COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 28.7.2023

COM(2023) 461 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Informe semestral sobre la ejecución de las operaciones de empréstito, gestión de la deuda y operaciones de préstamo conexas de conformidad con el artículo 12 de la Decisión de Ejecución C(2022) 9700 de la Comisión











































1 de enero de 2023 – 30 de junio de 2023

Índice

1.Introducción

2.Ejecución de las operaciones de empréstito en el primer semestre de 2023

3.Coste de la financiación y saldos de liquidez

4.Otros hitos en el primer semestre de 2023

5.Medidas para seguir desarrollando el ecosistema de bonos de la UE

6.Perspectivas de emisión para el segundo semestre de 2023

7.Conclusión

Anexo: Estrategia de financiación de la UE: objetivos, medios e indicadores de aplicación

1.Introducción

La Comisión lleva más de cuarenta años tomando fondos en préstamo en nombre de la Unión Europea (UE). En los tres últimos años, la UE ha experimentado una profunda transformación de su presencia en los mercados de capitales europeos y de su uso de los mismos, ya que ejecuta programas de gran envergadura como SURE 1 , NextGenerationEU y el instrumento de ayuda macrofinanciera + (AMF +) para Ucrania. En la actualidad, la UE cuenta con algo más de 400 000 millones EUR en pasivos pendientes derivados de su emisión de bonos, de los cuales se han emitido alrededor de 370 000 millones EUR desde 2020.

La Comisión necesitaba un protocolo de actuación completamente nuevo para financiar con éxito las emisiones de bonos a esta escala. Cuando creó NextGenerationEU, elaboró una estrategia de financiación diversificada del tipo aplicado por los mayores emisores soberanos de la zona del euro. En consonancia con las mejores prácticas utilizadas por estos emisores, la estrategia de financiación diversificada utiliza diferentes instrumentos de financiación (bonos de la UE y obligaciones de la UE) y técnicas de financiación (sindicaciones y subastas) para cubrir las necesidades de financiación a largo y a corto plazo.

El ámbito de aplicación de la estrategia de financiación diversificada se amplió en diciembre de 2022 para permitir a la Comisión ampliar los beneficios de esta estrategia de gestión de la deuda más flexible y más eficiente en términos de costes al instrumento AMF + para Ucrania y otros posibles programas futuros de empréstito y de préstamo, creando así un enfoque unificado de financiación para todos los programas de empréstito y de préstamo de la UE. Con arreglo a este enfoque unificado de financiación, la Comisión emite bonos de la UE de marca única, en lugar de realizar emisiones designadas por separado para cada política, como sucedía en el pasado.

El presente informe semestral, elaborado de conformidad con el artículo 12 de la Decisión de Ejecución (UE, Euratom) 2022/2544 [C(2022) 9700] de la Comisión, examina los primeros seis meses de aplicación del enfoque unificado de financiación. El informe no evalúa cómo se han utilizado los ingresos, en particular en gasto verde, dado que ese tema se abordará en informes distintos en virtud de los Reglamentos de cada instrumento. También examina las medidas que la Comisión está adoptando para seguir desarrollando el ecosistema de bonos de la UE, con el objetivo de aumentar la liquidez de los bonos de la UE y facilitar un trato de mercado que refleje los volúmenes de emisión y la solidez crediticia de la UE. Por último, ofrece una perspectiva de la emisión de bonos de la UE en la segunda mitad de 2023.

El anexo del presente informe también presenta la estrategia general de gestión de la deuda que orienta la aplicación por parte de la Comisión del enfoque unificado de financiación. La Comisión formuló esta estrategia en respuesta a una recomendación del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) en la que pedía la formulación de dicha estrategia y la especificación de indicadores que puedan utilizarse para supervisar su aplicación. Los objetivos y medios en los que se basa la estrategia se presentan en el anexo, junto con los indicadores que utilizará la Comisión para supervisar su aplicación.

El informe semestral forma parte de un flujo regular de información al Parlamento y al Consejo, que aporta transparencia y rendición de cuentas sobre la aplicación de las operaciones de gestión de la deuda de la UE. Dado que la estrategia de financiación diversificada está convirtiéndose en el enfoque central para las operaciones de empréstito y préstamo de la UE en el Reglamento Financiero, el presente informe y todos los futuros informes se elaborarán de conformidad con el artículo 220 bis del Reglamento Financiero, que exige la presentación de informes periódicos y exhaustivos sobre todos los aspectos de la estrategia de la UE en materia de empréstito y gestión de la deuda.

2.Ejecución de las operaciones de empréstito en el primer semestre de 2023

En el primer semestre de 2023, la Comisión siguió esforzándose en sus objetivos de recaudar fondos en los mercados de manera eficaz y eficiente mediante la aplicación de su enfoque unificado de financiación. Al hacerlo, la Comisión pudo, a pesar de la volatilidad del mercado, cumplir a tiempo todos sus compromisos de desembolso en el marco de NextGenerationEU y el instrumento AMF +. Al mismo tiempo, los importes de las emisiones y los vencimientos se mantuvieron dentro de los parámetros preestablecidos, y las condiciones de financiación estuvieron en consonancia con las de un emisor de la envergadura y la calificación favorable de la UE. En las secciones que figuran a continuación se presentan algunos de los componentes clave de las operaciones de empréstito y de préstamo de la Comisión en el primer semestre de 2023. En el anexo figuran más detalles sobre la ejecución de la estrategia de financiación de la Comisión durante ese período.

