COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 22.5.2017

COM(2017) 500 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Semestre Europeo de 2017: Recomendaciones específicas por país

1.Introducción

La economía europea ha mostrado resiliencia frente a retos significativos. En 2016, las economías de la UE y de la zona del euro crecieron a una tasa de casi el 2 %. En la UE había 232,9 millones de personas empleadas, lo que representa la cifra más alta jamás registrada. Según las previsiones económicas de la primavera de 2017 de la Comisión Europea 1 , las finanzas públicas seguirán mejorando; el déficit de las administraciones públicas de la zona del euro, que se situaba por encima del 6 % hace algunos años, representaría el 1,4 % este año, mientras que la ratio deuda/PIB, tras años de fuertes aumentos, disminuiría lentamente hasta situarse ligeramente por debajo del 90 % el próximo año. El crecimiento económico se está viendo favorecido por la resiliencia de factores internos, unas políticas económicas favorables —cabiendo citar una política monetaria flexible y unas políticas fiscales no restrictivas—, una mejora gradual del comercio mundial y un tipo de cambio del euro relativamente favorable. Sin embargo, el crecimiento económico sigue frenado por la baja productividad subyacente y por el legado de la crisis, particularmente la persistencia de desigualdades y disparidades entre países. La incertidumbre derivada principalmente de factores externos sigue siendo elevada y hay que promover el crecimiento potencial.

Para reforzar las tendencias positivas y la convergencia dentro de la UE, las economías deben ser más competitivas, resilientes, inclusivas e innovadoras. Este es el objetivo de las recomendaciones formuladas en el marco del Semestre Europeo de coordinación de las políticas económicas. Las reformas se facilitan en un entorno favorable y son muy necesarias para mantener las positivas tendencias económicas y sociales actuales, así como para apoyar la modernización de nuestras economías. Unas reformas bien diseñadas que se ajusten a un calendario adecuado y que también tengan en cuenta los efectos distributivos deberán servir para facultar a las empresas y ciudadanos de la UE a contribuir al crecimiento y beneficiarse del mismo, fomentar la convergencia y minimizar los posibles efectos adversos del cambio. La aplicación de estas reformas también contribuirá a aumentar la convergencia dentro de la UE y de la zona del euro, particularmente reforzando su resiliencia.

Las reformas deben tener debidamente en cuenta la particular situación socioeconómica y los retos específicos de cada Estado miembro. A partir de 2010 se han adoptado reformas del mercado laboral significativas, especialmente en algunos de los países más afectados por la crisis. Estas reformas han contribuido a aumentar la capacidad de ajuste de sus economías, restaurar la competitividad y aumentar el empleo. Otras reformas han procurado mejorar el entorno empresarial y el funcionamiento de los mercados financieros y de productos. Recientemente se ha prestado una atención creciente a desviar la fiscalidad sobre el factor trabajo y a modernizar las políticas sociales y los parámetros del mercado de trabajo para mejorar su funcionamiento y lograr una distribución equitativa de los beneficios del crecimiento en la sociedad. Sin embargo, deben realizarse más esfuerzos, particularmente en la reforma de los mercados de productos y de servicios y la modernización de la Administración Pública, que constituyen importantes áreas para facilitar la inversión y aumentar la integración comercial y la competitividad.

Las reformas también deben garantizar la sostenibilidad a largo plazo de la recuperación económica y mejorar la resiliencia frente a futuros retos económicos y sociales. Ello requiere poner mayor énfasis en reformas que faciliten la inversión en infraestructuras sociales, educación, atención y educación para la primera infancia, y aprendizaje permanente. También se necesitan más reformas que promuevan la capacidad de investigación e innovación y mejoren la productividad. Tales reformas podrían favorecer la aproximación económica de los Estados miembros que soportan una presión creciente para orientarse hacia una especialización en industrias intensivas en conocimiento. También podrían ayudar a los países cuyo incremento de la productividad es crónicamente bajo. Además, deberá prestarse una atención específica a la eficiencia global de los sistemas de bienestar y de los sistemas tributarios y de prestaciones. En los países con exceso de ahorro y baja inversión se necesita inversión adicional para garantizar el éxito de la economía en el futuro, particularmente teniendo en cuenta el envejecimiento de la población.

Persisten aún muchas restricciones que afectan negativamente a la actividad de las empresas. Las entradas de inversiones extranjeras directas todavía se sitúan a un bajo nivel, y la diversificación e integración del comercio en algunas partes de la economía de la UE siguen siendo bajas. Prosiguen las restricciones en los servicios profesionales, así como unos desproporcionados requisitos reglamentarios y unos pesados procedimientos administrativos en algunos sectores de servicios. También persisten la fragmentación y la ineficiencia de los mercados de contratación pública. Estos factores siguen obstaculizando la integración comercial en el mercado interior y ralentizan la integración de la cadena de valor de las empresas, imponiendo costes adicionales o restringiendo su acceso a los mercados. El fomento de la innovación y la productividad y la reducción de las disparidades de los resultados económicos entre las empresas, sectores y regiones crean margen para una evolución salarial dinámica y para mejoras en la renta disponible de los hogares.

