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Document 52017DC0500

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU, AO COMITÉ DAS REGIÕES E AO BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO Semestre Europeu de 2017: Recomendações específicas por país

COM/2017/0500 final

Bruxelas, 22.5.2017

COM(2017) 500 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO

Semestre Europeu de 2017: Recomendações específicas por país


1.Introdução

A economia europeia deu provas da sua capacidade de resistência face a desafios importantes. Em 2016, tanto a economia da UE como a da área do euro cresceram perto de 2 %. O emprego na UE chegou a 232,9 milhões de pessoas, o maior número alguma vez registado. As previsões económicas da Comissão Europeia da primavera de 2017 1 evidenciam uma melhoria das finanças públicas: o défice das administrações públicas na área do euro, que era superior a 6 % há alguns anos, deverá ser de 1,4 % este ano, e prevê-se que o rácio dívida/PIB, após anos de acentuado agravamento, diminua gradualmente para se situar ligeiramente abaixo de 90 % no próximo ano. O crescimento económico tem beneficiado da resiliência dos fatores internos, de políticas económicas propícias, nomeadamente uma política monetária acomodatícia e políticas orçamentais não restritivas, bem como de uma melhoria gradual a nível do comércio mundial e de uma taxa de câmbio do euro relativamente favorável. No entanto, a evolução da economia continua a ser entravada pela fraca produtividade subjacente e pelo legado da crise, nomeadamente as desigualdades persistentes e as disparidades entre países. Prevalece um elevado nível de incerteza, em virtude essencialmente de fatores externos, sendo imprescindível estimular o potencial de crescimento.

Para se reforçar as tendências positivas e a convergência no seio da UE, as economias precisam de ser mais competitivas, resilientes, inclusivas e inovadoras. É este o objetivo das recomendações formuladas no âmbito do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas. As reformas são facilitadas por um clima propício e são absolutamente necessárias para sustentar as atuais tendências positivas no terreno social e económico, bem como para escorar a modernização das nossas economias. Se forem bem concebidas, devidamente programadas e tiverem em conta os efeitos distributivos, essas reformas poderão habilitar os cidadãos da UE e as empresas a dar o seu contributo para o crescimento e dele beneficiar, promover a convergência e minimizar os possíveis efeitos adversos das mudanças. A implementação destas reformas deverá igualmente contribuir para acentuar a convergência no interior da UE e da área do euro, nomeadamente reforçando a sua capacidade de resistência.

As reformas têm de ter em devida conta a especificidade da situação socioeconómica e dos desafios com que se defronta cada Estado-Membro. Desde 2010 que têm sido adotadas reformas significativas no mercado de trabalho, com especial relevo para alguns dos países mais afetados pela crise. Estas reformas contribuíram para melhorar a capacidade de ajustamento das suas economias, restaurar a competitividade e expandir o emprego. Outras reformas procuraram melhorar o ambiente empresarial e o funcionamento dos mercados financeiros e de produtos. Recentemente, tem-se dado ênfase crescente ao aligeiramento da fiscalidade do fator trabalho, bem como à modernização das políticas sociais e dos parâmetros do mercado de trabalho, com vista ao seu melhor funcionamento e a uma repartição equitativa dos benefícios do crescimento entre os diferentes estratos sociais. No entanto, há que envidar esforços suplementares, em particular na reforma dos mercados de produtos e serviços e na modernização da administração pública, que constituem domínios importantes para fomentar o investimento e promover a integração comercial e a competitividade.

Importa igualmente que as reformas assegurem a sustentabilidade a longo prazo da recuperação económica e reforcem a capacidade de resistência a futuros desafios económicos e societais. Para tal, é imprescindível dar maior ênfase às reformas que fomentam o investimento em infraestruturas sociais, na educação - nomeadamente a educação e os cuidados na primeira infância - e na aprendizagem ao longo da vida. São também necessárias mais reformas que promovam a capacidade de investigação e inovação e melhorem a produtividade. Tais reformas poderiam beneficiar os Estados-Membros em processo de recuperação, que se encontram sujeitos a uma pressão crescente no sentido de uma especialização em indústrias intensivas em conhecimento. Poderiam também ajudar os países que padecem de uma debilidade crónica no crescimento da produtividade. Além disso, deverá ser dada especial atenção à eficiência geral dos sistemas de segurança social e fiscais. Nos países em que o aforro é excedentário e o investimento é baixo, é necessário um investimento adicional para garantir o sucesso económico no futuro, em especial num contexto de envelhecimento demográfico.

Existem ainda muitas restrições que entravam a atividade económica. Os afluxos de investimento direto estrangeiro continuam a ser fracos, e a integração e diversificação comerciais em algumas partes da economia da UE permanecem pouco expressivas. Continuam a existir restrições a nível dos serviços profissionais, bem como requisitos regulamentares e cargas administrativas desproporcionadas em determinados setores de serviços. Por outro lado, persistem a fragmentação e a ineficiência dos mercados de contratos públicos. Estes fatores continuam a dificultar a integração comercial no mercado interno e a refrear a integração das empresas na cadeia de valor, impondo-lhes custos adicionais ou restringindo o seu acesso aos mercados. Impulsionar a inovação e a produtividade e reduzir as disparidades no desempenho económico entre empresas, setores e regiões cria condições para uma progressão salarial dinâmica e para uma melhoria do rendimento disponível das famílias.

As prioridades sociais devem constituir um vetor essencial dos esforços de reforma. Tal como salientado no Livro Branco sobre o futuro da Europa e no documento de reflexão sobre a dimensão social da Europa até 2025, a retoma faz-se ainda sentir de forma díspar nos diferentes estratos sociais e regiões. Continua a ser altamente prioritário sanar as sequelas da crise, desde o desemprego de longa duração até aos elevados níveis de dívida pública e privada. São necessárias reformas estruturais para promover a justiça social, atenuar as desigualdades de rendimento e sustentar uma convergência ascendente. A conceção e a implementação dos programas de reformas não pode deixar de ter em conta as prioridades e as consequências na esfera social.