Ejecución del plan de financiación para el primer semestre de 2023

En diciembre de 2022, la Comisión anunció su plan de financiación para el período comprendido entre enero y finales de junio de 2023. Este fue el primer plan de financiación que abarcaba no solo NextGenerationEU, sino también otros programas de empréstito y de préstamo, en particular el instrumento AMF + para Ucrania.

En el primer semestre de 2023, la Comisión anunció operaciones de financiación a largo plazo de hasta 80 000 millones EUR y finalmente emitió 78 000 millones EUR en bonos de la UE, con un vencimiento medio de unos catorce años. La Comisión utilizó una combinación de sindicaciones (60 %) y subastas (40 %). Las quince operaciones se distribuyeron a lo largo de la totalidad de los seis meses para garantizar una presencia regular en el mercado. En el primer semestre de 2023 se realizó un mayor número de operaciones que en el segundo semestre de 2022, lo que refleja un objetivo de financiación más elevado en el primer semestre de 2023 (hasta 80 000 millones EUR en el primer semestre de 2023 frente a 50 000 millones EUR en el segundo semestre de 2022). Las operaciones también fueron de un tamaño medio inferior, dadas las complejas y volátiles condiciones del mercado imperantes en el primer semestre de 2023.

Las operaciones de los seis primeros meses de 2023 han elevado el importe pendiente total de bonos de la UE a algo más de 400 000 millones EUR, de los cuales más de 44 000 millones EUR se obtuvieron mediante la emisión de bonos verdes de NextGenerationEU. En el primer semestre de 2023, la Comisión recaudó 7 732 millones EUR aprovechando dos bonos verdes existentes. Estas dos operaciones aumentaron el importe pendiente de estos dos bonos y, por lo tanto, contribuyeron a crear una curva de bonos verdes de NextGenerationEU de gran liquidez en lo que está llamado a ser el mayor programa de bonos verdes del mundo.

En el primer semestre de 2023, la Comisión también emitió obligaciones de la UE a tres y seis meses mediante subastas bimensuales para satisfacer las necesidades de financiación a corto plazo, con 18 700 millones EUR en obligaciones de la UE pendientes a finales de junio de 2023. Se utilizaron doce subastas para emitir veinticuatro obligaciones de la UE, con un tamaño medio de unos 1 000 millones EUR cada una.

Desembolsos

Como resultado de estas operaciones, la UE ha podido seguir financiando sin interrupciones los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros mediante el desembolso oportuno de los ingresos. La Comisión realizó todos los desembolsos a los Estados miembros en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia tan pronto como fueron exigibles, por término medio en los seis días laborables siguientes a la autorización del desembolso. No se registraron retrasos.

En el primer semestre de 2023, la Comisión desembolsó 14 700 millones EUR a los Estados miembros en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. De ellos, 12 700 millones EUR se concedieron en forma de ayuda no reembolsable y 2 000 millones EUR en forma de préstamos. En el primer semestre de 2023, la Comisión también transfirió 6 900 millones EUR al presupuesto de la UE para contribuir a programas como Horizonte Europa, el Fondo InvestEU, la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE), el Mecanismo de Protección Civil de la Unión (rescEU), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo de Transición Justa (FTJ).

En total, desde el inicio de NextGenerationEU en el verano de 2021, la Comisión ha facilitado 184 200 millones EUR: 153 400 millones EUR de ayuda no reembolsable y préstamos a los Estados miembros (106 300 millones EUR en ayuda no reembolsable y 47 100 millones EUR en préstamos) en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y 30 900 millones EUR para los demás programas de gasto financiados en el marco de NextGenerationEU.

Además de estos desembolsos para NextGenerationEU, en el primer semestre de 2023 la Comisión desembolsó 9 000 millones EUR a Ucrania en el marco del programa de ayuda macrofinanciera +, financiados mediante la emisión de bonos con arreglo al enfoque unificado de financiación. En total, en el primer semestre de 2023, la Comisión desembolsó un total de alrededor de 30 000 millones EUR para NextGenerationEU y el instrumento de ayuda macrofinanciera + para Ucrania en conjunto. El ritmo de los desembolsos de NextGenerationEU se ha visto influido por la revisión en curso de los planes de recuperación y resiliencia por parte de los Estados miembros. Según el marco jurídico, los Estados miembros tienen hasta agosto de 2023 para solicitar préstamos adicionales y la Comisión debe comprometer el 30 % restante de la ayuda no reembolsable y los préstamos adicionales antes de finales de 2023. Al mismo tiempo, también deben reflejarse las nuevas prioridades de REPowerEU, con los recursos adicionales. Por lo tanto, todos los Estados miembros están centrando sus esfuerzos en revisar sus planes para cumplir estos plazos legales y estas nuevas prioridades.

