COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 30.6.2025
COM(2025) 317 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Informe provisional de situación sobre la aplicación de la Directiva (UE) 2024/1265 del Consejo, de 29 de abril de 2024, por la que se modifica la Directiva 2011/85/UE sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros
{SWD(2025) 161 final}
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Informe provisional de situación sobre la aplicación de la Directiva (UE) 2024/1265 del Consejo, de 29 de abril de 2024, por la que se modifica la Directiva 2011/85/UE sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros
1.
Introducción
La Directiva 2011/85/UE del Consejo sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros entró en vigor en diciembre de 2011. Se trata de un elemento importante del paquete legislativo sobre el refuerzo de la gobernanza económica, también conocido como «paquete de seis medidas» o six-pack en inglés. La Directiva estableció, por primera vez, requisitos mínimos para los marcos presupuestarios de los Estados miembros de la UE. Tal como se establece en la Directiva y teniendo en cuenta la experiencia adquirida desde 2011, recientemente se ha revisado todo el sistema de supervisión económica, lo que ha dado lugar a una reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que entró en vigor el 30 de abril de 2024. En este contexto, la Directiva 2011/85/UE del Consejo fue modificada por la Directiva (UE) 2024/1265 del Consejo.
La Directiva 2011/85/UE había introducido requisitos mínimos para los sistemas de contabilidad presupuestaria y de notificación estadística, normas y procedimientos que rigen la elaboración de previsiones para la planificación presupuestaria, reglas fiscales numéricas específicas por país, marcos presupuestarios a medio plazo y mecanismos que regulan las relaciones presupuestarias entre las autoridades públicas en todos los subsectores de las administraciones públicas. Si bien la revisión abarcó todas estas disposiciones, examinando si seguían siendo pertinentes y si se habían comprendido y aplicado según lo previsto, la revisión también tuvo en cuenta nuevos avances. En particular, el papel de las instituciones fiscales independientes ha aumentado de manera significativa desde 2011 y las implicaciones presupuestarias del cambio climático se han vuelto cada vez más acuciantes. La Directiva (UE) 2024/1265, con las consiguientes modificaciones de la Directiva 2011/85/UE, debe ser transpuesta al Derecho nacional por los Estados miembros de la UE a más tardar el 31 de diciembre de 2025.
En virtud del artículo 2, apartado 5, de la Directiva (UE) 2024/1265, la Comisión «elaborará un informe provisional de situación sobre la aplicación de las principales disposiciones de la presente Directiva basándose en la información pertinente de los Estados miembros. Dicho informe será presentado al Parlamento Europeo y al Consejo a más tardar el 30 de junio de 2025». A tal fin, la Comisión presentó en marzo de 2025 al Comité Económico y Financiero (Suplentes) un cuestionario que ofrecía a los Estados miembros la oportunidad de dar información sobre las medidas en vigor, las reformas ya iniciadas y los planes específicos. En consecuencia, el presente informe provisional de situación se basa principalmente en la información facilitada por los Estados miembros. En abril de 2025, la mayoría de los Estados miembros habían presentado sus aportaciones. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que se adjunta se presentan fichas detalladas por país [SWD(2025) 161].
El objetivo del presente informe provisional de situación es informar al Parlamento Europeo, al Consejo y al público en general acerca de los progresos realizados en la transposición de las modificaciones de la Directiva 2011/85/UE. Por tanto, no debería interpretarse como una evaluación de la conformidad de las disposiciones nacionales con la Directiva modificada, ya que esta evaluación se realizará una vez expire el plazo de transposición, de conformidad con el Derecho de la Unión. A fin de proporcionar una visión adecuada, la sección 2 del presente informe se estructura en cinco subsecciones que se corresponden con las modificaciones de la Directiva, acompañadas de una conclusión en la que se resumen los principales resultados constatados.
2.
