1.   Introducción

En el paquete de primavera del Semestre Europeo de 2026, la Comisión señaló que los Estados miembros tendrán la oportunidad de solicitar la ampliación del ámbito de aplicación de su cláusula de salvaguardia nacional para la defensa a fin de incluir medidas que refuercen la resiliencia estructural del sistema energético europeo y aceleren la transición hacia el abandono de los combustibles fósiles (1) (en lo sucesivo, «medidas de seguridad energética»). Esto responde al reconocimiento de que los Estados miembros podrían enfrentarse a importantes costes fiscales iniciales para acelerar la aplicación de medidas que garanticen la seguridad energética de Europa a largo plazo.

En el presente documento se expone con mayor detalle la opinión de los servicios de la Comisión sobre cómo podría ampliarse la cláusula de salvaguardia nacional para el gasto en defensa a fin de dar cabida a medidas de seguridad energética. El documento hace hincapié en que cualquier medida que se beneficie de esta flexibilidad debe contribuir directamente a acelerar la transición energética, un principio que se refleja tanto en el ámbito de aplicación como en los criterios de admisibilidad.

El documento también explica cómo se integrará la cláusula de salvaguardia nacional ampliada en el marco de supervisión fiscal existente, garantizando al mismo tiempo la sostenibilidad fiscal. Al limitar la magnitud de la flexibilidad global en el marco de la cláusula de salvaguardia nacional, pueden contenerse los riesgos para la sostenibilidad fiscal. Además, la introducción de límites máximos claramente definidos y específicos para las medidas de seguridad energética contribuirá a lograr un equilibrio adecuado entre el apoyo a las inversiones relacionadas con la energía y la flexibilidad ya disponible para el gasto en defensa.

El documento también establece el procedimiento para solicitar una ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional, así como el enfoque de la Comisión para supervisar la flexibilidad en el futuro.

2.   Definición de medidas energéticas admisibles

Ámbito de aplicación de la flexibilidad

La ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional para la defensa se limitará a medidas que refuercen la seguridad estructural y la resiliencia del sistema energético europeo y aceleren la transición hacia el abandono de los combustibles fósiles  (2) . Las medidas admisibles deben financiarse a nivel nacional con un impacto presupuestario directo. Entre las medidas admisibles figuran el apoyo a los hogares y las empresas para reducir su dependencia de los combustibles fósiles y promover la descarbonización, en particular, medidas que aceleren la electrificación de los sectores de uso final, que apoyen las inversiones en redes eléctricas, almacenamiento de energías limpias (por ejemplo, baterías), ahorro de energía y expansión de la capacidad de las fuentes de energía limpias. El cuadro que figura a continuación ofrece una lista ilustrativa y no exhaustiva de medidas potencialmente admisibles. Los Estados miembros también podrían tener en cuenta la gama más amplia de medidas incluidas en la Comunicación «AccelerateEU» (3) y en el Plan de Acción para la Electrificación, que se ajustan a los criterios de admisibilidad expuestos en el presente documento. Los Estados miembros deben explicar cómo contribuyen las medidas a reforzar la seguridad y la resiliencia energéticas europeas. La Comisión evaluará caso por caso la admisibilidad de las medidas.

Cuadro 1

Lista ilustrativa y no exhaustiva de medidas para reducir la dependencia de los combustibles fósiles y aumentar la seguridad energética

