COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 8.7.2024

COM(2024) 296 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación del Reglamento (UE) 2023/1525 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 2023, relativo al apoyo a la producción de municiones

Índice

1.    Introducción    

a.    Finalidad y estructura del documento    

b.    Metodología    

2.    Antecedentes    

a.    Contexto    

b.    Preparación del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones    

c.    Medidas establecidas por el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones    

d.    Actividades preliminares    

3.    Lógica general de ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones    

4.    Preparación del programa de trabajo y las convocatorias    

a.    Ejecución    

b.    Enseñanzas extraídas    

5.    Proceso de solicitud y apoyo a los solicitantes    

a.    Ejecución    

b.    Enseñanzas extraídas    

6.    Evaluaciones y resultados    

a.    Ejecución    

b.    Enseñanzas extraídas    

7.    Recomendaciones    

8.    Conclusión    

1.Introducción

a. Finalidad y estructura del documento 

El artículo 23, apartado 1, del Reglamento (UE) 2023/1525 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 2023, relativo al apoyo a la producción de municiones 1 establece que «[a] más tardar el 30 de junio de 2024, la Comisión elaborará un informe en el que evaluará la ejecución de las medidas establecidas en el presente Reglamento y sus resultados, así como la oportunidad de ampliar su aplicabilidad y prever su financiación, particularmente por lo que se refiere a la evolución del contexto de seguridad. El informe de evaluación se basará en las consultas con los Estados miembros y las principales partes interesadas y se comunicará al Parlamento Europeo y al Consejo». 

De ello se deduce que el objetivo del presente informe de evaluación relativo al apoyo a la producción de municiones es evaluar los resultados de la ejecución del programa de apoyo a la producción de municiones y, en particular, su eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Reglamento en cada fase de su ejecución.

Además, el presente informe representa una oportunidad para informar sobre las negociaciones en curso relativas a la propuesta de la Comisión de un Programa para la Industria de Defensa Europea 2 (EDIP) y, en particular, sobre las medidas de seguimiento del apoyo a la producción de municiones incluidas en la propuesta. De hecho, mientras que el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones y el Reglamento EDIRPA 3 solo se aplicarán hasta 2025, se espera que el Reglamento EDIP se adopte en 2025, en particular para permitir la continuación y la ampliación del tiempo y el alcance de la acción realizada en el contexto del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones y el Reglamento EDIRPA.

Estructura del documento

Tras presentar la metodología elegida para la elaboración del informe (1.b) y recordar algunos antecedentes de referencia (2), el presente informe ofrece una visión general de la lógica general de ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones (3), evalúa la justificación, la organización y el calendario del programa de trabajo relativo al apoyo a la producción de municiones y la preparación de las convocatorias (4), del proceso de solicitud y el apoyo a los solicitantes (5), de la evaluación de las propuestas recibidas y de sus resultados y de las repercusiones previstas de las acciones financiadas (6). Para cada sesión, se presentan las principales enseñanzas extraídas. Por último, el presente informe de evaluación se cierra con un resumen de las enseñanzas extraídas y la perspectiva a largo plazo (7) junto con las conclusiones (8).

b.Metodología 

La metodología seguida se ajusta a las directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación de manera proporcional al estado de ejecución del programa y el tiempo de preparación disponible. La caja de herramientas para la mejora de la legislación (herramienta 45, recuadro 3) permite la flexibilidad de no tener que aplicar plenamente las directrices al evaluar el rendimiento en una fase temprana de la ejecución de una intervención y cuando aún no se dispone de información sobre los cambios a más largo plazo (resultados e impacto).

Por estos motivos, y dado el apretado calendario para preparar el informe, no participaron contratistas externos en apoyo del ejercicio de evaluación, no se publicó ninguna convocatoria de datos y se mantuvo limitado el número de partes interesadas consultadas.

Por consiguiente, el presente informe de evaluación se basa en:

-las observaciones de las partes interesadas externas basadas en cuestionarios distribuidos a los miembros del comité del programa de apoyo a la producción de municiones y a los solicitantes de las convocatorias de propuestas de apoyo a la producción de municiones;

-una consulta con la Agencia Europea de Defensa (AED);

-las observaciones del personal de la Comisión que participó en las consultas previas con la industria y las cadenas de suministro implicadas en la producción de munición de artillería y en la preparación del programa de trabajo, en la evaluación y en la valoración de la oportunidad de aplicar el Fondo de Potenciación;

-elementos cuantitativos (por ejemplo, el calendario, las estadísticas sobre las propuestas recibidas y los proyectos seleccionados para su financiación).

Gráfico 1: Observaciones recibidas de los representantes del comité del programa de apoyo a la producción de municiones

Gráfico 2: Observaciones recibidas de los solicitantes de apoyo a la producción de municiones

2.Antecedentes 

a.Contexto 

La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y una inestabilidad geopolítica más amplia representan un cambio de paradigma y algunos de los mayores retos de la Unión Europea hasta la fecha en materia de seguridad y defensa. Es probable que estos retos persistan y apuntan a una clara necesidad de gastar más, mejor, juntos y con perspectiva europea para afrontarlos en un espíritu de solidaridad.

La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ha puesto a prueba la industria europea de defensa y el mercado de los equipos de defensa y ha puesto de manifiesto la necesidad urgente de los Estados miembros de garantizar el suministro oportuno de productos y sistemas de defensa en cantidad suficiente, como municiones y misiles, teniendo en cuenta su elevada tasa de consumo durante un conflicto de gran intensidad. Desde el 24 de febrero de 2022, la Unión y sus Estados miembros han intensificado constantemente sus esfuerzos para ayudar a satisfacer las acuciantes necesidades de defensa de Ucrania y se han comprometido a «reforzar las capacidades de defensa europeas», así como a reponer sus reservas nacionales.

b.Preparación del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones 

En la reunión extraordinaria del Consejo Europeo de los días 9 y 10 de febrero de 2023, el presidente Zelenski hizo hincapié en la urgente necesidad de un mayor apoyo militar mediante el suministro de munición.