A Comissão apresentou a sua proposta de um Pilar Europeu dos Direitos Sociais com o objetivo de contribuir para a resolução de alguns destes problemas e nortear um processo reforçado de convergência. Este pilar visa estabelecer um conjunto de princípios essenciais para promover o funcionamento harmonioso e a equidade dos mercados de trabalho e dos sistemas de segurança social, servindo para orientar um processo de convergência renovado. A análise e as recomendações efetuadas no âmbito do Semestre europeu deverão traduzir e promover os princípios consagrados no pilar, aferindo, controlando e comparando os progressos alcançados na sua implementação. Em diversos domínios proceder-se-á a uma avaliação comparativa e a um intercâmbio de melhores práticas. Os progressos alcançados serão rastreados com recurso a um painel de avaliação social.

O Semestre Europeu e as recomendações específicas por país proporcionam orientações anuais para as reformas dos Estados-Membros. As recomendações dirigidas aos Estados-Membros, embora sejam adaptadas anualmente a fim de ter em conta os progressos registados e as alterações conjunturais, estão solidamente ancoradas nas grandes prioridades delineadas no discurso do Presidente da Comissão sobre o Estado da União e na Análise Anual do Crescimento. Para os países da área do euro, têm igualmente em conta as recomendações para a política económica da área do euro. É essencial assegurar a coerência entre as recomendações para a área do euro e as recomendações específicas por país, para se obter uma adequada dosagem de políticas ao nível da área do euro e para que os efeitos de repercussão dentro dessa área sejam devidamente tidos em conta no processo de conceção das diferentes políticas. A perspetiva mais ampla e a prazo mais longo da Estratégia Europa 2020 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para 2030 são importantes para a orientação anual da ação política, e são plenamente integrados no Semestre Europeu.

A Comissão adotou medidas concretas para melhorar e apoiar a implementação e a apropriação das reformas pelos Estados-Membros. Tal como em anos anteriores, as recomendações baseiam-se num diálogo alargado a vários níveis com o Parlamento Europeu, os parlamentos nacionais, as autoridades públicas dos EstadosMembros, os parceiros sociais, a sociedade civil e outras partes interessadas. Pela primeira vez, a Comissão consultou os Estados-Membros sobre o projeto de relatórios por país publicados em fevereiro 2 , reforçando assim o entendimento comum sobre as principais prioridades económicas e sociais. Além disso, a Comissão organiza regularmente consultas com os parceiros sociais a nível nacional e da UE e convidou os Estados-Membros a dar maior ênfase ao contributo dos parceiros sociais nacionais, nomeadamente através de uma cooperação mais estreita na elaboração dos Programas Nacionais de Reformas e de uma consulta nas principais etapas do Semestre Europeu. Nas suas propostas de recomendações específicas por país deste ano, a Comissão focaliza-se, além disso, nas questões que exigem uma atenção mais premente.

2.Progressos gerais na realização das reformas e na correção dos desequilíbrios

A experiência dos anos mais recentes confirma que os Estados-Membros estão empenhados em prosseguir as reformas estruturais de forma ativa. O andamento dos progressos na implementação de cada recomendação específica por país pode apreciar-se com maior clareza se se considerar todo o período desde a sua adoção. A grande maioria das reformas registaram progressos substanciais, embora com diferentes ritmos e graus de intensidade de implementação pelos Estados-Membros. A fim de fomentar a apropriação das reformas pelos Estados-membros e contribuir para a sua melhor implementação, a Comissão passou a focar-se nas principais questões prioritárias, com relevância macroeconómica e social. Ao longo dos últimos ciclos do Semestre Europeu, as recomendações focalizaram-se progressivamente nas medidas de reforma suscetíveis de serem implementadas num prazo de 12 a 18 meses. Embora tal seja essencial para se criar uma dinâmica e lançar os primeiros passos, esse horizonte temporal não permite uma genuína avaliação: a experiência mostra que, com frequência, as reformas se processam de modo gradual, durante um período de tempo mais longo, devendo o seu impacto ser aferido ao longo de vários anos.

Cerca de dois terços das recomendações específicas por país emitidas até 2016 foram implementadas com, pelo menos, «alguns progressos». Desde 2011, o Conselho emitiu anualmente um conjunto de recomendações dirigidas a cada EstadoMembro. As reformas visadas são frequentemente de grande alcance e requerem um certo tempo para serem preparadas e implementadas em consonância com as práticas nacionais. Os governos, os parlamentos nacionais, os parceiros sociais, outras partes interessadas e os cidadãos precisam de lhes dedicar tempo, realizar debates e efetuar análises a fim de obter os melhores resultados para as questões que são objeto das recomendações, que exigem, em geral, soluções de compromisso para ter em consideração os diferentes condicionalismos de ordem económica, social, institucional e política.

Os progressos na implementação das recomendações dos anos anteriores são consideravelmente mais significativos do que os realizados de há um ano para cá. Este facto vem confirmar que a implementação de reformas exige algum tempo, pelo que é importante avaliar esse processo numa perspetiva de médio prazo e não meramente de curto prazo. De um ponto de vista plurianual, os progressos mais acentuados nas reformas têm-se verificado nos domínios que dizem respeito à política e governação orçamental, bem como aos serviços financeiros, facto que se deve em grande parte aos esforços mobilizados para a superação da crise económica e financeira, em virtude da necessidade de remediar os elevados níveis de dívida e de défice e de estabilizar o setor financeiro. Em muitos países, foram adotadas medidas importantes com vista a melhorar a sustentabilidade dos sistemas de pensões. Os domínios em que os progressos têm sido mais lentos são a saúde e os cuidados prolongados, o alargamento da base tributária, a melhoria do ambiente empresarial, o acesso ao financiamento e a concorrência no setor dos serviços. De entre estes domínios, alguns constituem prioridades a prazo mais longo, que se tornarão mais prementes devido aos crescentes desafios demográficos, e poderão assumir maior relevo se o crescimento permanecer moderado. Desde o lançamento do Semestre Europeu em 2011, o ritmo dos progressos - se avaliado um ano após a adoção das recomendações - tem vindo a abrandar ligeiramente, o que poderá em parte dever-se ao facto de se ter começado pelas reformas mais fáceis, bem como a um maior sentimento de urgência durante a crise. Esta tendência foi todavia interrompida com a implementação das recomendações específicas por país de 2016.

