COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 10.2.2021

COM(2021) 56 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY

El refuerzo de la cooperación en materia de retorno y readmisión como parte de una política migratoria de la UE justa, efectiva y general

1.Introducción

El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo 1 establece un enfoque general de la migración que reúne todos los capítulos políticos pertinentes para que la UE se dote de un sistema viable a largo plazo de gestión de la migración y el asilo. Un sistema justo y efectivo debe garantizar una protección e integración rápidas de las personas que necesitan protección internacional y, al mismo tiempo, garantizar el retorno efectivo y la reintegración viable, en sus países de origen, de quienes no tienen derecho de estancia.

El Nuevo Pacto subraya la importancia de unas asociaciones de migración globales, equilibradas, adaptadas y mutuamente beneficiosas con países no pertenecientes a la UE, en las que la readmisión efectiva constituye un elemento importante. Estas asociaciones tendrán en cuenta los intereses tanto de la UE como de los socios y se integrarán en las relaciones generales de la UE con terceros países, junto con otras políticas, como la cooperación al desarrollo, las inversiones extranjeras y el comercio. A través de estas asociaciones, el objetivo es abordar retos comunes y aprovechar las oportunidades compartidas mediante la mejora de la gobernanza y la gestión de la migración, incluida la gestión de las fronteras, la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos; el apoyo a los refugiados y a las comunidades de acogida en los países socios; la creación de oportunidades económicas y el combate contra las causas profundas de la migración irregular; y el desarrollo de vías legales y la atracción de capacidades y talento a Europa, intensificando la cooperación en materia de readmisión y reintegración.

El establecimiento de un sistema común de la UE para el retorno basado en procedimientos más sólidos, eficaces y humanos dentro de la UE, así como una cooperación más efectiva con los socios externos en materia de readmisión, es un aspecto fundamental de una política de migración de la UE general y creíble. En una situación en la que las políticas de los Estados miembros están estrechamente interconectadas y las medidas adoptadas por uno de ellos afectan a los demás, es necesario un marco europeo nuevo y viable que ofrezca coherencia, seguridad y claridad. El Nuevo Pacto sienta las bases de un sistema común de la UE en materia de retorno que, mediante un enfoque coherente, pueda garantizar que los retornos contribuyan a los objetivos generales de la política de migración y asilo de la UE. Esto requiere procedimientos mejorados que reduzcan la fragmentación de los enfoques nacionales, así como una cooperación más estrecha y una solidaridad reforzada entre todos los Estados miembros.

El éxito de los retornos, la readmisión y la reintegración depende también de que la UE y sus Estados miembros actúen unidos, con espíritu de equipo, utilizando una amplia gama de herramientas y políticas pertinentes y a través de un diálogo coordinado y continuo con los países socios.

Para lograr avances concretos en relación con la cooperación en materia de readmisión, en octubre de 2018 el Consejo Europeo 2 pidió la movilización de los incentivos necesarios utilizando todas las políticas, instrumentos y herramientas pertinentes de la UE, incluida la política de visados. El Código de visados revisado 3 establece que la Comisión debe evaluar el nivel de cooperación en materia de readmisión con terceros países e informar anualmente al Consejo (artículo 25 bis). Como confirma el Nuevo Pacto, el proceso de evaluaciones periódicas con arreglo al Código de visados facilitaría un enfoque estructurado de la cooperación en materia de readmisión con terceros países a lo largo del tiempo y sería una herramienta importante que contribuiría al éxito de la aplicación de los objetivos políticos más amplios en el ámbito de la migración y el asilo.

En este contexto, la Comisión ha completado la primera evaluación con arreglo al Código de visados, basada en datos cuantitativos y cualitativos facilitados por los Estados miembros y los países asociados a Schengen y en datos recopilados por Eurostat y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) sobre retornos y llegadas irregulares. Esta evaluación ofrece una visión de la cooperación basada en pruebas, exhaustiva y detallada, lo que ayuda a determinar cómo mejorar la cooperación de manera específica. Tal como se establece en el Código de visados, la evaluación se presenta al Consejo y es el primer paso en un proceso que incluye debates con los Estados miembros y los países socios.

La presente Comunicación resume las conclusiones generales de la primera evaluación anual de la cooperación de los países socios en materia de readmisión. Describe la forma en que la Comisión, en estrecha cooperación con el Alto Representante y los Estados miembros (en su caso y de acuerdo con sus respectivas competencias), se propone basarse en el proceso iniciado por esta evaluación para seguir abordando los retos internos y externos relacionados con el retorno y la readmisión de manera integrada, estructurada y efectiva.

En consonancia con la propuesta de la Comisión de un nuevo Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, esta evaluación también podría contribuir al proceso de identificación de incentivos en ámbitos políticos más allá de los visados para mejorar la cooperación en materia de readmisión, teniendo en cuenta los intereses generales de la Unión y las relaciones con los países socios. A la espera de la adopción de dicha propuesta, y teniendo en cuenta la importancia fundamental de lograr avances tangibles en la cooperación en materia de readmisión, la Comisión ya tendrá en cuenta esta consideración más amplia en su seguimiento de esta primera evaluación 4 . Esta evaluación es valiosa para abordar la forma de intensificar la cooperación en materia de readmisión con los socios pertinentes. En términos más generales, también podría informar sobre cómo reforzar la cooperación en materia de migración con esos socios como parte de un enfoque general.