De conformidad con la Comunicación conjunta sobre el análisis de los déficits de inversión en materia de defensa y el camino a seguir 4 , el 6 de marzo de 2023, el Grupo de Trabajo para la Adquisición Conjunta de Equipos de Defensa (DJPTF, por sus siglas en inglés), compuesto por la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Agencia Europea de Defensa, compartió con los Estados miembros de la UE sus conclusiones sobre la capacidad de producción de munición de 155 mm en la UE. El 20 de marzo de 2023, el Consejo acordó responder a la demanda de munición de artillería mediante un enfoque en tres vías 5 . Más concretamente, el Consejo acordó:

1.Suministrar urgentemente a Ucrania municiones tierra-tierra y de artillería, así como misiles, si así se solicita.

2.Instar a los Estados miembros a que adquieran conjuntamente municiones de 155 mm, así como misiles, si así se solicita, para reponer sus existencias, permitiendo al mismo tiempo la continuación del apoyo a Ucrania.

3.Apoyar una potenciación masiva de las capacidades de fabricación de la UE.

El Consejo también invitó a la Comisión a que presentara propuestas concretas para «apoyar urgentemente el aumento de las capacidades de fabricación de la industria europea de defensa, asegurar las cadenas de suministro, facilitar procedimientos de adquisición eficientes, hacer frente a deficiencias de las capacidades de producción y fomentar las inversiones, en particular, cuando proceda, la movilización del presupuesto de la Unión».

En respuesta a la solicitud del Consejo, el 3 de mayo de 2023 la Comisión propuso a los colegisladores un Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, que establece medidas concretas y específicas para apoyar la potenciación de las capacidades de producción, detectar y abordar los cuellos de botella y garantizar la seguridad del suministro de municiones.

El Reglamento fue adoptado en un tiempo récord por los colegisladores el 20 de julio de 2023, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de julio de 2023 y entró en vigor inmediatamente.

c.Medidas establecidas por el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones 

El Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones establece un conjunto de medidas y un presupuesto destinados a reforzar urgentemente la capacidad de respuesta y la capacidad de la base industrial y tecnológica de la defensa europea (BITDE) para garantizar que la disponibilidad y el suministro oportunos de municiones tierra-tierra y de artillería, así como misiles (en lo sucesivo, «productos de defensa pertinentes»), en particular mediante lo siguiente:

a) un instrumento de apoyo financiero para el refuerzo industrial de la producción de los productos de defensa pertinentes en la Unión, en particular mediante el suministro de sus componentes (en lo sucesivo, «Instrumento»);

b) el establecimiento de mecanismos, principios y normas temporales para garantizar la disponibilidad oportuna y de forma duradera de los productos de defensa pertinentes para sus adquirentes en la Unión.

El Instrumento es coherente con las iniciativas colaborativas existentes de la Unión relacionadas con la defensa, como el Fondo Europeo de Defensa (FED), el Reglamento EDIRPA en apoyo de la adquisición común y el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz.

De conformidad con el artículo 110 del Reglamento Financiero de la UE, el instrumento de apoyo a la producción de municiones se aplica a través de un único programa de trabajo. En el programa de trabajo 6 deben establecerse las prioridades de financiación teniendo en cuenta el trabajo del grupo de trabajo para la adquisición conjunta de equipos de defensa.

La dotación financiera para la ejecución del apoyo a la producción de municiones durante el período comprendido entre el 25 de julio de 2023 y el 30 de junio de 2025 será de 500 000 000 EUR a precios corrientes. El Instrumento financia hasta el 35 % de los costes subvencionables de una acción subvencionable relacionada con las capacidades de producción de los productos de defensa pertinentes, y hasta el 40 % para producir componentes y materias primas destinados a producir los productos de defensa pertinentes.

Las acciones en el marco del apoyo a la producción de municiones podrán optar a porcentajes de financiación incrementados cuando cumplan determinadas condiciones. Los requisitos de bonificación del Instrumento difieren de los del Fondo Europeo de Defensa (FED). En ambos programas de la UE, las acciones pueden optar a un porcentaje de financiación más elevado (del + 10 % para el apoyo a la producción de municiones y del + 15 % para el FED) cuando los beneficiarios o la mayoría de los beneficiarios sean empresas de mediana capitalización o pymes. Sin embargo, aunque se conceden bonificaciones para las acciones del FED que se desarrollan en el contexto de la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), el apoyo a la producción de municiones asigna una bonificación de + 10 % cuando los solicitantes demuestren la creación de una nueva cooperación transfronteriza o se comprometan a priorizar, durante el período de duración de la acción, los pedidos derivados de la adquisición conjunta de los productos de defensa pertinentes. El 97 % de las propuestas seleccionadas solicitaron una o más bonificaciones (se utilizaron todas las diferentes bonificaciones admisibles), con especial atención a la bonificación para pymes y empresas de mediana capitalización: dos tercios de los beneficiarios declararon ser pymes o empresas de mediana capitalización.

Las acciones que pueden optar a financiación (artículo 8, apartado 3, del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones) se referirán a una o varias de las siguientes actividades:

a)la optimización, ampliación, modernización, mejora o readaptación de las capacidades de producción existentes, o el establecimiento de nuevas capacidades de producción;

b)el establecimiento de asociaciones industriales transfronterizas;

c)la creación y puesta a disposición de capacidades de fabricación rápida de reserva de productos de defensa pertinentes;

d)el ensayo, incluida la infraestructura necesaria y, en su caso, la certificación de reacondicionamiento;

e)la formación y el reciclaje y perfeccionamiento profesional del personal;

f)la mejora del acceso a la financiación.

Las actividades obligatorias de cada convocatoria de propuestas (véase el cuadro siguiente) son condiciones de admisibilidad.

