COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 18.12.2017

COM(2017) 781 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la Directiva 2011/16/UE del Consejo relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa

{SWD(2017) 462 final}

1.INTRODUCCIÓN

Un Mercado interior más amplio y más justo es una de las prioridades esenciales de Europa. Para alcanzar este objetivo, la Unión necesita un marco de cooperación efectivo y eficiente entre las administraciones tributarias de los Estados miembros. La Unión Europea y sus Estados miembros están comprometidos con el refuerzo de la lucha contra el fraude y la evasión o elusión fiscal transfronterizos y está decidida a garantizar que los beneficios se graven donde se obtienen. Sin embargo, para que las medidas políticas arrojen resultados, es esencial una ejecución eficaz sobre el terreno.

La cooperación administrativa es fundamental. Tener 28 administraciones tributarias independientes que trabajan aisladas no puede ser una opción. Si bien la fiscalidad sigue siendo en gran medida una cuestión de índole nacional, el entorno económico se ha hecho más globalizado, móvil y digital. Las empresas pueden proceder al traslado transfronterizo de sus beneficios, los contribuyentes pueden obtener ingresos del extranjero sin ser gravados y las decisiones en materia fiscal de un Estado miembro pueden afectar a las bases imponibles de otros Estados miembros. Con el fin de garantizar que todos los ciudadanos y las empresas contribuyen de manera equitativa en el Estado correspondiente, Europa necesita una intensa cooperación entre Estados miembros.

Se ha avanzado mucho desde la adopción de la Directiva 2011/16/UE del Consejo relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad (en adelante «la Directiva» o «la DCA»). Esta Directiva, que representa un hito fundamental en el marco de cooperación de la UE, sustituyó a la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua (en adelante «DAM»).

Las mejoras que aportó la Directiva estaban especialmente asociadas a: i) la ampliación de su ámbito de aplicación para incluir toda la información previsiblemente pertinente no solo asociada a los impuestos directos, sino también a todos los impuestos indirectos distintos del IVA y los impuestos especiales, ii) la aproximación de las normas de la UE a los apartados 4 y 5 del artículo 26 del Modelo de Convenio tributario de la OCDE que garantiza, entre otras cosas, el intercambio incluso cuando este carezca de interés desde un punto de vista nacional, iii) el refuerzo del intercambio automático de información, iv) la disposición de plazos, nuevos formularios normalizados y un canal seguro para el intercambio de información, y v) la obligación de que los Estados miembros que mantengan una cooperación más amplia con un tercer país proporcionen el mismo nivel de cooperación al resto de Estados miembros que desean entablar una cooperación mutua más amplia.

Desde entonces, con el fin de abordar los retos concretos a los que se enfrentaban las administraciones tributarias de los Estados miembros, la Directiva se ha modificado en cuatro ocasiones mediante Directivas modificativas, con vistas a reforzar la cooperación administrativa entre los Estados miembros. La Directiva 2014/107/UE (DCA2), que introdujo el intercambio automático de información sobre cuentas financieras; la Directiva 2015/2376/UE (DCA3), relativa al intercambio automático de acuerdos tributarios y acuerdos previos sobre precios de transferencia; la Directiva 2016/881/UE (DCA4), relativa al intercambio automático de informes país por país; la Directiva 2016/2258/UE (DCA5) que, a diferencia de las directivas modificativas anteriores, no amplía el alcance del intercambio automático de información, sino que garantiza que las autoridades tributarias tengan acceso la información sobre titularidad real recabada de conformidad con la legislación contra el blanqueo de capitales. El gráfico 1 muestra la evolución a lo largo del tiempo.

Gráfico 1: Adopción y aplicación de las disposiciones clave para la cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos directos.

2.EL INFORME

El artículo 27 de la Directiva exige un informe sobre su aplicación cada cinco años a partir del 1 de enero de 2013. Dicho informe debe complementarse con el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que se elabora a partir de la información aportada por los Estados miembros desde 2013 a través de cuestionarios y datos estadísticos. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión describe las principales conclusiones del informe y describe los rasgos básicos de un enfoque europeo renovado en materia de cooperación administrativa para una tributación justa en la UE.