2.Retos y obstáculos: sentar las bases para un sistema de retorno y readmisión de la UE más eficaz

A pesar de los grandes esfuerzos para hacer frente a la migración irregular y garantizar el retorno efectivo de quienes no tienen derecho a permanecer en la Unión, queda mucho por hacer. Una cooperación estrecha y mutuamente beneficiosa con los países socios en diversos ámbitos como parte de asociaciones globales en materia de migración debería contribuir a reducir las llegadas irregulares. En la actualidad, demasiadas personas siguen tomando rutas irregulares e inseguras para llegar a Europa, a menudo resultado de difíciles condiciones socioeconómicas y políticas. Entre enero y noviembre de 2020, más de 110 000 personas llegaron a Europa de forma irregular 5 . Sigue siendo esencial intensificar el compromiso en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes.

Es poco probable que una gran proporción de migrantes que llegan de forma irregular reciban protección en la UE o que se les conceda el derecho de estancia por otros motivos. En 2019, la tasa media de reconocimiento en la UE para las solicitudes por primera vez fue de solo el 30 % 6 . El retorno de las personas que no tienen derecho a permanecer en el país sigue siendo un reto. De las que deben ser devueltas, solo un tercio regresan efectivamente 7 , y de ellas menos del 30 % lo hacen voluntariamente. Los resultados insatisfactorios en materia de retorno y readmisión se deben a los diversos retos a los que se enfrentan los Estados miembros al aplicar los procedimientos para ordenar el retorno de los migrantes irregulares y en la cooperación con terceros países en materia de readmisión.

La pandemia de COVID-19 ha añadido un nuevo nivel de complejidad al funcionamiento de las operaciones de retorno y readmisión. Aunque siguen existiendo restricciones de viaje en todo el mundo, los procedimientos de asilo y retorno deben continuar, teniendo debidamente en cuenta las medidas necesarias para proteger la salud de los repatriados y de las comunidades de acogida. Las actividades de reasentamiento también se vieron interrumpidas debido a las restricciones derivadas de la COVID-19, pero se han reanudado en gran medida.

2.1. Retos en los procedimientos de retorno dentro de la Unión

Los marcos jurídicos y administrativos de retorno de los Estados miembros varían considerablemente, con lagunas y buenas prácticas en cada sistema nacional. Identificar y abordar estas lagunas y promover las buenas prácticas existentes es el primer paso para que los procedimientos de retorno sean viables, rápidos y previsibles, y para proteger y promover los derechos de los migrantes, en consonancia con el Derecho de la UE y la Carta de los Derechos Fundamentales.

Algunas de las principales barreras para una política de retorno eficaz son las discrepancias significativas entre los procedimientos de asilo y de retorno; la duración de los procedimientos, también en la fase de recurso; las dificultades para evitar la fuga; la insuficiencia de recursos e infraestructuras; y la limitada capacidad administrativa para el seguimiento de las decisiones de retorno, incluida la solicitud de readmisión en terceros países.

Esforzarse por que un mayor número de migrantes sin derecho a permanecer en la UE opten por salir voluntariamente es la mejor manera de proceder al retorno con eficacia y de promover soluciones más sostenibles. Los retornos voluntarios combinados con estrategias de reintegración eficaces aumentan la aceptación y los índices de éxito de estas operaciones.

La información recogida durante las evaluaciones de Schengen 8 y a través de otras fuentes, como la Red Europea de Migración 9 , confirma que, a pesar de la preferencia general de los Estados miembros por los retornos voluntarios, persiste el reto de prestar apoyo suficiente a los migrantes irregulares dispuestos a retornar voluntariamente. Esto se debe al reducido ámbito de los programas existentes (por ejemplo, cubren únicamente a los solicitantes de asilo rechazados), a un asesoramiento limitado en materia de retorno y a unos niveles significativamente diferentes de asistencia a los retornados.

También es esencial que las personas vulnerables, en particular los menores no acompañados y las víctimas de la trata de seres humanos, reciban asistencia y protección específicas y adaptadas, tanto dentro de la UE como en los países socios. Las salvaguardias establecidas por la UE para proteger a las víctimas de la trata de seres humanos y garantizar el respeto del principio de no devolución, teniendo en cuenta las necesidades y circunstancias específicas de los migrantes, así como la necesidad de encontrar soluciones sostenibles a su situación, deben garantizarse de manera efectiva durante todas las fases del proceso de retorno. Por lo que respecta, en particular, a los menores, deben establecerse salvaguardias concretas para garantizar el respeto de sus derechos.

Al mismo tiempo, es necesario encontrar soluciones prácticas para evitar la fuga de personas que no tienen derecho de estancia. Encontrar un buen equilibrio entre el aumento de la disponibilidad y el uso de alternativas eficaces al internamiento y la garantía de que estén disponibles centros especializados y que estén bien equipados cuando se utilice el internamiento puede contribuir a un proceso más eficaz de retorno no voluntario. En todos los casos, deben tenerse en cuenta las circunstancias específicas de las personas afectadas y la UE, sus agencias y todos los Estados miembros deben respetar plenamente los derechos fundamentales. Por lo que se refiere a los menores, es esencial poner a disposición y utilizar sistemáticamente alternativas a la detención. Para que las operaciones de retorno tengan éxito, el trabajo de todos los agentes, incluidas las agencias de la UE y las organizaciones internacionales, debe racionalizarse y apoyarse con recursos adecuados en todas las fases del proceso, incluso cuando se colabore con terceros países en materia de readmisión. La contratación por Frontex de supervisores independientes en materia de derechos fundamentales, que complementa el actual contingente de supervisores de los organismos nacionales competentes, reforzará la capacidad de la UE para supervisar el respeto de los derechos fundamentales durante todas las operaciones de retorno forzoso organizadas por la Agencia.

Actualmente existe una diferencia significativa entre el número de órdenes de retorno emitidas y las solicitudes de readmisión en terceros países, ya que los Estados miembros tienden a no iniciar el proceso de readmisión cuando no confían en que el país socio cooperará para identificar y documentar de nuevo a sus nacionales. A medida que mejore la cooperación con terceros países, los Estados miembros tienen que hacer un seguimiento rápido de las órdenes de retorno con una solicitud de readmisión para aprovechar al máximo el marco de mejora de la cooperación.

Unos sistemas de control independientes y eficaces pueden mejorar la protección y garantizar el respeto de los derechos fundamentales y la dignidad de los retornados durante las operaciones de retorno.

2.2. Retos de la cooperación en materia de readmisión con los países socios

Unos procesos de readmisión eficaces dependen de la capacidad y el compromiso de los socios para readmitir a los migrantes irregulares. Pueden surgir obstáculos en diferentes fases del proceso, por ejemplo, cuando los Estados miembros tramitan una solicitud de readmisión o una solicitud de identificación y redocumentación con respecto a un tercer país. La calidad, rapidez y eficacia de la asistencia prestada por los países socios para la identificación (tipo de pruebas aceptadas, posibilidad de organizar entrevistas y misiones de identificación y sus resultados, etc.) y para la expedición de documentos de viaje es un elemento esencial del proceso de readmisión. La puntualidad de estas medidas es igualmente importante, ya que los procesos prolongados dan lugar a elevados costes para los Estados miembros y, a menudo, a la fuga de migrantes y a la frustración del retorno.

La negativa de algunos países a recibir a retornados no voluntarios también es motivo de preocupación. La denegación de vuelos chárter, en particular cuando el número de retornados es elevado, o condiciones adicionales para las operaciones de retorno ponen en peligro o retrasan aún más el proceso de retorno.

Los Estados miembros experimentan estos obstáculos de diferentes maneras y en distinta medida, dependiendo del marco de cooperación que se utilice o de si determinadas prácticas se amplían a todos los Estados miembros por parte de los socios.

3.Mejorar la eficacia del retorno, la readmisión y una reintegración viable

3.1. Un sistema común de la UE para el retorno

Un sistema común de retorno de la UE necesita, en primer lugar y ante todo, normas y procedimientos claros, que sean eficaces y garanticen el respeto de los derechos fundamentales. Debe basarse en bases jurídicas sólidas que desemboquen en procedimientos justos y eficaces, estrechamente relacionados con los de asilo, también en las fronteras exteriores de la UE. La propuesta de refundición de la Directiva sobre retorno es la piedra angular del nuevo sistema común de retorno de la UE. Contribuiría a reducir la duración de los procedimientos y, junto con la propuesta de Reglamento modificado sobre el procedimiento de asilo, aproximaría las normas en materia de asilo y retorno, reforzaría el apoyo al retorno voluntario y a la reintegración, reduciría las fugas y los movimientos no autorizados y modernizaría la forma en que los procedimientos se gestionan con la ayuda de sistemas informáticos específicos. Para que estas mejoras sean una realidad, el Parlamento Europeo y el Consejo deben avanzar rápidamente, iniciar los diálogos tripartitos y alcanzar un acuerdo sobre esta propuesta con carácter prioritario. A tal fin, la Comisión seguirá colaborando estrechamente con las demás instituciones.

El nuevo marco jurídico debe integrar el patrocinio del retorno propuesto (nueva forma de contribución solidaria para ayudar a los Estados miembros sometidos a presión migratoria a llevar a efectuar los retornos) y apoyar su aplicación. Además, establecería un nuevo procedimiento fronterizo de asilo y retorno, que funcionaría de manera rápida y eficaz para prevenir la migración irregular y los movimientos no autorizados en beneficio de todos los Estados miembros actuando de forma solidaria.

Sin embargo, un marco jurídico sólido solo es tan bueno como su aplicación. Una aplicación y un seguimiento eficaces y exhaustivos de las normas comunes en materia de retorno son cruciales para aumentar la eficacia del retorno. El mecanismo de evaluación de Schengen ya apoya el sistema de retorno de la UE identificando y abordando las deficiencias, compartiendo buenas prácticas, consolidando la confianza mutua y reforzando la protección de los derechos de las personas durante todas las etapas del proceso de retorno. Reforzar aún más el mecanismo de evaluación de Schengen apoyaría al sistema de retorno de la UE en la plena realización de su potencial.

Un sistema eficaz y común de la UE para los retornos también depende de una coordinación y cooperación muy estrechas entre los Estados miembros, las instituciones y las agencias de la UE, garantizando una actuación coherente a todos los niveles. Por lo tanto, es necesario seguir desarrollando una gobernanza sólida en el ámbito del retorno y el apoyo práctico y operativo de Frontex, tanto en relación con los aspectos internos de la política de retorno como con su dimensión exterior.

El Nuevo Pacto anunciado el próximo nombramiento de un coordinador de retorno, que contará con el apoyo de una red de alto nivel y trabajará en estrecha colaboración con la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex). El coordinador de retorno reunirá a las partes interesadas en materia de retorno y readmisión en los Estados miembros de la UE y fomentará el trabajo en pos de un objetivo común. Esto facilitará la cooperación entre los Estados miembros, en particular maximizando el impacto positivo del patrocinio del retorno. Al mismo tiempo, el apoyo y la cooperación entre los Estados miembros requiere que Frontex sea plenamente eficaz en el ámbito de los retornos, proporcionando apoyo operativo a las autoridades nacionales, ayudando en la identificación de los retornados y la obtención de documentos de viaje, la organización de operaciones de retorno y el apoyo a la salida voluntaria y la reintegración. El despliegue del cuerpo permanente de Frontex, que comenzó en enero de 2021, acompañado de la creación de una división específica, encabezada por una directiva ejecutiva adjunta que se nombrará con carácter prioritario, dotará a la Agencia para cumplir su mandato reforzado en el ámbito del retorno.

La Comisión también reforzaría la gobernanza en el ámbito del retorno y la eficacia global de este ámbito político basándose en la evaluación anual de la cooperación en materia de readmisión para estudiar medidas en otros ámbitos políticos pertinentes, más allá de los visados, para mejorar la cooperación en materia de readmisión 10 . De este modo, el proceso tendría en cuenta el trabajo realizado previamente en el Consejo hacia un mecanismo de coordinación, mediante el cual los Estados miembros puedan señalar la necesidad de determinar medidas a nivel nacional o de la UE que puedan contribuir a mejorar la cooperación en materia de readmisión con terceros países.

Más allá de la gobernanza, un mayor compromiso con terceros países en materia de readmisión basado en la evaluación de su nivel de cooperación, como parte de asociaciones más amplias en materia de migración, será fundamental para un sistema de retorno eficiente, incluida la aplicación efectiva de los patrocinios de retorno y el procedimiento fronterizo.

Por último, en el espíritu de un sistema común de retorno de la UE, la evaluación debe utilizarse para garantizar que la cooperación en materia de readmisión con terceros países funcione para todos los Estados miembros, y no solo con algunos, y que, de este modo, todos los Estados miembros realicen los retornos.

3.2. Reforzar la cooperación en materia de retorno, readmisión y reintegración viable con los países socios

En consonancia con el Nuevo Pacto, el diálogo y la cooperación en materia de retorno, readmisión y reintegración viable seguirán tratándose como parte de asociaciones de migración globales, adaptadas, equilibradas y mutuamente beneficiosas.

Cada Estado tiene la obligación de readmitir a sus propios nacionales con arreglo al Derecho consuetudinario internacional y a los convenios internacionales multilaterales, como el Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional 11 , independientemente de la existencia de instrumentos específicos que estructuren la cooperación en materia de readmisión. Es importante avanzar en la cooperación en materia de readmisión, lo que puede hacerse mediante la utilización de diferentes instrumentos.

No obstante, los acuerdos específicos contribuyen a facilitar la readmisión y a aclarar el sistema tanto para la UE como para el tercer país. Hasta la fecha, la UE ha celebrado 18 acuerdos de readmisión 12 y seis acuerdos 13 . Están en curso las negociaciones de acuerdos de readmisión con Nigeria, Túnez, Marruecos y China. Las disposiciones sobre readmisión también figuran en los acuerdos más amplios de la UE con determinados terceros países o regiones 14 , como el sucesor del Acuerdo de Cotonú entre la UE y 79 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP)  15 , cuyas negociaciones han concluido recientemente. Los Estados miembros también disponen de instrumentos bilaterales de readmisión con terceros países.

Todos estos instrumentos ofrecen una cooperación mejor, más estructurada y previsible cuando su aplicación es objeto de un estrecho seguimiento en una estructura de gobernanza específica. Cuando ya existan acuerdos o arreglos, el compromiso con terceros países continuará en el contexto de los marcos existentes (comités mixtos de readmisión 16 y grupos de trabajo conjuntos 17 ) para garantizar que los instrumentos de cooperación arrojen resultados reales. En este sentido, la evaluación realizada por la Comisión debería servir de base para un debate con los Estados miembros a fin de determinar los países con los que podría llegarse a nuevos acuerdos o convenios de readmisión.

El retorno, la readmisión y la reintegración son un reto común para la UE y sus socios. El apoyo que la UE y sus Estados miembros han movilizado hasta ahora para ayudar al retorno voluntario y apoyar la reintegración sostenible ha aportado beneficios claros para la UE y los países socios y para la eficacia del proceso de retorno. Al abordar las necesidades de los retornados individuales, las comunidades a las que regresan y las instituciones y sistemas pertinentes de los países socios, el apoyo de la UE ha contribuido a su desarrollo local. Para mejorar la reintegración sostenible, podría hacerse más para establecer vínculos más estrechos con las iniciativas de desarrollo local existentes y las estrategias nacionales para desarrollar la capacidad de los terceros países de gestionar el retorno, la reintegración y la asunción, fomentando al mismo tiempo una cooperación más estrecha en la UE.

4.Primera evaluación anual de la cooperación con los socios en materia de readmisión

4.1. Requisitos

La evaluación del nivel de cooperación en materia de readmisión con terceros países, exigida por el artículo 25 bis del Código de visados, supone para la Unión una herramienta útil para ayudarla a medir permanentemente la cooperación que existe con los socios vinculados a la obligación de visado e identificar lo que funciona bien y dónde debe centrarse la atención.

El Código de visados identifica las próximas etapas inmediatas que, dependiendo de la evaluación del nivel de cooperación, podrían conducir a la adopción de medidas incentivadoras en el ámbito de la política de visados. Por lo que se refiere a los terceros países cuyo nivel de cooperación debe mejorarse con la mayoría de los Estados miembros afectados, la Comisión, tras debatir con los Estados miembros y teniendo en cuenta las relaciones globales de la UE con el país de que se trate, estudiará dónde podría ser pertinente y eficaz la aplicación de las medidas en materia de visados. Los posibles problemas con el nivel de cooperación también se debatirán con los países afectados como parte de los diálogos más amplios de la UE sobre migración.

Si, sobre la base de esta evaluación y tras debatir con el Consejo, la Comisión considera que un socio no está cooperando suficientemente, teniendo en cuenta las medidas adoptadas para mejorar el nivel de cooperación del tercer país en cuestión en el ámbito de la readmisión, y las relaciones globales de la Unión con dicho país, presentará una propuesta al Consejo para adoptar una decisión de ejecución por la que se apliquen restricciones específicas relacionadas con la tramitación de visados de corta duración (en relación con el nivel de las tasas de visado o los procedimientos de visado) 18 . Al hacerlo, la Comisión debe seguir esforzándose por mejorar la cooperación en materia de readmisión con el país de que se trate. Si un tercer país coopera suficientemente en materia de readmisión, la Comisión podrá proponer al Consejo la adopción de una serie de medidas positivas en materia de visados (facilidades temporales para la expedición de visados, como una reducción de las tasas de visado, una reducción del tiempo de tramitación o un aumento del período de validez de los visados para entradas múltiples) 19 . 

4.2. Metodología

La evaluación de la cooperación de los terceros países en materia de readmisión se basa en un conjunto exhaustivo de indicadores para evaluar las prácticas en todas las fases del proceso de readmisión, desde la identificación de los migrantes irregulares hasta la expedición de documentos de viaje y el retorno efectivo.

De acuerdo con el Consejo, se establecieron el ámbito geográfico y el proceso de recogida de datos 20 , lo que dio lugar a la evaluación de los terceros países cuyos nacionales están sujetos a la obligación de visado de corta duración y han sido objeto de más de 1 000 decisiones de retorno en 2018 21 . Sobre la base de las enseñanzas extraídas de la realización de esta primera evaluación, y tras los debates con los Estados miembros, la Comisión podría considerar la posibilidad de aclarar o modificar los criterios de selección para futuras evaluaciones.

Los datos y la información cualitativa solicitados a los Estados miembros reflejan los indicadores establecidos en el artículo 25 bis, apartado 2, del Código de visados 22 , incluidas sus experiencias de cooperación práctica con terceros países, en particular sobre la oportunidad de los procedimientos de identificación y redocumentación, así como sobre la aceptación por parte de terceros países de los documentos de viaje de la UE y las operaciones de retorno, incluidos los vuelos chárter. La evaluación también refleja el grado de compromiso de la UE con cada tercer país hasta la fecha y las medidas ya adoptadas para mejorar la cooperación en materia de readmisión.

Este amplio conjunto de datos e información facilitados por los Estados miembros permite un análisis sistemático y en profundidad, va más allá de una conclusión inicial y a veces inexacta de un único indicador, como la tasa de retorno, y ofrece una visión completa de la experiencia de los Estados miembros con el nivel de cooperación en materia de readmisión. Esta evaluación también ofrece información valiosa sobre problemas específicos de cooperación en materia de readmisión, como los obstáculos a la identificación, el retraso en la expedición de documentos de viaje, el incumplimiento de los plazos estipulados y la no aceptación de vuelos chárter.

Por último, el proceso de evaluación también tiene en cuenta otros criterios pertinentes, como el número de llegadas irregulares, que permiten contextualizar el grado de cooperación en el marco más amplio de los flujos migratorios pasados y actuales.

4.3. Conclusiones generales

Sobre la base de la evaluación, y aunque los contextos de los socios varían considerablemente, parece que en casi un tercio de los países cubiertos por la evaluación de 2020 sobre la cooperación funciona bien con la mayoría de los Estados miembros, mientras que para casi otro tercio el nivel de cooperación es medio, con necesidad de mejoras en varios Estados miembros, mientras que en más de un tercio el nivel de cooperación debe mejorarse con la mayoría de los Estados miembros afectados.

Los datos y la información de los Estados miembros confirman que todos los acuerdos de readmisión de la UE aportan un valor añadido significativo a la hora de facilitar la cooperación en materia de readmisión. Este es también el caso de cuatro de los seis acuerdos de readmisión. Los instrumentos bilaterales de readmisión de los Estados miembros, que ayudan a estructurar la cooperación de manera similar, son respetados en su mayor parte por los terceros países, pero el nivel de cooperación varía en función del instrumento y la cooperación rara vez se amplía a los Estados miembros que no disponen de tal instrumento. Esto puede dar lugar a un nivel general de cooperación más débil para la UE en su conjunto. Por último, para una serie de terceros países, muy pocos Estados miembros disponen de algún tipo de instrumento de cooperación.

La evaluación confirma que los instrumentos que estructuran la cooperación pueden tener un impacto beneficioso en la eficacia de dicha cooperación, pero también que es importante tener en cuenta los beneficios del tipo de instrumento buscado para cada situación específica.

La evaluación muestra que los principales obstáculos son la identificación de los migrantes irregulares y la expedición de documentos de viaje. Una vez que estos procesos se completan con éxito, la organización de los vuelos y el retorno real suelen llevarse a cabo con éxito. Sin embargo, la aceptación de vuelos chárter y una mayor flexibilidad y puntualidad a la hora de acordar los detalles de las operaciones de retorno pueden aumentar la eficacia de todo el proceso, en particular cuando el número de retornados es elevado.

La experiencia ha demostrado que las posibilidades de éxito y la rapidez de la cooperación aumentan con el despliegue de plataformas electrónicas para la tramitación de las solicitudes de readmisión (sistemas de gestión de casos de readmisión, RCMS) y con los funcionarios europeos de enlace en materia de retorno o migración, facilitando el proceso a nivel local. Cuando existen RCMS en apoyo de un acuerdo o arreglo operativo, contribuyen positivamente a mejorar la cooperación en materia de readmisión.

5.Próximas etapas

Como parte de la puesta en práctica del enfoque de la migración establecido en el Nuevo Pacto, la Comisión, el Alto Representante y los Estados miembros, en consonancia con sus respectivas competencias, tratarán de mejorar la cooperación en materia de retorno y readmisión mediante el desarrollo de un sistema común de retorno de la UE y la búsqueda de asociaciones más profundas y globales en materia de migración con terceros países, en el contexto de sus relaciones globales con ellos. Este trabajo implicará varios capítulos que se refuerzan mutuamente:

En consonancia con el enfoque global propuesto en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, y con el fin de abordar las dimensiones internas y externas interrelacionadas del proceso de retorno:

·La Comisión buscará un sistema común de retorno de la UE que funcione mejor. Para sentar las bases de un sistema común de la UE para los retornos que contribuya a una gestión viable de la migración y el asilo, es esencial llegar a un acuerdo sobre las propuestas de refundición de la Directiva sobre retorno y de modificación del Reglamento sobre el procedimiento de asilo. La Comisión está dispuesta a apoyar al Parlamento Europeo y al Consejo a tal efecto, en particular el inicio de los diálogos tripartitos y el rápido acuerdo sobre la refundición de la Directiva. Con estas mejoras del marco jurídico, respaldadas por el nombramiento del coordinador para el retorno y de la Red de Alto Nivel para el Retorno, y basándose en el apoyo operativo de Frontex, la UE daría un gran paso adelante en la reducción de los obstáculos que dificultan los procedimientos de retorno en los Estados miembros. Esto ampliará los avances en la cooperación con los socios en materia de readmisión y apoyará el desarrollo de la solidaridad en materia de retorno entre los Estados miembros.

·La Comisión supervisará sistemáticamente la aplicación de las normas de retorno, en particular a través del mecanismo de evaluación de Schengen y, en su caso, de los procedimientos de infracción, tanto en lo que se refiere a la aplicación de los procedimientos de retorno, como a la emisión de decisiones de retorno y su ejecución efectiva, como al respeto de los derechos de los migrantes (en particular, los niños y las personas vulnerables) durante todas las fases del proceso de retorno. Los recursos financieros aportados por el nuevo Fondo de Asilo, Migración e Integración también se utilizarán para abordar y subsanar las deficiencias existentes en todos los Estados miembros.

