COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 13.10.2022

COM(2022) 524 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre el estado de los preparativos para la plena aplicación de los Reglamentos de interoperabilidad de conformidad con el artículo 78, apartado 5, del Reglamento (UE) 2019/817 y el artículo 74, apartado 5, del Reglamento (UE) 2019/818

1.Introducción

La aplicación de la interoperabilidad de los sistemas de información, que sustenta el espacio de libertad, seguridad y justicia, es esencial para reforzar la eficacia y la eficiencia de los controles en las fronteras exteriores a fin de prevenir la inmigración ilegal, mejorar la aplicación de la política común de visados, prevenir, detectar e investigar los delitos de terrorismo y otros delitos graves y facilitar la identificación de personas desconocidas.

El 11 de junio de 2019 entraron en vigor los Reglamentos de interoperabilidad 1 . Establecen disposiciones sobre el seguimiento y la evaluación por parte de la Comisión 2 y la Agencia de la Unión Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA) sobre el estado de aplicación de la interoperabilidad 3 . 

La Comisión presentó un primer informe sobre la aplicación de los Reglamentos de interoperabilidad el 21 de agosto de 2020 4 y un segundo informe el 10 de noviembre de 2021 5 . Este tercer informe abarca el período comprendido entre la publicación del anterior informe de situación en noviembre de 2021 y la preparación del presente informe en julio de 2022.

Este tercer informe llega en un momento crítico para el proyecto de interoperabilidad. Los trabajos sobre la aplicación de los Reglamentos de interoperabilidad siguen avanzando en los Estados miembros, los países asociados a Schengen y las agencias de la UE a distinto ritmo. Algunos Estados miembros se enfrentan a retos específicos en su preparación para la nueva arquitectura informática de los sistemas de información de la UE y su interoperabilidad, relacionados con los retrasos nacionales en la contratación pública, cuestiones contractuales, la insuficiente disponibilidad de conocimientos especializados y los recursos humanos necesarios, entre otros.

Debido a los retrasos en la entrega del Sistema de Entradas y Salidas (SES) a nivel central, los ministros confirmaron un calendario revisado para los nuevos sistemas informáticos en la reunión informal del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior del 11 de julio de 2022. De acuerdo con el nuevo calendario, la aplicación de todos los nuevos sistemas relacionados con la gestión de las fronteras exteriores (SIS, SES y SEIAV) concluirá a finales de 2023 de conformidad con el objetivo político general, mientras que los componentes de interoperabilidad se desarrollarán a lo largo de 2023 y deberán ponerse progresivamente en funcionamiento a más tardar en junio de 2024.

Como esfuerzo conjunto, la interoperabilidad requiere que todas las partes interesadas trabajen de manera coordinada, ya que los retrasos en una parte del sistema afectan a todos. En los próximos meses, la Comisión seguirá supervisando de cerca y apoyando a los Estados miembros a fin de alcanzar el importante objetivo de la interoperabilidad dentro del plazo acordado.

2.Situación actual

Se está trabajando en el desarrollo y la aplicación de la nueva arquitectura informática para los sistemas de información de la UE para las fronteras, la migración y la seguridad, así como su interoperabilidad. La Comisión ha mantenido estrechamente informados al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los progresos realizados mediante informes anuales y a través de los trabajos de los comités y grupos de expertos de la Comisión. Además, la Comisión ha invitado periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo a los foros pertinentes para el intercambio de información con los Estados miembros, como el Foro de Interoperabilidad bianual. La situación también se ha debatido continuamente a nivel técnico y político, en particular en los órganos pertinentes del Consejo, como el Grupo «Intercambio de Información sobre Justicia y Asuntos de Interior» (IXIM), el Coreper y el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior.

·Sistemas informáticos y su interoperabilidad

En noviembre de 2022, el Sistema de Información de Schengen (SIS) se renovará con nuevas descripciones, datos actualizados y funcionalidades mejoradas. Las novedades del SIS mejorarán el sistema aumentando la cooperación entre los Estados miembros, protegiendo a los más vulnerables, mejorando la gestión de la migración irregular, luchando contra la delincuencia y salvaguardando los derechos de los ciudadanos.