Las actividades se centraron más en las actividades obligatorias de cada convocatoria, principalmente la actividad a) y la actividad d) en el caso del ensayo y la nueva certificación. La actividad f) apenas se utilizó en ninguna de las propuestas seleccionadas.

El Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones (artículo 7, apartado 2) permite la retroactividad, por lo que permite que las acciones iniciadas antes de la fecha de presentación de la propuesta estén cubiertas por subvenciones de apoyo a la producción de municiones siempre que no hayan comenzado antes del 20 de marzo de 2023 y no se hayan finalizado antes de la firma del convenio de subvención. Diez proyectos utilizarán la cláusula de retroactividad e iniciarán las actividades antes de la firma del acuerdo de subvención. En los casos en que aún no han comenzado, se basan en proyectos paralelos, normalmente financiados íntegramente a nivel nacional, para empezar.

Además, hay acciones o partes de acciones de apoyo a la producción de municiones que no pueden optar a financiación si ya están totalmente financiadas por otras fuentes públicas o privadas. No se recibió ninguna propuesta de este tipo.

Las entidades que participan en el apoyo a la producción de municiones son: a) beneficiarios, es decir, miembros del consorcio / signatarios del acuerdo de subvención; b) entidades afiliadas, es decir, terceros con un vínculo con beneficiarios que pueden ejecutar parte de la acción en su propio nombre; c) otras entidades, como subcontratistas y miembros asociados. Para ser admisibles, estas entidades, ya sean de propiedad pública o privada, estarán establecidas y tendrán sus estructuras de dirección ejecutiva en la Unión o en un país asociado y no estarán sujetas al control de un tercer país o entidad no asociado. Alternativamente, las entidades pueden estar sujetas al control de las inversiones extranjeras directas, una nueva posibilidad si se compara con las iniciativas colaborativas existentes de la Unión relacionadas con la defensa, como el FED.

Cada propuesta presentada por un solicitante se evaluará sobre la base de seis criterios de concesión (artículo 11 del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones), a saber:

a)Potenciación (aumento de la capacidad de producción en la Unión)

b)Aceleración (reducción del plazo de entrega de la producción)

c)Eliminación de los cuellos de botella en el abastecimiento y la producción

d)Refuerzo de la resiliencia a través de la cooperación transfronteriza (incluidas las pymes)

e)Apoyo a la adquisición conjunta (al menos tres Estados miembros)

f)Calidad del plan de ejecución de la acción

A través del modelo de presentación facilitado, todas las propuestas se dirigieron a abordar todos los criterios de concesión evaluados para el tema en cuestión.

Por último, el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones contiene disposiciones específicas sobre:

a)la seguridad de la información (artículo 17) relativa a la protección de la información clasificada en relación con la ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones;

b)un Fondo de Potenciación (artículo 15), en forma de mecanismo de financiación mixta que proponga soluciones de deuda, para movilizar, reducir el riesgo y acelerar las inversiones necesarias para aumentar las capacidades de fabricación;

c)la seguridad de suministro (artículos 13 y 14) en relación con 1) la aceleración del proceso de concesión de autorizaciones para la disponibilidad y suministro oportunos de los productos de defensa pertinentes y 2) la facilitación de la adquisición en común durante la crisis de suministro de municiones. No obstante, es demasiado pronto para medir el impacto de estas disposiciones en la seguridad del suministro.

d.Actividades preliminares

Si bien el artículo 12 del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones establece que en el programa de trabajo deben establecerse las prioridades de financiación teniendo en cuenta el trabajo del Grupo de Trabajo para la Adquisición Conjunta de Equipos de Defensa (DJPTF), este DJPTF trabajó tanto en el lado de la demanda, evaluando cuáles son los productos de defensa más necesarios y en qué cantidad, como en el lado de la oferta, estudiando los agentes industriales pertinentes para las necesidades urgentes de adquisición conjunta y sus capacidades de producción asociadas. Para abordar los objetivos de apoyo a la producción de municiones, el trabajo del DJPTF tuvo que complementarse con actividades del lado de la oferta para seguir determinando la capacidad de producción industrial de munición de artillería con el fin de satisfacer la demanda a corto y largo plazo.

Entre el 15 de marzo y el 9 de mayo de 2023, el comisario Breton visitó veintiocho centros clave de fabricación relacionados con la producción de munición de artillería y misiles en trece Estados miembros de la UE (BG, CZ, DE, ES, EL, FR, HR, IT, PL, RO, SE, SI y SK) y la Comisión mantuvo debates técnicos de seguimiento con treinta y seis agentes industriales de la UE y Noruega. Además, la Comisión recopiló información sobre la capacidad de producción, la cadena de valor industrial y los posibles cuellos de botella y colaboró con los principales agentes en el tipo de apoyo necesario para desbloquear la potenciación industrial de la munición de artillería de 155 mm.

Los intercambios con la industria confirmaron que la UE tiene una importante capacidad de producción propia (el doble del tamaño de los Estados Unidos en ese momento) para la producción de munición de 155 mm en varias instalaciones industriales existentes. Además, la capacidad de producción en la UE y Noruega en 2023 ya era significativa y podría alcanzar un millón de proyectiles en 2024. Sin embargo, esto habría requerido apoyo específico y recursos adicionales, dado el plazo de ejecución observado actualmente.

El principal obstáculo para producir pólvora de proyección en cantidades suficientes estaba vinculado a la disponibilidad limitada de componentes (nitrocelulosa energética y nitroglicerina) y a la capacidad actual de las herramientas de producción (mezcla, extrusión, envasado, etc.), así como al acceso limitado a explosivos de gran potencia para llenar cartuchos de artillería. Además, también se destacaron el acceso limitado del sector de la defensa a la financiación, la limitada disponibilidad de trabajadores cualificados y aspectos reglamentarios, en particular los requisitos de registro, evaluación, autorización y restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH) y la legislación local sobre autorizaciones para la industria de la defensa.