El análisis abarca todas las disposiciones fundamentales de la DCA que están en vigor. Las disposiciones más recientes sobre el intercambio automático de información introducidas en la DCA original a través de las Directivas modificativas (a saber, DCA2, DCA3 y DCA4) no están incluidas debido a que, en el momento de redactarse el informe, los intercambios en virtud de la DCA2 y la DCA3 apenas se han iniciado, y los contemplados por la DCA4 todavía no se han producido. El diagrama que figura a continuación muestra las fechas respectivas de los primeros intercambios.

Antes del 1 de enero de 2019 debe presentarse un segundo informe en virtud del artículo 8 ter de la Directiva, que proporcionará una visión general y una evaluación de las estadísticas y la información recibida en virtud del apartado 1 de este artículo. Esto abarca las estadísticas sobre los intercambios automáticos en virtud de los artículos 8 y 8 bis (es decir, se abarcarán los intercambios previstos en la DCA1, DCA2 y DCA3) sobre cuestiones tales como los costes y ventajas pertinentes de tipo administrativo o de otro tipo relativos al intercambio automático de información, así como aspectos prácticos asociados a los mismos.

La aplicación de la Directiva y los esfuerzos realizados en aras de una mejora de la cooperación administrativa en el seno de la Unión europea representan el máximo grado de cooperación entre administraciones tributarias a escala mundial. Sin embargo, persisten ciertos problemas. Hay margen para mejorar todavía más la cooperación administrativa a fin de garantizar que los Estados miembros y la Unión Europea sigan liderando el movimiento global hacia un sistema fiscal más justo y más transparente.

3.CONCLUSIONES PRINCIPALES

El documento de trabajo de los servicios de la Comisión incluye información cualitativa y cuantitativa sobre la aplicación de la Directiva 2011/16/UE. Analiza las disposiciones fundamentales de la Directiva, en particular el intercambio de información en sus diversas formas: previa petición, espontáneo y automático. También abarca otras formas de cooperación, como la presencia en oficinas de la administración y la participación en las investigaciones administrativas, los controles simultáneos y las solicitudes de notificación, y las condiciones generales que regulan la cooperación administrativa en cuanto a los impuestos directos.

El documento se basa en la información y los datos recabados a través de cuestionarios y estadísticas de los Estados miembros sobre sus esfuerzos a la hora de aplicar la Directiva, así como en las experiencias prácticas de cooperación con otros Estados miembros.

Del análisis de la información recabada de los Estados miembros, el informe extrae tres conclusiones principales:

-las disposiciones de la DCA se han aplicado, aunque no en todos los casos de manera eficaz;

-la aplicación del intercambio de información contemplado en la DCA ha generado un considerable aumento de la cantidad de datos que las administraciones tributarias han tenido que gestionar pero, en promedio, su capacidad para hacerlo no ha aumentado al mismo ritmo;

-la evaluación de los beneficios de la DCA se ha llevado a cabo en una fase muy temprana.

Las disposiciones de la DCA se han aplicado, aunque no en todos los casos de manera eficaz

Sobre la base de la información proporcionada por los Estados miembros, en términos generales, la DCA se ha aplicado de forma adecuada. No obstante, se han identificado los siguientes ámbitos susceptibles de mejora para la aplicación correcta de la Directiva:

A pesar de los esfuerzos por cumplir los plazos establecidos por la Directiva, el intercambio de información previa petición no es tan puntual como debiera. La Directiva establece plazos para responder a las peticiones de información, pero reconoce la existencia de casos especiales en los que pueden acordarse específicamente plazos distintos. No obstante, la puntualidad de las respuestas es especialmente importante para garantizar una cooperación eficaz. Las disposiciones de la DCA son muy claras a este respecto: la información debe proporcionarse lo antes posible, ya que una respuesta tardía puede ser menos útil para el Estado miembro que la solicita. Tal como se muestra en la sección 5 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, actualmente no se responde a todas las solicitudes de información dentro del plazo que se define en la Directiva 1 .