Avances en la transposición de las principales disposiciones de la Directiva
2.1
Modificaciones de las disposiciones sobre contabilidad, estadísticas y transparencia (artículo 3 y artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2011/85/UE)
Una política fiscal sólida debe basarse en una información fiscal fiable. Para los responsables políticos es esencial disponer de información exacta, oportuna y exhaustiva sobre la ejecución presupuestaria, ya que esto garantiza la correcta ejecución de los presupuestos, el seguimiento oportuno de las posibles desviaciones de los planes y una planificación presupuestaria actualizada. Una información financiera pública exhaustiva y coherente requiere transparencia en relación con los elementos que, potencialmente, tienen un impacto directo o indirecto en el presupuesto: estos pueden incluir, por ejemplo, organismos y fondos que no forman parte del presupuesto ordinario, sino que forman parte de las administraciones públicas, los gastos tributarios y los pasivos contingentes.
Las modificaciones de la Directiva 2011/85/UE en este ámbito introdujeron principalmente cambios en la disponibilidad pública de datos presupuestarios para todos los subsectores de las administraciones públicas, tal como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC) 2010. En particular, los datos mensuales y trimestrales basados en una contabilidad de caja (o datos equivalentes de la contabilidad pública) se sustituyeron por datos trimestrales sobre deuda y déficit para todos los subsectores de las administraciones públicas. No obstante, si un Estado miembro dispone de sistemas de contabilidad de devengo integrados, exhaustivos y armonizados a nivel nacional, no se solicitarán datos trimestrales del déficit por subsectores. Las modificaciones restantes están relacionadas principalmente con aclaraciones y actualizaciones del texto a la luz de la experiencia adquirida con su interpretación desde 2011.
En cuanto a la revisión de la frecuencia de la presentación de informes de determinados datos fiscales (el principal cambio introducido por las modificaciones del artículo 3, apartado 2), en función también de la prevalencia de la contabilidad de devengo, un tercio de los Estados miembros considera que se ha transpuesto plenamente y otro tercio considera que se ha logrado parcialmente. Si bien no todos estos encuestados indican si tienen la intención de cumplir el nuevo requisito mediante la presentación de datos trimestrales de déficit o con referencia al vencimiento de su sistema de contabilidad de devengo, aproximadamente una quinta parte de los Estados miembros opta por cada una de las dos opciones. El resto de los encuestados se centran más en el proceso previsto, en parte citando leyes específicas que deben modificarse, y en parte de forma menos detallada.
En cuanto al requisito clarificado de publicar, también como parte de los procesos presupuestarios plurianuales, información sobre los organismos y fondos que no forman parte del presupuesto, pero que forman parte de las administraciones públicas, y de informar sobre su incidencia combinada en los saldos presupuestarios de las administraciones públicas (artículo 14, apartado 1), un tercio de los Estados miembros considera que tal requisito ya está cubierto. Entre el resto de los encuestados, alrededor de una quinta parte de los Estados miembros planea acciones específicas, mientras que otra quinta parte tiene la intención de seguir evaluando la necesidad de hacerlo.
Las modificaciones menores del artículo 2 y del artículo 3, apartado 1, no requieren modificaciones específicas del Derecho nacional.
Además, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva modificada, establece que «[e]l 31 de diciembre de 2025 a más tardar y, a continuación, cada cinco años, la Comisión informará sobre la situación de: a) la contabilidad pública de las administraciones públicas en la Unión, teniendo en cuenta los progresos realizados desde su evaluación de 2013 de la idoneidad de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público para los Estados miembros». A este respecto, el requisito de publicar este informe antes de finales de 2025 subraya aún más la importancia de supervisar la presencia y el desarrollo de una contabilidad pública sólida basada en el principio de devengo en la UE.
2.2
Nuevas disposiciones sobre las instituciones fiscales independientes (artículo 2 y artículo 8 bis de la Directiva 2011/85/UE)
Las instituciones fiscales independientes han adquirido una importancia significativa desde la entrada en vigor de la Directiva 2011/85/UE. Desde 2011, la Directiva solicita a «organismos independientes u organismos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros» que realicen un seguimiento del cumplimiento por parte de los Estados miembros de sus reglas fiscales numéricas nacionales. En 2012, los principios comunes sobre los mecanismos nacionales de corrección de la política fiscal (introducidos por el título III del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria o «Pacto Presupuestario») incluían determinados requisitos mínimos para los organismos de supervisión independientes. Posteriormente, el Reglamento 2013/473/UE, que se aplica a la zona del euro, solicitó a dichos organismos que elaboraran o aprobaran las previsiones macroeconómicas subyacentes a la planificación presupuestaria anual y a medio plazo.