Teniendo en cuenta estas conclusiones, la ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones se centra en los principales cuellos de botella detectados que pueden tener el mayor impacto en la producción de municiones en toda la UE, a saber:

-Producción de explosivos de gran potencia.

-Producción de pólvoras y cargas de proyección.

-Llenado y fabricación de proyectiles.

3.Lógica general de ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones

La preparación de la ejecución global del programa de apoyo a la producción de municiones comenzó a principios de julio de 2023, antes de que se adoptara formalmente el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones. Esto permitió aclarar internamente los factores de ejecución y el calendario previstos y crear una organización adecuada para apoyar la ejecución, desde la preparación del programa de trabajo, la publicación y gestión de las convocatorias de propuestas hasta la evaluación de las propuestas y la preparación y gestión de los acuerdos de subvención.

Es evidente que el calendario de ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones fue el principal motor, con el objetivo de que el programa de trabajo se adoptara antes de finales de septiembre de 2023 y los resultados de la evaluación se anunciaran en febrero de 2024, estableciendo al mismo tiempo un marco de seguridad que respondiera a la sensibilidad de las convocatorias. Esto llevó a la Comisión a tomar las siguientes decisiones desde el principio:

-La preparación del programa de trabajo se basó en la información disponible más pertinente, especialmente las conclusiones de la visita europea del comisario a los fabricantes de municiones de artillería y las consiguientes interacciones técnicas con la industria 7 (véase la sección 2.d anterior). Estos elementos permitieron comprender la situación y la dinámica de la capacidad de producción industrial europea de munición de artillería, incluidas las cadenas de suministro implicadas, y detectar y cuantificar los cuellos de botella.

-El apoyo a la producción de municiones entró en funcionamiento, en tiempo récord, en la herramienta informática institucional de apoyo a los instrumentos de financiación de la Comisión (eGrants), utilizando la configuración del FED como marco de referencia 8 . Aunque la presentación de las propuestas se realizó parcialmente fuera de eGrants (debido al nivel de clasificación de seguridad impuesto a algunas partes de las propuestas), este enfoque evitó recurrir en gran medida al tratamiento manual de la información.

-Teniendo en cuenta la pesada carga de trabajo derivada de la ejecución del Fondo Europeo de Defensa, se creó un grupo de trabajo ad hoc de miembros del personal de la Comisión y de sus agencias ejecutivas (tras la publicación de una convocatoria de manifestaciones de interés en agosto) por un período de seis meses con el fin de apoyar el proceso de evaluación de las propuestas. El grupo de trabajo fue alojado por la Comisión en un entorno seguro que se ajustaba al tratamiento de la información RESTREINT UE / EU RESTRICTED.

-Sobre la base de la experiencia adquirida con la ejecución del Fondo Europeo de Defensa, el apoyo a la producción de municiones siguió un flujo de trabajo de evaluación optimizado que permitía realizar controles tardíos de algunas condiciones de subvencionabilidad complejas (es decir, una evaluación en profundidad de la propiedad del control o de algunas partidas de costes solo tras el anuncio de la lista de propuestas seleccionadas para su financiación).

-Todas las subvenciones en el marco del programa de apoyo a la producción de municiones se ejecutan en forma de importes a tanto alzado (es decir, un importe fijo de la subvención tras una evaluación exhaustiva de los costes estimados de la acción), simplificando así la ejecución y la gestión de los acuerdos de subvención.

Este trabajo de preparación, que se basó en la experiencia del FED, fue fundamental para que la Comisión pudiera actuar rápidamente en cada fase de la ejecución del programa de apoyo a la producción de municiones, a pesar de los recursos limitados.

4.Preparación del programa de trabajo y las convocatorias

a.Ejecución

La redacción de la primera versión del programa de trabajo de apoyo a la producción de municiones comenzó a principios de agosto de 2023 con, como principal aportación, las conclusiones de la Comisión relativas a los cuellos de botella en las cadenas de suministro implicadas en la producción de munición de artillería pesada. Estas conclusiones, seguidas de una serie de reuniones técnicas entre la Comisión y la industria 9 , permitieron determinar que los principales cuellos de botella que impedían la potenciación de la munición de artillería de 155 mm eran principalmente explosivos de gran potencia y pólvoras y, en menor medida, el ensamblaje de proyectiles.

El primer proyecto de programa de trabajo se compartió el 18 de agosto de 2023 con el recién creado comité del programa de apoyo a la producción de municiones, compuesto por representantes de los Estados miembros de la UE y Noruega (que se asoció formalmente al programa), junto con una nota explicativa en la que se justificaban las conclusiones de la Comisión y la estructura y la asignación presupuestaria propuestas para el programa de trabajo de apoyo a la producción de municiones, en consonancia con los cuellos de botella detectados en la producción de municiones de artillería, teniendo en cuenta al mismo tiempo los misiles.

En total, se necesitaron cinco reuniones del Comité del Programa, que tuvieron lugar del 31 de agosto al 16 de octubre de 2023 10 , para negociar, finalizar y aprobar por unanimidad el programa de trabajo.

El acto de ejecución 11 fue adoptado por la Comisión el 18 de octubre de 2023. Ese mismo día se publicaron las convocatorias de propuestas en el portal de financiación y licitaciones y se abrió el plazo de presentación, con todos los documentos y plantillas de la convocatoria disponibles. El plazo para la presentación de propuestas se fijó en el 13 de diciembre de 2023 a las 17.00 CET.

Los principales puntos de debate en el comité del programa de apoyo a la producción de municiones fueron los siguientes:

-la estructura del programa de trabajo y, en particular, el número de temas por cuello de botella detectado y su agrupación en las convocatorias (una convocatoria por cuello de botella detectado frente a una convocatoria por tipo de actividades específicas);

-la interpretación de los tipos de acciones y actividades que pueden optar a financiación (artículo 8 del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones), y en particular:

otipo de actividad a), teniendo en cuenta la propuesta inicial de la Comisión de hacer una distinción entre los temas que abordan el «establecimiento de nuevas capacidades de producción» (es decir, infraestructuras de nuevos sistemas) y los temas que abordan la «ampliación o mejora de las capacidades existentes»;

otipo de actividad b), sobre las asociaciones transfronterizas, y el vínculo con el criterio de concesión d), sobre cooperación transfronteriza [artículo 11, letra d), del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones], o con el aumento del porcentaje de financiación para la creación de una nueva cooperación transfronteriza [artículo 9, apartado 2, letra a), del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones];

-la interpretación y la ponderación propuesta para los diferentes criterios de concesión en las diferentes convocatorias y temas, lo que dio lugar a varios ajustes en las versiones iterativas del programa de trabajo;

-la interpretación y las condiciones de subvencionabilidad del artículo 9, apartado 2, del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones sobre los porcentajes de financiación incrementados;

-la asignación presupuestaria para los distintos temas y la contribución máxima propuesta de la UE por proyecto (para financiar varios proyectos por tema), así como el enfoque simplificado propuesto para el porcentaje de financiación de referencia (35 frente a 40 %).

Aunque el artículo 15 del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones preveía la posibilidad de crear un Fondo de Potenciación, la Comisión no pudo determinar una opción plenamente adecuada para ejecutar dicho Fondo en consonancia con los objetivos del apoyo a la producción de municiones y su calendario urgente. De hecho, habría supuesto una gestión indirecta por parte de un socio ejecutante encargado en el marco de InvestEU 12 capaz de operar en toda la Unión, como el Fondo Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Inversiones, pero lamentablemente sus políticas de exclusión en materia de municiones les impiden ser candidatos potenciales. Además, el Fondo de Potenciación resultó poco atractivo para los socios ejecutantes debido al presupuesto limitado (carga administrativa muy elevada) y al reducido alcance del producto (ecosistema limitado de productores y proveedores de municiones).

b.Enseñanzas extraídas 

Aunque los miembros del Comité del Programa apreciaron en gran medida su grado de participación en la elaboración y aprobación del programa de trabajo de apoyo a la producción de municiones, varios de ellos reconocieron la gran exigencia que requería el trabajo. Los miembros del Comité del Programa también acogieron con gran satisfacción el nivel de respuesta y la información facilitada por la Comisión durante todo el proceso.

En cuanto a la eficacia del diseño del programa de trabajo para cumplir los objetivos del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, algunos Estados miembros cuestionaron la base de referencia para la estructura del programa de trabajo (sobre la base de las conclusiones de la Comisión de un ejercicio de inventario al que consideran que no se han asociado), impidiendo así abordar una gama más amplia de productos de defensa más allá de los cuellos de botella detectados para las municiones de artillería de 155 mm y los misiles. Por el contrario, otros Estados miembros y la Agencia Europea de Defensa reconocieron que la estructura propuesta para el programa de trabajo era pertinente y eficaz para alcanzar los objetivos del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, a pesar de que aún no se dispone de los resultados de los proyectos seleccionados para su financiación, y que también permitió acelerar algunas decisiones de inversión, teniendo también en cuenta la posible retroactividad de la financiación del apoyo a la producción de municiones. Además, si bien el limitado presupuesto disponible en el marco del apoyo a la producción de municiones exigía inversiones centradas en cuellos de botella bien determinados para producir un impacto real, se consideró que centrarse en Pólvoras y Explosivos tenía efectos indirectos positivos en otros tipos de munición tierra-tierra y de artillería.

En general, el diseño equilibrado del programa de trabajo final fue el resultado de la mejor manera posible de alcanzar los ambiciosos objetivos establecidos en el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, teniendo en cuenta al mismo tiempo el carácter de emergencia y el limitado presupuesto del instrumento. Esto permitió finalmente la aprobación unánime del programa de trabajo por parte de los Estados miembros.

5.Proceso de solicitud y apoyo a los solicitantes

a.Ejecución 

Tras la publicación y la apertura de las convocatorias de propuestas del apoyo a la producción de municiones en el Portal de Financiación y Licitaciones de la UE, la Comisión difundió ampliamente la información a través de varios canales, en particular el comité del programa de apoyo a la producción de municiones, los actos de información organizados por las autoridades nacionales, incluidos Suecia y Bulgaria, los grupos de expertos de la industria de defensa, las asociaciones del sector, el sitio web de la Comisión 13 y las redes sociales.

La Comisión recibió 174 preguntas en total y respondió en un plazo medio de tres días laborables en caso necesario a través de la sección de preguntas y respuestas de las convocatorias de propuestas del apoyo a la producción de municiones, de acceso general a través del Portal de Financiación y Licitaciones, a fin de garantizar la transparencia y la igualdad de trato.

Unos días después de la apertura de las convocatorias, los servicios de la Comisión registraron y publicaron en línea 14 una sesión informativa en la que se explicaban los antecedentes y la estructura del programa de trabajo de apoyo a la producción de municiones, así como las condiciones de solicitud, los principios de financiación y el proceso de presentación. Dicha sesión informativa se anunció a través de las redes sociales, así como en el Portal de Financiación y Licitaciones. Este material estuvo disponible durante todo el plazo de presentación.

Las convocatorias estuvieron abiertas para las presentaciones desde el 18 de octubre de 2023 hasta el 13 de diciembre de 2023 a las 17.00 CET, con lo que se dejó un total de ocho semanas a los solicitantes para preparar y presentar sus propuestas.

b.Enseñanzas extraídas

Los solicitantes y las autoridades nacionales se mostraron en gran medida satisfechos con la información y el apoyo proporcionados sobre el contenido de las convocatorias de propuestas del apoyo a la producción de municiones. La información fue ampliamente reconocida como clara y concisa, y varios solicitantes acogieron con satisfacción la capacidad de la Comisión para responder a las preguntas formuladas. Sin embargo, algunos solicitantes lamentaron que no fuera posible organizar consultas en línea o en directo con la Comisión para aclarar algunos puntos específicos. Los elementos que resultaron ser los más difíciles para algunos de los solicitantes fueron cómo describir los diferentes elementos de coste y cómo abordar las cuestiones de seguridad, en particular cómo proteger la información sensible y clasificada.