A través del intercambio espontáneo de información, los Estados miembros intercambian información que puede ser pertinente para la administración de otro Estado miembro y para el control de la aplicación de la legislación tributaria nacional. La información proporcionada espontáneamente debería ser efectiva, ya que son funcionarios de las administraciones fiscales los que la seleccionan basándose en su propia experiencia práctica y en sus conocimientos sobre la recaudación de impuestos. Sin embargo, puesto que no se ofrece información de retorno periódicamente, no es posible evaluar la efectividad de la información intercambiada. Tal como se indica en la sección 7 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, a lo largo de los años se ha intercambiado información de forma espontánea, pero este intercambio espontáneo no ha sido lo suficientemente efectivo , en particular con respecto a las resoluciones fiscales y los acuerdos previos sobre precios de transferencia transfronterizos. El asunto LuxLeaks demostró sin ningún tipo de dudas que la cooperación administrativa en este ámbito no funcionaba, y en 2015 la Comisión propuso la DCA3, que obligaba a los Estados miembros a intercambiar información automáticamente sobre sus acuerdos tributarios.

Las primeras disposiciones (DCA1) sobre el intercambio automático de información empezaron a aplicarse el 1 de enero de 2015 en cinco categorías de renta y de patrimonio, a saber: rendimientos del trabajo dependiente, honorarios de director, determinados productos de seguro de vida, pensiones y propiedad de bienes inmuebles y rendimientos inmobiliarios. No obstante, sobre la base de la información recibida, no hay pruebas claras del uso real de dicha información. A pesar de que la mayoría de Estados miembros han afirmado que abren casi todos los archivos de información cuando los reciben, parece que varios Estados miembros tienen dificultades a la hora de utilizar dicha información por distintos motivos, incluida la falta de recursos o la falta de procesos de identificación automática de los contribuyentes, como se refleja en la sección 6 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.

La Directiva define formas de cooperación distintas del intercambio de información. Prevé la posibilidad de que las administraciones tributarias alcancen acuerdos bilaterales sobre la presencia de sus funcionarios en el territorio de otro Estado miembro; la realización de controles fiscales simultáneos por parte de dos o más Estados miembros sobre sujetos pasivos de interés común; y la solicitud de cooperación de dichas administraciones tributarias con las autoridades tributarias de otros Estados miembros para garantizar que, independientemente del lugar donde se encuentren, los sujetos pasivos reciban notificaciones de las decisiones y los actos que afectan a su deuda tributaria. Aun así, al compararla con el alcance de la actividad transfronteriza en Europa o con la cifra total de auditorías realizadas por las administraciones tributarias, 2 la cooperación administrativa en virtud de estas disposiciones es limitada, como ponen de manifiesto las secciones 8 y 9 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, y podría ser más amplia. Una mayor cooperación también generaría una mayor seguridad fiscal para los contribuyentes transfronterizos, si hiciera más coherente y predecible el modo en que las distintas administraciones tributarias los auditan.

El intercambio de información contemplado en la DCA ha generado un considerable aumento de la cantidad de datos que las administraciones tributarias tienen que manejar, pero su capacidad para hacerlo no ha aumentado al mismo ritmo

La cantidad de información intercambiada en virtud de la DCA ha sido considerable, y tras la aplicación efectiva de las disposiciones adicionales sobre el intercambio automático de información lo será más todavía, pero los recursos dedicados a gestionar este flujo han seguido siendo limitados.