·La Comisión adoptará una estrategia de retorno voluntario y reintegración, que contribuirá a desarrollar un marco común para el retorno voluntario y la reintegración, estableciendo un sistema coherente de retorno voluntario en todos los Estados miembros de la UE y apoyando también el retorno voluntario de los migrantes de los países socios a sus países de origen. Además, reforzará la capacidad de la UE para apoyar la reintegración viable de los retornados, recurriendo a los instrumentos de financiación disponibles para financiar la cooperación de la UE con los países socios en materia de migración disponibles en el actual marco financiero plurianual y en consonancia con la programación de esta ayuda.

La evaluación del nivel de cooperación de terceros países en materia de readmisión da lugar a una serie de pasos, en consonancia con el proceso establecido en el artículo 25 bis del Código de visados. Sobre esta base, en los próximos meses:

·La Comisión debatirá con el Consejo los resultados del informe de evaluación con el fin de extraer conclusiones sobre la forma de intensificar la cooperación en materia de readmisión, cuando proceda. Los debates también podrían guiar la manera de reforzar la cooperación en materia de migración más ampliamente, como parte del enfoque global de asociación con terceros países establecido en el Nuevo Pacto.

·La Comisión, el Alto Representante y los Estados miembros, en consonancia con sus respectivas competencias, se pondrán en contacto con los países socios, a la luz de la evaluación de la cooperación en materia de readmisión, y se comprometerán activamente allí donde se hayan identificado ámbitos susceptibles de mejora en el informe. Esto se llevará a cabo de forma continua y como parte de los contactos más amplios sobre migración con los países socios a nivel político o técnico. Esto se hará basándose en los marcos de cooperación y diálogo ya existentes y estableciendo nuevos diálogos sobre migración cuando sea necesario, garantizando al mismo tiempo que la migración ocupe un lugar más prominente en los diálogos políticos.

·Como parte de este trabajo, la Comisión buscará mejorar la aplicación de los acuerdos y convenios de la UE en materia de readmisión, la conclusión de las negociaciones de readmisión en curso y la puesta en marcha, en su caso, de nuevas negociaciones, así como soluciones prácticas de cooperación para aumentar el número de retornos efectivos.

·La Comisión podría entonces presentar una propuesta al Consejo sobre medidas más restrictivas o más favorables en materia de visados en consonancia con el Código de visados. Al hacerlo, tendrá en cuenta las relaciones globales de la Unión con los países de que se trate, en estrecha coordinación con el Alto Representante. En este contexto, la Comisión estudiará la posibilidad de establecer vínculos con otras políticas, instrumentos y herramientas pertinentes.

·La Comisión, el Consejo y los Estados miembros, en consonancia con sus respectivas competencias, desarrollarán un enfoque plenamente coordinado para actuar en unidad y hablar con terceros países con una sola voz. Deben desarrollarse medios mejorados para aunar el alcance y el compromiso emprendidos por la Unión y los Estados miembros, basándose en el trabajo ya iniciado. La coordinación debe, entre otras cosas, contribuir al seguimiento dado al informe de evaluación de la cooperación en materia de readmisión y facilitar la identificación de asociaciones adaptadas, reuniendo la combinación adecuada de instrumentos políticos y teniendo en cuenta las competencias respectivas de los distintos agentes. También debe perseguirse una mejor coordinación de la UE sobre el terreno en los países socios, reuniendo a las Delegaciones de la UE y las embajadas locales de los Estados miembros.

Al adoptar dichas medidas en materia de readmisión, la UE seguirá aplicando el enfoque global y basado en la asociación de la dimensión exterior de la migración, tal como se establece en el Nuevo Pacto sobre Migración:

·La Comisión propondrá un nuevo plan de acción contra el tráfico ilícito de migrantes para el período 2021-2025, que estimulará la cooperación entre la UE y terceros países. La lucha contra el tráfico de migrantes es un reto común tanto para la UE como para sus socios, que debe abordarse conjuntamente.

·La Comisión también buscará un uso más coherente, estratégico y flexible de la financiación de la UE. La financiación de la UE en el marco del próximo marco financiero plurianual (MFP), incluido el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), el Instrumento de Gestión de las Fronteras y Visados (IGFV), el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI), con un objetivo de gasto del 10 % para las acciones relacionadas con la migración, y el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP III) se utilizará de manera coherente, estratégica y flexible para garantizar que contribuyan a la aplicación de las prioridades de migración de la UE y faciliten, entre otros objetivos, la cooperación en materia de readmisión, retorno voluntario y retorno viable. La UE tendrá que continuar y mejorar las sinergias entre los fondos internos y externos en el marco del nuevo MFP y buscar complementariedades entre la financiación de la UE y de los Estados miembros en un enfoque europeo con espíritu de equipo.

·El compromiso en materia de readmisión seguirá formando parte de asociaciones más amplias que persigan todos los ámbitos de cooperación con los socios establecidos en el Nuevo Pacto. También incluyen la protección de las personas necesitadas y el apoyo a los países de acogida, la creación de oportunidades económicas y el tratamiento de las causas profundas de la migración irregular, el refuerzo de la gobernanza y la gestión de la migración, y el fomento de la migración legal y la movilidad, respetando plenamente las competencias de los Estados miembros. Por lo que se refiere a esta última, la Comisión pondrá en marcha la iniciativa de asociaciones de talento para promover la migración legal y la movilidad, a través de una conferencia de alto nivel que reunirá a los Estados miembros, el sector empresarial, la educación y otros agentes. Estas medidas ofrecerán un marco global estratégico de la UE y facilitarán apoyo financiero para la cooperación con terceros países con el fin de adecuar mejor las necesidades de mano de obra y de capacidades en la UE y, por otro lado, formarán parte de la caja de herramientas de la UE para implicar estratégicamente en materia de migración a los países socios. Paralelamente, la Comisión presentará en 2021 un conjunto de propuestas sobre capacidades y talento para seguir apoyando a los Estados miembros a la hora de satisfacer sus necesidades de migración laboral.

