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Document 52018PC0021
Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 2006/112/EC on the common system of value added tax as regards the special scheme for small enterprises
Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al régimen especial de las pequeñas empresas
Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al régimen especial de las pequeñas empresas
COM/2018/021 final - 2018/06 (CNS)
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.1.2018
COM(2018) 21 final
2018/0006(CNS)
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al régimen especial de las pequeñas empresas
{SWD(2018) 9 final}
{SWD(2018) 11 final}
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA
•Razones y objetivos de la propuesta
El impuesto sobre el valor añadido (IVA) es un impuesto sobre el consumo soportado en última instancia por el consumidor final pero recaudado por las empresas que entregan bienes o prestan servicios. La Directiva del IVA 1 establece una serie de obligaciones administrativas destinadas a garantizar el correcto funcionamiento del sistema (por ejemplo, registro a efectos del IVA, facturación, contabilidad y presentación de informes). La carga que supone el cumplimiento, derivada de la necesidad de respetar estas obligaciones, genera un coste para las empresas denominado «coste de cumplimiento». Las obligaciones en materia de IVA son especialmente onerosas para las pequeñas empresas, ya que los recursos de que disponen son más limitados que los de las grandes empresas. Debido a ello, las pequeñas empresas 2 (en lo sucesivo, «las pymes»), soportan costes de cumplimiento del IVA proporcionalmente más elevados que las empresas de mayores dimensiones.
Por lo tanto, la Directiva del IVA establece una serie de disposiciones concebidas para aliviar la carga que soportan las pymes en relación con el IVA. Tales disposiciones se hallan incluidas en gran medida en el título XII, capítulo 1, de la Directiva, «Régimen especial de las pequeñas empresas» (en lo sucesivo, «el régimen de las pymes»). Dichas disposiciones permiten a los Estados miembros i) establecer procedimientos simplificados para la imposición y recaudación del IVA; y ii) eximir a las pymes cuyo volumen de negocios anual sea inferior a un determinado umbral de repercutir y deducir el IVA (en lo sucesivo, «la franquicia para las pymes»). La Directiva del IVA también contempla obligaciones simplificadas en materia de IVA, pero al margen del régimen de las pymes. Estas medidas son de carácter facultativo: los Estados miembros pueden aplicarlas y las empresas tienen la posibilidad de acogerse a ellas.
La presente iniciativa forma parte del paquete de reformas anunciado en el plan de acción sobre el IVA 3 . Su importancia fue destacada en el marco del seguimiento de este plan de acción 4 , como se explica más adelante en la sección relativa a la coherencia con las disposiciones políticas vigentes en el ámbito del IVA, y por el presidente Juncker en la carta de intenciones que acompañaba al discurso sobre el Estado de la Unión de 2017 5 . Sin embargo, esta revisión se ha retrasado bastante por tres razones fundamentales.
En primer lugar, aunque los Estados miembros pueden aplicar a las pymes una franquicia con respecto al IVA (una posibilidad a la que se recurre ampliamente), estas últimas siguen soportando costes de cumplimiento de la normativa del IVA desproporcionados debido a la manera en que está concebida la franquicia que se les aplica. En particular, las pymes que se dedican al comercio transfronterizo no pueden acogerse a dicha franquicia en Estados miembros distintos de aquél en el que están establecidas. Por otro lado, los elevados costes de cumplimiento se deben asimismo a la complejidad y diversidad de las normas sobre las obligaciones en materia de IVA en la UE en su conjunto que pueden tener que cumplir las pymes cuando operan a escala transfronteriza.
En segundo lugar, el sistema actual falsea la competencia tanto en los mercados nacionales como de la UE. La franquicia para las pymes aplicada en un Estado miembro, a la que pueden optar únicamente las empresas establecidas en él, tiene un impacto negativo sobre la situación competitiva de las empresas establecidas en otros Estados miembros que abastecen al mismo mercado. Este problema se agravará seguramente con el paso a la imposición en el Estado miembro de destino que se prevé en el sistema definitivo del IVA propuesto; muchas pymes podrían verse obligadas a facturar a sus clientes un IVA distinto del aplicable en el Estado miembro en el que están establecidas. El principio de imposición en el Estado miembro de destino dispone que el IVA debe declararse y liquidarse en el Estado miembro donde está establecido el cliente («Estado miembro de destino») en vez de aquel en el que está establecida la pyme («Estado miembro de origen»). Ello implica que i) las pymes que comercian dentro de la UE no operan en igualdad de condiciones; y ii) que las pymes carecen de incentivos para realizar operaciones transfronterizas y aprovechar al máximo las oportunidades que ofrece el mercado único, debido a sus obligaciones en materia de IVA en otros Estados miembros.
A escala nacional, el falseamiento se debe a que la simplificación de las obligaciones en materia de IVA está vinculada, en principio, al uso de la franquicia para las pymes, y aquellas que quedan excluidas de dicha franquicia (por haber superado el umbral de volumen de negocios o haber optado por el régimen normal del IVA) no pueden beneficiarse de ella. Ello puede dar lugar al «efecto de umbral», en virtud del cual las pymes ralentizan su crecimiento para no superar el umbral para la obtención de la franquicia.