Grupo destinatario	Tipo de medidas
Hogares	Ayudas para la energía geotérmica y solar.
	Ayudas para sistemas residenciales de almacenamiento de energía.
	Ayudas para sustituir las calderas de combustibles fósiles por alternativas limpias, como bombas de calor.
	Ayudas para la inversión en infraestructuras domésticas de recarga de vehículos eléctricos.
	Ayudas o préstamos a interés reducido para renovaciones de edificios residenciales intermedias o en profundidad (4).
Sector público	Inversiones en generación y almacenamiento de energía renovable in situ.
	Inversiones en renovaciones de edificios intermedias o en profundidad.
Empresas	Incentivos fiscales para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos.
	Ayudas o préstamos a interés reducido para renovaciones de edificios intermedias o en profundidad.
	Incentivos financieros específicos para aumentar la tasa de implantación de tecnologías de descarbonización industrial, tal como se definen en el anexo del Reglamento (UE) 2024/1735 del Parlamento Europeo y del Consejo (5).
Infraestructura de transportes	Inversión pública en infraestructuras de recarga de vehículos eléctricos.
	Inversión pública en infraestructuras limpias de transporte urbano y material móvil, como tranvías y metros.
	Inversión pública en infraestructuras ferroviarias y de material móvil.
Sector energético	Inversión en proyectos de energías renovables, incluida la generación de electricidad y la calefacción.
	Inversión en tecnologías de baterías y de almacenamiento de energía.
	Inversión en centrales nucleares.
	Inversión en infraestructuras y tecnologías de la red eléctrica.
	Inversión en tecnologías para la producción de hidrógeno por electrólisis, utilizando electricidad renovable o hipocarbónica (6).
	Inversión en tecnologías de eficiencia energética relacionadas con el sistema energético.
	Inversión en combustibles renovables sostenibles.
	Contratos bidireccionales por diferencia para la generación de energía limpia.
	Inversión para mejorar la seguridad física y la ciberseguridad de los sistemas energéticos (7).
(4)  De conformidad con el artículo 2, apartado 20, de la Directiva (UE) 2024/1275, relativa a la eficiencia energética de los edificios, por «renovación en profundidad» se entiende una renovación que transforma un edificio o una unidad de un edificio en un edificio de consumo de energía casi nulo. El concepto de «renovación intermedia» se establece en el apartado 2.3.1.1 de la Recomendación (UE) 2019/786 de la Comisión relativa a la renovación de edificios, y exige un ahorro de energía primaria de al menos el 30 %. (5)  En particular, las tecnologías industriales transformadoras para la descarbonización, las tecnologías de bombas de calor y energía geotérmica, las tecnologías del hidrógeno, las tecnologías de baterías y almacenamiento de energía, las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono, las tecnologías de energía eólica terrestre y renovable marina, las tecnologías solares, los combustibles renovables de origen no biológico y las tecnologías de la red eléctrica. (6)  Esto incluye las inversiones relacionadas con la infraestructura de hidrógeno, siempre que sigan centrándose en medidas con un valor claro y a corto plazo para la seguridad energética de la UE o el nivel de dependencia de los combustibles fósiles. Esto puede abarcar, por ejemplo, los proyectos de interés común (PIC) y los proyectos de interés mutuo (PIM) existentes, así como la reorientación de las infraestructuras de gas natural existentes para el uso exclusivo de hidrógeno, independientemente de que dichos proyectos de reorientación estén o no incluidos en la lista de PIC o PIM de la Unión. (7)  Mejorar la resiliencia física de las infraestructuras, la adecuación del sistema y la flexibilidad respecto de los combustibles no fósiles, la protección contra las amenazas cibernéticas e híbridas, la diversificación de las cadenas de suministro de energía críticas y la resiliencia de los activos energéticos estratégicos.

Por el contrario, las medidas con otros objetivos, aunque estén relacionadas en cierto modo con la crisis de Oriente Próximo, no podrán acogerse a esta flexibilidad. Por ejemplo, las reducciones de los impuestos especiales u otros impuestos sobre los combustibles fósiles, los precios fijos, las ayudas a los combustibles fósiles, las ayudas basadas en los ingresos u otras ayudas destinadas a mitigar el impacto de los elevados precios de la energía o las medidas que generan únicamente un ahorro indirecto de energía sin lograr una mejora estructural de la resiliencia del sistema energético europeo quedarán fuera del ámbito de aplicación de la flexibilidad.

Adicionalidad: solo serán admisibles las nuevas medidas acordadas después del 28 de febrero de 2026

Solo las medidas presupuestarias acordadas después del 28 de febrero podrán acogerse a la flexibilidad. Si bien Europa ya ha realizado avances significativos en la diversificación de las fuentes de energía y el aumento de la inversión en energías renovables, es importante que la flexibilidad facilite una aceleración de la transición hacia el abandono de los combustibles fósiles, cuya urgencia ha aumentado con la guerra en Oriente Próximo. Por consiguiente, solo las medidas de actuación decididas después del 28 de febrero serán admisibles en el marco de la ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional. Una aplicación retroactiva, que abarcara las medidas decididas anteriormente, no contribuiría a acelerar la transición energética y, en su lugar, simplemente crearía margen de maniobra fiscal para otros fines, desvirtuando así el objetivo de esta flexibilidad.