Como preparación para la entrada en funcionamiento del SES en mayo de 2023, se han adoptado todos los actos delegados y de ejecución necesarios 6 . La aplicación del sistema está entrando en las fases finales de desarrollo y prueba, tanto a nivel central como nacional. A la vista de los retos que plantea la ejecución y entrega oportunas del SES a nivel central, eu-LISA y la Comisión entablaron conversaciones con representantes del consorcio que desarrolla el SES para reducir en la medida de lo posible el riesgo de nuevos retrasos. Para aliviar la presión sobre los pasos fronterizos ya cargados, la Comisión está evaluando la posibilidad de permitir a los Estados miembros, tras la entrada en funcionamiento del SES y en situaciones excepcionales, crear temporalmente una determinada parte de los expedientes del SES sin datos biométricos.

Por lo que se refiere al Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV), se están llevando a cabo actividades de ejecución para su puesta en funcionamiento a mediados de noviembre de 2023. Todos los actos delegados y de ejecución necesarios para el desarrollo del sistema han sido adoptados o han alcanzado una versión estable. Los actos restantes también se encuentran en las fases finales de adopción. Se está preparando una amplia campaña de comunicación, así como un sitio web específico del SEIAV, para garantizar que los viajeros que se desplazan a Europa estén adecuadamente informados de los nuevos requisitos de manera oportuna.

El desarrollo del Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales de nacionales de terceros países (ECRIS-TCN) está avanzando para entrar en funcionamiento hacia mediados de noviembre de 2023, en consonancia con la última decisión del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior. Por lo que se refiere al Sistema de Información de Visados (VIS), la Comisión está trabajando en la preparación de la legislación derivada necesaria para el desarrollo del VIS revisado, también en el contexto del marco más amplio de interoperabilidad. 

Se están desplegando esfuerzos sustanciales en los Estados miembros en los trabajos preparatorios para la entrada en funcionamiento de los componentes de interoperabilidad.

·Legislación de aplicación sobre interoperabilidad

Los Reglamentos de interoperabilidad disponen que debe adoptarse legislación de aplicación para complementar y aplicar determinados aspectos técnicos detallados de los Reglamentos. Algunos de estos actos resultan necesarios para dotar a eu-LISA de la plena capacidad para iniciar su diseño y desarrollo de los componentes en el marco de la arquitectura general del sistema, especialmente dado que esto requiere definir las especificaciones técnicas y preparar los procedimientos de contratación pública para trabajar con contratistas. Se necesitan también otros actos para establecer unas normas técnicas que faciliten la ejecución sobre el terreno por parte de las autoridades pertinentes, por ejemplo, mediante el uso de formularios normalizados y el establecimiento de procedimientos de cooperación para abordar incidentes de seguridad.

Desde el último informe de situación, la Comisión ha seguido debatiendo en los comités y grupos de expertos pertinentes una serie de actos de ejecución y delegados necesarios para el desarrollo de los componentes de interoperabilidad. Hasta la fecha, la gran mayoría de estos actos se han adoptado en cooperación con el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, tal como se prevé en los procedimientos aplicables 7 . La Comisión adoptó en total tres actos delegados y nueve actos de ejecución derivados de los Reglamentos de interoperabilidad sobre las siguientes cuestiones: los procedimientos técnicos y las respuestas del portal europeo de búsqueda (PEB) (artículo 9, apartado 7), la ejecución del servicio de correspondencias biométricas compartido (artículo 13, apartado 5), los formularios necesarios en caso de vínculo rojo (artículo 32, apartado 5) y de vínculo blanco (artículo 33, apartado 6), la calidad de los datos (artículo 37, apartado 4), los procedimientos de cooperación en caso de incidentes de seguridad (artículo 43, apartado 5), el funcionamiento del portal web (artículo 49, apartado 6) y la solución técnica para gestionar las solicitudes de acceso de los usuarios con funciones coercitivas (artículo 78, apartado 10) 8 . Tres de los actos ya adoptados se están revisando para incorporar las modificaciones derivadas del nuevo Reglamento sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) y las consiguientes modificaciones del Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV): los actos sobre normas técnicas para crear vínculos entre datos de diferentes sistemas de información de la UE (artículo 28, apartado 7) y para los perfiles de usuario del PEB (artículo 8, apartado 2) y la ley sobre el repositorio central para la presentación de informes y estadísticas (artículo 39, apartado 5). En enero de 2022, el Parlamento Europeo formuló objeciones al acto delegado sobre los procedimientos para determinar los casos en que los datos de identidad pueden considerarse los mismos o similares (artículo 28, apartado 5). La Comisión revisó el acto para responder a las preocupaciones del Parlamento Europeo, así como para incorporar las modificaciones derivadas del nuevo Reglamento VIS y las consiguientes modificaciones del SEIAV. El proceso de preparación incluyó la debida consulta al subgrupo de interoperabilidad del grupo de expertos sobre sistemas de información para las fronteras y la seguridad, con la participación de expertos del Parlamento Europeo. La Comisión adoptó el acto revisado sobre datos idénticos o similares en julio de 2022.