Gráfico 1: Implementação das recomendações específicas por país: avaliação anual em cada ano consecutivo desde 2011

 

Gráfico 2: Implementação global das recomendações específicas por país de 2011-2016 até ao momento (avaliação plurianual)

Desde a adoção das recomendações específicas por país do ano passado, os Estados-Membros fizeram progressos mais significativos nos domínios da política e da governação orçamentais, bem como das políticas ativas do mercado de trabalho. Foram adotadas medidas a nível das políticas fiscais (redução da carga fiscal sobre o trabalho), do mercado de trabalho e das políticas sociais (nomeadamente redução da pobreza, inclusão social e acolhimento de crianças) e dos serviços financeiros. Os domínios onde são visíveis menos progressos incluem a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas, a concorrência nos serviços e o ambiente empresarial. Na panorâmica geral que daí resulta observa-se que os Estados-Membros continuam a envidar esforços na implementação das reformas, mas o grau de progresso oscila entre «progressos limitados» e «alguns progressos» na maioria dos domínios de intervenção identificados nas recomendações específicas por país de 2016. Isto significa que há ainda muito a fazer para que as reformas sejam plenamente implementadas e produzam resultados concretos para os cidadãos e as empresas.

Gráfico 3: Avaliação dos progressos realizados a nível das recomendações específicas por país de 2016, por domínio de intervenção

Dirigidas a 1-5 Estados-Membros

 

 

 

Dirigidas a 6-10 Estados-Membros

 

 

 

Dirigidas a 11-15 Estados-Membros

A correção dos desequilíbrios macroeconómicos prossegue, em resultado dos progressos realizados na implementação das reformas relevantes, mas continua a ser muito assimétrica na UE, na medida em que foram os países com défices ou dívida externos que realizaram os progressos mais assinaláveis. Em paralelo, alguns outros países conservam elevados excedentes nas contas correntes. O consequente excedente que persiste nas contas correntes na área do euro resulta do comportamento da procura agregada, que continua a ficar aquém da atividade económica. Além disso, a inflação de base tem-se situado em níveis historicamente baixos, o que cria um ambiente difícil para os países que necessitam de reduzir a dívida interna e externa. Em consequência, o processo de desendividamento, tanto na esfera privada como pública, segue o seu curso, mas a um ritmo lento e díspar, comprometido pelo débil crescimento nominal. O reforço da competitividade dos preços, bem como da competitividade não baseada nos preços, contribuiria para o processo de reequilíbrio externo na área do euro. Os Estados-Membros com défices nas contas correntes ou elevadas dívidas externas podem contribuir para o reequilíbrio na área do euro através da introdução de medidas que contribuam para o reforço da produtividade. Os Estados-Membros que registam elevados excedentes nas contas correntes podem contribuir para esse reequilíbrio mediante a introdução de reformas estruturais e outras medidas que facilitem a canalização das poupanças excedentárias para a procura interna, nomeadamente reforçando o investimento e promovendo uma progressão salarial mais forte. A atual conjuntura de baixas taxas de juro proporciona também oportunidades adicionais de o fazer, em particular nos países que dispõem de uma maior margem de manobra orçamental.

Há ainda que corrigir uma série de desequilíbrios. Certos países têm ainda níveis de dívida, tanto privada como pública ou externa, demasiado elevados. É essencial manter estes níveis de dívida numa firme trajetória descendente para reduzir as vulnerabilidades, também na perspetiva da recuperação prevista da inflação e das taxas de juro. As reservas de capital no setor financeiro foram reforçadas, mas uma baixa rentabilidade, conjugada com níveis elevados de crédito malparado, gera importantes desafios. As condições do mercado de trabalho estão a melhorar em todos os países, embora a persistência de elevados níveis de desemprego e a desigualdade constituam fontes de mal-estar social e prejudiquem o desempenho económico em alguns Estados-Membros. Um número crescente de Estados-Membros enfrenta desafios ligados à rápida evolução dos preços da habitação.

Em fevereiro de 2017, a Comissão identificou desequilíbrios em 12 Estados-Membros; as recomendações específicas por país incluem um seguimento adequado, sendo feita alusão aos desafios identificados no procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Foram realizadas apreciações aprofundadas relativamente a treze Estados-Membros. Concluiu-se que a Finlândia já não está a ser afetada por desequilíbrios, ao passo que seis países registam desequilíbrios (Alemanha, Irlanda, Espanha, Países Baixos, Eslovénia e Suécia) e seis outros registam desequilíbrios excessivos (Bulgária, França, Croácia, Itália, Chipre e Portugal). Em relação a Chipre, Itália e Portugal, a Comissão anunciou em fevereiro que iria rever a sua avaliação, tendo em conta o nível de ambição dos respetivos programas nacionais de reformas.

Caixa 1. Avaliação dos Programas Nacionais de Reformas da Itália, de Chipre e de Portugal

Em fevereiro de 2017, a Comissão anunciou que a Itália, Chipre e Portugal registavam desequilíbrios excessivos e que, tendo em conta as persistentes fragilidades estruturais emergentes da análise das apreciações aprofundadas, reveria a sua avaliação em maio. A Comissão continuou a acompanhar a evolução verificada nestes três países, nomeadamente os compromissos políticos assumidos nos respetivos Programas Nacionais de Reformas, que apresentaram em abril.

O programa de Chipre apresenta em pormenor as iniciativas políticas previstas a curto e médio prazo para fazer face a outros desafios de natureza económica e estrutural. Trata-se de tornar o setor público mais eficiente, melhorar o funcionamento do enquadramento aplicável à insolvência, simplificar a emissão e transferência de títulos de propriedade e modernizar o sistema judicial. O programa apresenta igualmente medidas destinadas a aumentar a competitividade e suprimir os obstáculos ao investimento, em especial prosseguindo a implementação do plano de ação para o crescimento. Embora muitos dos compromissos de reforma pareçam suficientemente ambiciosos para fazer face aos desafios com que Chipre se defronta, faltam em geral pormenores sobre o momento em que deverão ser adotados e implementados.