Las prioridades sociales deben ocupar un lugar central en los esfuerzos de reforma. Como se ha señalado en el Libro Blanco sobre el futuro de Europa y en el documento de reflexión sobre la dimensión social de Europa de aquí a 2025, la recuperación aún se distribuye de forma desigual entre los distintos niveles de la sociedad y las distintas regiones. Sigue siendo una prioridad urgente hacer frente a las consecuencias de la crisis, desde el desempleo de larga duración hasta los altos niveles de deuda pública y privada. Se necesitan reformas estructurales para fomentar la justicia social, mitigar las desigualdades de renta y reforzar la convergencia hacia mejores resultados. Al diseñar y aplicar el programa de reformas habrá que tener en cuenta las prioridades y consecuencias sociales.

Con, el fin de abordar algunos de estos problemas y guiar un proceso de convergencia reforzado, la Comisión ha presentado su propuesta relativa a un pilar europeo de derechos sociales. El objetivo del pilar es establecer principios esenciales para respaldar el buen funcionamiento y la equidad de los mercados de trabajo y de los sistemas de bienestar social. El pilar se diseña como una brújula que orienta un proceso de convergencia renovado. El análisis y las recomendaciones del Semestre Europeo reflejarán y promoverán los principios consagrados en el pilar por medio de la evaluación, el seguimiento y la comparación de los progresos realizados en su aplicación. En una serie de ámbitos se establecerán parámetros de referencia y se intercambiarán las mejores prácticas. Un cuadro de indicadores sociales contribuirá a realizar un seguimiento de los avances.

El Semestre Europeo y las recomendaciones específicas por país proporcionan una orientación anual para la reformas de los Estados miembros. Aunque las recomendaciones para los Estados miembros se ajustan cada año con el fin de reflejar los avances realizados y el cambiante entorno, están firmemente ancladas en las prioridades generales expuestas en el discurso del Presidente de la Comisión sobre el estado de la Unión y en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. Para los países de la zona del euro, también reflejan las recomendaciones relativas a la política económica de la zona del euro. Es esencial garantizar la coherencia y la homogeneidad entre las recomendaciones para la zona del euro y las recomendaciones específicas por país para garantizar una política económica adecuada a nivel de la zona del euro y para que los efectos inducidos dentro de la zona del euro se reflejen adecuadamente en el proceso de elaboración de políticas. La visión más amplia y a más largo plazo de la Estrategia Europa 2020 y los objetivos de desarrollo sostenible para 2030 son importantes para orientar la actuación sobre una base anual y están plenamente integrados en el Semestre Europeo.

La Comisión ha adoptado medidas concretas para mejorar y reforzar la aplicación de las reformas por los Estados miembros y su grado de implicación en las mismas. Como en años anteriores, las recomendaciones se basan en un diálogo global a varios niveles con el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales, las autoridades de los Estados miembros, los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras importantes partes interesadas. Por primera vez, la Comisión ha consultado a los Estados miembros acerca de sus proyectos de informes nacionales publicados en el mes de febrero 2 , reforzando así la comprensión común de las principales prioridades económicas y sociales. La Comisión también consulta periódicamente a los interlocutores sociales a nivel de la UE y a nivel nacional y ha invitado a los Estados miembros a prestar mayor atención a la aportación de los interlocutores sociales nacionales. Ello incluye hacerlos participar más directamente en la elaboración de los programas nacionales de reforma y consultarlos sobre las principales etapas del Semestre Europeo. En sus propuestas de recomendaciones específicas por país de este año, la Comisión también se centra en los aspectos que requieren atención con máxima urgencia.

2.    Avance general de las reformas y corrección de los desequilibrios

La experiencia de los últimos años confirma que los Estados miembros se han comprometido a proseguir resueltamente reformas estructurales. La evolución de los avances hacia el cumplimiento de las recomendaciones específicas por país puede verse más claramente considerando todo el período desde su adopción. La gran mayoría de reformas han experimentado avances sustanciales, aunque el ritmo y la intensidad de su aplicación por los Estados miembros varía. Con objeto de facilitar la implicación de los Estados miembros en las reformas y contribuir a una mejor aplicación de las mismas la Comisión se ha reorientado hacia aspectos prioritarios clave de importancia macroeconómica y social. En los últimos ciclos del Semestre Europeo, las recomendaciones se han centrado más en medidas de reforma que pueden aplicarse en un periodo comprendido entre 12 y 18 meses. Aunque ello es importante para imprimir cierto impulso e iniciar las primeras etapas, ese marco temporal resulta limitante para una verdadera evaluación: la experiencia demuestra que, con frecuencia, las reformas se desarrollan progresivamente en un período más largo y sus efectos han de medirse en un periodo de varios años.

Aproximadamente dos terceras partes de la recomendaciones específicas por país emitidas hasta 2016 se han aplicado lográndose al menos «ciertos avances». Desde 2011, el Consejo ha formulado anualmente una serie de recomendaciones dirigidas a cada Estado miembro. Las reformas previstas son a menudo de gran alcance y requieren tiempo para su preparación y aplicación de conformidad con las prácticas nacionales. Los gobiernos, parlamentos nacionales, interlocutores sociales, las otras partes interesadas y los ciudadanos necesitan dedicar tiempo, mantener debates y efectuar análisis a fin de llegar a los mejores resultados para los problemas abordados en las recomendaciones. Estas requieren generalmente soluciones de compromiso que lleven a un equilibrio entre diversas consideraciones de carácter económico, social, institucional y político.