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COM(2020) 609 final.

(2)

Incluidas las conclusiones del Consejo Europeo de octubre de 2019, EUCO 13/18. https://www.consilium.europa.eu/media/36775/18-euco-final-conclusions-en.pdf

(3)

Reglamento (CE) n.º 810/2009 por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados), modificado por el Reglamento (UE) 2019/1155 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, DO L 188 de 12.7.2019, p. 25.

(4)

Véase el artículo 7 de la propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, COM(2020) 610 final. Con arreglo a la legislación propuesta, la evaluación de la cooperación de terceros países en materia de retorno y readmisión debe basarse en el análisis realizado de conformidad con el artículo 25 bis y en cualquier otra información disponible. Por lo tanto, las consideraciones en virtud del artículo 7 propuesto deben abarcar tanto a los países sujetos a la obligación de visado como a los que no lo están.

(5)

El número de llegadas irregulares a la UE disminuyó de más de 1,8 millones en 2015 a más de 110 000 en 2020 (enero-noviembre de 2020).

(6)

La tasa de reconocimiento se refiere a la proporción de resoluciones positivas en primera instancia que dan lugar a la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria sobre el número total de resoluciones de asilo en primera instancia. En 2019, de las 541 085 decisiones, se concedió a 160 965 nacionales de terceros países el estatuto de refugiado o la protección subsidiaria.

(7)

De los 491 195 nacionales de terceros países en situación irregular a los que se ordenó retornar en 2019, 142 320 retornaron efectivamente a un tercer país.

(8)

COM(2020) 779 final.

(9)

La Red Europea de Migración es una red de la UE de expertos en migración y asilo que colaboran para aportar información objetiva y comparable pertinente para las políticas. Se creó en virtud de la Decisión 2008/381/CE del Consejo.

(10)

Véase el artículo 7 de la propuesta de Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, COM(2020) 610 final.

(11)

  Convenio sobre Aviación Civil Internacional, doc. 7300/9 .

(12)

Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Rusia, Ucrania, Macedonia del Norte, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia, Moldavia, Pakistán, Georgia, Armenia, Azerbaiyán, Turquía, Cabo Verde y Bielorrusia.

(13)

Afganistán, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etiopía y Costa de Marfil.

(14)

Acuerdos de diálogo político y cooperación que incluyan un capítulo sobre migración con disposiciones específicas sobre readmisión: Canadá, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Cuba, Tayikistán, Uzbekistán, Irak, Vietnam, Indonesia, Nueva Zelanda, Kazajistán y Malasia.

(15)

Artículo 13, África, Caribe y Pacífico (Acuerdo de Asociación ACP-UE).

(16)

Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Rusia, Ucrania, Macedonia del Norte, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia, Moldavia, Pakistán, Georgia, Armenia, Azerbaiyán, Turquía, Cabo Verde y Bielorrusia.

(17)

Afganistán, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etiopía y Costa de Marfil.

(18)

Artículo 25 bis, apartado 5.

(19)

Artículo 25 bis, apartado 8.

(20)

Datos y respuestas a un cuestionario facilitado por los Estados miembros (27) y los países asociados a Schengen (4) para 2019, y recopilado por Frontex junto con el conjunto completo de indicadores establecido en la legislación.

(21)

Datos de Eurostat de agosto de 2019.

(22)

Los indicadores establecidos en el artículo 25 bis, apartado 2, del Código de visados son los siguientes: a) el número de decisiones de retorno dictadas con respecto a personas del tercer país en cuestión, en situación irregular en el territorio de los Estados miembros; b) el número real de retornos forzosos de personas objeto de decisiones de retorno expresado como porcentaje del número de decisiones de retorno dictadas con respecto a nacionales del tercer país en cuestión, incluyendo, en su caso, sobre la base de acuerdos de readmisión bilaterales o de la Unión, el número de nacionales de terceros países que hayan transitado por el territorio del tercer país en cuestión; c) el número de solicitudes de readmisión por Estado miembro aceptadas por el tercer país, expresado como porcentaje del número de dichas solicitudes que se le hayan presentado; d) el grado de cooperación práctica por lo que respecta al retorno en las distintas fases del procedimiento de retorno, como: asistencia prestada en la identificación de personas que residan ilegalmente en el territorio de los Estados miembros y en la expedición puntual de documentos de viaje, aceptación del documento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular o del salvoconducto, aceptación de la readmisión de personas que legalmente tengan que ser devueltos a su país, aceptación de operaciones y vuelos de retorno.