O programa de reformas da Itália de 2017 apresenta compromissos a curto e médio prazo, em continuidade com os programas anteriores. As medidas a adotar até meados de 2017 incluem a adoção final dos atos legislativos pendentes em matéria de concorrência, a reforma do processo penal e dos prazos de prescrição e a implementação da lei contra a pobreza. Estão igualmente previstas medidas relativas à negociação salarial a nível das empresas, ao aligeiramentoda fiscalidade sobre o trabalho e à privatização. A médio prazo, o programa visa em particular as finanças públicas, a fiscalidade, o mercado de trabalho, o sistema bancário e de crédito, a concorrência, a administração pública, o sistema judicial e o investimento. Embora muitos dos compromissos de reforma pareçam suficientemente ambiciosos para fazer adequadamente face aos desafios com que a Itália se defronta, a sua credibilidade depende da sua aplicação na prática.

O programa de reformas de Portugal de 2017 apresenta uma estratégia económica e social a médio prazo em continuidade com o programa de 2016. As medidas propostas têm como objetivo melhorar a qualificação da força laboral; resolver o problema da segmentação do mercado de trabalho, melhorar o ambiente empresarial e aumentar a competitividade das empresas portuguesas; resolver o problema do endividamento das empresas e do desemprego; modernizar a administração pública e melhorar o sistema de segurança social. Embora muitos dos compromissos de reforma pareçam suficientemente ambiciosos para fazer adequadamente face aos desafios com que a Portugal se defronta, o documento não contém pormenores, nem planos concretos de execução, em certos domínios essenciais como a redução da dívida pública e privada. As autoridades portuguesas forneceram novos dados de pormenor sobre as medidas e a respetiva calendarização numa carta datada de 14 de maio de 2017.

Em resultado do que antecede, e tendo em consideração toda a informação disponível, a Comissão concluiu que não existem atualmente fundamentos analíticos para intensificar o procedimento relativo aos desequilíbrios excessivos, na condição de estes Estados-Membros implementarem rápida e integralmente as reformas descritas nas respetivas recomendações específicas por país. A Comissão continuará a seguir de perto estes três países, tal como todos os países com desequilíbrios excessivos, nomeadamente através de um «acompanhamento específico».

A Comissão tem vindo a reforçar o acompanhamento da implementação das diferentes políticas no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos. Em consonância com a decisão, adotada no ano passado, de simplificar a categorização dos Estados-Membros no âmbito do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, o processo de «acompanhamento específico» foi aplicado a todos os países que registavam desequilíbrios ou desequilíbrios excessivos, dependendo a intensidade desse processo da amplitude dos desafios enfrentados e da gravidade dos desequilíbrios registados. Pretende-se assim contribuir para dar uma resposta política mais rápida e abrangente aos desequilíbrios identificados, através da intensificação do diálogo entre a Comissão e as autoridades nacionais.

3.    Os grandes objetivos das recomendações para 2017-2018

O objetivo global das recomendações consiste em criar mais emprego e acelerar o crescimento, sem descurar a questão da justiça social. As recomendações são adotadas na sequência de uma ampla análise política e de um diálogo com as principais partes interessadas. Baseiam-se nos problemas identificados na Análise Anual do Crescimento, no procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos, na supervisão levada a cabo no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em visitas aos países, em consultas junto dos Estados-Membros, na Cimeira Social Tripartida, na Convenção Anual para o Crescimento Inclusivo com a sociedade civil e nas recomendações para a área do euro.

Os desafios a defrontar variam consideravelmente entre os EstadosMembros. Em alguns Estados-Membros, por exemplo nos que registam desequilíbrios excessivos, os desafios identificados exigem uma ação política abrangente e por vezes urgente. Noutros, onde o desempenho económico é em geral satisfatório e os desafios são mais específicos, é recomendada uma ação política mais focalizada. Estas diferenças refletem-se no número de recomendações dirigidas a cada Estado-Membro, bem como no seu âmbito e na sua formulação. Os Estados-Membros são instados a tomar medidas para fazer face a todos os desafios identificados nas análises exaustivas contidas nos relatórios por país publicados em fevereiro, mesmo que não sejam objeto das recomendações específicas por país. Deverá dedicar-se uma atenção especial à sequenciação adequada das reformas e à adoção de medidas de acompanhamento, sempre que necessário, com base numa avaliação do impacto distributivo das diferentes reformas.

Mercado de trabalho

Diversos Estados-Membros implementaram reformas destinadas a melhorar o desempenho dos mercados de trabalho, mas são necessários esforços suplementares para resolver o problema dos elevados níveis de desemprego. As reformas realizadas no passado estão a surtir efeito em termos de criação de emprego e de melhoria das condições do mercado de trabalho. Todavia, o desemprego juvenil e o desemprego de longa duração continuam a constituir prioridades prementes, sendo necessários novos esforços para promover mercados de trabalho resilientes e inclusivos. Trata-se nomeadamente de combater a segmentação do mercado de trabalho e aumentar a eficácia das políticas ativas do mercado de trabalho (por exemplo, na Bélgica, na Bulgária, na Irlanda, na Itália, na Lituânia, na Hungria em Portugal e na Roménia) e das políticas sociais (por exemplo, na Bulgária, na Lituânia e na Espanha). É igualmente necessário desenvolver sistemas de negociação coletiva mais favoráveis à criação de emprego e à melhoria do crescimento da produtividade. Em alguns países, que se encontram numa situação de pleno emprego ou estão prestes a atingi-la, poderia acelerar-se a progressão dos salários reais, o que produziria efeitos positivos no consumo agregado. Isto poderia contribuir para reduzir os grandes excedentes da balança de transações correntes da Alemanha e dos Países Baixos.

A segmentação do mercado de trabalho prejudica a produtividade e o desenvolvimento do capital humano. Mudanças estruturais a nível do emprego conduziram a um aumento das formas temporárias de emprego. As novas formas de trabalho podem criar novas oportunidades de emprego e estimular o desenvolvimento das empresas, mas são igualmente suscetíveis de restringir o acesso à segurança social e aos serviços de formação e de emprego, diminuir a segurança dos postos de trabalho e comprometer o objetivo da criação de empregos de qualidade.