El expediente informativo disponible en línea y, en particular, la sesión informativa grabada, fueron muy bien recibidos por los solicitantes. Una de las ventajas destacadas de la sesión grabada fue que brindó a los solicitantes la oportunidad de volver varias veces a secciones específicas de interés y cuando habían llegado a esa fase concreta en su proceso de presentación. Sin embargo, algunos indicaron que parte de la información facilitada no era lo suficientemente detallada, especialmente en lo que respecta a los costes y las cuestiones de seguridad. Algunos solicitantes indicaron que no estaban al corriente de la disponibilidad de la sesión informativa grabada, a pesar de lo cual pudieron presentar una propuesta. Por último, varios solicitantes lamentaron la ausencia de un acto de creación de redes y contactos organizado por la Comisión (que no pudo ofrecerse en el plazo establecido). Sin embargo, la Comisión participó en algunos actos informativos organizados por las autoridades nacionales.

Un punto señalado por varias partes fue el tiempo limitado en que los solicitantes tuvieron que preparar su propuesta. Aunque la mayoría eran plenamente conscientes de que el apoyo a la producción de municiones era un instrumento de emergencia, el plazo limitado de ocho semanas para la presentación de solicitudes hacía difícil aclarar las cuestiones más complejas y preparar y presentar sus propuestas, dado que muchos solicitantes no estaban familiarizados con las solicitudes de subvenciones de la UE 15 .

En general, los participantes y las autoridades nacionales se mostraron satisfechos con el apoyo prestado durante el período de presentación. La participación de las autoridades nacionales durante la preparación del programa de trabajo garantizó que también pudieran apoyar a su industria en la preparación de sus propuestas y coordinar la contribución nacional necesaria. Los principales retos destacados fueron la complejidad del proceso de solicitud, el nivel de coordinación entre los solicitantes y las autoridades nacionales y el plazo muy breve para presentar una propuesta.

6.Evaluaciones y resultados

a.Ejecución

Plazos

El proceso de evaluación comenzó inmediatamente después del cierre de la convocatoria, el 13 de diciembre de 2023. Las evaluaciones concluyeron con un voto favorable del comité del programa de apoyo a la producción de municiones el 13 de marzo de 2024. Los resultados de las evaluaciones se publicaron el 15 de marzo de 2024 a través de un comunicado de prensa de la Comisión y a través del sitio web de la Comisión 16 .

Organización del proceso de evaluación

El primer paso consistió en abrir los expedientes de presentación de las propuestas. Cada propuesta constaba de dos partes:

-La primera parte contenía la información administrativa, así como el cuadro presupuestario detallado y otros anexos que no estaban clasificados. Esta parte se presentó a través del Portal de Financiación y Licitaciones utilizando los formularios normalizados facilitados. Esta parte también generó los metadatos necesarios para seguir la propuesta a lo largo de todo el proceso, así como para registrarla como presentada en el paquete corporativo «eGrants» utilizado por la Comisión para la mayoría de los programas financiados por la UE.

-La segunda parte consistió en el anexo técnico, clasificado en el nivel RESTREINT UE / EU RESTRICTED. Se presentó como un archivo cifrado en el paquete de presentación a través del portal o por separado por correo certificado a más tardar el día de la fecha límite, es decir, el 13 de diciembre de 2023.

En el plazo de la convocatoria, se constató que se habían presentado ochenta y dos propuestas en todas las convocatorias. Todas las convocatorias y temas recibieron propuestas. En la convocatoria «Explosivos», la suma de los importes solicitados por las propuestas presentadas no agotó el importe total del presupuesto de la convocatoria, lo que significa que la participación en dicha convocatoria fue insuficiente. El presupuesto restante no utilizado en una convocatoria, en este caso «Explosivos», se redistribuyó entre otras convocatorias, «Pólvora» y «Misiles».

En una segunda fase, se llevaron a cabo los controles de admisibilidad y subvencionabilidad exigidos.

El control de admisibilidad consistió en verificar la integridad de la propuesta y que todos los documentos necesarios y obligatorios se habían presentado a tiempo y siguiendo las instrucciones. No se aceptó ninguna presentación fuera de plazo.

Los controles de subvencionabilidad incluyeron la evaluación de que la propuesta es admisible con arreglo a los requisitos del Reglamento, como que la propuesta entrara en el ámbito de aplicación de la convocatoria. Este se definió en el texto de la convocatoria publicado en el Portal de Financiación y Licitaciones.

En una tercera fase, las propuestas que habían superado los controles de admisibilidad y subvencionabilidad se evaluaron con arreglo a los seis criterios de concesión especificados en el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones (artículo 11).

Las propuestas recibieron una puntuación por criterio de concesión y la puntuación total determinó la clasificación de la propuesta. La lista de clasificación y los informes resumidos de evaluación fueron elaborados por un comité de evaluación.

De conformidad con el doble procedimiento de comitología establecido en el Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, se consultó al comité del programa tanto sobre el proyecto de programa de trabajo de apoyo a la producción de municiones como sobre el proyecto de decisión de concesión.

El comité del programa se reunió el 13 de marzo de 2024 para votar los resultados de las evaluaciones. Debido al tratamiento del material RESTREINT UE / EU RESTRICTED, la reunión también se mantuvo en el nivel RESTREINT UE / EU RESTRICTED. El comité del programa emitió un dictamen favorable unánime en apoyo de los resultados. Se seleccionaron treinta y una propuestas para su financiación como resultado de las evaluaciones de la convocatoria. Tras el dictamen favorable obtenido el 13 de marzo de 2024, se informó a los solicitantes y los resultados se publicaron en línea el 15 de marzo.

El apoyo a la producción de municiones se centra en la pólvora y los explosivos, que son cuellos de botella para la producción de proyectiles de munición. Los proyectos apoyados por el programa aumentarán la capacidad de producción anual en más de 10 000 toneladas de pólvora y en más de 4 300 toneladas de explosivos. Con este fin, la Unión invertirá 248 000 000 EUR en capacidad de fabricación de pólvora y 124 000 000 EUR en capacidad de fabricación de explosivos.

Hay proyectos que no fueron seleccionados para financiación (incluidos los de la lista de reserva) que solicitarían un aumento de la dotación del apoyo a la producción de municiones con 240 000 000 EUR. Estos proyectos, que representan una inversión total de 660 000 000 EUR, podrían haber añadido alrededor del 40 % de la producción de pólvora, más del 100 % de la producción de proyectiles y cuerpos de proyectiles y una cantidad adicional sustancial de capacidad de producción para diferentes sistemas de misiles.

b.Enseñanzas extraídas

La naturaleza del Reglamento y el ámbito de aplicación de las convocatorias exigían la presentación de propuestas detalladas desde el principio. Las propuestas técnicas de (hasta) setenta páginas tardan tiempo en tramitarse. Las limitaciones de tiempo impuestas por la emergencia que dio origen al instrumento ejercieron una presión significativa a lo largo del proceso sobre los limitados recursos disponibles.

El número de criterios de concesión es relativamente elevado. Aunque el número garantiza el cumplimiento de objetivos políticos específicos, puede dar lugar a que los solicitantes dejen de centrarse en el principal impacto buscado para el Reglamento. Una alternativa a muchos criterios de concesión podría ser una descripción más clara del ámbito de aplicación de la convocatoria, logrando así los mismos objetivos estratégicos. La naturaleza clasificada del programa requería la disponibilidad física de personal de forma casi permanente. Gracias a que todos los Estados miembros demostraron este compromiso, el control final fue posible en el plazo establecido.

Cabe señalar asimismo que, aunque algunas propuestas obtuvieron una puntuación superior al umbral, no pudieron financiarse debido al volumen limitado del presupuesto disponible. La existencia de tales propuestas, que debían incluirse en la lista de reserva, demuestra que el programa también logró su carácter competitivo. Estas propuestas recibieron el Sello de Excelencia, lo que demuestra que, a pesar de no haber recibido financiación en el marco del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones, el propio proyecto habría sido financiado si se hubiera dispuesto de presupuesto adicional.

7.Recomendaciones 

Sobre la base de las enseñanzas extraídas durante el proceso de ejecución, podrían formularse las siguientes recomendaciones para el futuro:

Redacción del Reglamento

·Esforzarse por establecer vínculos claros entre los objetivos estratégicos y las actividades previstas en el Reglamento. Cualquier acción del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones debe utilizarse para alcanzar los objetivos principales, y todos los posibles solicitantes deben poder comprender rápidamente cómo redactar una propuesta con arreglo a los criterios de concesión y cuáles son las opciones de financiación, incluidas las bonificaciones.

·La simplicidad debe guiar y, en la medida de lo posible, regular la redacción del Reglamento, en particular en lo que se refiere al número de criterios de concesión y a la complejidad de los mecanismos de financiación (varios porcentajes de financiación y varias posibles bonificaciones tienden a aumentar el reto de comprender el Reglamento y presentar propuestas de máxima calidad).

·Deben reconsiderarse cuidadosamente los requisitos de doble comitología, teniendo en cuenta el posible retraso en la adopción tanto del programa de trabajo como de la decisión de concesión, así como la carga administrativa correspondiente en comparación con su valor añadido y los medios alternativos de coordinación.

Preparación del programa de trabajo y las convocatorias

·La investigación preliminar en profundidad y el conocimiento profundo de la capacidad de producción industrial de un producto de defensa determinado son fundamentales para determinar la estructura más adecuada del programa de trabajo a fin de permitir que las inversiones buscadas se centren de la manera más eficiente posible en los cuellos de botella en los que el impacto será mayor. Sin embargo, sería necesaria la participación activa e inicial de los Estados miembros y los países asociados en la definición de la metodología que debe utilizarse para la recopilación de conocimientos y para la priorización de los productos de defensa.

·En situaciones de emergencia, es posible elaborar rápidamente los programas de trabajo, pero supone un reto para los Estados miembros en cuanto al tiempo de que dispone el comité del programa para examinar las versiones iterativas de los documentos.

·Adaptar la selección y la ponderación de los criterios de concesión a los distintos temas de la convocatoria es difícil y requiere mucho tiempo. Esto se aplica también al presupuesto por convocatoria y tema y, en su caso, a la contribución máxima de la UE por proyecto.

·La retroactividad puede ser útil para alcanzar los objetivos políticos. Sin embargo, esto crea una necesidad adicional de aclaraciones 17 y aumenta la complejidad de la ejecución, lo que podría dar lugar a un tiempo adicional dedicado a esta cuestión en el comité del programa.

Proceso de solicitud y apoyo a los solicitantes

·En el caso de las medidas de emergencia, es necesario encontrar un equilibrio entre el tiempo empleado para elaborar un programa de trabajo y el tiempo disponible para que los solicitantes preparen sus propuestas. También debe tenerse en cuenta el nivel de experiencia de los posibles solicitantes con las oportunidades de financiación de la UE.

·Determinar los elementos más complejos del expediente de solicitud, como los aspectos financieros o de seguridad, puede ayudar a proporcionar el nivel necesario de orientación sobre dichos elementos, por ejemplo, en forma de tutoriales grabados.