Demanda de los inversores y liquidez del mercado secundario

A pesar de la volatilidad de los tipos observada durante el período considerado, las operaciones siguieron contando con un fuerte apoyo del mercado, con operaciones sindicadas en el primer semestre de 2023 entre seis y quince veces superiores a la oferta. La UE se beneficia de una base de inversores bien equilibrada y diversificada, con una buena representación de diferentes tipos de inversores procedentes de todo el mundo 2 .

Este fuerte apoyo se refleja en unas primas de nueva emisión 3 sistemáticamente bajas exigidas por los inversores como concesión cuando la UE emite bonos a través de la sindicación. Las primas de nueva emisión fueron algo más bajas que en el segundo semestre de 2022. En el caso de las operaciones de financiación en el primer semestre de este año, la prima de nueva emisión media se situó ligeramente por debajo de los 2 puntos básicos, siendo la más baja de 1 punto básico y la más alta de 3 puntos básicos. El modesto nivel de la concesión de precios en el momento de la emisión refleja el hecho de que la UE ha seguido siendo un emisor regular y previsible a lo largo de todo este período. Esto, unido a la persistente y fuerte demanda de los inversores, es una señal de confianza de los mercados y genera confianza en que la UE puede seguir distribuyendo con éxito sus bonos.

Volumen de negocios trimestral en el mercado secundario de la UE y de los bonos del Estado europeos (% del saldo pendiente)

Fuente: Comisión Europea a partir de datos de Bloomberg.

Nota: el mercado de bonos del Estado europeos comprende los Estados soberanos de la zona del euro, la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

Los datos de este mercado no estaban disponibles para el T1 2023.

La liquidez de los bonos de la UE en el mercado secundario se mantuvo a la par de la observada en los mercados de bonos del Estado europeos, en relación con los importes pendientes. Esta liquidez se vio impulsada en el primer semestre de 2023 por el importante aprovechamiento de las líneas de financiación existentes, con un 70 % del volumen de financiación movilizado a través de emisiones continuas. También se pusieron en marcha nuevas líneas de financiación para proporcionar al mercado nuevas líneas de referencia.

3.Coste de la financiación y saldos de liquidez

Coste de la financiación

En el primer semestre de 2023, los costes de los intereses y de gestión de la deuda aumentaron en consonancia con las condiciones generales del mercado. Se estima que el coste de la financiación 4 para el período comprendido entre enero y junio de 2023 se aproxima al 3,2 %, frente al 2,6 % del semestre anterior.

Desde el inicio de 2022, el ritmo de aumento de los tipos de interés para todos los emisores, en particular la UE, ha sido uno de los más elevados registrados en los mercados financieros en las últimas décadas. Los tipos de interés de los bonos de la UE a diez años han aumentado del 0,09 % en el momento de constituirse el bono de NextGenerationEU a diez años en junio de 2021 al 1,53 % en mayo de 2022, al 2,82 % en noviembre de 2022 y al 3,05 % en la emisión más reciente de junio de 2023. Se han observado aumentos similares en el caso de emisores de deuda soberana en euros de alta calificación. Por ejemplo, los tipos de interés de los bonos del Estado de Alemania a diez años aumentaron de alrededor del – 0,20 % en junio de 2021 a cerca del 1,0 % en mayo de 2022, al 2,56 % a finales de diciembre de 2022 y al 2,39 % en junio de 2023. Para hacer frente al fuerte aumento sin precedentes de los costes de endeudamiento, la Comisión propuso, como parte de la revisión intermedia del marco plurianual 2021-2027, establecer un instrumento especial destinado exclusivamente a cubrir el rebasamiento de costes de los intereses 5 .

Los rendimientos de los bonos de la UE han sido sistemáticamente superiores a los pagados por los grandes emisores soberanos, a pesar de la mejora de la liquidez, la elevada capacidad crediticia y la oferta constante de bonos de la UE. La divergencia entre los rendimientos de los bonos de la UE y los de los grandes emisores soberanos puede explicarse en gran medida por el convenio de mercado establecido para fijar los precios de los bonos de la UE en relación a la curva de permutas. Un análisis reciente de Bruegel 6 puso de manifiesto que la cotización de las permutas es el principal factor que impulsa la mayor parte de la prima pagada por la UE y otros emisores con precios similares a los bonos del Estado europeos, con algunos indicios de que este factor representa el 90 % de la prima.

Los movimientos de la curva de permutas en relación con el precio de los grandes emisores soberanos están impulsados por una serie de factores técnicos y estructurales no relacionados con la calidad subyacente de los bonos ni con la eficiencia del programa de emisión de la UE. Entre estas consideraciones cabe destacar la preferencia de los inversores por los bonos del Estado establecidos, que pueden utilizarse de forma fácil y económica como activo de garantía, una preferencia que se acentúa en tiempos de tensión en los mercados. Estos factores estuvieron muy presentes hacia finales del primer trimestre, tras las turbulencias bancarias en Estados Unidos y la adquisición de Credit Suisse por UBS en Europa 7 . A medida que se disiparon los temores por la estabilidad financiera, el diferencial entre los bonos subsoberanos o supranacionales y los bonos del Estado europeos volvió a los niveles observados al inicio del semestre. El diferencial de los bonos de la UE a diez años frente a los bonos alemanes a diez años se situaba en 62 puntos básicos a 30 de junio de 2023, por debajo del máximo de 83 puntos básicos alcanzado en marzo de 2023 y en consonancia con los niveles observados al inicio del semestre.