Resta ainda muito a fazer para melhorar a participação no mercado de trabalho. Apesar de continuar a aumentar a participação das mulheres no mercado de trabalho e de algumas medidas para melhorar a conciliação entre vida profissional e familiar, as disparidades entre homens e mulheres a nível de emprego e de remuneração continuam a ser significativas. Por conseguinte, a Comissão continua a propor aos Estados-Membros que adotem medidas neste domínio. São igualmente necessários esforços adicionais para melhorar a integração no mercado de trabalho dos migrantes e das pessoas oriundas da imigração (por exemplo na Bélgica, na França, nos Países Baixos, na Áustria e na Finlândia).

É necessária uma combinação de reformas dos regimes de pensões, de políticas do mercado de trabalho, de aprendizagem ao longo da vida e de saúde, para apoiar uma maior atividade da população idosa. Os trabalhadores mais velhos têm visto aumentar a sua participação no mercado de trabalho, mas em muitos países as suas taxas de emprego continuam a ser baixas. Tendo em conta o envelhecimento da população e o aumento dos rácios de dependência, é essencial integrar as pessoas idosas no mercado de trabalho para que os sistemas de segurança social sejam adequados e sustentáveis. É igualmente importante que os idosos permaneçam ativos e de boa saúde, para garantir o seu bem-estar. Por este motivo, a Comissão avançou uma série de recomendações nestes domínios, onde a ação tem sido menos expressiva e onde os desafios são mais prementes (por exemplo na Alemanha, na Croácia, no Luxemburgo, na Áustria, na Polónia e na Eslovénia). Os Estados-Membros têm empreendido, com êxito, reformas importantes dos seus sistemas de saúde. Todavia, em certos Estados-Membros o desempenho, a sustentabilidade e a acessibilidade dos cuidados de saúde são entravados pela persistência de um baixo financiamento, de uma afetação ineficiente dos recursos, de uma dependência excessiva dos cuidados hospitalares, de um grande peso dos pagamentos diretos e de uma escassez de pessoal. Diversas recomendações têm por objetivo resolver estes problemas (por exemplo na Letónia, na Áustria e na Roménia).

É importante o contributo do diálogo social. É fundamental garantir que os parceiros sociais estão habilitados a desempenhar plenamente o seu papel na negociação coletiva, de acordo com as práticas nacionais. Para além de um bom funcionamento do diálogo social, a participação e o empenhamento construtivo dos parceiros sociais na conceção e na implementação das reformas e políticas relevantes é essencial para melhorar a sua apropriação e eficácia.

Os sistemas de segurança social e a desigualdade

Os sistemas de segurança social devem oferecer serviços de assistência acessíveis a todas as pessoas e um apoio adequado ao rendimento para os mais necessitados, incentivando simultaneamente o emprego e a participação no mercado de trabalho das pessoas que para tal estão capacitadas. É necessário chegar a um justo equilíbrio entre adaptabilidade e segurança, nomeadamente um nível, uma cobertura e uma duração adequados da proteção social. São também necessárias reformas para incentivar a entrada no mercado de trabalho, tornando o trabalho compensador.

As desigualdades de rendimento e a pobreza têm de ser tidas em conta no momento de conceber as políticas de reformas e de acompanhar a sua implementação. Como sublinhado na Análise Anual do Crescimento, e sustentado pela análise dos relatórios por país, foram identificadas novas situações socioeconómicas críticas em certos Estados-Membros, que dizem respeito a desigualdades de rendimento ou desigualdades socioeconómicas a nível da educação e dos indicadores de saúde, que têm de ser ponderadas aquando da conceção das políticas económicas. Além disso, os Estados-Membros com maiores níveis de desigualdade tendem a apresentar taxas de pobreza mais elevadas. O combate às desigualdades de rendimento e à pobreza requer um conjunto abrangente de políticas preventivas e de correção. Trata-se nomeadamente da igualdade de acesso à educação e aos cuidados de saúde, de melhores oportunidades no mercado de trabalho e perspetivas de lucro, de serviços de qualidade a preços acessíveis e de sistemas fiscais e de prestações sociais bem concebidos.

A conjugação dos sistemas fiscais e de prestações sociais, através da progressividade dos sistemas fiscais, de uma cobrança fiscal eficaz e da prestação de benefícios sociais adequados, pode contribuir para dinamizar o emprego reduzir as desigualdades de rendimento e a pobreza. Embora a conceção dos sistemas fiscais nacionais constitua uma prerrogativa dos Estados-Membros, a experiência demonstra que uma progressividade fiscal pouco acentuada, aliada a uma cobrança fiscal pouco eficaz e a uma rede de segurança social débil, é prejudicial para a sociedade e para o crescimento económico. Neste contexto, foram feitas diversas recomendações com vista a melhorar a adequação e a cobertura das redes de segurança (por exemplo, em matéria de rendimento mínimo) e a transparência e a coordenação das prestações sociais.

Educação

É essencial uma melhoria das competências para as pessoas terem melhores perspetivas no mercado de trabalho e para apoiar a inovação e o crescimento da produtividade. Os trabalhadores pouco qualificados têm taxas de emprego mais baixas e representam uma grande parte dos desempregados de longa duração. Investir nas competências e promover a transição para oportunidades de emprego e carreira profissional mais qualificados é também crucial para se dominar o progresso tecnológico, sustentar o crescimento da produtividade e fazer face ao envelhecimento demográfico. As reformas têm de incluir medidas para melhorar ou reorientar as qualificações da população com competências básicas e melhorar a articulação do ensino, do ensino e formação profissionais, do ensino superior e da aprendizagem ao longo da vida com o mercado de trabalho. Os esforços devem igualmente centrar-se na redução das desigualdades no acesso a uma educação de qualidade, em especial para os grupos desfavorecidos, como a população cigana e os estudantes oriundos da imigração. Todas estas medidas realçam igualmente a importância do papel dos parceiros sociais para oferecer oportunidades de trabalho altamente qualificado e de elevada produtividade, bem como oportunidades de aprendizagem ao longo da vida. Este ano, propõem-se recomendações na área da educação para a Áustria, Bélgica, Bulgária, Espanha, França, Lituânia, Chipre, Croácia, Hungria, Roménia, Eslováquia e Reino Unido.