Los avances logrados en la aplicación de la recomendaciones de los años anteriores son considerablemente superiores a los logrados en la aplicación de las recomendaciones formuladas hace menos de un año. Esto confirma que la aplicación de las reformas lleva su tiempo y que es importante evaluar el proceso a medio plazo, y no únicamente desde una perspectiva a corto plazo. Desde una perspectiva plurianual, los avances de la reforma han sido mayores en las áreas de política presupuestaria y gobernanza presupuestaria y de servicios financieros. Ello refleja en gran medida los esfuerzos realizados para superar la crisis económica y financiera, habida cuenta de la necesidad de reducir los altos niveles de deuda y déficit y de estabilizar el sector financiero. En muchos países se han adoptado medidas significativas para mejorar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones. Los progresos han sido menores en las áreas de asistencia sanitaria y de cuidados de larga duración, ampliación de la base imponible, mejora del entorno empresarial, acceso a la financiación y competencia en el sector de servicios. Algunas de estas son prioridades a más largo plazo, que se harán más acuciantes debido a los crecientes retos demográficos y podrían reforzarse si el crecimiento se mantiene moderado. Desde el inicio del Semestre Europeo en 2011, el ritmo de avance —evaluado un año después de la adopción de las recomendaciones— ha sido ligeramente decreciente. Ello podría deberse en parte a que las reformas más fáciles de introducir desde el punto de vista político se realizaron en primer lugar, así como a un mayor sentido de urgencia durante la crisis. Con todo, esta tendencia ha finalizado con la aplicación de las recomendaciones específicas por país de 2016.

Figura 1: Cumplimiento de las recomendaciones específicas por país (REP): evaluación anual en cada año desde 2011

Figura 2: Cumplimiento global de las REP 2011-2016 hasta la fecha (evaluación plurianual) 

Desde la adopción de las recomendaciones específicas por país del pasado año, los Estados miembros han logrado los avances más significativos en los ámbitos de política presupuestaria y gobernanza presupuestaria, así como en el de políticas activas del mercado de trabajo. Se han tomado medidas en los ámbitos de política tributaria (reduciendo la presión fiscal sobre el trabajo), políticas sociales y del mercado de trabajo (especialmente reducción de la pobreza, inclusión social y asistencia a la infancia) y servicios financieros. Los ámbitos en los que se han realizado los mayores avances son los de sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, competencia en el sector de servicios y entorno empresarial. De forma global se observa que los Estados miembros siguen realizando esfuerzos para aplicar la reformas, pero los avances logrados varían desde «avances limitados» hasta «ciertos avances» para la mayoría de los ámbitos de actuación indicados en las recomendaciones específicas por país de 2016. Ello significa que aún queda trabajo por realizar antes de que las reformas se hayan aplicado plenamente y produzcan resultados para los ciudadanos y las empresas.

Figura 3: Evaluación de los avances realizados en el cumplimiento de las recomendaciones específicas por país de 2016, por ámbito de actuación

Prosigue la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, lo que refleja avances en la aplicación de las reformas correspondientes, pero sigue siendo muy asimétrica dentro de la UE, en el sentido de que son los países con deuda o déficit externos los que han logrado más avances. Al mismo tiempo, otros países mantienen grandes superávits de la balanza por cuenta corriente. El persistente superávit de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro que de ello se deriva refleja una demanda agregada que sigue acusando un retraso respecto de la actividad económica. Además, la inflación básica se ha situado en mínimos históricos. Esto representa una difícil situación para los países que necesitan reducir su deuda interna y externa. Como consecuencia de ello, la reducción del endeudamiento privado y público está teniendo lugar a un ritmo lento y desigual, obstaculizado por el bajo crecimiento nominal. Impulsar la competitividad de precios y la no relacionada con los precios podría contribuir al reequilibrio externo en la zona del euro. Los Estados miembros con déficits de la balanza por cuenta corriente o un elevado nivel de deuda externa pueden contribuir al reequilibrio en la zona del euro introduciendo medidas que contribuyan a aumentar la productividad. Aquellos con grandes superávits de la balanza por cuenta corriente pueden contribuir al reequilibrio de la zona del euro mediante reformas estructurales y otras medidas que faciliten la canalización del ahorro excesivo hacia la demanda interna. Ello puede hacerse, en particular, reforzando la inversión y promoviendo mayores subidas salariales. El entorno actual de bajos tipos de interés ofrece asimismo oportunidades adicionales para este fin, sobre todo en los países que disponen de un significativo margen presupuestario.

Aún deben abordarse una serie de desequilibrios. Los niveles de deuda privada, pública y externa se mantienen muy elevados en algunos países. Es esencial que estas deudas sigan una firme tendencia decreciente para reducir los puntos débiles, especialmente teniendo en cuenta la recuperación prevista de la inflación y de los tipos de interés. Aunque se ha reforzado la reserva de capital del sector financiero, surgen dificultades derivadas de la baja rentabilidad en combinación con los altos niveles de préstamos no productivos. Las condiciones del mercado de trabajo están mejorando de forma generalizada, aunque la persistencia del alto nivel de desempleo y de las desigualdades provoca dificultades sociales y afecta a los resultados económicos de algunos Estados miembros. En un creciente número de Estados miembros, plantea problemas la gran variabilidad de los precios de la vivienda.