Con el fin de ajustar los precios de los bonos de la UE a los volúmenes, la liquidez y la capacidad crediticia subyacentes del programa, la Comisión está adoptando medidas (véase la sección 5) para crear unas condiciones propicias para la negociación y la fijación de precios de los bonos de la UE similares a las de los grandes emisores soberanos de liquidez. La consecución de este resultado también depende de que los participantes en el mercado adapten sus convenios y su evaluación de los bonos de la UE. Si bien hay indicios alentadores de que este cambio está en marcha, aún puede llevar tiempo.

Gestión de la liquidez

La Comisión mantuvo una presencia regular y predecible en los mercados financieros en consonancia con el plan de financiación anunciado en diciembre de 2022, con fechas programadas para las subastas y las sindicaciones. Sin embargo, las salidas de efectivo fueron más lentas de lo previsto inicialmente, lo que dio lugar a un efectivo en caja medio más elevado en el primer semestre de 2023, con una media de 36 800 millones EUR en comparación con los 25 100 millones EUR del semestre anterior. La Comisión redujo su ingreso de efectivo mediante la emisión de obligaciones para garantizar una presencia continua en el mercado, minimizando al mismo tiempo el aumento del efectivo.

Los mayores importes de las tenencias de liquidez no se tradujeron en costes materiales para los programas apoyados. Estos importes ascendieron a 23,3 millones EUR en el efectivo en caja de enero a junio de 2023. Estos costes se repartirán de manera proporcional entre el presupuesto de la UE y los beneficiarios de préstamos a finales de 2023.

4.Otros hitos en el primer semestre de 2023

El 12 de junio de 2023, el Tribunal de Cuentas Europeo publicó las conclusiones de su informe especial sobre las operaciones de gestión de la deuda de NextGenerationEU. En este informe, el TCE evaluó si la Comisión había desarrollado sistemas eficaces a fin de gestionar la deuda contraída para financiar NextGenerationEU. El informe ofrece una revisión exhaustiva del establecimiento y la gestión de las operaciones de financiación de la UE hasta la fecha, acompañada de recomendaciones útiles para futuras acciones.

El TCE llegó a la conclusión de que «la Comisión desarrolló rápidamente un sistema de gestión de la deuda que permitió obtener de manera oportuna los fondos necesarios para el Instrumento Europeo de Recuperación» y que «los costes de empréstito reflejaron la posición de la Comisión en el mercado. La Comisión también cumplió todos los requisitos normativos fundamentales relativos a la cartera de deuda y la gestión de riesgos.».

El informe también incluía cinco recomendaciones para nuevas mejoras en la gestión de la deuda de la Comisión: i) establecer una función separada de oficina de servicios intermedios (middle-office), ii) reforzar la función del gestor de riesgos, iii) aplicar una estrategia relativa al personal encargado de la gestión de la deuda, iv) formular objetivos claros de gestión de la deuda e informar sobre los resultados de su aplicación, y v) garantizar la coherencia de la documentación interna.

Las recomendaciones del TCE son una aportación positiva a los esfuerzos de la Comisión por mejorar su posición en los mercados de capitales (véase la sección 5). La Comisión ya está trabajando para aplicar estas recomendaciones de manera oportuna.

El presente informe ya responde a la cuarta recomendación del TCE, en la que se pide la elaboración de una estrategia global de gestión de la deuda para fundamentar la aplicación por parte de la Comisión de su enfoque unificado de financiación. En el anexo del presente informe se presenta una estrategia de gestión de la deuda de este tipo, partiendo de los objetivos principales que la guían y de la manera en que se aplican los factores impulsores clave de que dispone la Comisión. La estrategia está respaldada por un conjunto de indicadores que se utilizarán para supervisar la forma en que se aplica la estrategia. Dichos indicadores se actualizarán y comentarán en futuras ediciones.

5.Medidas para seguir desarrollando el ecosistema de bonos de la UE

El establecimiento de un enfoque unificado de financiación a partir de enero de 2023 representó un hito clave en la creación de un marco sólido para satisfacer las necesidades de financiación de la UE de la manera más eficiente posible. Este enfoque permite a la Comisión planificar, ejecutar y comunicar todas las emisiones de manera ágil y coherente, con arreglo a un marco común de riesgo, cumplimiento y gobernanza para todas las operaciones de empréstito.

No obstante, a pesar de esta transformación en curso de la UE como emisora y del cambio gradual en el tratamiento de los bonos de la UE 8 , los mercados siguen tratando y valorando los bonos de la UE en relación a la curva de permutas. Con el fin de apoyar la transición hacia un método de fijación de precios que refleje mejor los fundamentos de las emisiones de la UE, la Comisión está adoptando una serie de medidas para apoyar la evolución y la liquidez de los bonos de la UE.