Queda por adoptar un acto: el acto de ejecución sobre el Formato Universal de Mensajes (UMF) (artículo 38, apartado 3). Este acto está siendo adoptado por la Comisión en el momento de la elaboración del presente informe.

3.Estado de la aplicación por parte de los Estados miembros y las agencias de la Unión

La Comisión siguió convocando reuniones periódicas con los Estados miembros para debatir la aplicación de la interoperabilidad de los sistemas de información de la UE a gran escala. Desde el último informe de situación, en noviembre de 2021, la Comisión celebró ocho reuniones de grupos de expertos sobre interoperabilidad y tres reuniones de comités sobre interoperabilidad para debatir los actos delegados y de ejecución pendientes para su adopción y revisión, así como para apoyar el desarrollo de un manual de interoperabilidad para los usuarios finales.

En 2020, la Comisión estableció un proceso de alerta rápida (RAP-IT) para supervisar la aplicación y el uso de los sistemas informáticos en el ámbito de la migración, la seguridad y la justicia, y su interoperabilidad. RAP-IT utiliza los medios y mecanismos existentes para supervisar continuamente la aplicación por parte de los Estados miembros con el fin de proporcionar información y apoyo. Desde la creación de RAP-IT, la Comisión lo ha utilizado para el seguimiento y la recopilación de información.

En 2022, la Comisión organizó, con el apoyo de eu-LISA, reuniones bilaterales con más de catorce Estados miembros, países asociados a Schengen y agencias de la UE con el fin de hacer un seguimiento de los avances, determinar los ámbitos que puedan suscitar preocupación y garantizar la preparación para el inicio del funcionamiento de los sistemas de información de la UE y su interoperabilidad. Además, la Comisión mantuvo, con el apoyo de eu-LISA, intercambios trilaterales periódicos con los Estados miembros que se enfrentan a retos específicos en la ejecución del proyecto de interoperabilidad, con el fin de prestar apoyo para resolver las cuestiones pendientes.

En abril de 2022, la Comisión celebró el séptimo Foro de Interoperabilidad para debatir los avances y los retos pendientes en la aplicación de la nueva arquitectura informática para los sistemas de información de la UE para las fronteras, la migración y la seguridad. Según la práctica habitual, la Comisión consultó a los Estados miembros y a las agencias de la UE sobre sus progresos en la aplicación mediante cuestionarios específicos y presentó a los participantes una visión general de la situación de la aplicación de la nueva arquitectura informática para los sistemas de información de la UE para las fronteras, la migración y la seguridad por parte de los Estados miembros y las agencias de la UE. Los debates específicos giraron en torno a la preparación de los Estados miembros y las agencias de la UE para la entrada en funcionamiento de los sistemas de información a gran escala de la UE, los avances logrados y los retos pendientes para la aplicación oportuna, también en relación con las pruebas, los contratos y la financiación.

Los intercambios de información en el Foro pusieron de manifiesto un progreso sustancial general de los Estados miembros en una serie de ámbitos de preparación para la aplicación de los sistemas de información de la UE y su interoperabilidad. Los debates pusieron de manifiesto un progreso global visible en la preparación de la entrada en funcionamiento de la refundición del SIS con la confianza general de los Estados miembros y eu-LISA en que se alcanzará el hito para el inicio de las operaciones. Los intercambios con los Estados miembros pusieron de relieve algunos retos fundamentales que deben abordarse en la preparación del SES, incluidos los retrasos por parte del contratista de eu-LISA, las consecuencias para las pruebas a nivel nacional y la preparación en los pasos fronterizos. La mayoría de los Estados miembros informaron de que estaban en vías de iniciar el funcionamiento del SEIAV y los trabajos sobre el VIS están en curso con el objetivo de disponer del sistema lo antes posible. La Comisión animó a los Estados miembros y a eu-LISA a plantear cualquier riesgo grave de retraso a los órganos de gestión y al nivel político respectivos, a fin de tener plenamente en cuenta los riesgos pendientes con vistas a la planificación, la gobernanza y los plazos acordados políticamente para la aplicación de la nueva arquitectura informática. Sobre la base de los avances esbozados y de los retos pendientes planteados por los Estados miembros y eu-LISA, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior confirmó los cambios en el calendario de aplicación en su reunión del 11 de julio de 2022.