En febrero de 2017, la Comisión constató desequilibrios en 12 Estados miembros: un seguimiento adecuado forma parte de las recomendaciones específicas por país, en las que se hace referencia a los retos determinados en el procedimiento de desequilibrio macroeconómico. Se han realizado exámenes exhaustivos relativos a 13 Estados miembros, concluyéndose que Finlandia ya no presenta desequilibrios, mientras que seis Estados miembros experimentan desequilibrios (Alemania, Irlanda, España, Países Bajos, Eslovenia y Suecia) y otros seis presentan un déficit excesivo (Bulgaria, Francia, Croacia, Italia, Chipre y Portugal). Para Chipre, Italia y Portugal, que presentan desequilibrios excesivos, la Comisión anunció en marzo que revisaría su evaluación, teniendo en cuenta el nivel de ambición de sus programas nacionales de reformas. 

Como consecuencia de esas evaluaciones, y teniendo en cuenta toda la información disponible, la Comisión ha concluido que actualmente no existe ninguna razón analítica para intensificar el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, a condición de que estos Estados miembros apliquen rápida e íntegramente la reformas señaladas en las recomendaciones específicas que se les han dirigido. La Comisión continuará el seguimiento de estos tres países, como hace con todos los países que presentan desequilibrios excesivos, especialmente a través de un «seguimiento específico».

La Comisión ha reforzado el seguimiento de la aplicación de la política económica en el contexto del procedimiento de desequilibrio macroeconómico. En consonancia con la decisión, adoptada el pasado año, de simplificar las categorías de Estados miembros sometidos al procedimiento de desequilibrio macroeconómico el proceso de «seguimiento específico» se ha aplicado a todos los países con desequilibrios o desequilibrios excesivos. La intensidad del proceso de seguimiento refleja la magnitud de los retos y la gravedad de los desequilibrios. El objetivo es contribuir a una reacción más rápida y más global frente a los desequilibrios detectados, intensificando el diálogo entre la Comisión y las autoridades nacionales.

3.    Principales objetivos de las recomendaciones para 2017-2018

El objetivo global de la recomendaciones es crear más empleos y acelerar el crecimiento, sin dejar de tener en cuenta consideraciones de equidad social. Las recomendaciones se determinan sobre la base de un amplio análisis estratégico y de un compromiso con las principales partes interesadas, y se basan en los problemas señalados en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, la supervisión en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las visitas de inspección a los países afectados, las consultas con los Estados miembros, la Cumbre Social Tripartita, el convenio anual para el crecimiento inclusivo con la sociedad civil y las recomendaciones para la zona del euro.

Los retos varían considerablemente entre los Estados miembros. En algunos Estados miembros, por ejemplo en aquellos que experimentan desequilibrios excesivos, los retos determinados requieren medidas globales y a veces urgentes. En otros en los que el comportamiento de la economía es globalmente satisfactorio y los retos son más específicos se recomiendan medidas más específicas. Estas diferencias se reflejan en el número de recomendaciones dirigidas a cada Estado miembro y en su alcance y formulación. Se espera que los Estados miembros tomen medidas para abordar todos los retos determinados por el análisis global en los informes nacionales publicados en febrero, incluso en el caso de que no queden reflejados en las recomendaciones específicas por país. Deberá prestarse una atención particular a planificar adecuadamente las reformas y a adoptar medidas de acompañamiento en su caso, sobre la base de la evaluación de los efectos distributivos de las reformas.

Mercado laboral

Aunque numerosos Estados miembros han aplicado reformas para mejorar los resultados de los mercados laborales, aún se necesitan más esfuerzos para disminuir los altos niveles de desempleo. Las anteriores reformas están dando frutos en términos de creación de empleo y mejora de las condiciones del mercado de trabajo. Sin embargo, el desempleo juvenil y el de larga duración siguen constituyendo prioridades urgentes y se necesitan más esfuerzos para promover unos mercados laborales resilientes y más inclusivos. Estos esfuerzos deberán perseguir una reducción de la segmentación del mercado laboral y un aumento de la eficacia de las políticas activas de dicho mercado (por ejemplo, en Bélgica, Bulgaria, Irlanda, Italia, Lituania, Hungría, Portugal y Rumanía) y de las políticas sociales (por ejemplo en Bulgaria, Lituania y España). Del mismo modo hay que desarrollar unos sistemas de negociación colectiva más favorables a la creación de empleo y a la mejora del incremento de la productividad. En algunos países, en situación de pleno empleo o muy próximos a dicha situación, podrían acelerarse las subidas de los salarios reales, lo que tendría efectos positivos sobre el consumo agregado. Ello podría contribuir a disminuir los amplios superávits de la balanza por cuenta corriente de Alemania y los Países Bajos.

La segmentación del mercado de trabajo supone un obstáculo para la productividad y para el desarrollo del capital humano. Los cambios estructurales en materia de empleo han dado lugar a un aumento de las formas temporales de empleo. Las nuevas formas de empleo pueden aumentar las oportunidades de ocupar un puesto de trabajo y promover el desarrollo de las empresas. Sin embargo también pueden limitar el acceso a la protección social, a la formación y a los servicios de empleo, disminuir la seguridad del empleo y minar el objetivo de crear empleos de calidad.