Para facilitar la negociación de bonos de la UE en el mercado secundario, en el T4 2023 la Comisión aplicará un marco para proporcionar a los inversores cotizaciones sobre los valores de la UE. El marco se aplicará a través de los operadores primarios de la UE, que proporcionarán estas cotizaciones a través de plataformas de negociación de uso generalizado, mejorando así la formación de precios de los valores de la UE y reduciendo la incertidumbre de agentes e inversores sobre la ejecución de las operaciones. Este sistema de cotización permitirá a los inversores confiar en que los precios de mercado cotizados para los valores de la UE en las plataformas de negociación son fiables y cuentan con el apoyo de los operadores primarios de la UE. La Decisión de la Comisión por la que se crea la red de operadores primarios se ha modificado para establecer estas nuevas disposiciones. Estas disposiciones entrarán en vigor en otoño y se utilizarán como parte del sistema de selección de los operadores primarios a los que se otorgarán mandatos de dirección y codirección a partir del próximo año.

Además, la Comisión ha comenzado a hacer los preparativos para un mecanismo de recompra con el fin de apoyar a los participantes en el mercado en la negociación de sus bonos. A través del mecanismo de recompra, la Comisión hará que sus valores estén disponibles de forma temporal, ayudando así a los operadores primarios de la UE a proporcionar liquidez en bonos de la UE. En primer lugar, la Comisión debe adquirir y desarrollar las capacidades necesarias para aplicar este mecanismo de recompra, que estará operativo a mediados de 2024.

La Comisión también mantiene su compromiso activo con los participantes en el mercado para determinar la manera más eficaz de seguir mejorando la liquidez de los bonos de la UE y permitir que se negocien y valoren de manera similar a los bonos del Estado europeos. Para ello, en junio de 2023, la Comisión puso en marcha su encuesta inaugural a los inversores, que buscaba la opinión de los inversores sobre el papel de los índices de los bonos del Estado europeos como índices de referencia en las decisiones de inversión de los inversores y sobre la pertinencia percibida de la inclusión de los bonos de la UE en dichos índices. La Comisión también sigue estudiando formas de mejorar el uso de los bonos de la UE como activo de garantía en las operaciones bilaterales garantizadas.

También se está avanzando en la aplicación del servicio de emisión de la UE, que entrará en funcionamiento a principios de enero de 2024. Con este servicio, la Comisión pasará de utilizar un sistema de liquidación compuesto por proveedores comerciales de servicios de liquidación a una infraestructura de liquidación basada en el Eurosistema para los bonos de la UE emitidos con posterioridad a esta fecha. Los bonos de la UE liquidados a través de este servicio se beneficiarán de la integración en la infraestructura de pagos y liquidación del Eurosistema (TARGET/TARGET2S), como bonos del Estado europeos, facilitando así su utilización como activos de garantía en el Eurosistema.

6.Perspectivas de emisión para el segundo semestre de 2023

El 28 de junio de 2023, la Comisión publicó su plan de financiación semestral para el período comprendido entre julio y finales de diciembre de 2023. En el segundo semestre de 2023, la Comisión tiene la intención de emitir 40 000 millones EUR en bonos de la UE, complementados con obligaciones de la UE a corto plazo. La Comisión utilizará estos fondos para financiar NextGenerationEU (en particular, los posibles pagos en el marco de REPowerEU) y el instrumento AMF + para Ucrania. También son posibles otras emisiones a una escala mucho menor en el marco de programas de ayuda macrofinanciera y del Mecanismo Europeo de Estabilidad ya existentes.

Si bien la nueva emisión para apoyar a Ucrania a través del Mecanismo de Financiación para Ucrania implicará una emisión adicional para conceder nuevos préstamos a Ucrania, esta emisión no comenzará hasta 2024, una vez que se haya adoptado la legislación por la que se establece el Mecanismo.

El objetivo de financiación para el segundo semestre de 2023 refleja las necesidades de desembolso previstas de varios beneficiarios, en particular de los Estados miembros de la UE en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los Estados miembros están revisando actualmente sus planes de recuperación y resiliencia para reflejar las asignaciones de ayuda no reembolsable revisadas, solicitar préstamos adicionales si lo desean o adaptarse a nuevas prioridades y oportunidades de financiación adicionales, en el marco de REPowerEU. En este contexto, una emisión de bonos de 40 000 millones EUR permitirá a la UE recaudar los importes necesarios, manteniendo al mismo tiempo una presencia regular en el mercado durante el segundo semestre del año.

7.Conclusión

En los primeros seis meses de 2023, el enfoque unificado de financiación permitió a la Comisión recaudar cerca de 80 000 millones EUR para NextGenerationEU y el instrumento AMF + para Ucrania a tipos acordes a su posición en el mercado. A 30 de junio de 2023, se habían recaudado casi 250 000 millones EUR en el marco del enfoque unificado de financiación para financiar NextGenerationEU y el instrumento AMF + para Ucrania. La disponibilidad de grandes saldos de cara a la segunda mitad del año, junto con una ralentización temporal del ritmo de los desembolsos a medida que los Estados miembros revisan sus planes de recuperación y resiliencia, se refleja en una menor emisión programada de bonos (40 000 millones EUR) en el segundo semestre del año.