La cláusula nacional de salvaguardia permanecerá en vigor hasta 2028. Tras el período de la cláusula de salvaguardia nacional para la defensa (posterior a 2028), las medidas de seguridad energética que sigan en vigor deberán adaptarse mediante una nueva redefinición de prioridades dentro de los presupuestos nacionales. Los niveles más elevados de déficit público o de deuda pública como consecuencia del uso de la flexibilidad se tendrán en cuenta a la hora de determinar los requisitos para los posteriores planes fiscales estructurales a medio plazo, y requerirán un ajuste fiscal adicional en los próximos años. Por consiguiente, los Estados miembros deben evaluar cuidadosamente las implicaciones presupuestarias a medio plazo de las medidas que darían lugar a una desviación de la senda de gasto recomendada, incluso si dichas desviaciones están actualmente cubiertas por la cláusula nacional de salvaguardia.

Especificidad y rentabilidad

Las medidas de seguridad energética en el marco de la flexibilidad deben diseñarse para maximizar el impacto y minimizar el coste fiscal. Se exigirá a los Estados miembros que aporten pruebas de que las medidas para las que solicitan flexibilidad son específicas y rentables, por ejemplo, demostrando que dan prioridad a las acciones que apoyan la transición energética para los hogares y las empresas más vulnerables, incluidas las empresas de gran consumo de energía.

3.   Integración de la flexibilidad en la supervisión fiscal

Tres límites: total, anual y acumulado para la energía

Las salvaguardias de sostenibilidad fiscal seguirán plenamente en vigor. El límite actual de la flexibilidad en virtud de la cláusula de salvaguardia nacional para la defensa, que es el 1,5 % del PIB en gasto adicional, se mantendrá sin cambios. Aunque puede ampliarse el alcance de la flexibilidad, el riesgo para la sostenibilidad fiscal y el aumento del ajuste fiscal en períodos posteriores seguirán siendo limitados. También es importante que, al ampliar el ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional, el necesario refuerzo de la capacidad de defensa europea no se vea desplazado. Los límites específicos al uso anual y acumulativo de la flexibilidad para las medidas de seguridad energética contribuirán a garantizar que se logre un equilibrio entre la flexibilidad prevista para las medidas relacionadas con la energía y las disponibles para el gasto en defensa.

La flexibilidad se limitará en función del coste fiscal de las medidas. El límite máximo global del 1,5 % del PIB en el marco de la flexibilidad de la cláusula de salvaguardia nacional seguirá evaluándose sobre la base de la desviación acumulada de los Estados miembros con respecto a su senda de crecimiento del gasto neto. Además, los límites máximos de flexibilidad para las medidas de seguridad energética se aplicarán al coste fiscal total de las medidas admisibles (8). En la práctica, esto significa que, una vez que el coste fiscal total de la flexibilidad utilizada, basado en datos posteriores, alcance el límite máximo acumulado, no se dispondrá de más flexibilidad para las medidas de seguridad energética. Por lo tanto, cualquier medida adicional debe adaptarse mediante reducciones del gasto neto en otros ámbitos.

El coste de las medidas de seguridad energética admisibles se limitará anualmente al 0,3 % del PIB y al 0,6 % del PIB acumulado durante el período 2026-2028. Esto debe interpretarse como sigue:

i)

La flexibilidad máxima disponible para las medidas de seguridad energética en cada año equivale a los costes presupuestarios de las medidas notificadas por el Estado miembro y consideradas admisibles por la Comisión a efectos de la aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional para ese año, hasta un máximo del 0,3 % del PIB.

ii)

El grado máximo de flexibilidad utilizada para las medidas de seguridad energética durante todo el período 2026-2028 no puede superar el 0,6 % del PIB a finales de 2028 (9). Por ejemplo, si un Estado miembro utiliza la flexibilidad para las medidas de seguridad energética en un grado equivalente al 0,3 % del PIB en 2026 y 2027, la flexibilidad acumulada (0,6 % del PIB) se habría utilizado plenamente. Alternativamente, un Estado miembro podría utilizar una flexibilidad correspondiente al 0,2 % del PIB en cada uno de los tres años (2026-2028), o al 0,3 % del PIB en 2026, al 0,2 % en 2027 y al 0,1 % en 2028.