Las modificaciones de la Directiva 2011/85/UE reúnen todos estos elementos existentes y los hacen aplicables a todos los Estados miembros de la UE. Afinan y mejoran algunas garantías de independencia (por ejemplo, haciendo hincapié en la capacidad de comunicación de las instituciones fiscales independientes, pidiendo recursos estables y un acceso oportuno a la información, además de exigir una evaluación externa periódica de las instituciones fiscales independientes). Algunas de las nuevas tareas están relacionadas con la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Otras tareas nuevas incluyen una evaluación de la solidez, la coherencia y la eficacia del marco fiscal nacional y la participación, previa invitación, en audiencias y debates parlamentarios. Por último, se introduce un principio de «cumplir o explicar» para las autoridades nacionales en relación con las evaluaciones de las instituciones fiscales independientes.
No es de extrañar que todos los Estados miembros ya hayan incluido algunas o incluso muchas de las modificaciones sobre las instituciones fiscales independientes en su Derecho nacional, dado que las modificaciones reúnen, en cierta medida, disposiciones existentes relacionadas con el Derecho de la Unión o con el Pacto Presupuestario. Polonia es un caso particular, ya que el país aún no cuenta con una institución fiscal independiente operativa; sin embargo, sobre la base de la información facilitada por el país, la legislación pertinente entró en vigor en enero de 2025 y la institución fiscal independiente se creará a más tardar el 1 de enero de 2026.
Por lo que se refiere a la mayoría de las salvaguardias de independencia establecidas en el artículo 8 bis, apartados 3 y 4, un tercio de los Estados miembros las considera ya cubiertas por su Derecho nacional, mientras que más de un tercio considera que siguen siendo necesarias algunas medidas. La excepción es el nuevo requisito de someter a las instituciones fiscales independientes a evaluaciones externas periódicas, requisito para el cual muy pocos Estados miembros informan de que disponen de la legislación necesaria. En varios casos, se ha informado de que la práctica establecida se ajusta a los nuevos requisitos. Sin embargo, seguiría siendo necesaria una codificación jurídica.
Por lo que respecta a las tareas de las instituciones fiscales independientes, los Estados miembros aprovechan la oportunidad de transponer las disposiciones de la Directiva para especificar en mayor medida algunas estructuras institucionales o legislación subyacente. Esto podría explicar por qué más de un tercio de los Estados miembros informan de que la transposición no está completa en lo que respecta a las tareas jurídicas actuales de las instituciones fiscales independientes (esto es, elaborar o aprobar previsiones macroeconómicas subyacentes a la planificación presupuestaria y supervisar el cumplimiento de las reglas fiscales nacionales). Del mismo modo, la configuración jurídica a menudo debe reflejar las nuevas tareas de las instituciones fiscales independientes establecidas en el componente preventivo y el componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, junto con la tarea de evaluar periódicamente la solidez, la coherencia y la eficacia de los marcos fiscales nacionales.
En la misma línea, aunque el principio de «cumplir o explicar» está presente hasta cierto punto en muchos Estados miembros (tal y como lo introdujeron los principios comunes relacionados con el Pacto Presupuestario), aún debe adaptarse a su uso más amplio en consonancia con las modificaciones de la Directiva.
2.3
Modificaciones de las disposiciones sobre los marcos presupuestarios a medio plazo (artículos 2, 9, 10 y 11 de la Directiva 2011/85/UE)
En virtud de la Directiva 2011/85/UE, los Estados miembros deben establecer un marco presupuestario a medio plazo creíble y efectivo, que les permita ampliar el horizonte de la planificación presupuestaria más allá de un año y fomentar de esta forma una elaboración de políticas a medio plazo más coherente, eficaz y potencialmente ambiciosa. El marco debe contener unos objetivos presupuestarios plurianuales junto con previsiones para cada partida importante de ingresos y gastos basadas en el supuesto de mantenimiento de la política económica, y con explicaciones sobre las políticas previstas a medio plazo que se adoptarán para salvar las diferencias entre las previsiones basadas en dicho supuesto y los objetivos. Asimismo, debe contener una evaluación de la manera en que las políticas previstas pueden afectar a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.