Setor financeiro

Reparar as vulnerabilidades que subsistem no setor bancário contribuiria para apoiar a recuperação e reforçaria o financiamento das empresas europeias. Embora o processo de consolidação dos balanços bancários tenha progredido nos Estados-Membros ao longo dos últimos anos, os elevados níveis de crédito malparado, a ineficiência dos modelos de negócio e o sobredimensionamento prejudicam a rentabilidade dos bancos e restringem a sua capacidade para financiar a economia real. A Comissão apresentou um pacote legislativo abrangente com o objetivo de reduzir ainda mais os riscos e reforçar a capacidade de resistência do setor bancário da UE em particular. A Comissão apresentará também a revisão intercalar do plano de ação para a União dos Mercados de Capitais em junho de 2017.

Os elevados níveis de crédito malparado são um legado da excessiva concessão de crédito que precedeu a crise e resultam de um período arrastado de crescimento pouco dinâmico desde então. A retoma do crescimento económico e as políticas nacionais contribuíram para colocar o crédito malparado numa trajetória decrescente em alguns Estados-Membros (Irlanda, Croácia e Eslovénia). Em certos outros países, contudo, a recuperação propriamente dita continua a ser entravada por um crédito bancário restringido em consequência de um elevado nível de crédito malparado. Uma ação política decidida, nestes países, para promover a resolução de tais empréstimos, poderia contribuir para quebrar aquele círculo vicioso.

É necessário adotar medidas tanto no que diz respeito ao elevado nível de crédito malparado já existente como à prevenção de uma nova acumulação no futuro. Uma vez que os sistemas económicos e financeiros estão altamente interligados na UE, a existência de elevados rácios de crédito malparado em diversos Estados-Membros têm repercussões mais vastas. Embora os instrumentos políticos estejam em grande medida nas mãos dos Estados-Membros, a adoção de uma estratégia a nível da UE poderia contribuir para uma abordagem mais abrangente e uma ação concertada tanto a nível nacional como europeu. A recomendação para a área do euro apela a uma estratégia eficaz em toda a área para fazer face aos riscos de viabilidade que impendem sobre o setor bancário.

Enquadramentos para a insolvência eficazes, que incluam nomeadamente uma restruturação extrajudicial eficaz, são essenciais para apoiar a restruturação do crédito malparado e aumentar as taxas de recuperação. Estas medidas incluem o aumento da transparência e da divulgação de informações, o reforço das infraestruturas de dados para facilitar as operações, bem como a cobrança desses empréstimos por de instituições não-bancárias especializadas e a sua alienação a essas instituições. Para resolver o problema dos grandes volumes de crédito malparado existentes, devem ser ponderadas opções no sentido de facilitar uma reparação acelerada dos balanços, nomeadamente recorrer de modo mais proativo aos poderes de supervisão e facilitar a alienação desses ativos. A Comissão recomendou a tomada de medidas à Bulgária, à Irlanda, à Itália, a Chipre, a Portugal e à Eslovénia.

Investimento e ambiente empresarial

A estabilidade económica e a implementação das diferentes reformas contribuíram para a recuperação do investimento, que em alguns Estados-Membros excedeu os níveis anteriores à crise. No entanto, são necessários esforços redobrados para aumentar as existências de bens de equipamento, capital incorpóreo e infraestruturas, e compensar assim o défice de investimento acumulado desde o início da crise. A avaliação, pela Comissão, dos progressos realizados na remoção dos obstáculos nacionais ao investimento e nas reformas prioritárias em curso confirma que uma grande parte das recomendações específicas por país nestes domínios não foi integralmente implementada. Os Estados-Membros deveriam tirar partido das atuais condições macroeconómicas favoráveis para reforçar o investimento público com vista a acelerar o ritmo das reformas e criar assim oportunidades para o investimento privado. Por outro lado, os Estados-Membros, e em particular aqueles que dispõem de margem de manobra orçamental, deveriam manter a tendência ascendente do investimento público.

A taxa de investimento público em educação, infraestruturas e investigação e inovação deve aumentar nos países onde há margem para aumentar a despesa pública. Em diversos Estados-Membros, é necessário melhorar as infraestruturas públicas que têm um impacto na produtividade, como as redes de banda larga, as comunicações ou a inovação, enquanto noutros há que investir em habitação social, educação, serviços sociais e de saúde. Em todos os casos, a aplicação transparente e adequada dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos deverá contribuir para maximizar a eficiência na utilização dos recursos orçamentais do setor público.

No entanto, a velocidade e o vigor da recuperação dependem de uma retoma mais decisiva do investimento privado. A implementação do Plano de Investimento para a Europa tem contribuído para assegurar uma utilização ótima do investimento público e atuado como catalisador do investimento privado, potenciando o impacto dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus em muitas partes da Europa. As reformas estruturais estão a contribuir para a criação de um ambiente empresarial propício ao investimento do setor privado nos Estados-Membros. Foram aceleradas as reformas administrativas nos países onde eram mais necessárias, mas resta ainda muito a fazer. Está ainda a ser criada uma reserva estável de projetos em setores fundamentais.

São necessários esforços suplementares para melhorar a eficácia dos sistemas judiciais, bem como para prevenir e combater a corrupção. Trata-se de questões essenciais em vários Estados-Membros, uma vez que entravam o investimento, a afetação eficiente dos recursos, o desempenho económico e o crescimento. É essencial dar resposta a estes desafios para se melhorar a confiança das empresas e o clima de investimento, aumentar a eficiência da despesa pública, promover a equidade e apoiar a coesão económica, social e territorial. Esta situação exige uma ação continuada, persistente e coerente, em especial nos setores que continuam a ser particularmente vulneráveis à corrupção: contratos públicos, administração pública, ambiente das empresas, saúde. Entre os desafios remanescentes contam-se: a fragmentação dos enquadramentos para a prevenção da corrupção e a inadequação dos mecanismos de controlo; as lacunas no enquadramento legal para o combate à corrupção ou na aplicação das regras anticorrupção existentes; a insuficiência de iniciativas em matéria de denúncia de irregularidades e de empresas de fachada; uma insuficiente repressão da corrupção de alto nível; os pagamentos informais no sistema de saúde; a falta de concorrência e transparência na adjudicação de contratos púlicos.