·La creación de redes y las posibilidades de establecimiento de contactos, como las que ofrecen las jornadas anuales de información del FED, parecen ser una petición frecuente y pueden ofrecer una combinación de información sobre el programa de trabajo, los procedimientos de solicitud y la oportunidad de establecer contactos con un posible socio para una propuesta.

·Comunicar a través de todos los canales disponibles cualquier material orientativo disponible para garantizar que tanto el programa de trabajo como los procedimientos de solicitud se conozcan y se comprendan.

Evaluaciones y resultados

·Aunque las limitaciones presupuestarias no permiten financiar todas las propuestas evaluadas por encima del umbral, el Sello de Excelencia ofrece una buena opción para certificar la propuesta de cualquier financiación alternativa.

8.Conclusión

La ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones ha demostrado que un instrumento de emergencia en el ámbito de los trabajos industriales de defensa funciona, y que pueden ponerse en marcha convocatorias competitivas para necesidades industriales específicas con una publicación completa de convocatorias de propuestas e incluyendo el proceso ordinario de comitología utilizado en otros programas similares.

La comunidad industrial destinataria, dentro del sector de la munición de artillería, pudo responder a tiempo con propuestas completas, y también hizo uso de todas las opciones del Reglamento y el programa de trabajo, como el sistema de bonificaciones, las diferentes actividades subvencionables y la retroactividad. Los treinta y un proyectos seleccionados para la financiación del apoyo a la producción de municiones proporcionan una buena base para avanzar hacia los objetivos estratégicos del Reglamento y, lo que es más importante, para aumentar sustancialmente la capacidad de producción de los proyectiles de artillería y los misiles, así como sus respectivas cadenas de suministro.

Además, la sensibilidad de la materia, que requiere en parte una clasificación de los documentos y procesos, puede utilizarse en esta forma acelerada de aplicación. No obstante, existen algunas limitaciones, sobre todo en cuanto al calendario y a los retrasos concedidos tanto a los responsables de la toma de decisiones como a los solicitantes. La ejecución del Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones ha demostrado que estas limitaciones pueden respetarse racionalizando los procesos y utilizando canales de comunicación adecuados y sólidos para la comunicación y la interacción con las partes interesadas, en particular a través del Portal de Financiación y Licitaciones. Las recomendaciones incluidas en su apoyo permitirán mejorar la aplicación de medidas de emergencia en los futuros programas industriales de defensa de la UE para garantizar la preparación en materia de industria de defensa y responder a un paradigma de seguridad en rápida evolución en Europa.

El Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones es una excelente demostración de la capacidad de la Comisión para actuar con urgencia respetando plenamente el marco jurídico.

(1)

  Reglamento (UE) 2023/1525 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 2023, relativo al apoyo a la producción de municiones (DO L 185 de 24.7.2023, p. 7).

(2)

  COM(2024) 150 final : Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Programa para la Industria de Defensa Europea y un marco de medidas para garantizar la disponibilidad y el suministro oportunos de productos de defensa (EDIP).

(3)

  Reglamento (UE) 2023/2418 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por el que se establece un instrumento para el refuerzo de la industria europea de defensa mediante las adquisiciones en común (EDIRPA) (DO L, 2023/2418, 26.10.2023).

(4)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022JC0024 . 

(5)

  https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7632-2023-INIT/es/pdf .

(6)

 Anexo de la Decisión de Ejecución C(2023) 7320 final de la Comisión , de 18.10.2023, relativa a la financiación del instrumento de apoyo a la producción de municiones establecido por el Reglamento (UE) 2023/1525 del Parlamento Europeo y del Consejo y a la adopción del programa de trabajo para 2023-2025.

(7)

Estas actividades relacionadas con el suministro complementaron las actividades realizadas en el marco del Grupo de Trabajo para la Adquisición Conjunta de Equipos de Defensa (DJPTF), que abordó el lado de la demanda.

(8)

Toda la documentación de la convocatoria y los modelos para la ejecución del programa de apoyo a la producción de municiones se adaptaron a partir de las existentes del FED. Esto fue posible gracias a muchas disposiciones o características similares relativas a las condiciones de admisibilidad o a los porcentajes de financiación (tasa de financiación de referencia + bonificación).

(9)

Visita por Europa y debates técnicos con más de treinta y seis fabricantes de toda la UE y Noruega, complementados con una amplia consulta con la industria y las cadenas de suministro a través de solicitudes de información sobre las capacidades de producción actuales y futuras, así como sobre el aumento de las capacidades.

(10)

La consulta interservicios tuvo lugar del jueves 5 de octubre al martes 10 de octubre. El proyecto definitivo de acto de ejecución se presentó al comité del programa de apoyo a la producción de municiones el miércoles 11 de octubre para su examen. El comité del programa de apoyo a la producción de municiones emitió un dictamen favorable (por consenso) sobre el acto el 16 de octubre de 2023.

(11)

  Decisión de Ejecución C(2023) 7320 final de la Comisión , relativa a la financiación del instrumento de apoyo a la producción de municiones establecido por el Reglamento (UE) 2023/1525 del Parlamento Europeo y del Consejo y a la adopción del programa de trabajo para 2023-2025.

(12)

  Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de marzo de 2021, por el que se establece el Programa InvestEU y se modifica el Reglamento (UE) 2015/1017 (DO L 107 de 26.3.2021, p. 30).

(13)

  Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones (europa.eu) .

(14)

Las diapositivas y las grabaciones se pusieron a disposición el 24 de octubre.

(15)

Cabe señalar que la comunidad industrial que participa en el apoyo a la producción de municiones no es exactamente la misma que la que participa en el Fondo Europeo de Defensa.

(16)

  El Reglamento relativo al apoyo a la producción de municiones tiene por objeto reforzar y potenciar la producción de municiones en toda Europa (europa.eu) .

(17)

Se celebraron numerosos debates para aclarar cómo la retroactividad no contradice la imposibilidad de financiar una acción que ya está total o parcialmente financiada.