Debe seguir mejorándose la participación en el mercado laboral. A pesar de continuos aumentos de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y de algunas medidas encaminadas a mejorar la conciliación entre la vida profesional y la vida privada, siguen siendo significativas las diferencias de empleo y de salario entre hombres y mujeres. Por ello, la Comisión sigue proponiendo que los Estados miembros intervengan en este ámbito. También se requieren esfuerzos adicionales para mejorar la integración en el mercado laboral de los inmigrantes y de las personas procedentes de la inmigración (por ejemplo, en Bélgica, Francia, Países Bajos, Austria y Finlandia).

Es necesario combinar las reformas de las pensiones, las políticas del mercado de trabajo, el aprendizaje permanente y las políticas sanitarias para aumentar la actividad de la población de más edad. Los trabajadores de más edad han aumentado su participación en el mercado de trabajo, pero en muchos países sus tasas de empleo siguen siendo bajas. A la luz del envejecimiento de la población y de las mayores tasas de dependencia, es fundamental lograr que las personas de más edad participen en el mercado laboral con objeto de garantizar la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de protección social. Mantenerse en activo y en buena salud también es importante para el bienestar de las personas de más edad. Por esta razón, la Comisión ha propuesto una serie de recomendaciones en los ámbitos en que la actuación ha sido más limitada y en que los retos son más acuciantes (por ejemplo, en Alemania, Croacia, Luxemburgo, Austria, Polonia y Eslovenia). Los Estados miembros han emprendido con éxito reformas apropiadas de sus sistemas sanitarios. No obstante, existen Estados miembros en los que los buenos resultados, la sostenibilidad y la accesibilidad de la asistencia sanitaria se ven obstaculizados por la persistencia de un bajo nivel de financiación, una asignación ineficiente de recursos, el exceso de dependencia respecto de la asistencia hospitalaria, el gran volumen de pagos directos y la escasez de personal. Una serie de recomendaciones abordan estas cuestiones (por ejemplo, para Letonia, Austria y Rumanía).

Es importante la contribución del diálogo social. Es primordial garantizar que los interlocutores sociales estén capacitados para desempeñar plenamente su función en la negociación colectiva de conformidad con las prácticas nacionales. Además del buen funcionamiento del diálogo social, la participación y el compromiso constructivo de los interlocutores sociales en el diseño y la aplicación de las políticas y reformas pertinentes son fundamentales para aumentar su implicación en las mismas y su eficacia.

Sistemas de protección social y desigualdad

Los sistemas de protección social deben proporcionar servicios de capacitación asequibles para todos y un apoyo adecuado a la renta para las personas necesitadas, fomentando al mismo tiempo el empleo y la participación en el mercado laboral de las personas en condiciones de trabajar. Se necesita un equilibrio adecuado entre adaptabilidad y seguridad, con inclusión de una protección social de nivel, cobertura y duración apropiados. También se necesitan reformas que hagan rentable trabajar, con el fin de estimular la transición al empleo.

Al diseñar reformas y realizar un seguimiento de su realización habrá que abordar las desigualdades de renta y el nivel de pobreza. Como se indica en el Informe Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, y queda confirmado por el análisis de los informes nacionales, en algunos Estados miembros se han detectado nuevos factores socioeconómicos que revisten un carácter crítico, tales como desigualdades de renta o desigualdades socioeconómicas en materia de resultados en los ámbitos de la educación y la sanidad. Estas desigualdades deben tenerse en cuenta a la hora de elaborar las políticas económicas. Por otra parte, los países con los mayores niveles de desigualdad suelen tener las mayores tasas de pobreza. Para abordar la desigualdad de rentas y la pobreza se requiere una amplia serie de políticas preventivas y correctoras, que persigan, en particular, la igualdad de acceso a la educación y a la asistencia sanitaria, la mejora de las oportunidades en el mercado laboral y de las perspectivas de remuneración, unos servicios de calidad asequibles y unos sistemas tributarios y de prestaciones bien diseñados.

La combinación de los sistemas tributarios y de prestaciones sociales, sobre la base de la progresividad de los sistemas tributarios, una buena recaudación tributaria y unas prestaciones sociales adecuadas, puede contribuir a dinamizar el empleo y a reducir las desigualdades de renta y la pobreza. Aunque el diseño de los sistemas tributarios nacionales es competencia de los Estados miembros, la experiencia demuestra que una baja progresividad fiscal, junto con una baja recaudación tributaria y una débil red de seguridad social, son perjudiciales para la sociedad y el crecimiento económico. En este contexto, se han formulado una serie de recomendaciones a fin de mejorar la adecuación y la cobertura de las redes de seguridad (por ejemplo, en relación con la renta mínima) y la transparencia y coordinación de las prestaciones sociales.