Los Estados miembros que se aproximen al límite máximo del 1,5 % del PIB debido al gasto en defensa podrán solicitar una flexibilidad adicional temporal y limitada, siempre que no se ponga en peligro la sostenibilidad fiscal. Es posible que un Estado miembro ya haya previsto utilizar en 2026, 2027 o 2028 el 1,2 % del PIB o más de la flexibilidad para aumentar el gasto en defensa (10). Cuando dicho Estado miembro también solicite flexibilidad para las medidas de seguridad energética (hasta el 0,3 % del PIB), podrá alcanzarse el límite del 1,5 % antes de que pueda utilizarse plenamente la flexibilidad para las medidas de seguridad energética. Los Estados miembros que se enfrenten a tales circunstancias podrían solicitar una exención para superar el límite máximo del 1,5 % del PIB, teniendo debidamente en cuenta los riesgos que ello plantea para la sostenibilidad de sus finanzas públicas. En la práctica, dicha exención implicará ajustes fiscales adicionales en un plan posterior, que los Estados miembros deben comprometerse a presentar, para garantizar que se mantenga la sostenibilidad fiscal a medio plazo. Esta consideración será especialmente pertinente para los Estados miembros que actualmente se encuentran con un alto riesgo para la sostenibilidad fiscal (11). Seguirían aplicándose los límites anual (0,3 % del PIB) y acumulado (0,6 % del PIB) específicos para las medidas de seguridad energética.

4.   Procedimiento para solicitar la flexibilidad y seguimiento

Solicitar la ampliación de la cláusula de salvaguardia nacional para la defensa a fin de incluir la seguridad energética

La decisión de solicitar una ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional queda a discreción de cada Estado miembro y deberá ser aprobada por el Consejo sobre la base de una recomendación de la Comisión  (12) . Se invita a los Estados miembros a que presenten sus solicitudes de ampliación del ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional antes de finales de julio o mediados de agosto de 2026, aunque también se tendrán en cuenta las solicitudes posteriores. Tras evaluar una solicitud, de conformidad con los requisitos del artículo 26 del Reglamento (UE) 2024/1263, la Comisión puede recomendar al Consejo su adopción. Las recomendaciones de la Comisión podrían estar listas en septiembre, y la adopción por el Consejo podría tener lugar en la sesión del Consejo Ecofin de octubre.

En el caso de los Estados miembros que soliciten la cláusula de salvaguardia nacional por primera vez, la flexibilidad de esta cláusula abarcará tanto el gasto en defensa como las medidas de seguridad energética, dos pilares de la seguridad europea. Como en ocasiones anteriores, la Comisión evaluará todas las nuevas solicitudes recibidas para garantizar que la activación de la cláusula no ponga en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.

En su solicitud, los Estados miembros deberán facilitar una lista inicial de las medidas de seguridad energética previstas que desearían que se beneficiaran de la flexibilidad, con su coste presupuestario estimado. Esta información servirá para ilustrar la estrategia prevista para aumentar la seguridad energética y permitir una primera evaluación de la adicionalidad de las medidas y de las repercusiones fiscales a largo plazo. Como se detalla más adelante, la flexibilidad se concederá sobre la base de datos posteriores.

Seguimiento de la flexibilidad de las medidas de seguridad energética en la supervisión fiscal