En tercer lugar, la revisión brinda la oportunidad de fomentar el cumplimiento voluntario contribuyendo así a la reducción de las pérdidas de ingresos debidas al incumplimiento y el fraude en materia de IVA. Aunque a las pymes ya les resulta difícil cumplir con las obligaciones relativas al IVA a escala nacional, en el caso de aquellas que se dedican al comercio transfronterizo, el cumplimiento de las obligaciones en materia de IVA en otros Estados miembros supone un obstáculo todavía mayor debido a la falta de armonización de la normativa en la UE en su conjunto. El sistema simplificado de registro y pago (miniventanilla única) ha abordado estos problemas en términos de servicios electrónicos prestados a los consumidores finales (de empresas a consumidores). Si bien la propuesta sobre comercio electrónico amplía el recurso a la miniventanilla única en relación con todos los suministros de empresas a consumidores, aún se requieren nuevas mejoras.
Existen otros dos motivos para actuar.
En primer lugar, el régimen aplicado a las pymes ha quedado obsoleto, dado que su funcionamiento se basa en excepciones. Las propias disposiciones de la Directiva del IVA prevén la posibilidad de apartarse del umbral básico de la franquicia en favor de las pymes, cifrado en 5 000 EUR, y fija expresamente umbrales para 19 Estados miembros. Sin embargo, en la actualidad, 10 Estados miembros se acogen a excepciones al umbral aplicable, y ya se han presentado varias solicitudes de excepción nuevas.
En segundo lugar, el régimen para las pymes, que prevé medidas que deben aplicarse en el Estado miembro de establecimiento de las pequeñas empresas, se está volviendo inviable a medida que el sistema del IVA evoluciona hacia la imposición en el Estado miembro de destino.
Así pues, la revisión tiene por objeto crear un régimen para las pymes moderno y simplificado. En particular, se propone: i) reducir los costes de cumplimiento de la normativa del IVA que soportan las pymes tanto a nivel nacional como a nivel de la UE; ii) reducir el falseamiento de la competencia tanto a nivel nacional como a nivel de la UE; iii), reducir el impacto negativo del efecto de umbral; y iv) facilitar el cumplimiento por parte de las pymes y el seguimiento por parte de las administraciones tributarias.
Ello está en consonancia con los objetivos de la presente propuesta, cuyo propósito es:
·contribuir a crear un entorno propicio para el crecimiento de las pymes;
·contribuir a establecer un sistema del IVA sólido y eficiente, con el fin de crear un territorio único del IVA en la UE; y
·contribuir al buen funcionamiento de un mercado único más profundo y más justo.
•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial
La revisión forma parte del plan de acción sobre el IVA por el que se establecen formas de modernizar el sistema del IVA para hacerlo más sencillo, más resistente al fraude y más favorable a las empresas. En particular, la presente propuesta complementa otras dos iniciativas legislativas derivadas del plan de acción sobre el IVA en relación con la transición hacia la imposición en el Estado miembro de destino: i) la propuesta sobre comercio electrónico, que se adoptó en diciembre de 2016 6 ; y ii) la propuesta sobre el sistema definitivo de IVA, que se adoptó en octubre de 2017 7 . También es compatible con las normas sobre el lugar de prestación a efectos del IVA para los servicios de telecomunicaciones, de radiodifusión y televisión, y servicios prestados por vía electrónica 8 , que entró en vigor en 2015.
•Coherencia con otras políticas de la Unión
La propuesta es coherente con la estrategia para el mercado único de 2015 9 , en la que la Comisión se propone favorecer el crecimiento de las pymes y de las empresas emergentes y abordar las principales dificultades a las que se enfrentan las pymes en todas las fases de su ciclo de vida y que les impiden aprovechar plenamente las ventajas del mercado único. Asimismo, está en consonancia con las políticas de la UE sobre las pymes, tal como se establecen en la Comunicación de 2016 para la creación de empresas 10 y con el principio de «Pensar primero a pequeña escala» esbozado en la Comunicación sobre la legislación para las pequeñas de 2008 11 .
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD
•Base jurídica
La Directiva resultante de la presente propuesta modifica la Directiva del IVA sobre la base del artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicha disposición autoriza al Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, a adoptar las disposiciones referentes a la armonización de la normativa de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos indirectos.
•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)
La propuesta respeta el principio de subsidiariedad enunciado en el artículo 5, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (TUE) 12 . Los principales problemas que se han identificado (elevados costes de cumplimiento, efectos de distorsión, etc.) se deben a las normas de la Directiva del IVA en vigor. Su simplificación a fin de reducir la carga que conlleva el cumplimiento por parte de las pymes requiere que la Comisión presente una propuesta para modificar la Directiva del IVA. Los Estados miembros disponen de muy poco margen de maniobra en relación con la Directiva. Así pues, la presente propuesta aportará un valor muy superior al que se puede lograr a escala de los Estados miembros.
•Proporcionalidad
La propuesta está en consonancia con el principio de proporcionalidad ya que no excede de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados, en particular el de buen funcionamiento del mercado único. Con arreglo a la comprobación de la conformidad con el principio de subsidiariedad, no es posible que los Estados miembros resuelvan los problemas a que se enfrentan las pymes como consecuencia de las normas existentes en materia de IVA sin recurrir a una propuesta de modificación de la Directiva del IVA. Las mejoras propuestas se limitan a un pequeño número de disposiciones en materia de IVA que constituyen el núcleo de los problemas detectados. En la sección 7.4 de la evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta se expone información pormenorizada al respecto.
•Elección del instrumento
Se propone una Directiva con vistas a modificar la Directiva del IVA.
3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO
•Evaluaciones ex post / control de calidad de la legislación existente
En la elaboración de la propuesta, se han evaluado las normas sobre las pymes previstas actualmente en la Directiva del IVA. La evaluación, que pueden consultarse en el anexo 8 de la evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta, se basa, en particular, en una evaluación retrospectiva de los elementos del sistema del IVA en la UE 13 llevada a cabo por un consultor externo en 2011 y en un estudio sobre el régimen para las pymes realizado por otro consultor externo en 2017.
•Consultas con las partes interesadas
La estrategia de consulta tenía por objeto obtener información de las partes interesadas sobre su experiencia en la aplicación de las actuales disposiciones en materia del IVA destinadas a las pymes y recabar su opinión respecto de las posibles modificaciones de dichas disposiciones.
La estrategia constaba de: i) una consulta dirigida a 2 000 pequeñas empresas, que se llevó a cabo en el marco del estudio de 2017; ii) una consulta del panel de pymes realizada por la Enterprise Europe Network 14 , en el marco de la cual se aportaron 1 704 contribuciones; iii) una consulta pública abierta en internet, celebrada durante 12 semanas, desde el 20 de diciembre de 2016 hasta el 20 de marzo de 2017, en el marco de la cual se aportaron 113 contribuciones 15 ; iv) un seminario celebrado bajo los auspicios del Programa Fiscalis 2020 organizado como una reunión conjunta del Grupo sobre el futuro del IVA y el Grupo de expertos sobre el IVA a fin de permitir la participación de los representantes empresariales miembros de este último grupo; y v) las contribuciones recibidas a través de la plataforma REFIT 16 . También se tuvieron en cuenta las contribuciones espontáneas.
•Obtención y uso de asesoramiento especializado
La revisión en la que se basa la presente propuesta se sustenta fundamentalmente en el análisis realizado en el marco del estudio de 2017 sobre el régimen de las pymes. En ese estudio se evaluó el funcionamiento, tanto a escala nacional como de la UE, de las actuales normas sobre el IVA de la Directiva destinadas a las pymes. También se plantearon opciones para revisar las normas actuales y se analizó su impacto.
Además, en la revisión se han tenido en cuenta otros dos estudios: el estudio de 2016 sobre la modernización del IVA para el comercio electrónico transfronterizo, y el estudio de 2011 relacionado con una evaluación retrospectiva de los elementos del sistema del IVA de la UE.
•Evaluación de impacto
La evaluación de impacto relativa a la presente propuesta fue examinada por el Comité de Control Reglamentario el 13 de septiembre de 2017. El Comité emitió un dictamen favorable sobre la propuesta, junto con algunas recomendaciones que se han tenido en cuenta. El dictamen del Comité, las recomendaciones y la explicación de cómo se han tenido en cuenta estas últimas se presentan en el anexo 1 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la presente propuesta.
•Adecuación regulatoria y simplificación
La presente iniciativa forma parte del programa REFIT. De conformidad con el programa de trabajo de la Comisión 17 , en el que se exponen las nuevas iniciativas que debían adoptarse en virtud de dicho programa en 2017, el análisis de las pymes se incluyó en la prioridad de la Comisión 18 denominada «Un mercado interior más justo y profundo con una base industrial reforzada».
La propuesta contribuye al logro de los objetivos del programa REFIT de i) reducir la carga del IVA sobre las pymes y las administraciones tributarias; y ii) de reducir el falseamiento de la competencia a escala de la UE, de modo que las pymes puedan aprovechar plenamente el mercado único. En particular, se espera que los costes de cumplimiento en que incurren las pymes se reduzcan en un 18 % en el marco de la presente iniciativa, frente al escenario de referencia señalado en la evaluación de impacto (56 100 millones EUR anuales, frente a los 68 000 millones EUR anuales en la actualidad). También se espera que las actividades comerciales transfronterizas de las pymes dentro de la Unión se incrementen en un 13,5 %. Asimismo tendrá un impacto positivo tanto en el cumplimiento voluntario como en la competitividad de las empresas. Para más información, véanse las secciones 6 y 7 de la evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta.
4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS
La propuesta no tendrá ninguna incidencia negativa en el presupuesto de la UE.
5.OTROS ELEMENTOS
•Planes de ejecución y modalidades de seguimiento, evaluación e información
La implementación de la propuesta será objeto de seguimiento en el marco de las competencias de la Comisión para garantizar la correcta aplicación de la legislación de la UE sobre el IVA. Además, la Comisión y los Estados miembros supervisarán y evaluarán si esta iniciativa funciona correctamente y la medida en que se han alcanzado sus objetivos, basándose en los indicadores que figuran en la sección 8 de la evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta.
•Resumen de las principales disposiciones de la propuesta
Las principales disposiciones de la propuesta son las siguientes:
(1)apertura de la franquicia para las pequeñas empresas a todas las empresas elegibles de la UE, estén o no establecidas en el Estado miembro en el que vaya a aplicarse el IVA y vaya a otorgarse dicha franquicia;
(2)fijación de un valor actualizado en relación con el límite máximo correspondiente a los umbrales nacionales previstos para la franquicia;
(3)introducción de un período transitorio durante el cual las pequeñas empresas que superen temporalmente el umbral previsto para la franquicia puedan seguir acogiéndose a ella;
(4)introducción de obligaciones simplificadas en materia de IVA para las pequeñas empresas, se beneficien o no de la franquicia.
Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta
El artículo 1, puntos 1 a 7, 13, 17, 19 y 20, propone una serie de modificaciones relacionadas con las actualizaciones, los ajustes técnicos y las referencias a la franquicia para las pymes que figuran en otras disposiciones de la Directiva el IVA.
El artículo 1, punto 8, introduce un nuevo artículo 280 bis cuyo objetivo es aportar definiciones sobre varios conceptos necesarios para la aplicación de las disposiciones correspondientes al régimen especial establecido en el título XII, capítulo 1, de la Directiva del IVA.
La definición de «pequeña empresa» contribuye a aclarar dichas disposiciones y aumentar la seguridad jurídica de los contribuyentes. Quedarían incluidas en ella todas las empresas cuyo volumen de negocios anual en la Unión dentro del mercado único no fuera superior a 2 000 000 EUR. Por lo que respecta al tratamiento fiscal a efectos del IVA, la introducción de esta definición permite adoptar medidas de simplificación destinadas a las empresas que sean pequeñas en términos económicos aunque su volumen de negocios supere el umbral previsto para la franquicia. Por tanto, la categoría ampliada de pequeñas empresas abarca a aquellas que están exentas del IVA, así como a aquellas que aun pudiendo acogerse a la franquicia han optado por la aplicación del régimen normal, o aquellas cuyo volumen de negocios supera el umbral previsto para la franquicia y que, por tanto, son objeto de gravamen con arreglo al régimen normal.
Se han introducido asimismo dos definiciones de «volumen de negocios» con vistas a facilitar la aplicación de los umbrales nacionales previstos para la franquicia («volumen de negocios anual en el Estado miembro») y la condición de subvencionabilidad aplicable a las pequeñas empresas no establecidas («volumen de negocios anual en la Unión»).
El artículo 1, puntos 9, 10 y 16, prevé modificaciones derivadas de la eliminación de la bonificación degresiva del impuesto, que ha demostrado ser fuente de complejidad y que apenas contribuye a reducir la carga de las pequeñas empresas en materia de cumplimiento. Por tanto, esta medida debe eliminarse.
El artículo 1, punto 11, modifica el artículo 283, apartado 1, en lo que se refiere a la exclusión de las empresas no establecidas del acceso a la franquicia. Esta modificación es necesaria para que puedan acogerse a la franquicia las empresas de la UE que no estén establecidas en el Estado miembro en el que realicen las suministros sujetos al IVA.
El artículo 1, punto 12, modifica el artículo 284 para definir el nuevo ámbito de aplicación de la franquicia para las pequeñas empresas, que seguirá siendo facultativa para los Estados miembros. Los Estados miembros que decidan aplicar la franquicia en favor de las pymes tendrán la posibilidad de fijar el umbral de la misma en el nivel que mejor se adecúe a su contexto económico y jurídico particular. No obstante, a fin de garantizar que el ámbito de aplicación de la franquicia quede restringido a las empresas más pequeñas y limitar los posibles efectos de falseamiento de la misma, la Directiva del IVA fijará un nivel máximo del umbral previsto para la franquicia común a todos los Estados miembros. Podrán acogerse a la misma todas las empresas de la UE elegibles, estén o no establecidas en el Estado miembro en el que realicen suministros sujetos al IVA.
Toda pequeña empresa susceptible de acogerse a la franquicia en un Estado miembro en el que no esté establecida, debe cumplir dos condiciones: i) su volumen de negocios anual en ese Estado miembro («volumen de negocios anual en el Estado miembro») debe ser inferior al umbral para la franquicia aplicable en él; y ii) su volumen de negocios global en el mercado único («volumen de negocios anual en la Unión») no debe ser superior a 100 000 EUR. Este último requisito de elegibilidad debería evitar abusos por parte de las grandes empresas que, de no existir un umbral de volumen de negocios global en la UE, podrían beneficiarse de las franquicias para las pymes en diversos Estados miembros (por ejemplo, si su volumen de negocios en cada Estado miembro se situara por debajo del umbral para la franquicia aplicable a las pymes), pese a contar con un elevado volumen de negocios global.
A fin de garantizar un control eficaz de la aplicación de las condiciones a las que se supedita la franquicia, el Estado miembro en el que esté establecida una empresa que se acoja a la franquicia en otros Estados miembros debe recopilar toda la información pertinente sobre su volumen de negocios. Por lo tanto, cuando una pequeña empresa se acoja a la franquicia en Estados miembros distintos de aquel en el que esté establecida, el Estado miembro de establecimiento tendrá que asegurarse de que la pequeña empresa en cuestión declara con exactitud el volumen de negocios anual en la Unión y el volumen de negocios anual en el Estado miembro e informará al respecto a las autoridades tributarias de los demás Estados miembros afectados en los que la pequeña empresa efectúe sus suministros.
El artículo 1, punto 14, modifica el artículo 288 a fin de aclarar qué operaciones deben tenerse en cuenta a la hora de calcular el volumen de negocios anual que sirve de referencia para la aplicación de la franquicia a las pequeñas empresas.
El artículo 1, punto 15, introduce un nuevo artículo 288 bis, que fija un período transitorio para las pequeñas empresas que se acojan a la franquicia en favor de las pymes y cuyo volumen de negocios supere el umbral previsto para la franquicia en un año determinado. Dichas empresas están autorizadas a seguir beneficiándose de la franquicia para las pymes en relación con ese año, a condición de que su volumen de negocios en ese año no supere el umbral aplicable a las pymes en más del 50 %. La disposición impone dos límites para este período transitorio que suponen una protección contra la utilización abusiva de la medida: uno de carácter temporal (1 año) y otro basado en el volumen de negocios (rebasamiento del umbral de franquicia aplicable en más del 50 %).
El artículo 1, punto 18, introduce una nueva sección 2 bis relativa a las medidas de simplificación para las empresas que se benefician de la franquicia y las que no se benefician de ella. La nueva subsección 1 incorpora en el régimen de franquicias una serie de obligaciones simplificadas para las empresas que se acogen a ellas (registro, facturación, teneduría de la contabilidad y declaraciones del IVA). Además, los Estados miembros conservan la posibilidad de dispensar a las pequeñas empresas que se benefician de la franquicia de otras obligaciones contempladas en los artículos 213 a 271.
La nueva subsección 2 prevé un conjunto de obligaciones simplificadas para las pequeñas empresas que no se benefician de la franquicia para las pymes. Dichas empresas pueden ser tanto empresas que pueden beneficiarse de la franquicia, pero que han optado por la tributación con arreglo al régimen general como empresas cuyo volumen de negocios supera el umbral previsto para la franquicia pero es inferior a 2 000 000 EUR y que, por lo tanto, son consideradas pequeñas empresas en el sentido de la nueva definición. Dado que las empresas que hacen uso de la franquicia no pueden deducir el IVA soportado, la franquicia no resuelve realmente los problemas de la totalidad de las empresas elegibles. En particular, las pequeñas empresas que entreguen bienes y presten servicios a otros sujetos pasivos pueden preferir tributar sobre la base del régimen general. Por lo tanto, la reducción de los costes de cumplimiento en materia de IVA en que incurren dichas empresas está vinculada, más que a la franquicia propiamente dicha, a la simplificación de sus obligaciones en materia de IVA.
Por tanto, los Estados miembros deberían establecer asimismo un conjunto de obligaciones simplificadas en materia de IVA para las pequeñas empresas que no se beneficien de la franquicia. Estas obligaciones deberían incluir la simplificación del registro, la simplificación de la contabilidad y la fijación de períodos impositivos más largos, lo que daría lugar a una reducción de la frecuencia de presentación de la declaración del IVA. Las pequeñas empresas no beneficiarias de la franquicia también deberían poder optar por la aplicación de períodos impositivos normales.
2018/0006 (CNS)
Propuesta de
DIRECTIVA DEL CONSEJO
por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, en lo que respecta al régimen especial de las pequeñas empresas
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 113,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los parlamentos nacionales,
Visto el dictamen del Parlamento Europeo 19 ,
Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo 20 ,
De conformidad con un procedimiento legislativo especial,
Considerando lo siguiente:
(1)La Directiva 2006/112/CE del Consejo 21 autoriza a los Estados miembros a continuar aplicando sus regímenes especiales a las pequeñas empresas, de conformidad con las disposiciones comunes y en aras de una armonización más avanzada. No obstante, dichas disposiciones están obsoletas y no reducen la carga de las pequeñas empresas asociada al cumplimiento, ya que fueron concebidas para un sistema común del impuesto sobre el valor añadido (IVA) basado en la imposición en el Estado miembro de origen.
(2)En su plan de acción sobre el IVA 22 , la Comisión anunció un paquete global de medidas de simplificación del IVA en favor de las pequeñas empresas a fin de reducir sus cargas administrativas y contribuir al establecimiento de un entorno fiscal que facilite su crecimiento y al desarrollo del comercio transfronterizo. Ello llevaría aparejada una revisión del régimen especial de las pequeñas empresas, tal como se indicó en la Comunicación sobre el seguimiento del plan de acción sobre el IVA 23 . La revisión del régimen especial de las pequeñas empresas constituye por tanto un elemento importante del paquete de reformas que figura en el plan de acción sobre el IVA.
(3)La revisión de este régimen especial está estrechamente vinculada a la propuesta de la Comisión por la que se establecen los principios de un sistema definitivo del IVA para el comercio transfronterizo entre empresas de los Estados miembros sobre la base de la tributación de las entregas transfronterizas de bienes en el Estado miembro de destino 24 . El paso del sistema del IVA a la tributación en el Estado miembro de destino ha dejado patente que algunas de las normas actuales no son adecuadas para un sistema tributario basado en el principio de destino.
(4)A fin de hacer frente al problema que supone la carga de cumplimiento desproporcionada que soportan las pequeñas empresas, deben poder aplicar medidas de simplificación no solo las empresas que se beneficien de la franquicia con arreglo a la normativa en vigor, sino también aquellas que se consideren pequeñas en términos económicos. A efectos de la simplificación de las normas del IVA, las empresas se considerarían «pequeñas» si en virtud de su volumen de negocios pudieran ser calificadas de microempresas con arreglo a la definición general establecida en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión 25 .
(5)En la actualidad, el régimen especial de las pequeñas empresas solo permite conceder una franquicia a las empresas establecidas en el Estado miembro en que se devengue el IVA. Ello tiene una incidencia negativa sobre la competencia que afecta a las empresas no establecidas que operan en el mercado único. Para hacer frente a este problema y evitar un falseamiento adicional derivado del paso a la tributación en el Estado miembro de destino, las pequeñas empresas establecidas en Estados miembros distintos de aquel en que se devenga el IVA también deben poder beneficiarse de la franquicia.
(6)Las pequeñas empresas solo pueden beneficiarse de la franquicia cuando su volumen de negocios anual se sitúa por debajo del umbral aplicado por el Estado miembro en que se devenga el IVA. Al fijar su umbral, los Estados miembros deben atenerse a las normas sobre umbrales establecidas por la Directiva 2006/112/CE. Dichas normas, la mayoría de las cuales se establecieron en 1977, han dejado de ser adecuadas.
(7)En aras de la simplificación, una serie de Estados miembros han sido autorizados a aplicar, con carácter temporal, un umbral más elevado que el permitido en virtud de la Directiva 2006/112/CE. Dado que no resulta adecuado seguir modificando las normas generales aplicando medidas concedidas a título de excepción, es preciso actualizar las normas relativas a los umbrales.
(8)Procede dejar en manos de los Estados miembros la fijación de los umbrales nacionales para la franquicia en el nivel que mejor se adecúe a sus condiciones económicas y políticas, sin perjuicio del límite superior del umbral que establece la presente Directiva. A este respecto, debe aclararse que la fijación de distintos umbrales por los Estados miembros ha de basarse en criterios objetivos.
(9)El umbral de volumen de negocios anual, en el que se basa la franquicia concedida en virtud de este régimen especial, está constituido exclusivamente por el valor combinado de las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas por una pequeña empresa en el Estado miembro en el que se otorga la franquicia. Podría producirse un falseamiento de la competencia en el caso de que una empresa no establecida en ese Estado miembro pudiera beneficiarse de dicha franquicia, independientemente del volumen de negocios que generase en otros Estados miembros. A fin de atenuar este tipo de falseamiento de la competencia y de proteger los ingresos de la Unión, solo deben poder disfrutar de la franquicia en un Estado miembro en el que no estén establecidas aquellas empresas cuyo volumen de negocios anual en la Unión sea inferior a un determinado umbral.
(10)Con el fin de garantizar que las pequeñas empresas no se vean disuadidas de desarrollar su actividad y de asegurar una transición gradual de la franquicia a la tributación, las pequeñas empresas cuyo volumen de negocios no supere un determinado límite deben estar autorizadas a seguir beneficiándose de la franquicia durante un período de tiempo limitado.
(11)A fin de reducir la carga que conlleva el cumplimiento para las pequeñas empresas, deben simplificarse asimismo sus obligaciones. Habida cuenta de que las obligaciones que es necesario cumplir varían y dependen en gran medida de que las pequeñas empresas se beneficien o no de la franquicia del IVA, es preciso establecer diferentes conjuntos de obligaciones simplificadas.
(12)Cuando se aplique una franquicia, las pequeñas empresas que se acojan a ella deben tener acceso, como mínimo, a obligaciones simplificadas en materia de registro a efectos del IVA, facturación, contabilidad y presentación de informes.
(13)Además, a fin de garantizar que se cumplen las condiciones para beneficiarse de la franquicia concedida por un Estado miembro a empresas no establecidas en su territorio, es necesario exigir a estas últimas que notifiquen previamente su intención de hacer uso de la misma. La pequeña empresa debe efectuar esta notificación al Estado miembro en el que esté establecida. A continuación, dicho Estado miembro, basándose en la información sobre el volumen de negocios aportada por dicha empresa, debe facilitar esa información a los demás Estados miembros interesados.
(14)Además de la concesión de una franquicia del IVA, los regímenes especiales permiten asimismo aplicar bonificaciones degresivas. La bonificación degresiva del impuesto es fuente de complejidad y apenas contribuye a reducir la carga que supone el cumplimiento para las pequeñas empresas. Por tanto, esta medida debe eliminarse.
(15)A fin de reducir la carga que conlleva el cumplimiento para las pequeñas empresas que no se benefician de la franquicia, debe exigirse a los Estados miembros la simplificación del registro a efectos del IVA y de su mantenimiento así como la prolongación de los períodos de liquidación de forma que se reduzca la frecuencia de presentación de las declaraciones del IVA.
(16)A fin de ayudar a las pequeñas empresas que tienen dificultades para abonar el IVA a la autoridad competente debido a que aún no han obtenido el pago de sus clientes, los Estados miembros pueden autorizar a los sujetos pasivos, en virtud de un régimen optativo, a utilizar un sistema de contabilidad de caja para liquidar el IVA. Procede modificar este régimen para adaptarlo a la definición de pequeñas empresas.
(17)El objetivo de la presente Directiva es reducir la carga que supone el cumplimiento para las pequeñas empresas, objetivo este que no puede alcanzarse de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, pueden lograrse mejor a escala de la Unión. En consecuencia, la Unión puede adoptar medidas de conformidad con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
(18)De conformidad con la Declaración política conjunta de 28 de septiembre de 2011 de los Estados miembros y de la Comisión sobre los documentos explicativos 26 , los Estados miembros se han comprometido a acompañar, en casos justificados, la notificación de sus medidas de transposición de uno o varios documentos que expliquen la relación entre los componentes de una directiva y las partes correspondientes de los instrumentos nacionales de transposición. Por lo que respecta a la presente Directiva, el legislador considera que la transmisión de tales documentos está justificada.
(19)Procede, por tanto, modificar la Directiva 2006/112/CE en consecuencia.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
Artículo 1
La Directiva 2006/112/CE se modifica como sigue:
(1)En el artículo 2, apartado 1, letra b), el inciso i) se sustituye por el texto siguiente:
«i)por un sujeto pasivo actuando en su condición de tal, o por una persona jurídica que no actúe como sujeto pasivo, cuando el vendedor sea un sujeto pasivo actuando en su condición de tal, que no se beneficie de la franquicia para las pequeñas empresas prevista en el artículo 284 y en cuanto no le afecten las disposiciones previstas en los artículos 33 y 36;».
(2)El artículo 139 se modifica como sigue:
a)el apartado 1, párrafo primero, se sustituye por el texto siguiente:
«La exención prevista en el apartado 1 del artículo 138 no se aplicará a las entregas de bienes efectuadas por sujetos pasivos que se beneficien de la franquicia para las pequeñas empresas prevista en el artículo 284.»;
b)el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:
«2. La exención prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 138 no se aplicará a las entregas de productos sujetos a impuestos especiales efectuadas por sujetos pasivos que se beneficien de la franquicia para las pequeñas empresas prevista en el artículo 284.».
(3)El artículo 167 bis se modifica como sigue:
a)el párrafo segundo se sustituye por el texto siguiente:
«Los Estados miembros que apliquen el régimen optativo a que se refiere el párrafo primero establecerán un umbral para los sujetos pasivos que se acojan a dicho régimen dentro de su territorio tomando como base el volumen de negocios anual del sujeto pasivo calculado de conformidad con el artículo 288. Este umbral no podrá exceder de 2 000 000 EUR o su contravalor en moneda nacional.»;
b)se suprime el párrafo tercero.
(4)En el artículo 220 bis, apartado 1, se añade la letra c) siguiente:
«c) cuando el sujeto pasivo sea una pequeña empresa, tal como se define en el artículo 280 bis.».
(5)En el artículo 270, la letra a) se sustituye por el texto siguiente:
«a)que el importe total anual, excluido el IVA, de sus entregas de bienes y de sus prestaciones de servicios no sobrepase en más de 35 000 EUR o su contravalor en moneda nacional el importe del volumen de negocios anual que sirva de referencia para la aplicación de la franquicia para las pequeñas empresas prevista en el artículo 284;».
(6)En el artículo 272, apartado 1, se suprime la letra d).
(7)En el artículo 273, el párrafo segundo se sustituye por el texto siguiente:
«La facultad a que se refiere el párrafo primero no podrá utilizarse para imponer obligaciones suplementarias de facturación respecto de las fijadas en el capítulo 3 o para imponer obligaciones suplementarias a las pequeñas empresas respecto de las fijadas en la sección 2 bis en el título XII, capítulo 1.».
(8)En el título XII, capítulo 1, se inserta la sección -1 siguiente:
«Sección -1
Definición
Artículo 280 bis
A efectos del presente capítulo, se entenderá por:
(1)«pequeña empresa», todo sujeto pasivo establecido en la Comunidad cuyo volumen de negocios anual en la Unión no exceda de 2 000 000 EUR o su contravalor en moneda nacional;
(2)«volumen de negocios anual en el Estado miembro», el valor total anual de las entregas de bienes y prestaciones de servicios, excluido el IVA, efectuadas por un sujeto pasivo en el Estado miembro en cuestión;
(3)«volumen de negocios anual en la Unión», el valor total anual de entregas de bienes y prestaciones de servicios, excluido el IVA, efectuadas por un sujeto pasivo en el territorio de la Comunidad.».
(9)El encabezamiento del título XII, capítulo 1, sección 2, se sustituye por el texto siguiente:
«Franquicias»
(10)El artículo 282 se sustituye por el texto siguiente:
«Artículo 282
Las franquicias previstas en la presente sección se aplicarán a las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por las pequeñas empresas.».
(11)En el artículo 283, apartado 1, se suprime la letra c).
(12)El artículo 284 se sustituye por el texto siguiente:
«Artículo 284
1. Los Estados miembros podrán conceder una franquicia del impuesto en relación con las entregas de bienes y las prestaciones de servicios efectuadas en su territorio por pequeñas empresas establecidas en el mismo cuyo volumen de negocios anual en el Estado miembro, correspondiente a dichas entregas y prestaciones, no exceda de un umbral determinado fijado por esos Estados miembros para la aplicación de esta franquicia.
Los Estados miembros podrán fijar distintos umbrales para los diferentes sectores empresariales basándose en criterios objetivos. No obstante, dichos umbrales no podrán exceder de 85 000 EUR o su contravalor en moneda nacional.».
2. Los Estados miembros que hayan establecido la franquicia para las pequeñas empresas podrán conceder asimismo una franquicia en relación con las entregas de bienes o las prestaciones de servicios efectuadas en su territorio por empresas establecidas en otro Estado miembro, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a)el volumen de negocios anual en la Unión de esas pequeñas empresas no exceda de 100 000 EUR;
b)el valor de las entregas y las prestaciones en el Estado miembro donde la empresa no esté establecida no exceda del umbral aplicable en ese Estado miembro para la concesión de la franquicia a empresas establecidas en el mismo.
3. Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para garantizar que las pequeñas empresas que se beneficien de la franquicia cumplan las condiciones contempladas en los apartados 1 y 2.
4. Antes de hacer uso de la franquicia en otros Estados miembros, la pequeña empresa lo comunicará al Estado miembro en el que esté establecida.
Cuando una pequeña empresa haga uso de la franquicia en Estados miembros distintos de aquel en el que esté establecida, el Estado miembro de establecimiento tendrá que asegurarse de que la pequeña empresa en cuestión declara con exactitud el volumen de negocios anual en la Unión y el volumen de negocios anual en el Estado miembro e informará al respecto a las autoridades tributarias de los demás Estados miembros afectados en los que la pequeña empresa efectúe sus entregas o prestaciones.».
(13)Se suprimen los artículos 285, 286 y 287.
(14)El artículo 288 se sustituye por el texto siguiente:
«Artículo 288
La cifra del volumen de negocios anual que servirá de referencia para la aplicación de la franquicia prevista en el artículo 284 estará constituida por las siguientes cuantías excluido el IVA:
(1)la cuantía de las entregas de bienes y las prestaciones de servicios, en la medida en que estarían gravadas si fueran efectuadas por un sujeto pasivo que no se beneficie de la franquicia;
(2)la cuantía de las operaciones exentas con derecho a deducción del IVA pagado en la fase anterior en virtud de los artículos 98 y 138;
(3)la cuantía de las operaciones exentas en virtud de los artículos 146 a 149 y de los artículos 151, 152 y 153;
(4)la cuantía de las operaciones inmobiliarias, de las operaciones financieras enunciadas en las letras b) a g) del apartado 1 del artículo 135 y de las prestaciones de servicios de seguro y de reaseguro, a menos que estas operaciones sean accesorias.
Sin embargo, las cesiones de activos fijos tangibles o intangibles de una empresa no se tomarán en consideración a efectos de cálculo del volumen de negocios.».
(15)Se inserta el artículo 288 bis siguiente:
«Artículo 288 bis
Cuando durante un año natural posterior, el volumen de negocios anual en el Estado miembro de una pequeña empresa rebase el umbral previsto para la franquicia a que se refiere el apartado 1 del artículo 284, la pequeña empresa deberá poder seguir acogiéndose a la franquicia por ese año, a condición de que su volumen de negocios anual en el Estado miembro durante ese año no rebase el umbral establecido en el apartado 1 del artículo 284 en más del 50 %.»;
(16)En el artículo 290, se suprime la segunda frase.
(17)Se suprimen los artículos 291 a 294.
(18)En el título XII, capítulo 1, se inserta la sección 2 bis siguiente:
«Sección 2 bis
Simplificación de las obligaciones en favor de las pequeñas empresas
Subsección 1
Pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia
Artículo 294 bis
A efectos de la presente subsección, por «pequeña empresa beneficiaria de la franquicia» se entenderá cualquier pequeña empresa que se beneficie de la franquicia en el Estado miembro en el que se devengue el IVA conforme a lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 284.
Artículo 294 ter
Los Estados miembros podrán dispensar a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia establecidas en su territorio que efectúen exclusivamente operaciones dentro de ese Estado miembro de la obligación de declarar el comienzo de su actividad, con arreglo al artículo 213, y de identificarse mediante un número individual con arreglo al artículo 214.
Cuando no se recurra a esta posibilidad o cuando las pequeñas empresas estén obligadas a declarar el comienzo de su actividad y a identificarse, los Estados miembros establecerán un procedimiento simplificado para su identificación mediante un número individual.
Artículo 294 quater
Los Estados miembros dispensarán a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia de la obligación de expedir una factura con arreglo al artículo 220.
Los Estados miembros no impondrán a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia la obligación de expedir una factura con arreglo al artículo 221.
Artículo 294 quinquies
Los Estados miembros podrán dispensar a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia de determinadas obligaciones o de toda obligación en materia de contabilidad establecidas en el capítulo 4 del título XI.
Cuando los Estados miembros exijan la conservación de las facturas, no podrán imponer a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia otros requisitos adicionales a los establecidos en el Derecho nacional en ámbitos distintos del IVA y relativos al mantenimiento de registros.
Artículo 294 sexies
Los Estados miembros podrán dispensar a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia de la obligación de presentar una declaración del IVA establecida en el artículo 250.
Cuando no se recurra a esta posibilidad, los Estados miembros autorizarán a estas pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia a presentar una declaración del IVA simplificada que cubra el período de un año natural. No obstante, las pequeñas empresas podrán optar por la aplicación del período impositivo fijado de conformidad con el artículo 252.
Artículo 294 septies
Los Estados miembros podrán dispensar a las pequeñas empresas beneficiarias de la franquicia de determinadas obligaciones o de toda obligación contemplada en los artículos 217 a 271.
Subsección 2
Pequeñas empresas no beneficiarias de la franquicia
Artículo 294 octies
Los Estados miembros establecerán un procedimiento simplificado para permitir que las pequeñas empresas que no se beneficien de la franquicia prevista en el artículo 284 obtengan un número de identificación individual para cumplir lo dispuesto en el artículo 214.
Artículo 294 nonies
No obstante lo dispuesto en los artículos 244 a 248 bis, los Estados miembros establecerán obligaciones simplificadas respecto de la conservación de facturas por parte de las pequeñas empresas.
Artículo 294 decies
En el caso de las pequeñas empresas, el período impositivo que deberá cubrirse en una declaración del IVA será el período de un año natural. No obstante, las pequeñas empresas podrán optar por la aplicación del período impositivo fijado de conformidad con el artículo 252.
Artículo 294 undecies
No obstante lo dispuesto en el artículo 206, los Estados miembros no exigirán a las pequeñas empresas pagos a cuenta.».
(19)En el artículo 314, la letra c) se sustituye por la siguiente:
«c)otro sujeto pasivo, siempre que la entrega del bien por este otro sujeto pasivo goce de la franquicia para las pequeñas empresas establecida en el artículo 284 y se refiera a un bien de inversión;».
(20) En el artículo 334, la letra c) se sustituye por la siguiente:
«c)otro sujeto pasivo, siempre que la entrega del bien por este otro sujeto pasivo, efectuada en virtud de un contrato de comisión de venta, goce de la franquicia para las pequeñas empresas dispuesta en el artículo 284 y se refiera a un bien de inversión;».
Artículo 2
1.Los Estados miembros adoptarán y publicarán, a más tardar el 30 de junio de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.
Aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de julio de 2022.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.
2.Los Estados miembros comunicarán a la Comisión el texto de las principales disposiciones de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.
Artículo 3
La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Artículo 4
Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente
Estado de la Unión de 2017. Carta de intenciones al presidente Antonio Tajani y el primer ministro Jüri Ratas, de 13 de septiembre de 2017, disponible en: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/state-union-2017-brochure_es.pdf. Véase también el anexo I del Programa de trabajo de la Comisión para 2017, COM(2016) 710 final, Estrasburgo, 25.10.2016, p. 3, disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/cwp_2017_annex_i_es.pdf