Educación

La mejora de las cualificaciones es esencial para mejorar las perspectivas de la población en el mercado de trabajo y respaldar la innovación y el aumento de la productividad. Los trabajadores poco cualificados tienen tasas de empleo más bajas y representan una importante proporción de los desempleados de larga duración. Invertir en cualificaciones y fomentar el paso de empleos poco cualificados a empleos más cualificados y las oportunidades de desarrollo profesional también es indispensable para controlar el progreso tecnológico, mantener el incremento de la productividad y afrontar el envejecimiento de la población. Las reformas deben incluir medidas de mejora de las cualificaciones o de reciclaje profesional de la población con cualificaciones básicas y mejorar la pertinencia para el mercado laboral de la enseñanza, la educación y la formación profesional, la enseñanza superior y el aprendizaje permanente. Los esfuerzos también deben centrarse en disminuir las desigualdades de acceso a una educación de calidad, particularmente para los grupos desfavorecidos, tales como la población romaní y los estudiantes que proceden de la inmigración. Todas estas medidas también ponen de relieve el importante papel de los interlocutores sociales para proporcionar trabajos de gran productividad altamente cualificados y oportunidades de aprendizaje permanente. Este año se proponen recomendaciones en materia de educación dirigidas a Austria, Bélgica, Bulgaria, España, Francia, Lituania, Chipre, Croacia, Hungría, Austria, Rumanía, Eslovaquia y el Reino Unido.

Sector financiero

La superación de los restantes puntos débiles del sector bancario contribuiría a respaldar la recuperación y reforzar la financiación de las empresas europeas. Aunque el proceso de saneamiento de los balances de los bancos ha progresado en los Estados miembros durante los últimos años, los altos niveles de préstamos no productivos, las ineficiencias de los modelos empresariales y el exceso de capacidad afectan a la rentabilidad de los bancos y limitan su capacidad de proporcionar financiación a la economía real. La Comisión ha presentado un paquete legislativo global para reducir más los riesgos y reforzar la resiliencia del sector bancario de la UE en particular. Asimismo, presentará en junio de 2017 un examen intermedio del Plan de Acción de la Unión de los Mercados de Capitales.

Los altos niveles de préstamos no productivos son un legado del exceso de préstamos antes de la crisis y una consecuencia del prolongado periodo de débil crecimiento desde entonces. La recuperación del crecimiento económico y las medidas adoptadas a nivel interno han contribuido a situar estos préstamos en una tendencia decreciente en algunos Estados miembros (Irlanda, Croacia y Eslovenia). Sin embargo, en otros países la recuperación sigue estando dificultada por la limitada financiación bancaria resultante del alto nivel de préstamos no productivos. En esos países, unas medidas decididas encaminadas a promover la resolución de estos préstamos podrían contribuir a romper este círculo vicioso.

Hay que actuar tanto para reducir el alto nivel actual de préstamos no productivos como para evitar que su nivel vuelva a aumentar en el futuro. Con unos sistemas económicos y financieros altamente interconectados en la UE, las altas tasas de préstamos no productivos observadas en varios Estados miembros tienen unos efectos inducidos más amplios. Aunque los Estados miembros disponen en gran medida de herramientas para abordar estos problemas, una estrategia a nivel de la UE podría promover un enfoque más global y una acción concertada a nivel nacional y europeo. La recomendación relativa a la zona del euro aboga por una estrategia para dicha zona eficaz que permita contrarrestar los riesgos para la viabilidad dentro del sector bancario.

Unos marcos de insolvencia eficaces, que incluyan particularmente una reestructuración extrajudicial eficaz, son esenciales para respaldar la renegociación de los préstamos no productivos y el aumento de las tasas de recuperación. Entre estas medidas cabe citar el aumento de la transparencia y la divulgación de información, el reforzamiento de las infraestructuras de datos para facilitar las transacciones, y la recuperación de los préstamos improductivos por entidades no bancarias especializadas y la venta de estos préstamos a dichas entidades. A fin de gestionar el gran volumen de préstamos no productivos, han de considerarse medidas para facilitar un saneamiento acelerado de los balances, tales como una utilización más proactiva de las facultades de supervisión y la facilitación de la venta de tales activos. La Comisión ha recomendado la adopción de medidas a Bulgaria, Irlanda, Italia, Chipre, Portugal y Eslovenia.

Inversión y entorno empresarial

La estabilidad económica y la aplicación de reformas han contribuido a una recuperación de la inversión, que ha superado los niveles anteriores a la crisis en algunos Estados miembros. Sin embargo, se necesitan más esfuerzos para aumentar los stocks de bienes de equipo, de inmovilizado inmaterial y de infraestructuras y compensar el déficit de inversión acumulado desde el estallido de la crisis. La evaluación por la Comisión de los avances logrados en la reducción de los obstáculos nacionales a la inversión y en las reformas prioritarias en curso confirma que aún no se ha aplicado plenamente una proporción significativa de recomendaciones específicas por país en estos ámbitos. Los Estados miembros deberán aprovechar las favorables condiciones macroeconómicas imperantes para impulsar la inversión a fin de acelerar el ritmo de la reformas y crear oportunidades para la inversión privada. Al mismo tiempo, los Estados miembros, particularmente aquellos que disponen de margen de maniobra presupuestario, deberán mantener la tendencia alcista de la inversión pública.