La puesta en práctica de la flexibilidad requerirá información adicional de los Estados miembros, a fin de que la Comisión pueda evaluar si las medidas cumplen las condiciones de admisibilidad. A diferencia de la flexibilidad para el gasto en defensa, ninguna categoría estadística establecida de gasto dentro del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales refleja plenamente la gama de medidas admisibles cubiertas por la flexibilidad en materia de seguridad energética. Como consecuencia de ello, los Estados miembros que deseen ampliar el ámbito de aplicación de la cláusula de salvaguardia nacional estarán sujetos a requisitos de información reforzados. Los Estados miembros tendrán que facilitar a la Comisión pruebas suficientes de que las medidas energéticas para las que invocan la flexibilidad cumplen los criterios de admisibilidad en términos de alcance, adicionalidad y especificidad/rentabilidad. A tal efecto, la Comisión proporcionará a los Estados miembros un modelo de información en el que se exponga el nivel de detalle requerido para cada medida. Esta información periódica sobre las medidas energéticas formará parte del proceso bianual de supervisión fiscal en el futuro. Los Estados miembros que se beneficien de la flexibilidad adicional deberán facilitar información actualizada sobre dichas medidas y su impacto presupuestario antes de cada ciclo de supervisión (es decir, antes del 15 de abril en primavera y antes del 15 de octubre en otoño).

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(1)  Comisión Europea (2026), Semestre Europeo de 2026: Comunicación sobre el paquete de primavera, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1786370602164&uri=CELEX%3A52026DC0200.

(2)  También debe prestarse especial atención al diseño de medidas para evitar crear una dependencia excesiva de proveedores individuales o nuevas dependencias estratégicas que puedan ser contraproducentes para la seguridad energética.

(3)  Comisión Europea (2026), «AccelerateEU — Unión de la Energía: Energía asequible y segura por medio de una actuación acelerada», COM (2026) 370 final, de 22 de abril de 2026.

(4)  De conformidad con el artículo 2, apartado 20, de la Directiva (UE) 2024/1275, relativa a la eficiencia energética de los edificios, por «renovación en profundidad» se entiende una renovación que transforma un edificio o una unidad de un edificio en un edificio de consumo de energía casi nulo. El concepto de «renovación intermedia» se establece en el apartado 2.3.1.1 de la Recomendación (UE) 2019/786 de la Comisión relativa a la renovación de edificios, y exige un ahorro de energía primaria de al menos el 30 %.

(5)  En particular, las tecnologías industriales transformadoras para la descarbonización, las tecnologías de bombas de calor y energía geotérmica, las tecnologías del hidrógeno, las tecnologías de baterías y almacenamiento de energía, las tecnologías de captura y almacenamiento de carbono, las tecnologías de energía eólica terrestre y renovable marina, las tecnologías solares, los combustibles renovables de origen no biológico y las tecnologías de la red eléctrica.

(6)  Esto incluye las inversiones relacionadas con la infraestructura de hidrógeno, siempre que sigan centrándose en medidas con un valor claro y a corto plazo para la seguridad energética de la UE o el nivel de dependencia de los combustibles fósiles. Esto puede abarcar, por ejemplo, los proyectos de interés común (PIC) y los proyectos de interés mutuo (PIM) existentes, así como la reorientación de las infraestructuras de gas natural existentes para el uso exclusivo de hidrógeno, independientemente de que dichos proyectos de reorientación estén o no incluidos en la lista de PIC o PIM de la Unión.

(7)  Mejorar la resiliencia física de las infraestructuras, la adecuación del sistema y la flexibilidad respecto de los combustibles no fósiles, la protección contra las amenazas cibernéticas e híbridas, la diversificación de las cadenas de suministro de energía críticas y la resiliencia de los activos energéticos estratégicos.

(8)  Solo las medidas de seguridad energética presentadas a la Comisión por los Estados miembros se considerarán admisibles a efectos de la flexibilidad.

(9)  La «flexibilidad utilizada» es una desviación positiva en la cuenta de control que puede explicarse por el aumento del gasto en defensa y, por tanto, no se registra como débito. Es el grado de flexibilidad disponible necesaria para que el saldo positivo de la cuenta de control se aproxime lo más posible a cero. La flexibilidad utilizada para las medidas de seguridad energética se calculará tras tener en cuenta la flexibilidad para el gasto en defensa.

(10)  Este dato se mide en relación con el año de referencia acordado, que es 2021 o 2024.

(11)  Comisión Europea, 2026, informe «Debt Sustainability Monitor 2025» [Supervisión de la sostenibilidad de la deuda de 2025, documento en inglés]. Disponible en la dirección: https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/debt-sustainability-monitor-2025_en.

(12)  Este punto fue introducido por el artículo 26 del Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024, relativo a la coordinación eficaz de las políticas económicas y a la supervisión presupuestaria multilateral.