4.Necesidades de formación

La formación coordinada a nivel de la UE es esencial para garantizar una aplicación y un uso correctos y eficientes de la interoperabilidad. Los Reglamentos de interoperabilidad encomiendan a eu-LISA que ofrezca formación sobre el uso técnico de los componentes de interoperabilidad y exigen a las autoridades de los Estados miembros y a las agencias de la Unión que proporcionen programas de formación sobre seguridad de los datos, calidad de los datos, normas de protección de datos y procedimientos aplicables al tratamiento de datos 9 .

La Comisión siguió apoyando a los Estados miembros y a las agencias de la UE en lo que respecta a la formación, en particular facilitando el material y la información pertinentes sobre el uso del marco de interoperabilidad y los componentes en reuniones específicas. La Comisión participa regularmente y apoya, en particular, a la CEPOL en el proceso de identificación de las necesidades de formación, e impartió formación en relación con el marco de interoperabilidad. En particular, la Comisión apoyó el trabajo del nuevo Centro de Conocimiento de la CEPOL sobre cooperación policial, intercambio de información e interoperabilidad (CKC INT), en particular mediante el nombramiento de expertos para las líneas de trabajo pertinentes.

La Comisión también organizó dos talleres temáticos sobre interoperabilidad centrados en diversos procesos empresariales para ayudar a los Estados miembros a preparar la aplicación de la interoperabilidad.

5.Fondos de la UE

La ficha de financiación legislativa adjunta a las propuestas de la Comisión Europea para los dos Reglamentos por los que se establece un marco para la interoperabilidad de los sistemas de información de la UE en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior indicaba que la propuesta requiere un presupuesto total de 461 millones EUR para el período 2019-2027. Este importe incluye el presupuesto pertinente para los Estados miembros (136,3 millones EUR) destinado a la adaptación de sus sistemas nacionales y la formación de los usuarios finales, para la Agencia de la Guardia Europea de Fronteras y Costas (4,8 millones EUR) destinado a un equipo especializado en apoyo del período transitorio del DIM, para Europol (48,9 millones EUR) destinado a la necesaria mejora de los sistemas informáticos de la Agencia, para la CEPOL (2 millones EUR) destinado a la formación del personal operativo y para eu-LISA (261,3 millones EUR) destinado a los costes de desarrollo y mantenimiento de los componentes de interoperabilidad, así como para actividades relacionadas con la migración de datos, la actualización, la red, la formación y las reuniones 10 . Los gastos corrientes son inferiores a los importes estimados en la ficha de financiación legislativa y hasta la fecha no se ha detectado ningún riesgo de exceso de gasto.

En consonancia con la propuesta de la Comisión relativa a los Reglamentos de interoperabilidad, el impacto en los gastos operativos de eu-LISA para el desarrollo de la interoperabilidad se estima en 45,2 millones EUR para el año 2021 y 57,9 millones EUR en 2022 11 . Según el quinto informe de situación sobre interoperabilidad de eu-LISA, a 11 de noviembre de 2021 se había utilizado el importe de 5,1 millones EUR para contratar las actividades de desarrollo y ejecución necesarias, y el contrato de desarrollo se firmó en diciembre de 2021. La Agencia informa de que los planes de compromisos presupuestarios en 2021 se han visto afectados negativamente, entre otras cosas, por la pandemia de COVID-19 que ha afectado a las actividades de compras y contratación. Como consecuencia de ello, eu-LISA tuvo que acortar la duración de algunas de las actividades previstas y aumentar el número de actividades paralelas 12 .

Se anima a los Estados miembros a utilizar los recursos disponibles en el marco de sus programas del Fondo de Seguridad Interior para aplicar los Reglamentos de interoperabilidad. También se invita a los Estados miembros a dar prioridad en el marco de los nuevos programas de los Fondos para Asuntos de Interior para el período 2021-2027, en particular el programa del Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (IGFV), a las acciones para el desarrollo y la aplicación ulterior de la interoperabilidad de los sistemas de información de la UE. Además, la Comisión ha establecido una acción específica en el marco del IGFV que prevé un presupuesto de 31,75 millones EUR para ayudar a los Estados miembros a cumplir la aplicación del marco jurídico de interoperabilidad. En concreto, los fondos de esta acción específica pueden utilizarse para actividades como la adaptación de los procesos empresariales nacionales, las guías y manuales nacionales, la formación de los usuarios finales, etc. La gran mayoría de los Estados miembros han solicitado esta financiación específica en 2022 (veintiún de los veintiséis Estados miembros con derecho a ello 13 ).

6.Conclusión

La aplicación de la interoperabilidad es esencial para que la Unión Europea haga que el sistema europeo de gestión de las fronteras sea adecuado y capaz de contribuir a un control más sólido de los flujos migratorios y a la lucha contra la inmigración ilegal, el terrorismo y otros delitos graves.

Sobre la base del calendario revisado aprobado políticamente, todos los nuevos sistemas informáticos relacionados con la gestión de las fronteras exteriores estarán finalizados a finales de 2023 de conformidad con el objetivo político general. Por lo que se refiere a los componentes de interoperabilidad, los retrasos posteriores a finales de 2023 deben reducirse al mínimo con el objetivo de alcanzarlos antes de junio de 2024.

La Comisión seguirá supervisando de cerca los avances y evaluando los riesgos para la aplicación de la nueva arquitectura informática de los sistemas de información de la UE para las fronteras, la migración y la seguridad, así como su interoperabilidad. Seguirá colaborando periódicamente con todas las partes interesadas, también en el marco de RAP-IT, con el fin de coordinar y supervisar las acciones, identificar ámbitos que puedan suscitar preocupación y reducir al mínimo los riesgos relacionados con la aplicación de la interoperabilidad, así como apoyar la aplicación oportuna y eficiente de la iniciativa con respecto al calendario acordado políticamente.

(1)

     Reglamentos (EU) 2019/817 y 2019/818.

(2)

   De conformidad con el artículo 78, apartado 5, del Reglamento (UE) 2019/817, y el artículo 74, apartado 5, del Reglamento (UE) 2019/818, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre el estado de los preparativos para la plena aplicación de los Reglamentos. Este informe debe incluir información pormenorizada sobre los costes soportados y sobre los riesgos que puedan afectar a los costes globales, tal como prevén los Reglamentos de interoperabilidad. La Comisión debe presentar informes sobre el estado de los preparativos para la plena aplicación de la interoperabilidad cada año hasta que se determinen las fechas de entrada en funcionamiento de los componentes de interoperabilidad mediante los actos de ejecución de la Comisión a que se refieren el artículo 72 del Reglamento (UE) 2019/817 y el artículo 68 del Reglamento (UE) 2019/818.

(3)

     De conformidad con el artículo 74, apartado 2, de los Reglamentos de interoperabilidad, eu-LISA ha publicado informes de situación periódicos sobre el desarrollo de la interoperabilidad: 2019-307, 2020-148, 2020-373, 2021-155 y 2021-390 REV2.

(4)

      COM(2020) 428 final.

(5)

      COM(2021) 688 final.

(6)

     Se está preparando a nivel de la Comisión un acto de ejecución por el que se establecen normas sobre una funcionalidad para la gestión centralizada de las listas de autoridades tanto para los sistemas de entrada y salida como para el Sistema de Información de Visados.

(7)

     De conformidad con el artículo 290, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, un acto delegado solo puede entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo no formulan objeciones en un plazo fijado por el acto legislativo.

(8)

     Debido a la presencia de dos Reglamentos de interoperabilidad, hubo que adoptar dos conjuntos de actos delegados y de ejecución de contenido similar. Por lo tanto, el número total de actos adoptados es el doble.

(9)

     Artículo 76 del Reglamento (UE) 2019/817 y artículo 72 del Reglamento (UE) 2019/818.

(10)

     COM(2018) 478 final.

(11)

     COM(2018) 478 final.

(12)

   Quinto informe de situación sobre interoperabilidad de eu-LISA, 2021-390 REV2.

(13)

     El ámbito de aplicación de la acción específica incluye a todos los Estados miembros del espacio Schengen que operan fronteras exteriores. Esto excluye a Irlanda y Liechtenstein, pero incluye a los países asociados a Schengen.