La tasa de inversiones públicas en educación, infraestructuras e investigación e innovación deberá aumentar en los países que disponen de margen para incrementar su gasto público. En una serie de Estados miembros se necesitan unas mejores infraestructuras públicas con efectos sobre la productividad, tales como redes de banda ancha, comunicaciones o innovación. En otros muchos se necesitan inversiones en viviendas públicas, educación, sanidad y servicios sociales. En todos los casos, una aplicación transparente y adecuada de los procedimientos de contratación pública deberá contribuir a maximizar la eficiencia de la utilización de los recursos presupuestarios públicos.

Sin embargo, la velocidad e intensidad de la recuperación depende de un repunte más acentuado de la inversión privada. La aplicación del Plan de Inversiones para Europa está contribuyendo a garantizar una utilización óptima de la inversión pública y está actuando de catalizador de la inversión privada, y refuerza el impacto de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en muchas partes de Europa. Las reformas estructurales están contribuyendo a crear un entorno empresarial favorable a la inversión del sector privado en los Estados miembros. Se han acelerado las reformas administrativas en los países que más las necesitan. Sin embargo todavía queda mucho por hacer. Aún se está elaborando una reserva estable de proyectos en sectores clave.

Se requieren nuevos esfuerzos para mejorar la eficacia de los sistemas judiciales y prevenir y combatir la corrupción. Se trata de cuestiones fundamentales en una serie de Estados miembros, ya que afectan a la inversión, la asignación eficiente de recursos, los resultados económicos y el crecimiento. Abordar estos retos es esencial para mejorar la confianza de las empresas y las condiciones generales para la inversión, fomentar la eficiencia del gasto público, promover la equidad y respaldar la cohesión económica, social y territorial. La situación requiere una actuación continua, persistente y coherente, particularmente en los sectores que siguen siendo más vulnerables frente a la corrupción: contratación pública, Administración Pública, entorno empresarial y asistencia sanitaria. Entre los problemas por resolver cabe citar: la fragmentación de los marcos de prevención de la corrupción y la inadecuación de los mecanismos de control; la existencia de lagunas en el marco jurídico de lucha contra la corrupción o en la aplicación de normas anticorrupción vigentes; la falta de iniciativas en relación con la denuncia de irregularidades y las empresas ficticias; la insuficiente persecución de la corrupción de alto nivel; los pagos informales en el sistema sanitario; y la falta de competencia y transparencia en los procedimientos de contratación pública.

Mercados de productos y de servicios

Los avances en las reformas de los mercados de productos y servicios siguen siendo insuficientes en la mayoría de los países. Deberán emprenderse reformas en aquellos Estados miembros que aún no las han abordado. En la mayoría de los casos, se han anunciado o presentado reformas, pero aún deben profundizarse, aprobarse y aplicarse con determinación. En los casos en que la reformas se han aprobado y se están aplicando, deben tomarse medidas para garantizar una aplicación firme y, lo que es aún más importante, para consolidar las reformas con el fin de evitar un posible retroceso.

Las reformas son particularmente importantes en los servicios a las empresas y en la distribución minorista, habida cuenta del impacto que tienen estos sectores sobre la productividad de otros servicios y los sectores de fabricación. En estos ámbitos se han emprendido iniciativas sectoriales específicas y en ciclos anteriores del Semestre Europeo se ha recomendado que los Estados miembros introduzcan reformas en estos sectores. Encontrar vías complementarias para la aplicación de estas medidas y reformas y realizar otros esfuerzos que permitan aumentar la competencia en estos mercados será fundamental con el fin de fomentar el aumento de la productividad en los sectores de servicios, así como en otros sectores que utilizan estos servicios como insumos. Esto contribuiría a mejorar la competitividad en el sector primario y los sectores de usuarios. Una mayor competencia y unos menores precios de los servicios profesionales beneficiarían particularmente a las PYME. Estas reformas también permitirían el desarrollo de nuevos modelos empresariales y de la innovación.

Finanzas públicas

Se espera que las finanzas públicas sigan mejorando en la zona del euro y en la UE en su conjunto. Beneficiándose de la moderada expansión económica actual y de unos tipos de interés excepcionalmente bajos, la deuda y el déficit de las administraciones públicas siguió disminuyendo en 2016 en la zona del euro y en la UE (el déficit, respectivamente, al 1,5 % y el 1,7 % del PIB, y la deuda, respectivamente, al 91,3 % y el 85,1 % del PIB). Se espera que el déficit de las administraciones públicas siga disminuyendo en ambas zonas en 2017 y 2018, hasta alcanzar en 2018 el 1,3 % del PIB en la zona del euro y el 1,5 % en la UE, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica. También se prevé que la deuda de las administraciones públicas siga disminuyendo en 2017 y 2018 en la zona del euro y en la UE. En 2017 alcanzaría el 90,2 % en la zona del euro (84,7 % en la UE), y en 2018, el 88,8 % (83,6 % en la UE), niveles que serían los más bajos desde 2012. La reducción de la deuda se imputaría principalmente a los superávits primarios, los menores gastos de intereses, el crecimiento del PIB real (aunque moderado) y el aumento previsto de la inflación.