Las modificaciones de la Directiva 2011/85/UE refuerzan los elementos necesarios del marco presupuestario a medio plazo al solicitar una descripción de las reformas e inversiones previstas, junto con una evaluación del impacto de las políticas previstas en el crecimiento sostenible e integrador. Asimismo, aclaran que los presupuestos anuales deben ser coherentes con la planificación a medio plazo.
Se ha informado de que la definición de los marcos presupuestarios a medio plazo de la Directiva ya está en vigor para una cuarta parte de los Estados miembros. En torno a una cuarta parte de los encuestados informan de su intención de transponer esta disposición o tienen previsto hacerlo con arreglo a un calendario claro antes de que finalice 2025. Otra cuarta parte de los Estados miembros no facilitó información sobre su evaluación de la situación en relación con la transposición de esta disposición o la necesidad de adoptar medidas adicionales.
La mitad de los Estados miembros informan de la transposición total o parcial de la disposición para garantizar que el marco nacional se base en objetivos presupuestarios nacionales globales y transparentes a medio plazo que sean coherentes con las reglas fiscales numéricas específicas por país en vigor y con las disposiciones pertinentes del Reglamento (UE) 2024/1263. Más de un tercio de los encuestados ha indicado que estas disposiciones aún no se han transpuesto.
Del mismo modo, más de un tercio de los Estados miembros declaran la transposición total o parcial de la disposición relativa a la inclusión de una descripción de las reformas e inversiones previstas que repercutan en el crecimiento sostenible e integrador. Aproximadamente la mitad de los encuestados informan de su intención de transponer esta disposición o tienen previsto hacerlo con arreglo a un calendario claro antes de que finalice 2025.
En aproximadamente una cuarta parte de los casos, los Estados miembros informan de que cuentan con disposiciones nacionales en vigor para evaluar el impacto de las políticas previstas en el crecimiento sostenible e integrador. Una proporción similar de Estados miembros comunicaron que dichas disposiciones aún no se han transpuesto.
Trece Estados miembros declaran la transposición total o parcial de la disposición para garantizar la coherencia de la ley presupuestaria anual con los objetivos presupuestarios nacionales a medio plazo. Diez Estados miembros no facilitan información sobre la situación de la transposición de este requisito, o bien indican que aún no se ha transpuesto. Ocho Estados miembros ofrecen indicaciones claras sobre su calendario de transposición previsto, mientras que otros cinco aún no han definido un calendario.
Nueve Estados miembros comunican que ya han transpuesto total o parcialmente las aclaraciones del artículo 11; y, por último, cinco Estados miembros indican que tienen previsto cumplir el plazo de transposición de finales de 2025.
2.4
Nuevas disposiciones sobre los requisitos de información relativos a los riesgos macrofiscales derivados de catástrofes naturales y el cambio climático [artículo 9, apartado 2, letra d), y artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2011/85/UE]
Desde la entrada en vigor de la Directiva 2011/85/UE, las consecuencias del cambio climático y las catástrofes naturales se han hecho cada vez más evidentes para la política fiscal. Ambas cuestiones están relacionadas, pero no son idénticas. Los Estados miembros sufren catástrofes naturales con mayor frecuencia y de más gravedad, a menudo asociadas al aumento de los niveles de temperatura, que pueden causar costes fiscales significativos y pasivos contingentes sustanciales. Además, los costes fiscales vinculados al cambio climático también pueden derivarse de las medidas de mitigación y adaptación.
Por consiguiente, la Directiva (UE) 2024/1265 introduce nuevos requisitos en la Directiva 2011/85/UE. Ahora se pide a los Estados miembros que evalúen el impacto de las políticas previstas en la sostenibilidad a medio y largo plazo de las finanzas públicas, teniendo en cuenta los riesgos macrofiscales derivados del cambio climático en sus documentos de planificación presupuestaria a medio plazo. Por otro lado, deben publicar información sobre los pasivos contingentes relacionados con las catástrofes naturales y el clima e informar sobre los costes fiscales correspondientes en que se ha incurrido. Teniendo en cuenta la complejidad de estas tareas y la rápida evolución en este ámbito, todos estos requisitos deben cumplirse «en la medida de lo posible». En cuanto a la transposición, se pide a los Estados miembros que incluyan en su Derecho nacional disposiciones que garanticen la evaluación y la presentación de informes necesarias.