Mercados de produtos e serviços

As reformas nos mercados de produtos e de serviços não estão ainda a progredir de modo satisfatório na maioria dos países. Há que empreender reformas nos Estados-Membros onde ainda não são preconizadas. Na maior parte dos casos, as reformas foram programadas ou anunciadas mas devem ainda ser aceleradas, aprovadas e implementadas com determinação. Nos casos em que as reformas já foram aprovadas e estão em fase de implementação, devem ser tomadas medidas para assegurar uma implementação firme, e, o que é ainda mais importante, para consolidar as reformas, a fim de evitar eventuais retrocessos.

As reformas são particularmente importantes no setor dos serviços às empresas e da distribuição a retalho, dado o impacto que estes setores têm na produtividade de outros setores de serviços e industriais. Foram lançadas iniciativas setoriais específicas nestes domínios, e, em anteriores ciclos do Semestre Europeu, havia-se recomendado aos Estados-Membros a introdução de reformas nestes setores. É fundamental encontrar formas complementares de implementar estas medidas e reformas em paralelo com outros esforços para reforçar a concorrência nestes mercados, para fomentar o crescimento da produtividade nos setores dos serviços, bem como em outros setores que utilizam esses serviços como fatores produtivos. Contribuir-se-ia assim para melhorar a competitividade nos setores primários e utilizadores. Uma maior concorrência e uma redução dos preços dos serviços profissionais seria particularmente benéfica para as PME. Estas reformas deverão também permitir o desenvolvimento de novos modelos de negócio e da inovação.

Finanças públicas

Prevê-se que as finanças públicas continuem a melhorar, tanto na área do euro como no conjunto da UE. Beneficiando da atual expansão económica moderada e do nível excecionalmente baixo das taxas de juro, o défice e a dívida das administrações públicas continuaram a diminuir em 2016, tanto na área do euro como na UE (défice de 1,5 % e 1,7 % do PIB, respetivamente; dívida de 91,3 % e 85,1 % do PIB, respetivamente). O défice das administrações públicas deverá continuar a diminuir em ambas as zonas em 2017 e 2018, para atingir, em 2018, 1,3 % do PIB na área do euro e 1,5 % do PIB na UE, num cenário de políticas inalteradas. A dívida das administrações públicas continuará também previsivelmente a diminuir em 2017 e 2018, tanto na área do euro como na UE. Prevê-se que, na área do euro, se situe em 90,3 % em 2017 (84,7 %, na UE); e em 88,8 % em 2018 (83,6 %, na UE). Trata-se dos níveis mais baixos registados desde 2012. A redução da dívida pode atribuir-se principalmente aos excedentes primários, à diminuição das despesas com juros, ao crescimento (embora modesto) do PIB real e ao aumento esperado da inflação.

Após diversos anos de consolidação orçamental, a orientação da política orçamental na área do euro e na UE manteve-se de um modo geral neutra em 2016, prevendo-se o mesmo para 2017. Com as recomendações específicas por país propostas, o ajustamento orçamental exigido aos Estados-Membros que se encontram na vertente preventiva e que não atingiram ainda o seu objetivo orçamental de médio prazo é coerente com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. No que toca aos Estados-Membros que se encontram na vertente corretiva, as recomendações propostas reiteram a necessidade de cumprir os requisitos do Procedimento relativo aos Défices Excessivos. Nos países com elevados níveis de dívida, onde a vulnerabilidade às oscilações do mercado pode ser mais acentuada, é particularmente importante assegurar que os rácios da dívida enveredam decididamente por uma trajetória descendente. De um modo geral, estes ajustamentos no sentido de cumprir integralmente o Pacto de Estabilidade e Crescimento suporiam uma orientação moderadamente restritiva da política orçamental agregada para o conjunto da área do euro em 2018.

No âmbito das atuais regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento, recomenda-se por conseguinte aos Estados-Membros da área do euro que dispõem de margem de manobra orçamental que utilizem essa margem para dar apoio à procura interna, nomeadamente ao investimento em infraestruturas, investigação e inovação. Conseguir-se-ia um reforço do seu potencial de crescimento e uma melhor repartição do ajustamento orçamental na área do euro, contribuindo-se igualmente para chegar, em 2018, a uma orientação da política orçamental mais adequada em termos gerais no conjunto da área do euro. Isto seria importante para se conseguir um justo equilíbrio entre a necessidade de atingir a sustentabilidade das finanças públicas e a necessidade de preservar a atual retoma da atividade económica e do emprego. Por outro lado, os Estados-Membros, ao adotar medidas que visam obter os ajustamentos orçamentais recomendados no âmbito da vertente preventiva do Pacto, deverão ponderar a necessidade de apoiar a recuperação, bem como as possíveis repercussões sobre o emprego. Ao efetuar as suas avaliações no futuro, a Comissão está pronta a utilizar a sua margem de apreciação nos casos em que o impacto de importantes ajustamentos orçamentais sobre o crescimento e o emprego seja particularmente significativo. Nesse contexto, fará uso de todas as informações atualizadas sobre a situação prevista no ciclo económico de cada Estado-Membro, cooperando estreitamente com o Conselho para esse fim. Esta abordagem está em consonância com a já estabelecida pela Comissão na sua Comunicação de janeiro de 2015 sobre a otimização do recurso à flexibilidade prevista nas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento e na sua Comunicação de novembro de 2016 sobre uma orientação orçamental positiva para a área do euro.

A fim de obter recursos para financiar projetos de investimento a médio-longo prazo, os Estados-Membros devem procurar sobretudo otimizar a composição das suas finanças públicas. Deve ser dada especial atenção a uma afetação adequada das receitas e despesas públicas entre os diferentes domínios de intervenção, conseguindo uma dosagem mais propícia ao crescimento. São necessários esforços suplementares para melhorar a eficiência e a eficácia da tributação e das despesas públicas a todos os níveis da administração, o que pode ser fundamental para se conter os custos globais do setor público, e pode criar margem para apoiar políticas que contribuam para estimular o crescimento, a produtividade e a inclusão social, por exemplo, investindo em infraestruturas sociais e na melhoria das competências dos trabalhadores. A atividade empresarial e a equidade ver-se-iam beneficiadas com uma administração pública eficaz e a funcionar bem e com um nível adequado de serviços sociais e bens públicos.