Según la información proporcionada por las administraciones tributarias de los Estados miembros, la cifra de funcionarios tributarios dedicados a la cooperación administrativa de la UE en la Oficina Central de Enlace (OCE) oscila entre 1 y 5 funcionarios en la mayoría de Estados miembros, como se refleja en la sección 4 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión. Esta cifra no representa todo el personal que trabaja en la cooperación administrativa, pero no se ha informado de ningún aumento considerable del personal de la OCE con el paso del tiempo, si bien la cooperación administrativa ha ampliado su ámbito de aplicación y ha evolucionado mucho en un breve espacio de tiempo. En comparación con los niveles globales de personal de las administraciones tributarias de los Estados miembros, estas cifras indican una inversión mínima en cooperación administrativa de la UE por parte de varios Estados miembros.

Los recursos informáticos que se ponen a disposición de los Estados miembros se han comprometido principalmente para la construcción de un entorno seguro para realizar los intercambios automáticos. El trabajo informático que permite el uso de la información recibida de manera automatizada apenas acaba de iniciarse. Según los Estados miembros, tal como figura en la sección 6 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, las administraciones tributarias siguen teniendo dificultades para encontrar el modo de hacer corresponder automáticamente los datos de renta obtenidos a través del intercambio automático de información con los de su propia base de datos fiscal.

La evaluación de los beneficios de la DCA se sigue llevando a cabo en una fase muy temprana

El objetivo de la DCA es que, a través de una mejora de la disponibilidad de los datos y de la cooperación, se reduzcan la evasión fiscal y el fraude fiscal transfronterizos. No obstante, casi cinco años después de su entrada en vigor, se tienen pocos datos sobre los efectos reales de la aplicación de la DCA a este respecto.

La Comisión solicita anualmente datos sobre el valor de los beneficios fiscales obtenidos de la cooperación administrativa, independientemente de su forma, pero pocas administraciones tributarias pueden proporcionar o estimar dicha información. Existe un consenso en cuanto a que dicha información, tanto en términos monetarios como comportamentales, sería útil si se cuantificara de manera fiable. No obstante, los Estados miembros tienen dificultad para asociar dichos datos a la cooperación administrativa, más que, por ejemplo, a otras iniciativas nacionales en materia de cumplimiento. Asimismo, el efecto disuasorio del aumento de la cooperación también es difícil de cuantificar.

4.PERSPECTIVAS DE FUTURO

Sobre la base de la información recabada y el análisis realizado, la Comisión considera necesario un enfoque mejorado y más transparente en la UE para garantizar que la cooperación administrativa contribuya —y así se perciba— al objetivo general de una tributación más justa para todos. Las medidas para mejorar el enfoque se basarán en tres pilares:

Aplicación más exhaustiva y transparente de la DCA por parte de los Estados miembros

A fin de cumplir sus objetivos, la aplicación de la DCA debe ser exhaustiva y eficaz. Debe mantenerse debidamente informados a los responsables de la toma de decisiones y las partes interesadas de la UE. El artículo 27 de la DCA, en su forma actual, prevé un informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo cada cinco años. Además, el artículo 8 ter de la Directiva incluye una disposición «ad hoc» relativa a un informe único sobre el intercambio automático de información «en el que se ofrezca una visión de conjunto y una evaluación de las estadísticas y la información recibidas sobre cuestiones tales como los costes y beneficios administrativos o de otro tipo asociados al intercambio automático de información, así como los aspectos prácticos conexos» que se presentará a más tardar el 1 de enero de 2019.

Se requieren algunas medidas con vistas a una presentación de informes más transparente y regular:

-Si bien no hay necesidad de modificar el requisito del artículo 27, la Comisión estudiará la posibilidad de publicar anualmente estadísticas básicas, como se ha hecho en procedimientos amistosos y acuerdos previos sobre precios de transferencia durante muchos años en el contexto del Foro conjunto sobre precios de transferencia.

-Se debe animar al personal del Parlamento Europeo a que acepte las invitaciones para asistir a las reuniones de Grupos de expertos celebradas con los Estados miembros sobre la aplicación de la DCA.

Asimismo, con el fin de que la cooperación administrativa sea más eficaz, se necesitan medidas adicionales:

-En relación con el intercambio de información previa petición, se anima a los Estados miembros a que mejoren la puntualidad de sus respuestas. La Comisión reflexionará sobre el modo de automatizar los acuses de recibo, la supervisión del flujo de intercambio y la producción de datos estadísticos exhaustivos, liberando así algunos recursos de personal de los Estados miembros.

-En relación con el intercambio espontáneo de información, debería sensibilizarse a los interesados sobre la importancia de identificar información que resulte útil para otro Estado miembro, junto con la introducción de un enfoque a medida para garantizar todavía más la utilidad del intercambio espontáneo de información para el Estado miembro receptor. Los Estados miembros también deben seguir intercambiando información de manera espontánea mediante el uso de formularios normalizados, y sensibilizar a nivel interno 3 .

-Los Estados miembros deben aumentar el uso de herramientas de cooperación administrativa distintas del intercambio de información, como la presencia en oficinas administrativas, la participación en las investigaciones administrativas, controles simultáneos, y la comunicación de información de retorno estructurada sobre la información intercambiada y su utilidad. 4 La Comisión también considerará la oportunidad de ampliar los formularios electrónicos para que abarquen la notificación administrativa, tal como solicitan los Estados miembros.

-La Comisión considerará la propuesta de auditorías conjuntas en el ámbito de los impuestos directos (como está previsto actualmente para la cooperación administrativa en el ámbito del IVA), junto con una metodología común.

Mejora de la capacidad de los Estados miembros en materia de cooperación administrativa en la UE

Si las administraciones tributarias de los Estados miembros carecen de los recursos adecuados, poco puede hacerse incluso con un volumen de datos mayor. Si los Estados miembros no disponen de personal competente para analizar y utilizar los datos recibidos de otros Estados miembros, no puede considerarse que el intercambio automático de la información cumpla su propósito ni sea efectivo. La DCA no es, en sí misma, un instrumento para el desarrollo de la capacidad de la administración tributaria. No obstante, la Comisión ha identificado otras herramientas a su disposición que pueden mejorar la aplicación de la DCA:

-El Programa Fiscalis 2020 permite que la Comisión respalde la capacidad administrativa de las administraciones tributarias de los Estados miembros y los países candidatos. En virtud del Programa, se organizan varios talleres y otras actividades sobre diversas cuestiones de administración tributaria, incluida la cooperación administrativa. Hay margen para ampliar la dimensión del Programa con respecto a la DCA, diseñando una serie específica de actividades asociadas a la Directiva de cara a respaldar la aplicación real de la misma. La Comisión estudiará la posibilidad de crear un equipo de expertos en cooperación administrativa en la UE. 5  

-En virtud del mismo Programa, la Comisión está desarrollando un marco de competencias para las administraciones tributarias a fin de mejorar sus capacidades y mejorar el desempeño de los funcionarios fiscales de los Estados miembros de la UE. La Comisión garantizará que dicho marco incluya formación e indicadores sobre la cooperación administrativa de la UE.

-Hay pruebas de que algunas administraciones tributarias desempeñan sus tareas con mayor eficacia, especialmente cuando se trata de utilizar e informar sobre el uso de datos fiscales. Los esfuerzos de mejora deben empezar por la identificación automatizada de los contribuyentes, y la coincidencia de la información recibida del extranjero a través del intercambio automático con la información disponible a escala nacional, y ampliarse al posible desarrollo de una herramienta de gestión de riesgos comunes. Junto con este informe, la Comisión va a publicar un estudio exhaustivo sobre posibles mejoras en la identificación de contribuyentes transfronterizos, y considerará organizar una serie de talleres sobre la DCA para impulsar el intercambio de mejores prácticas y experiencia.

-La capacidad para ejecutar la DCA también depende de cuántas herramientas proporcione la Comisión a los Estados miembros para aplicar la Directiva con los menores tropiezos posibles. Con la puesta a punto de su nueva aplicación central de formularios electrónicos, la Comisión proporcionará a los Estados miembros herramientas que les permitan automatizar parcial o totalmente determinados procedimientos de la DCA que actualmente se consideran engorrosos, según se destaca en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, y que permitirán que las administraciones tributarias de los Estados miembros se centren en actividades con mayor valor añadido. Esto también conducirá a unas estadísticas mejoradas y fiables.

Datos más útiles y transparentes sobre la aplicación y las ventajas de las disposiciones de la DCA

El artículo 8 ter de la DCA, en su forma actual, pide a los Estados miembros que proporcionen estadísticas sobre los beneficios del intercambio automático de información «en la medida de lo posible» pero no se pronuncia cuando se trata de las ventajas de otras formas de intercambio de información o cooperación administrativa.

-La Comisión, asistida por el Comité de Cooperación Administrativa en materia Tributaria (CACT) 6 , ha propuesto un reglamento de ejecución sobre las estadísticas de la DCA y sobre la evaluación anual del intercambio automático de información, que incluye la supervisión del uso y la efectividad de los intercambios automáticos a efectos del cumplimiento de las obligaciones fiscales.

-La Comisión trabajará con expertos de los Estados miembros para identificar formas comunes de estimar las ventajas de la cooperación administrativa de forma fiable y exhaustiva.

-A más tardar el 1 de enero de 2019, la Comisión elaborará un informe sobre intercambios automáticos (en virtud del artículo 8 ter), que abarcará también cuestiones como los costes y beneficios pertinentes de tipo administrativo o de otro tipo relativos al intercambio automático de información, así como sus aspectos prácticos.

5.CONCLUSIONES

La aplicación y el funcionamiento de la Directiva han supuesto una inversión continua considerable por parte de los Estados miembros, que sin embargo han hecho de ella una de las herramientas más eficaces de la cooperación administrativa. Evaluar su impacto pleno sigue siendo una tarea compleja. Más que el impacto que haya podido tener sobre el volumen o la cifra de intercambios, la Comisión supone que esta Directiva ha tenido un efecto disuasorio considerable, lo que es una herramienta clave en la lucha contra la evasión fiscal. De forma paralela, distintos Estados miembros ponen en marcha programas voluntarios de revelación de forma esporádica. El impacto de la cooperación administrativa en los volúmenes revelados es difícil de cuantificar, si bien es razonable pensar que, de no existir esta, no habría incentivo alguno para dichas revelaciones.

Sin embargo, en el marco de la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, esta es una tarea que nunca se acaba. Después de que se hayan creado las herramientas comunes y la estructura informática necesaria para la cooperación administrativa, el siguiente paso debería ser un uso intensivo de todas las herramientas, el análisis y la utilización de los datos recibidos, y la realización de esfuerzos por mejorar recíprocamente el contenido cualitativo de los datos intercambiados. Paralelamente, se necesitarán nuevas formas de cooperación y mejoras del actual marco con el fin de abordar la naturaleza dinámica de la evasión y el fraude fiscal. Los Estados miembros de la UE han demostrado su compromiso para con la cooperación administrativa y, sin duda, seguirán actuando en este ámbito.

(1)

   En promedio, la cifra total de respuestas completas proporcionada en los seis meses posteriores a la fecha de la recepción de las peticiones durante el período 2013-2016 se acerca al 62 %.

(2)

   OCDE (2015), Tax Administration 2015: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, Publicación de la OCDE, París, pp. 221 y 222.

http://dx.doi.org/10.1787/tax_admin-2015-en

(3)

     Cf. sección 7 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.

(4)

     Cf. secciones 8-9-10-11-14 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión.

(5)

     Los equipos de expertos son estructuras de cooperación entre las administraciones tributarias de los Estados miembros mediante las que los Estados miembros pueden reunir conocimientos y experiencia en materia tributaria. Los equipos de expertos pueden contar con el respaldo del programa de cooperación fiscal Fiscalis 2020 de la UE.

(6)

     El CACT se creó para asistir a la Comisión conforme al artículo 26 de la Directiva. El orden del día y los informes sucintos pueden consultarse aquí: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.search.