Durante el primer semestre de 2023, los tipos de interés aumentaron ligeramente, no solo para la UE, sino para todos los emisores (soberanos). El ritmo de crecimiento es más lento que el año pasado y los tipos de interés han empezado a estabilizarse, ya que los mercados esperan que se haya completado gran parte del aumento de los tipos de los bancos centrales necesario para controlar la inflación. En este período se ha observado una considerable volatilidad en respuesta a los cambios en las expectativas de los mercados respecto a nuevas subidas de los tipos. La emisión de bonos de la UE se encontró con una demanda de los inversores fuerte y constante durante este período, a pesar del contexto de volatilidad del mercado.

El convenio del mercado en virtud del cual se fija el precio de los bonos de la UE en relación a la curva de permutas da lugar a que la UE pague una prima superior a los tipos que pagan los emisores soberanos de bonos del Estado europeos. Esto ha exacerbado el aumento subyacente de los tipos del mercado. El nuevo enfoque unificado de financiación para la emisión de bonos de la UE constituye un gran paso adelante en la consolidación de la presencia de la UE en el mercado. Sin embargo, la Comisión está adoptando nuevas medidas para fomentar la fijación de precios de los bonos de la UE en consonancia con la de los bonos de emisores soberanos de alta calificación, a fin de reducir la prima que paga por su emisión. Estas medidas incluyen un sistema de cotización de precios que entrará en funcionamiento este otoño y la creación de un mecanismo de recompra (mediados de 2024). También está alentando al mercado a mejorar la utilización de los bonos de la UE como activo de garantía y a reconocerlos como merecedores de ser incluidos en los índices del mercado de bonos soberanos.

Las conclusiones y recomendaciones del Informe Especial del TCE sobre las operaciones de gestión de la deuda de NextGenerationEU son aportaciones positivas a los esfuerzos de la Comisión por mejorar la posición de la UE en los mercados de capitales del euro. La Comisión ya está trabajando para aplicar las recomendaciones de manera oportuna, con los objetivos e indicadores descritos en el anexo del presente informe como primer paso.

Anexo: Estrategia de financiación de la UE: objetivos, medios e indicadores de aplicación

Objeto del presente anexo

El presente anexo expone los objetivos principales que guían la aplicación por parte de la Comisión de su estrategia de financiación diversificada para financiar todos los programas de empréstito y préstamo de la UE (esto es, el enfoque unificado de financiación). Presenta una serie de indicadores para el seguimiento de la aplicación de aspectos clave de la estrategia, a saber, la emisión de bonos, la emisión de obligaciones, la gestión de la liquidez y la comunicación.

Objetivos de la financiación de la UE

El marco jurídico de la UE faculta a la Comisión para contraer empréstitos de los mercados internacionales de capitales en nombre de la UE para la ejecución de programas específicos de la UE. La legislación por la que se establecen tales programas especifica los importes y los plazos en los que deben recaudarse los importes y establece las normas sobre la utilización de los ingresos. Al recaudar fondos en el contexto de este marco, la Comisión tiene dos objetivos principales:

·Eficacia: garantizar que la UE pueda cumplir los compromisos contraídos en el marco de los programas de ayuda financiera correspondientes a medida que vencen.

·Eficiencia: obtención de las condiciones financieras más ventajosas para la UE a medio y largo plazo:

I.mediante una planificación sólida y una ejecución fluida de las operaciones,

II.mediante la obtención de las mejores condiciones posibles en la situación imperante en el mercado,

III.al tiempo que se mantiene dentro de la capacidad de absorción de riesgos del presupuesto de la UE, tal como se establece, en particular, en la cobertura presupuestaria disponible para las operaciones pertinentes y en el marco de gestión de riesgos para las operaciones de financiación de la UE, tal como se dispone en la política de alto nivel en materia de riesgos y conformidad de la Comisión 9 . 

Para alcanzar estos objetivos, en 2021 la Comisión puso en marcha una estrategia de financiación diversificada para la financiación de NextGenerationEU [Decisión de Ejecución C(2021) 2502 de la Comisión], tal como se describe en el informe principal.

El objetivo general es crear y mantener una curva de rendimientos completa y de gran liquidez en todos los vencimientos de referencia que proporcione a los inversores un activo financiero accesible y fiable para invertir y negociar. Esto, a su vez, garantiza las condiciones de financiación más ventajosas para la UE como emisor, al tiempo que garantiza una gestión adecuada de los riesgos conexos.

Medios para alcanzar los objetivos

Al aplicar su enfoque de financiación, la Comisión pretende hacer el mejor uso posible de todos los elementos que están bajo su control con vistas a alcanzar sus objetivos principales de eficiencia y eficacia. Estos elementos abarcan cinco dimensiones principales:

a)El programa de bonos de la UE: la Comisión organiza su emisión de bonos haciendo uso de todos los vencimientos de referencia en toda la curva (hasta los treinta años). Al elegir los plazos de vencimiento adecuados para las emisiones, la Comisión debe garantizar que los futuros niveles de amortización resultantes se mantengan dentro de los niveles necesarios para proteger los límites máximos del margen de maniobra presupuestario de la UE y la calificación crediticia de la UE. Al mismo tiempo, presta especial atención a las preferencias de los inversores y al perfil de los bonos en circulación, ya que proporciona regularmente al mercado un conjunto equilibrado de vencimientos. Para organizar la emisión, la Comisión utiliza las operaciones y subastas sindicadas. Los diferentes formatos tienen distintas características, pero se busca una combinación adecuada de ambos para la ejecución satisfactoria de los programas de financiación. A medida que el programa de emisión vaya estableciéndose con firmeza, el uso de subastas para las emisiones de bonos debe seguir evolucionando y creciendo con el tiempo hasta niveles comparables a los de los emisores soberanos de la misma magnitud que la UE y con el debido respeto a las condiciones del mercado y a las necesidades de financiación.

b)El programa de obligaciones de la UE: la Comisión aplica un programa de obligaciones de la UE que ofrece a la UE acceso al mercado monetario (vencimientos de hasta un año mediante subasta). Este programa se utiliza como una herramienta esencial de gestión de riesgos para mantener unos niveles suficientes de efectivo en todo momento y hacer frente a las condiciones imprevisibles del mercado financiero o a las necesidades de financiación.

c)Gestión de la liquidez: la Comisión adopta un enfoque prudente con respecto a la gestión interna de los flujos de efectivo, que garantiza que todos los compromisos de pago se cumplan a tiempo y evita una posible falta de liquidez. Asimismo, se esfuerza por gestionar los saldos de liquidez sobre la base de los desembolsos previstos para mantener dichos saldos de liquidez en consonancia con las necesidades y limitar los costes reales o de oportunidad derivados de los saldos.

d)Red de operadores primarios: una aplicación satisfactoria de la estrategia de financiación requiere el apoyo de una sólida red de operadores primarios, capaz de distribuir las emisiones a una base de inversores global y de gestionar y almacenar los riesgos financieros relacionados con las subastas y las sindicaciones. La Comisión pretende mantener abierta su red de operadores primarios, a fin de permitir la participación de una amplia gama de entidades financieras. Al mismo tiempo, su objetivo es sustentar la competencia y aprovechar las capacidades existentes del grupo para contribuir a garantizar el éxito de la aplicación y el desarrollo de la estrategia de financiación, en particular el apoyo a la liquidez del mercado secundario de las emisiones de la UE.

e)Comunicación con diversas partes interesadas del mercado y emisores homólogos: la Comisión garantiza una comunicación regular, oportuna y abierta con los participantes en el mercado, lo que constituye una condición previa para seguir siendo un emisor fiable y de confianza. Por consiguiente, la Comisión comunica de forma transparente los aspectos de sus planes de financiación y la ejecución de las operaciones de financiación. Los planes de financiación semestrales constituyen el pilar principal de la presente Comunicación, en la que se anuncian los importes objetivo y las fechas para las sindicaciones y las subastas durante los siguientes seis meses. A través de una comunicación constante y eficaz en torno a sus actividades como emisor regular y a gran escala, la UE trata tanto de reforzar su base de inversores como de ampliarla (geográficamente). A través de una gestión proactiva de las relaciones con los inversores, la Comisión crea y mantiene la confianza con su base de inversores y obtiene un conocimiento profundo de sus necesidades.

La ejecución de las actividades mencionadas se apoya en un conjunto de controles, que comprenden dos «líneas de defensa» independientes desde el punto de vista organizativo. Estas líneas de defensa permiten ejecutar y liquidar eficazmente las operaciones y ayudan a enmarcar el comportamiento de todas las partes implicadas en la ejecución del programa. Los controles ex ante y ex post también garantizan que las emisiones de la UE se lleven a cabo de conformidad con la gobernanza y tengan en cuenta las condiciones imperantes en el mercado.

Consideraciones finales

Los factores impulsores clave del programa permiten a la UE hacer el mejor uso posible de su elevada calificación crediticia, al tiempo que proporcionan a los inversores una secuencia regular y predecible de emisiones importantes. Esto, a su vez, crea una plataforma para que la UE atraiga una fuerte demanda por parte de inversores con baja tolerancia al riesgo y grandes necesidades de inversión, así como de inversores con necesidades de inversión motivadas por la regulación (bancos centrales, tesorerías bancarias, gestores de activos, fondos de pensiones y compañías de seguros).

El cuadro 1 presenta algunos indicadores que pueden tenerse en cuenta a la hora de hacer un seguimiento de la aplicación por parte de la Comisión de los cinco elementos principales del enfoque de financiación de la UE y, por tanto, de sus avances hacia sus objetivos generales de eficacia y eficiencia. La Comisión informará sobre estos indicadores en su informe semestral sobre la ejecución de los empréstitos, la gestión de la deuda y las operaciones de préstamo conexas, de conformidad con el artículo 12 de la Decisión de Ejecución (UE, Euratom) 2022/2544 de la Comisión [C(2022) 9700], y formulará observaciones sobre cualquier avance observado digno de mención.

Al llevar a cabo las actividades mencionadas de forma competente, la Comisión puede obtener los resultados más rentables de su emisión en nombre de los beneficiarios, en particular el presupuesto de la UE, que asume los costes de la ayuda no reembolsable financiada mediante préstamos. El coste de financiación de la emisión de la UE, calculado sobre la base de la media ponderada de sus operaciones de financiación, viene determinado esencialmente por factores que escapan al control de la UE, principalmente tipos del mercado más amplios, pero actualmente también variaciones en la curva de permutas con respecto al tipo del mercado. Por lo tanto, el coste absoluto de la financiación de las operaciones de la UE se ve afectado principalmente por factores distintos de la aplicación eficiente y eficaz del enfoque unificado de financiación. Sin embargo, una aplicación constante y eficaz es importante para la posición de la UE en el mercado y para sus esfuerzos por ajustar gradualmente la negociación y la fijación de precios de los bonos de la UE a los procesos utilizados para los bonos del Estado europeos líquidos. Por esta razón, una medida de costes no se considera un indicador adecuado para evaluar el uso que hace la Comisión de los medios bajo su control para alcanzar los objetivos primordiales de eficiencia y eficacia.

Aunque no se trata de indicadores que puedan verse influidos por la manera en que la Comisión utiliza los factores impulsores de que dispone en el marco de la estrategia de financiación, la información sobre los volúmenes y los costes es claramente de vital importancia para comprender cómo evoluciona el programa de financiación. Por consiguiente, la Comisión incluirá en sus informes semestrales información sobre los volúmenes globales y el coste medio de la financiación.

Se recuerda que las dimensiones de las operaciones de empréstito y gestión de la deuda que deben emprenderse se establecen en la decisión anual de empréstito de la Comisión y en los planes de financiación bianuales que la acompañan, lo que limita la exposición global del presupuesto de la UE y de los beneficiarios de préstamos 10 .

Cuadro 1. Indicadores de ejecución sobre el uso de los medios para alcanzar los objetivos de eficiencia y eficacia de la Comisión

(1) Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Atenuar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE).

(2) Hasta la fecha, las emisiones de la UE han atraído en total a más de 1 600 inversores diferentes de 70 países distintos. En torno al 65 % de los inversores están radicados en la UE, más del 20 % son inversores internacionales que desarrollan sus actividades desde el Reino Unido y el resto son otros inversores internacionales, principalmente radicados en Asia. Casi el 70 % de los bonos de la UE emitidos se han destinado a inversores de compra y mantenimiento (es decir, gestores de fondos, compañías de seguros, fondos de pensiones y bancos centrales). También hay una buena representación de inversores que demandan diferentes vencimientos. Los bancos centrales y las tesorerías bancarias (que suelen preferir invertir en vencimientos de hasta diez años) representan alrededor del 45 % de las compras de bonos de la UE en los mercados primarios, mientras que los fondos de pensiones y las compañías de seguros (que prefieren vencimientos superiores a los diez años) representan casi el 15 %.

(3) Esta prima de nueva emisión es una prima que paga el emisor para inducir a los inversores a que compren sus bonos en el mercado primario en lugar de en el mercado secundario.

(4)  Los costes de los intereses contraídos se asignan al presupuesto y a los Estados miembros beneficiarios de los préstamos de acuerdo con la metodología establecida en la Decisión de Ejecución (UE) 2021/1095 de la Comisión y su sucesora, la Decisión de Ejecución (UE) 2022/9701 de la Comisión. Esta metodología distingue tres categorías de costes diferentes: i) coste de financiación de las ayudas no reembolsables y de los desembolsos de préstamos calculado para compartimentos temporales semestrales, ii) coste del mantenimiento y la gestión de la liquidez, y iii) costes administrativos.

(5)  Para más información, véase: Documentos (europa.eu) .

(6)   EU borrowing costs: Drivers and dynamics in times of rising rates [«Costes de endeudamiento de la UE: factores impulsores y dinámicas en tiempos de aumento de los tipos», documento en inglés] (europa.eu) .

(7)  En general, los movimientos que evitan el riesgo tienden a dar lugar a una fuerte reasignación a activos refugio tradicionales, como los bonos del Estado, lo que conduce a una ampliación del diferencial entre los bonos subsoberanos o supranacionales y los bonos del Estado europeos.

(8) Por ejemplo, la reasignación de los bonos de la UE a la categoría de descuento I, idéntica a la utilizada para los instrumentos de deuda emitidos por las administraciones centrales, en el marco de control de riesgos de los bonos de Estado europeos para las operaciones de crédito a partir del 29 de junio de 2023.

(9)   NGEU High Level Risk and Compliance Policy [«Política de alto nivel en materia de riesgos y conformidad en el contexto de NextGenerationEU», documento no disponible en español] (europa.eu) .

(10)   C_2022_9702_F1_COMMISSION_IMPLEMENTING_DECISION_EN_V7_P1_2416109.pdf (europa.eu) .

(11) Puede encontrarse información adicional sobre los bonos verdes de NextGenerationEU en el cuadro de indicadores de los bonos verdes de NextGenerationEU en el siguiente enlace: Cuadro de indicadores (europa.eu) .

(12) Sobre la base del número medio de meses transcurridos entre la nueva emisión y la primera emisión continua al tener en cuenta las nuevas líneas emitidas a lo largo del semestre.

(13)  Bonos en circulación en comparación con el número de bonos al final del semestre. Datos sobre la base de los bonos emitidos en el marco de la estrategia de financiación diversificada.