Caixa 2. Atualização sobre a supervisão no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento

Com base na avaliação dos Programas de Estabilidade e Convergência de 2016, a Comissão adotou igualmente um certo número de medidas ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento.

A Comissão recomenda que se encerre o procedimento relativo aos défices excessivos para a Croácia e para Portugal, ficando assim apenas quatro Estados-Membros na vertente corretiva do Pacto.

A Comissão adotou relatórios para a Bélgica e para a Finlândia em conformidade com o artigo 126.º, n.º 3, do TFUE, nos quais analisa o cumprimento, por estes países, do critério estabelecido pelo Tratado quanto à dívida. Em ambos os casos, conclui-se que se deve considerar que o critério da dívida é atualmente respeitado. No caso da Bélgica, deverão ser tomadas medidas em 2017 para assegurar o cumprimento em geral da trajetória de ajustamento em direção ao objetivo de médio prazo, tanto em 2016 como em 2017. No caso da Finlândia, salienta-se que é fundamental uma rápida adoção e implementação de reformas estruturais que reforcem a produtividade e a oferta de mão de obra, para melhorar as perspetivas de crescimento a médio prazo e promover a sustentabilidade orçamental.

A Comissão dirigiu ainda à Roménia uma advertência pelo facto de se observar um desvio significativo relativamente à trajetória de ajustamento em direção ao objetivo orçamental de médio prazo em 2016, e recomenda ao Conselho que adote uma recomendação dirigida à Roménia no sentido de adotar medidas adequadas em 2017 com vista a corrigir aquele desvio significativo. É a primeira vez que se aplica este procedimento do quadro de governação económica da UE. Proporciona às autoridades uma oportunidade de adotarem medidas corretivas para evitar a abertura de um procedimento por défice excessivo.

Baseando-se na avaliação dos Programas de estabilidade de 2017, a Comissão acolhe favoravelmente os pedidos de flexibilidade apresentados pela Lituânia e pela Finlândia. No caso da Finlândia, é concedida a flexibilidade tendo em vista a projetada implementação de reformas estruturais importantes, nomeadamente o pacto de concorrência, a reforma do sistema de pensões e o investimento. No caso da Lituânia, é concedida a flexibilidade tendo em vista a projetada implementação de reformas que melhoram a sustentabilidade do sistema de pensões através de uma indexação reforçada e de um aumento gradual dos anos de serviço que contam para efeitos de reforma.

4.    Conclusão

As reformas estruturais, aliadas a uma utilização mais judiciosa dos orçamento públicos, são indispensáveis para elevar a economia da UE ao seu pleno potencial. O conjunto de recomendações apresentadas pela Comissão baseia-se nas perspetivas tanto europeias como nacionais. As recomendações dão seguimento às prioridades da UE e da área do euro delineadas na Análise Anual do Crescimento e nas recomendações para a política económica da área do euro. Assentam igualmente num diálogo abrangente com os Estados-Membros, através dos relatórios por país, de debates bilaterais e visitas, bem como no programa de reformas, tal como delineado nos Programas Nacionais de Reforma e nos Programas de Estabilidade ou de Convergência. As recomendações abordam os desafios mais prementes que dificultam a criação de mais postos de trabalho ou um crescimento mais rápido.

A Comissão convida o Conselho a subscrever a abordagem proposta para as recomendações específicas por país para 2017-2018 bem como as correspondentes decisões ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e insta os Estados-Membros a implementá-las na íntegra e em tempo útil. A Comissão continuará a dialogar com as partes interessadas a todos os níveis para garantir uma ampla apropriação, assim como um acompanhamento e uma execução eficazes das medidas previstas. A Comissão está igualmente disponível para prestar aos Estados-Membros, a seu pedido, apoio em matéria de reformas, através do Serviço de Apoio às Reformas Estruturais, recém-criado, e dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Quadro 1 - Domínios de intervenção que são objeto das recomendações específicas por país de 2017

Quadro 2 - Progressos relativamente aos objetivos da Estratégia Europa 2020

Objetivos da Estratégia Europa 2020 para a UE

Dados de 2010

Dados disponíveis mais recentes

Em 2020, com base na evolução recente

1. Aumentar a taxa de emprego da população com idades compreendidas entre 20 e 64 anos para, pelo menos, 75%

68,6 %



71,1% (2016)

O objetivo será provavelmente alcançado

2. Aumentar o investimento público e privado combinado em I&D para 3 % do PIB

1,93 %

O objetivo será provavelmente alcançado

Não é provável que o objetivo seja alcançado

3a. Reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em pelo menos 20 % em comparação com os níveis de 1990

Redução de 14 %

Redução de 22 % (2015)

O objetivo será provavelmente alcançado

3b. Aumentar a percentagem de energia renovável no consumo final de eletricidade para 20 %

12,9%

16,7% (2015)

O objetivo será provavelmente alcançado

3c. Avançar para um aumento de 20 % da eficiência energética (ou seja, um objetivo de consumo de energia primária de 1483 Mtep)

11,7 % acima do objetivo de consumo de energia primária de 1483 Mtep

3,1 % acima do objetivo de consumo de energia primária de 1483 Mtep

O objetivo será provavelmente alcançado

4a. Reduzir as taxas de abandono escolar para menos de 10 %

13,9 %

10,7% (2016)

O objetivo será provavelmente alcançado

4b. Aumentar a percentagem da população com idades compreendidas entre 30 e 34 anos que terminou o ensino superior para, pelo menos, 40 %

33,8 %

39,1% (2016)

O objetivo será provavelmente alcançado

5. Libertar pelo menos 20 milhões de pessoas do risco de pobreza e exclusão social

Aumento de 0,45 milhões (comparado com o ano de referência de 2008)

Aumento de 1,7 milhões (comparado com o ano de referência de 2008)

Não é provável que o objetivo seja alcançado

Fontes: Comissão Europeia; Agência Europeia do Ambiente.

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