Tras varios años de saneamiento presupuestario, la política fiscal en la zona del euro y en la UE fue bastante neutral en 2016 y se prevé que lo siga siendo en 2017. Con arreglo a las recomendaciones específicas por país propuestas, el ajuste presupuestario requerido para los Estados miembros sometidos al componente preventivo y que aún no han alcanzado su objetivo presupuestario a medio plazo es compatible con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Para los Estados miembros sometidos al componente corrector, las recomendaciones propuestas requieren la necesidad de cumplir las exigencias del procedimiento de déficit excesivo. Lograr situar las ratios de deuda pública en una firme tendencia decreciente es especialmente importante en los países con un alto nivel de deuda y cuya vulnerabilidad frente a fluctuaciones del mercado financiero podría acentuarse más. Globalmente, estos ajustes para cumplir plenamente el Pacto implicarían en 2018 una orientación ligeramente restrictiva de la política fiscal para la zona del euro en su conjunto.

Así pues, con arreglo a las normas actuales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, se recomienda a los Estados miembros de la zona del euro que dispongan de margen presupuestario que lo utilicen para respaldar la demanda interna, especialmente la inversión en infraestructuras, investigación e innovación. Ello reforzaría su potencial de crecimiento y llevaría a una mejor distribución del ajuste presupuestario en la zona del euro. También contribuiría a lograr una orientación fiscal más apropiada para el conjunto de la zona del euro en 2018. Ello sería importante para alcanzar un equilibrio adecuado entre los esfuerzos destinados a alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y la necesidad de preservar la recuperación actual de la actividad económica y del empleo. Por otro lado, al tomar medidas encaminadas a realizar los ajustes presupuestarios recomendados en el componente preventivo del Pacto, los Estados miembros deberán considerar la necesidad de respaldar la recuperación y el efecto potencial sobre el empleo. Para la realización de sus evaluaciones futuras, la Comisión está dispuesta a utilizar su margen de apreciación en los casos en que sean particularmente significativos los efectos de unos amplios ajustes presupuestarios sobre el crecimiento y el empleo. En este contexto, hará uso de cualquier información actualizada relativa a la posición prevista en el ciclo económico de cada Estado miembro y trabajará estrechamente con el Consejo a tal efecto. Esto es compatible con el enfoque ya adoptado por la Comisión en su Comunicación de enero de 2015 sobre la mejor utilización de la flexibilidad de conformidad con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en su Comunicación de noviembre de 2016 relativa a una orientación positiva de la política presupuestaria de la zona del euro.

Con el fin de encontrar recursos para financiar proyectos de inversión a medio o largo plazo, los Estados miembros deben centrarse en mejorar la composición de sus finanzas públicas. Debe prestarse gran atención a una asignación adecuada de los ingresos y gastos públicos entre las distintas áreas de actuación, que dé lugar a una combinación más favorable al crecimiento. Se requieren más esfuerzos para mejorar la eficiencia y eficacia de la fiscalidad y el gasto público a todos los niveles de gobierno. Esto puede contribuir a contener más los gastos totales del sector público y proporcionar margen para respaldar las políticas que impulsen el crecimiento y la productividad y la inclusión social, por ejemplo, invirtiendo en infraestructuras sociales y mejorando las cualificaciones de los trabajadores. La actividad empresarial y la equidad social resultarían beneficiadas de una Administración Pública eficaz y de un nivel apropiado de servicios sociales y bienes públicos.

4.    Conclusión

Las reformas estructurales, junto con una mejor utilización de los presupuestos públicos, son indispensables para que la economía de la UE desarrolle todo su potencial. El conjunto de recomendaciones presentadas por la Comisión se basa en la perspectiva europea y en las perspectivas nacionales. Las recomendaciones están en consonancia con las prioridades para la UE y la zona del euro presentadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y con las recomendaciones para la política económica de la zona del euro. También se basan en un extenso diálogo con los Estados miembros, por medio de los informes nacionales, las visitas y los debates bilaterales, y en el programa de reformas, presentado en los programas nacionales de reformas y los programas de estabilidad o de convergencia. Las recomendaciones abordan los retos más acuciantes que frenan la creación de empleo o la aceleración del crecimiento.

La Comisión pide al Consejo que adopte el enfoque propuesto para las recomendaciones específicas por país 2017–2018 y las decisiones conexas adoptadas en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. También pide a los Estados miembros que las apliquen íntegramente a su debido tiempo. La Comisión seguirá conprometiéndose con las partes interesadas a todos los niveles para garantizar una amplia adhesión a las mismas, así como un seguimiento y una aplicación eficaces. La Comisión también está dispuesta a proporcionar a los Estados miembros apoyo para la reforma, si se lo solicitan, a través del Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales, recientemente creado, y mediante una utilización óptima de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

Cuadro 1 - Ámbitos de actuación contemplados en las recomendaciones específicas por país de 2017

Cuadro 2 - Avances hacia el logro de los objetivos de la Estrategia Europa 2020

Fuente: Comisión Europea; Agencia Europea de Medio Ambiente.

(1) Los programas nacionales pueden verse en: https://ec.europa.eu/info/2017-european-semester-national-reform-programmes-and-stability-convergence-programmes_en https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-performance-and-forecasts/economic-forecasts/spring-2017-economic-forecast_en , y las previsiones de la primavera de 2017 de los servicios de la Comisión, de 11 de mayo de 2017, en:  

(2) https://ec.europa.eu/info/publications/2017-european-semester-country-reports_en  Véase: