristas inscritos en la Entidad profesional para la venta de patatas que respondieran a criterios nacionales de calidad con vistas a garantizar los suministros a los minoristas a un precio «normal», fijado por la Entidad interprofesional.

En resumen, debo reconocer con la Comisión (demanda en el asunto 231/78, no 6, p. 11) que, si bien en el Reino Unido el mercado está estrechamente controlado y apoyado por el Gobierno por medio del «Potato Marketing Board», existe en los Países Bajos un sector profesional muy bien organizado, lo que dispensa al Estado de intervenir directamente, salvo en determinadas circunstancias, en especial en relación con las patatas de siembra.

III.

Pasaré ahora a consideraciones más propiamente jurídicas. El problema que se plantea al Tribunal de Justicia consiste en si el apartado 2 del artículo 60 del Acta relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados, vulgarmente denominada «Acta de adhesión», anexa al Tratado de Bruselas de 22 de enero de 1972, implica que las normas del Tratado en materia de libre circulación de mercancías pueden alegarse en estos nuevos Estados miembros después del 31 de diciembre de 1977, tratándose de productos agrícolas no cubiertos por una organización común de mercados y que proceden de países productores cuando estos mismos productos agrícolas están sujetos a una organización nacional en estos nuevos Estados miembros.

Respecto a los productos industriales (Título I del Acta, «Libre circulación de mercancías») el artículo 42 del Acta de adhesión dispone, en su párrafo primero, que las restricciones cuantitativas a la importación y exportación entre la Comunidad en su composición originaria y los nuevos Estados miembros y entre los nuevos Estados miembros serán suprimidas desde el momento de la adhesión. A tenor del párrafo segundo del mismo artículo, «las medidas de efecto equivalente a dichas restricciones serán suprimidas, a más tardar, el 1 de enero de 1975».

Para los productos agrícolas (Título II del Acta), todavía resultaba más impensable la aplicación pura, simple e inmediata de todo el Derecho comunitario a los nuevos Estados miembros. Por ello un cierto número de disposiciones generales (Capítulo 1) y relativas a determinadas organizaciones comunes de mercados (Capítulo 2) introducen ajustes en aquellos campos en que parece necesario.

El artículo 52 prevé que los precios que cada uno de los nuevos Estados miembros aplique a los productos agrícolas cubiertos por una organización común de mercados se aproximarán a los precios comunes en seis etapas, finalizando la última el 31 de diciembre de 1977: «los precios comunes, dice el apartado 4, se aplicarán en los nuevos Estados miembros, a más tardar el 1 de enero de 1978».

Paralelamente, el artículo 59 prevé un ritmo de reducción de los derechos de aduana de importación entre la Comunidad, en su composición originaria, y los nuevos Estados miembros; esta reducción progresiva debe desembocar en la supresión completa de los derechos el 1 de enero de 1978, fecha en que los nuevos Estados miembros aplicarán íntegramente el Arancel Aduanero Común.

En su artículo 60 el Acta hace sin embargo una distinción, tanto para los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente como para las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, entre «los productos sometidos, en el momento de la adhesión, a la organización común de mercados» y aquellos que no lo estén en la misma fecha. Para los primeros, en materia de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, el régimen es, desde el 1 de febrero de 1973, el aplicable en la Comunidad en su composición originaria, sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 55 y 59, que tratan fundamentalmente de los montantes compensatorios en materia de adhesión, es decir, los montantes percibidos o concedidos con vistas a permitir los intercambios entre los nuevos y los antiguos Estados miembros a medida que los regímenes de precios se vayan gradualmente ajustando entre sí.

El apartado 1 del artículo 60 constituye, respecto a las medidas de efecto equivalente, una excepción al régimen general del artículo 36 del Acta. La fecha de 1 de febrero de 1973 es la prevista por el artículo 151 del Acta para la aplicación a los nuevos Estados miembros de la normativa comunitaria en materia agrícola. Por lo que se refiere a las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, el artículo 60 constituye también excepción a las normas generales del artículo 42 y prescribe su eliminación total para el 1 de febrero de 1973.

Por el contrario, para los productos que no estaban sometidos en el momento de la adhesión a una organización común de mercados, el apartado 2 del artículo 60 dispone:

«[…] las disposiciones del Título I relativas a la supresión progresiva de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, y de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, no se aplicarán a dichas exacciones, restricciones y medidas cuando éstas formen parte de una organización nacional de mercado en la fecha de la adhesión.

Tal disposición sólo será aplicable en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional y hasta el establecimiento de la organización común de mercados para dichos productos.»

En el contexto del apartado 2 del artículo 60, la disposición según la cual las disposiciones del Título I relativas a la supresión progresiva de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente no se aplicarán a los productos que no estén sometidos a la organización común de mercados en el momento de la adhesión, sólo puede referirse a aquellas restricciones cuantitativas o medidas de efecto equivalente que, entre los antiguos Estados miembros y los nuevos, debían ser suprimidas según las modalidades previstas en el mismo párrafo segundo de dicho apartado 2.

Resulta pues que el artículo 42 del Acta no afecta en absoluto a las prohibiciones de importación necesarias para garantizar el mantenimiento de una organización nacional de mercado. Esta materia se halla sometida al principio esencial del Tratado y del Acta según el cual las disposiciones de los Tratados constitutivos de las Comunidades Económicas Europeas relativas a la libre circulación de mercancías, y, en especial, del artículo 30 del Tratado CEE son aplicables desde el momento de la adhesión a los nuevos Estados miembros, salvo que expresamente se disponga otra cosa.

Pero el mantenimiento de dichas exacciones, restricciones y medidas, si bien es legal hasta el establecimiento de la organización común de mercados, sólo lo es en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional, lo que subraya, como observa el Gobierno británico, la versión alemana de dicho texto cuyo tenor literal es:

«el párrafo primero sólo será aplicable hasta el establecimiento de la organización común de mercados para dichos productos y» -restricción a esta proposición incondicional-«sólo en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional».

El apartado 2 del artículo 60 no precisa quién es competente para valorar en qué medida es necesario el mantenimiento, en todo o en parte, de las exacciones, restricciones y medidas que se discuten. Cabe pensar que corresponde a las autoridades nacionales decidir sobre este punto, sin perjuicio de la facultad de control de las Instituciones de la Comunidad.

Estas disposiciones son de una gran importancia. En efecto, el texto reconoce expresamente que, en el momento en que se hizo efectiva la adhesión, el 1 de enero de 1973, había productos que todavía estaban sometidos a una organización nacional de mercado, lo que era evidente por otra parte (véase igualmente el apartado 2 del Protocolo no 19 sobre las bebidas espirituosas obtenidas a partir de cereales). Dicho texto «legaliza» de alguna forma esta situación reconociéndole efectos jurídicos, incluso con posterioridad al 1 de enero de 1970, fecha de expiración del período transitorio del apartado 7 del artículo 8 del Tratado.

Se suscita una primera cuestión: ¿debe considerarse la fecha de 31 de diciembre de 1977, prevista en los artículos 52 y 59 del Acta, como el final de un período transitorio, en el sentido de que debería admitirse de pleno derecho la aplicación íntegra de las normas del Tratado a partir de esta fecha, aun en el supuesto de que el 1 de enero de 1978 la organización nacional no haya sido sustituida por una organización común?

En general, el deseo de los negociadores fue evitar que, salvo circunstancias excepcionales, la duración de la aplicación de las medidas transitorias superara los cinco años. Esto es lo que expresa el artículo 9 del Acta, cuyo apartado 2 dispone:

«Sin perjuicio de las fechas, plazos y disposiciones particulares previstos en la presente Acta, la aplicación de las medidas transitorias concluirá al final de 1977.»

Como expone el Sr. Puissochet en su obra sobre «L'élargissement des Communautés européennes» (pp. 210 y ss.), el artículo 9 responde al principio, aceptado durante la negociación, según el cual las dificultades que podría suponer una adhesión pura y simple en los nuevos Estados miembros no deben solucionarse modificando definitivamente el Derecho derivado, sino estableciendo simples excepciones transitorias a este Derecho. Responde así a una doble función: reduce temporalmente el alcance de los artículos 2, 3 y 4 del Acta al reconocer la existencia de excepciones y afirma que dichas excepciones sólo pueden tener carácter transitorio y su aplicación debe concluir, en principio, al final del año 1977… Aun en el supuesto de que no se fije ninguna fecha exacta para la expiración de determinadas excepciones, el hecho de reconocer el carácter «transitorio» de la medida que se discute sugiere que un día llegue a su fin. Constituye pues una indicación política e, incluso, un compromiso por una parte de las Instituciones competentes de la Comunidad de no permitir su prolongación indefinida, suponiendo que el plazo del apartado 2 del artículo 9 no sea de aplicación.

Este artículo concuerda de alguna forma con el apartado 7 del artículo 8 del Tratado. La fecha de 31 de diciembre de 1977 marca claramente, en principio, el fin del período para el que se prevén medidas transitorias, siempre que estén limitadas en el tiempo, y no afecta sólo a las disposiciones de los artículos 52 y 59.

Sin embargo, cabe destacar importantes diferencias de redacción entre ambos textos. El artículo 8 del Tratado, que prevé el establecimiento progresivo del mercado común durante un período transitorio de doce años (ampliable a quince, lo que no se ha hecho), dispone en su apartado 7: «salvo las excepciones o supuestos de inaplicación previstos en el presente Tratado, la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor del conjunto de las normas previstas y la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del mercado común».

Como es sabido, el Gobierno francés se basó precisamente en esta disposición para exigir y lograr que se estableciera la política agrícola común antes del 1 de enero de 1970. Ahora bien, el apartado 2 del artículo 9 del Acta que es la disposición equivalente, se negoció en un contexto diferente: durante las negociaciones, y es evidente que las Altas Partes Contratantes no lo ignoraban, la culminación del establecimiento del mercado común estaba lejos de realizarse, fundamentalmente debido a que un buen número de Reglamentos o de Directivas necesarias para dicha culminación no habían visto la luz (derecho de establecimiento, Impuesto sobre el Valor Añadido, etc.). Incluso en materia agrícola, todavía quedaban por «organizan») determinados sectores.

El apartado 2 del artículo 9 del Acta utiliza las expresiones «sin perjuicio de las fechas, plazos y disposiciones particulares previstos en la presente Acta […]». La fórmula «disposiciones particulares» debe prestarse sin duda a interpretaciones más flexibles. Lo mismo ocurre con la expresión «la aplicación de las medidas transitorias concluirá al final de 1977», si se la aproxima a la redacción del apartado 7 del artículo 8 del Tratado CEE: «la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor del conjunto de las normas previstas […]».

Los Gobiernos inglés y francés insisten con fuerza en este enfoque, como ya hacía el Sr. Puissochet en la obra citada (pp. 47 y ss.): en el Acta «se trata de medidas transitorias» y no de un verdadero «período transitorio» con una duración unitaria como el que pudieron prever los Tratados originarios… Ni el artículo 9 ni ninguna disposición del Acta emplea el término «período transitorio». En efecto, el mecanismo adoptado no es el de un período transitorio comparable, por ejemplo, al que existió en la CEE en virtud del artículo 8 del Tratado de Roma. Indudablemente, las distintas medidas transitorias están lejos de carecer de vínculos entre sí. Sobre todo los negociadores tuvieron cuidado de establecer un paralelismo calificado como «adecuado» entre el ritmo y el calendario de supresión de aranceles dentro de la Comunidad y el acercamiento hacia el Arancel Aduanero Común, por una parte, y el ritmo de aplicación para los nuevos Estados miembros de todos los elementos de la Política Agrícola Común, y en especial de los precios que la caracterizan, por otra parte.

Pero, en el caso de la adhesión, nos encontramos en presencia de una serie de medidas transitorias en diversos campos, cuya duración puede ser diferente.

Si las más importantes de estas medidas tienen una duración de alrededor de cinco años, las hay más breves (por ejemplo, en materia de liberalización de los movimientos de capitales, artículos 121 a 126), pero sobre todo las hay de una duración mayor.

Debo citar a este respecto disposiciones financieras (el artículo 131 prevé la posibilidad de prolongar hasta el 31 de diciembre de 1979 la aplicación de las medidas transitorias mediante la introducción de correctivos especiales, calificados durante las negociaciones como «correctivos postransitorios»), las medidas relativas al régimen de la pesca (artículos 100 a 103 que prevén un régimen de inaplicación durante al menos diez años) y el Protocolo no 18 relativo a los productos lácteos procedentes de Nueva Zelanda.

En todo caso, hay que destacar también, con el Sr. Puissochet (p. 201), que una buena parte de las medidas transitorias y la casi totalidad de las que se refieren a la agricultura tienen por objeto asegurar la aplicación progresiva no de las disposiciones del propio Tratado, sino de las disposiciones del Derecho derivado tal como era en la época de la adhesión; dichas medidas constituyen excepciones temporales al principio de aplicación inmediata y general del Derecho derivado en los nuevos Estados miembros.

El párrafo segundo del artículo 9 refleja sin embargo la vacilación que tuvieron los negociadores en el sentido de abandonar completamente el concepto de «período transitorio». Hay muestras de ello, como ya se ha visto, en la redacción utilizada en esta disposición. Este párrafo prevé que la aplicación de las medidas transitorias deberá concluir al final del año 1977, es decir, el 31 de diciembre de 1977, cinco años después de la adhesión. Sin embargo, esta disposición no constituye una norma que pueda ser objeto de ejecución directa. En efecto, el plazo del final del año 1977 sólo se fija «sin perjuicio de las fechas, plazos y disposiciones particulares» previstas por el Acta. La referencia a las fechas y a los plazos es clara. La expresión «disposiciones particulares» es mucho más vaga. Sólo parece poder referirse a las disposiciones que figuran en algunos lugares del Acta y mediante las cuales los negociadores pusieron fin a algunas de las discusiones más difíciles empleando formulas intencionadamente vagas. Este es el caso de la determinación del régimen aplicable en materia de pesca después del 31 de diciembre de 1982; también es el caso, a mi juicio, del apartado 2 del artículo 60.

El artículo 9 que figura en la primera parte del Acta, «Principios», como por otra parte el artículo 60, que figura en la parte cuarta, «Medidas transitorias», Título 2: «Agricultura», reposan pues sobre una concepción selectiva de fechas, plazos y disposiciones que debían, en su conjunto, ser respetadas o ejecutadas a más tardar al final del año 1977, pero sin perjuicio de las disposiciones expresas de la propia Acta. Existe no un período transitorio, sino ciertas medidas selectivas transitorias.

Si la tesis de la Comisión, apoyada por el Gobierno neerlandés, fuera exacta, el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 60 habría debido estar redactado de la siguiente forma: «esta disposición sólo será aplicable en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional y, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 1977». La frase «y hasta el establecimiento de la organización común de mercados para dichos productos» sería totalmente superflua, como decía el Abogado General Sr. J.-P. Warner en las conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74, ↔ Rec. pp. 1383 y ss., especialmente p. 1401): «el apartado 2 del artículo 60 de este Acta carecería efectivamente de sentido bajo cualquier otro enfoque». También sustento la opinión de que esta redacción se adapta mejor a la interpretación que —como ha reconocido la Comisión—prevalecía en la época de las negociaciones que a la interpretación que la Comisión pretende deducir a posteriori de la sentencia Charmasson.

En esta fase, estimo que el apartado 2 del artículo 60 quiere decir dos cosas:

Por lo que se refiere al Acta, se puede sostener razonablemente que la aplicación de la «disposición particular» que constituye el artículo 60 en el sentido del apartado 2 del artículo 9 está subordinada a que concurran los requisitos que ella misma establece, es decir, según los términos perfectamente explícitos del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 60, «el establecimiento de la organización común de mercados» y sólo «en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional para dichos productos». El nexo jurídico así establecido entre la desaparición de la organización nacional y su sustitución por una organización común es tan claro que debe permitir e incluso hacer necesario el mantenimiento de la organización nacional después del 1 de enero de 1978 si, contrariamente al Tratado, pero como cabía temer desde el 1 de enero de 1973, la organización común no estuviera establecida en dicha fecha. Sólo se destruye aquello que se sustituye.

IV.

Conviene ahora analizar si esta interpretación del Acta se ve de nuevo cuestionada por la «clarificación» aportada por la citada sentencia Charmasson y si la doctrina de esta sentencia es pura y simplemente aplicable a los efectos de la expiración de un «período transitorio» previsto en los artículos 52 y 59 del Acta de adhesión.

Esta sentencia se dictó -la fecha es importante—el 10 de diciembre de 1974 en el marco de un procedimiento prejudicial que tenía por objeto responder a dos cuestiones planteadas por el Conseil d'Etat francés con ocasión de un litigio entre la Administración francesa y un importador francés de plátanos procedentes de terceros países distintos de los que mantienen relaciones especiales con Francia.

Una de las cuestiones planteaba si la existencia de una organización nacional de mercado en un sector determinado podía obstaculizar la aplicación del artículo 33 del Tratado a los productos considerados, es decir, la supresión progresiva de los contingentes durante le período transitorio del Tratado, que acabó el 31 de diciembre de 1969.

El Tribunal de Justicia respondió que, «si bien una organización nacional de mercado existente en la fecha de entrada en vigor del Tratado podía oponerse a la aplicación del artículo 33 de éste durante el período transitorio, en la medida en que dicha aplicación menoscabara su funcionamiento [lo que era el caso en dicho asunto, si bien el recurso del Sr. Charmasson fue desestimado por fin por el Conseil d'Etat], esto no sería posible, sin embargo, tras la expiración de tal período, a partir de la cual las disposiciones del artículo 33 deben producir plenos efectos».

Tratándose de un litigio sobre interpretación del Tratado con arreglo al artículo 177, es evidente que la respuesta dada por el Tribunal de Justicia no se limita al sector del plátano, objeto del litigio, sino que es válida para todos los sectores sometidos a una organización nacional de mercado que subsista después del 1 de enero de 1970 y que todavía no haya sido sustituida por una organización común con arreglo al artículo 40. A este respecto la respuesta es clara: no cabe mantener ningún sistema de contingentes. El artículo 33 despliega todos sus efectos y es directamente aplicable, pudiendo exigir su aplicación ante los tribunales cualquier interesado si así fuera necesario.

Lo que se cuestionaba en la interpretación que se solicitó al Tribunal, era el régimen de contingentación que implicaba una organización nacional de mercado, en aquel caso la organización de mercado del plátano en Francia. Suponiendo que dicha organización hubiera implicado algo distinto a un régimen de contingentación semejante -lo que a juicio del Tribunal de Justicia parecía cuando menos dudoso, aunque se haya guardado bien de calificar el régimen francés en todos sus aspectos, ya que sólo se le sometió una demanda prejudicial-el Tribunal de Justicia sólo se pronunció directamente sobre la incidencia del vencimiento del período transitorio del Tratado sobre la aplicabilidad del artículo 33 del citado Tratado a dicho régimen. Si añadió que incluso una auténtica organización de mercado, más estructurada, que implicara algo distinto a un simple sistema de contingentación, dejaba de ser operativa una vez concluido el período transitorio, es porque, al formular la cuestión, el Conseil d'Etat había presentado el sistema francés como parte integrante de una organización nacional de mercado. La razón de que el Tribunal dijera que incluso suponiendo que existiera una organización nacional de mercado del plátano en Francia, dicha organización carecería de sentido una vez vencido dicho período, no es otra que mantenerse dentro del marco esbozado por el Conseil d'Etat.

En Derecho estricto, el alcance de la sentencia, lo que los juristas llaman la «autoridad de cosa juzgada», se limita a los propios términos del fallo, a saber, la incompatibilidad con el Tratado del mantenimiento, después del 1 de enero de 1970, de restricciones cuantitativas que resulten de una organización nacional de mercado. Sin embargo, los «considerandos» de la sentencia muestran claramente que es la propia organización nacional la que no puede subsistir una vez finalizado el período transitorio, en la medida en que implica excepciones a las normas generales del Tratado (y no sólo a las de los artículos 30 y 33 sobre los contingentes) aun en el supuesto de que, en la fecha del 1 de enero de 1970, aquélla no haya sido todavía sustituida por una organización común con arreglo al artículo 40, como habría debido serlo.

Por otra parte, se puede suponer que, en la mente del Tribunal, todas las organizaciones de mercado previstas por el Tratado debían estar establecidas o se establecerían en breve plazo sustituyendo a las organizaciones nacionales, y la afirmación del Tribunal era tanto más fácil de formular cuanto que no estaba prevista y que no existe, que yo sepa, organización agrícola común, ni siquiera una política común del plátano, fruta que sólo se produce, en la Comunidad actual, en los departamentos franceses de Ultramar.

Posteriormente, la doctrina de la sentencia Charmasson ha sido reproducida en una serie de decisiones. La sentencia de 17 de febrero de 1976, Miritz (91/75, Rec. p. 217), ha venido a confirmar esta jurisprudencia y a ampliarla a todos los obstáculos a la libre circulación (derechos de aduana o exacciones de efecto equivalente). Cito también la sentencia de 16 de marzo de 1977, Comisión/Francia (68/76, Rec. p. 515), dictada precisamente en relación con el sector de la patata y, en último lugar, la sentencia de 20 de abril de 1978, Commissionnaires réunis (asuntos acumulados 80/77 y 81/77,↔ Rec. p. 927), en la que Tribunal consideró que los artículos 39 a 46 del Tratado no contienen ninguna disposición que, bien formalmente, bien por implicación necesaria, prevea o autorice, una vez finalizado el período transitorio, el establecimiento de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana en los intercambios intracomunitarios de los productos agrícolas.

A propósito de esta última sentencia, no se puede sin embargo dejar de destacar que un ejemplo flagrante de excepción al principio de la libre circulación de mercancías entre Estados miembros originarios, más allá del fin del período transitorio previsto en el artículo 8, lo constituye un Reglamento del Consejo de 20 de marzo de 1970 a favor de los vinos luxemburgueses, Reglamento adoptado sobre la base del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 1 del Protocolo relativo al Gran Ducado de Luxemburgo. Este Reglamento ha sido reiteradamente prorrogado, por última vez el 19 de diciembre de 1977, por el Reglamento (CEE) no 2875/77 del Consejo (DO 1977, L 332, p. 3), hasta el 31 de diciembre de 1978. Naturalmente, se puede decir que es la excepción que confirma la regla.

En relación con toda esta jurisprudencia, han de hacerse dos observaciones:

No debe darse a la citada sentencia Charmasson un valor absoluto, ni sacarla de su contexto. Carece respecto al Acta de adhesión de autoridad de «cosa juzgada». Se trata en efecto de un Tratado distinto y la cuestión sobre si debe prevalecer una interpretación análoga para las relaciones entre la Comunidad y los nuevos Estados miembros que son objeto del Acta no se prejuzga.

V.

En este punto de la discusión, el demandante del procedimiento principal, apoyado por la Comisión y por el Gobierno neerlandés, aduce que, incluso suponiendo que el Acta de adhesión se aparte del Tratado, la doctrina de la sentencia Charmasson debería, sin embargo, guiar la interpretación de dicha Acta, so pena de originar una discriminación enojosa entre, por una parte, los antiguos Estados miembros y, por otra, los nuevos, lo que produciría el efecto de mantener, al menos por algún tiempo, una especie de «Comunidad de dos clases o de dos niveles».

Es preciso analizar ahora esta objeción.

Antes de nada, desde la sentencia Charmasson, los Estados miembros originarios han tenido tiempo de adaptarse, mientras que los nuevos Estados (de los que dicha sentencia no habla) podían pensar que esta doctrina no les era aplicable. Se puede extraer otra consideración de la relativa brevedad del segundo «período transitorio» —si es que existe— comparado con el primero, siendo así que la entrada de nuevos Estados miembros en la Comunidad planteaba problemas igualmente difíciles. El presente asunto es sólo un ejemplo entre otros.

A continuación, resulta que la medida adoptada por el Reino Unido se aplica sin discriminación a todos los productores de la Comunidad, y no sólo a los productores neerlandeses. Si se examina el Acta en lo concerniente a las obligaciones contraídas por los nuevos Estados miembros, se advierte que dichas obligaciones vienen definidas en términos a veces bastante suaves. Es así como en el apartado 2 del artículo 54, se lee: «el Reino Unido procurará suprimir, para cada uno de los productos a los que se apliquen las disposiciones del apartado 1, tales subvenciones lo antes posible durante el período contemplado en el apartado 2 del artículo 9». De la misma forma, el artículo 154 enuncia que los principios relativos a los regímenes generales de ayudas con finalidad regional, elaborados en el marco de la aplicación de los artículos 92 a 94 del Tratado CEE «serán completados para tener en cuenta la nueva situación de la Comunidad después de la adhesión, a fin de que todos los Estados miembros se hallen con respecto a ellos en la misma situación».

¿Qué pasaría si, por casualidad, por no haber sido totalmente eliminadas dichas subvenciones a la producción en fecha 1 de enero de 1978, no hubiera podido realizarse como debía la aproximación entre los precios nacionales garantizados y los precios comunitarios únicos?

No se seguiría de ello que las obligaciones contraídas por los Estados originarios para el establecimiento de la política común quedaran suspendidas. En efecto, la condición de reciprocidad, admitida en Derecho internacional para los tratados bilaterales, no es de aplicación en un Tratado como el del mercado común, en el que el incumplimiento de sus obligaciones por parte de un Estado miembro es sancionado institucionalmente y no autoriza a los demás Estados miembros a acogerse a ello para dispensarse de sus propias obligaciones. Sin duda esto no hace inútil la distinción entre las disposiciones «self executing» y las que no lo son; existe sin embargo una razón suplementaria de mucho peso que incita a no considerar como self executing las disposiciones del Tratado que, a falta de organización común de mercados, en un sector interesado por la supresión de los «deficiency payments», privaran a los interesados de la protección que su organización nacional les proporcionaba hasta entonces.

Pero, aunque esta situación de hecho sea eminentemente lamentable, hay un principio fundamental cuya violación sería aún más enojosa que la de la libre circulación de mercancías; me refiero al principio de la seguridad jurídica de que se trata a menudo en este Tribunal.

En la época en que se negoció la ampliación, la idea de progresividad y de continuidad sin solución, que es a mi juicio uno de los pilares del establecimiento de la Política Agrícola Común y cuya expresión se halla fundamentalmente en el apartado 4 del artículo 38, en los apartados 2 y 3 del artículo 43 y en el apartado 1 del artículo 45, era universalmente admitida y el Acta tuvo en cuenta este imperativo de manera especialmente detallada.

Si había algo «admitido» y una «opción tomada» cuyo carácter «equitativo» condicionó el dictamen favorable emitido por la Comisión el 19 de enero de 1972 relativo a la ampliación, es que la supresión progresiva de las restricciones cuantitativas no se aplica a aquellas restricciones que forman parte de una organización nacional de mercados en la fecha de la adhesión y que una organización común sólo puede sustituir a la organización nacional en las condiciones previstas en el artículo 43 del Tratado. A mi juicio, el orden público comunitario exige que dos de las Altas Partes Contratantes del Acta de adhesión, y no de las últimas, puedan acogerse a dicho «acervo comunitario».

En resumen, debe destacarse que, incluso después del citado asunto Charmasson, la Comisión, en su calidad de órgano que eleva propuestas al «legislador», ha tenido y tiene todavía actualmente un lenguaje singularmente diferente del de sus observaciones en el presente asunto y que el propio «legislador» continúa siendo de la opinión que prevalecía en la época de las negociaciones, tanto en lo tocante a los sectores que son objeto de una organización común como a aquellos que están todavía por organizar. Esto es lo que ahora voy a intentar poner de manifiesto.

VI.

VII.

Para terminar, me gustaría elevar un poco el debate.

Ante las omisiones del poder «legislativo», se habría podido considerar que, los Reglamentos o Directivas previstos para llevar a cabo la aplicación de determinadas disposiciones del Tratado ya no podían adoptarse en adelante, dado que las facultades otorgadas a tal efecto se circunscribían al período transitorio y que por consiguiente los derechos reconocidos por el Tratado podrían ser ejercidos plenamente.

Por el contrario, se podría haber admitido que el retraso que se produjo en relación con la entrada en vigor de los Reglamentos o Directivas no dispensaba de la obligación de adoptarlos, incluso después del 1 de enero de 1970 y que mientras tanto las disposiciones del Tratado, en la medida en que sólo pueden ejecutarse por medio de dichos Reglamentos o Directivas, no son directamente aplicables.

En la sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners (2/74,↔ Rec. p. 631), el Tribunal de Justicia tomó partido por una tesis intermedia, al hacer una distinción entre las normas consideradas directamente aplicables por su naturaleza y las que necesitan medidas de aplicación para su ejecución efectiva.

¿Iba el Tribunal de Justicia a recurrir a semejante distinción ante los retrasos sobrevenidos en la aplicación de la Política Agrícola Común, y especialmente en cuanto al establecimiento de una organización común de mercados en determinados sectores?

Según el apartado 2 del artículo 38 del Tratado, las normas previstas para el establecimiento del mercado común (las de los artículos 30 y siguientes, por ejemplo) sólo son aplicables a los productos agrícolas sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 39 a 46, es decir, del establecimiento de una Política Agrícola Común tal como se define en el artículo 39. Ahora bien, la puesta en marcha de semejante organización sólo puede ser el resultado de normas claras y precisas, exhaustivamente definidas y creadoras de derechos a favor de los interesados. Es evidente que las disposiciones del artículo 40 del Tratado no son «directamente aplicables». Esta ha sido siempre la tesis de la Comisión, antes y después de la citada sentencia Charmasson. Sin embargo, con dicha sentencia, el Tribunal de Justicia ha ampliado sustancialmente su concepción del efecto directo. No se trata únicamente de comprobar si esta o aquella disposición puede por su propia naturaleza ser aplicada de forma inmediata; conviene además investigar, en caso de que varias normas fueran aplicables simultáneamente, cuál es la más fundamental en relación con los principios generales del Tratado. Según la sentencia Charmasson, la supresión de las restricciones cuantitativas, uno de los fundamentos del mercado común, al ser de aplicación directa, debe prevalecer sobre la necesidad de la política agrícola común, en la medida en que ésta implica una atenuación del principio de libre circulación de productos y no ha podido ser aplicada dentro de los plazos fijados por el Tratado.

Ya no se trata únicamente de un concepto de aplicabilidad directa, basado solamente en la inutilidad de toda medida de aplicación, sino de una toma de posición destinada a ejercer una presión sobre el ejecutivo comunitario y, a través de él, sobre los Estados miembros con vistas a lograr la aplicación plena del Tratado.

También es necesario que semejante resultado, que exija, por ejemplo, la adopción de Reglamentos o de otras medidas de ejecución, pueda obtenerse rápidamente sin producir las graves perturbaciones o conmociones que una integración brutal podría provocar en un sector económico, fundamentalmente en materia agrícola, si se arriesgara a negar los principios expuestos por el artículo 39 del Tratado. Pueden revelarse objetivamente necesarias determinadas medidas transitorias. El Juez no puede, por muy legítimos que sean sus esfuerzos por hacer triunfar los objetivos del Tratado, reemplazar totalmente la responsabilidad del ejecutivo, el cual, en gran parte, es también el legislador. Lo que me parece indudable, en todo caso, es que se impone semejante actitud cuando se trata, como en el presente caso, de la aplicación no de las propias disposiciones del Tratado, sino de las del Acta de adhesión. Creo haber demostrado que el período que concluye el 31 diciembre de 1977 era muy diferente, en cuanto a su naturaleza y efectos, del período transitorio de quince años previsto por el Tratado y que las normas promulgadas para llevar a cabo la equiparación de la economía de los nuevos Estados durante un plazo tan breve eran mucho más flexibles que las establecidas por el Tratado para la realización del mercado común entre los Estados fundadores.

La Política Agrícola Común, tal como se define en el artículo 39, no puede ir unida al riesgo de desaparición, en un Estado miembro que haya suscrito el acervo comunitario en 1972-1973, de todo un sector de producción, como puede ser el caso, al menos teóricamente, en materia industrial.