Solo unos pocos marcos fiscales nacionales ya incluyen, total o parcialmente, disposiciones que tienen en cuenta los riesgos macrofiscales derivados del cambio climático y sus efectos medioambientales y distributivos en la evaluación del impacto de las políticas previstas a medio plazo en la sostenibilidad a medio y largo plazo de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, más de un tercio de los encuestados ofrecen indicaciones sobre el calendario previsto para la adopción de tales disposiciones en el marco fiscal nacional. Se observa un panorama similar en relación con el requisito de publicar información sobre los pasivos contingentes relacionados con las catástrofes naturales y el clima, y los costes fiscales en que se ha incurrido como consecuencia de catástrofes naturales y perturbaciones relacionadas con el clima.
2.5
Modificaciones aclaratorias (artículos 2 a 7 de la Directiva 2011/85/UE)
Desde la entrada en vigor de la Directiva 2011/85/UE, la práctica ha demostrado que algunos conceptos y términos se han entendido de diferentes maneras o que podría ofrecerse una mayor claridad o una actualización de los mismos. Por ejemplo, una referencia al uso de la norma contable del SEC 95 (en el anterior artículo 3, apartado 1) se sustituyó por una referencia más dinámica. En lo que respecta a la mayoría de estas aclaraciones, se pidió principalmente a los Estados miembros que comprobaran si sus leyes presupuestarias nacionales también requerirían los cambios correspondientes.
La mitad de los Estados miembros considera que las modificaciones aclaratorias ya están plenamente cubiertas por su Derecho nacional. Una cuarta parte indica que, aunque las aclaraciones están ampliamente cubiertas, seguirían siendo necesarias algunas modificaciones de disposiciones nacionales específicas. Por último, otra cuarta parte presenta información más general sobre el proceso de transposición o señala evaluaciones en curso.
3.
Conclusión
En general, los Estados miembros presentan avances desiguales en la transposición de las modificaciones de la Directiva. En consecuencia, la información sobre las medidas de transposición que ya se habían adoptado variaba considerablemente tanto en cuanto al fondo como en cuanto a las referencias a los actos jurídicos específicos que debían modificarse. En general, falta un calendario claro para las etapas restantes.
La mayoría de los Estados miembros que informan específicamente sobre la transposición de las modificaciones en materia de estadísticas, contabilidad y transparencia consideran que los requisitos están cubiertos o en vías de cubrirse, aunque en el caso de varios Estados miembros hay poca información disponible.
Parece que se ha avanzado considerablemente en relación con las instituciones fiscales independientes respaldadas por disposiciones similares, aunque no idénticas, que se han aplicado a todos o a la mayoría de los Estados miembros desde 2011. Sin embargo, algunas de las disposiciones de la Directiva aún requieren una consideración cuidadosa por parte de los Estados miembros a la hora de evaluar la necesidad de adoptar medidas para transponerlas al Derecho nacional. En algunos casos, algunos elementos positivos relativos a la independencia son más bien una práctica establecida y requerirían codificación jurídica. En particular, nuevos elementos, como el énfasis en la capacidad de comunicación o la evaluación externa de las instituciones fiscales independientes, a menudo requieren medidas legales.
Aunque muchos Estados miembros informan de que la definición del marco presupuestario a medio plazo está en consonancia con la Directiva modificada, en la mayoría de los Estados miembros siguen estando previstos o siguen siendo necesarios algunos ajustes para reforzar el marco y garantizar la coherencia con el marco de gobernanza económica de la UE en relación con el nuevo Reglamento sobre el componente preventivo y el Reglamento sobre el componente corrector modificado.
Las nuevas disposiciones relacionadas con el clima todavía deben abordarse en gran medida y los Estados miembros aún tienen que definir sus plazos para ello.
La Comisión seguirá aplicando la Directiva a las secciones de las que es responsable. Una vez finalizado el plazo de transposición, llevará a cabo una evaluación completa del cumplimiento en consonancia con los procedimientos normalizados de la UE.
