COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 26.2.2016

COM(2016) 92 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

SOBRE LA APLICACIÓN DEL REGLAMENTO (UE) 182/2011

Informe de la comisión

al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación del Reglamento (UE) N.º 182/2011

1.Introducción

El Tratado de Lisboa modificó sustancialmente el marco para la atribución de competencias a la Comisión mediante la introducción de una distinción entre poderes delegados y competencias de ejecución. El artículo 291, apartado 3, del TFUE prevé que, a diferencia de lo que ocurre con los actos delegados contemplados en el artículo 290 del TFUE, se establecerán previamente, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. Esto ha llevado a la adopción del Reglamento (UE) n.º 182/2011 1 .

El artículo 15 del Reglamento (UE) n.º 182/2011 establece que la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la aplicación del Reglamento, cinco años después de su entrada en vigor. El presente informe responde a dicha obligación. Para ello, se centra en los nuevos elementos introducidos por el Reglamento (UE) n.º 182/2011 en relación con la Decisión 1999/468/CE del Consejo, modificada por la Decisión 2006/512/CE del Consejo, que estableció el marco aplicable antes del Reglamento (UE) n.º 182/2011.

2. Contexto general y funcionamiento del Reglamento (UE) n.º 182/2011

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 entró en vigor el 1 de marzo de 2011. No requiere la adopción de medidas por los Estados miembros. Por parte de la Comisión, el Reglamento interno estándar para los comités a que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 182/2011 se adoptó el 8 de julio de 2011 y se publicó en el Diario Oficial el 12 de julio de 2011 2 . Los reglamentos internos de los comités existentes se han ido adaptando al nuevo reglamento interno estándar. El registro previsto en el artículo 10 del Reglamento ya existía desde 2002, fue completamente renovado en 2008 y en 2011, y se está mejorando continuamente.

Las disposiciones transitorias previstas en el artículo 13, que prevén la aplicación automática de los nuevos procedimientos a la legislación existente, y en el artículo 14, dedicado a los procedimientos pendientes, permitieron la aplicación inmediata del Reglamento (UE) n.º 182/2011 a partir del 1 de marzo de 2011 y, por tanto, una transición fluida.

La Comisión informa al Parlamento Europeo y al Consejo, en sus informes anuales, sobre el funcionamiento de los comités 3 . El cuadro que figura a continuación ofrece un resumen general de los datos sobre los trabajos de los comités desde la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 182/2011 y en los dos años anteriores. Los informes anuales también incluyen datos sobre el procedimiento de reglamentación con control (PRC), un procedimiento previsto en la Decisión 1999/468/CE, que sigue siendo aplicable en la medida en que lo prevea el acto de base 4 .

Cuadro 1 - Datos de los informes anuales sobre el funcionamiento de los comités, el número total de dictámenes favorables emitidos por los comités puede diferir del número de actos adoptados por la Comisión si los dictámenes se emiten un año pero los actos no se adoptan hasta el año siguiente. *Las cifras se refieren a todo el año 2011.

En general, las cifras indican que el Reglamento ha permitido la continuidad del sistema. Al comparar las cifras desde 2011 con los años anteriores a la aplicación del Reglamento (UE) n.º 182/2011, tanto el número de comités como su actividad se han mantenido estables. El número de comités fue de 266 en 2009 y de 287 en 2014. Del mismo modo, el número de medidas adoptadas fue de 1 808 en 2009 y de 1 728 en 2014.

Basándose en la experiencia obtenida, el Reglamento introdujo en su artículo 3 una serie de disposiciones vinculadas a los trabajos de los comités que reflejan la práctica común, pero que no se especificaban en la legislación anterior. Esto incluye disposiciones sobre el uso del procedimiento escrito, un requisito expreso para que la presidencia encuentre soluciones que reciban el apoyo más amplio posible en el comité, y la posibilidad de modificar los proyectos de actos antes de la votación, con el fin de tener en cuenta los debates del comité. Estas disposiciones comunes han seguido siendo eficaces y útiles para garantizar el buen funcionamiento de los comités. El procedimiento escrito se utiliza ampliamente (en 2014 tuvieron lugar 773 reuniones de comités y 893 procedimientos escritos, y las cifras son similares en los años anteriores) y constituye una herramienta eficaz. La labor de los comités sigue siendo consensual: el abrumador porcentaje de dictámenes (muy por encima del 90 %) son favorables, la mayoría se adoptaron por unanimidad o por consenso de los miembros del comité, apenas existen dictámenes negativos y hay relativamente pocos casos de dictámenes no emitidos.

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 establece un marco jurídico amplio y exhaustivo para el ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión. El resultado de las negociaciones acerca del Acuerdo Interinstitucional sobre la mejora de la legislación 5 prevé el compromiso de las instituciones de abstenerse de añadir, en la legislación de la Unión, requisitos procedimentales que puedan alterar los mecanismos de control establecidos por el Reglamento (UE) n.º 182/2011 6 .

En el marco de la Comunicación sobre legislar mejor 7 , la Comisión se comprometió a adoptar varias medidas destinadas a mejorar los mecanismos para prestar más atención a lo que piensan los ciudadanos y las partes interesadas, y estar abierta a sus reacciones, en todas las fases del proceso de elaboración de políticas. En relación con los actos de ejecución, la Comisión se comprometió a que los actos de ejecución importantes que estén sujetos a dictamen del comité se hagan públicos durante un período de cuatro semanas, de modo que las partes interesadas puedan presentar observaciones antes de cualquier votación por los Estados miembros en el comité competente. Ello aumentará de forma significativa la transparencia de los actos de ejecución durante la fase anterior a la votación de la Comisión.

3. Cambios principales

3.1 Reducción del número de procedimientos de comité

Uno de los objetivos del Reglamento (UE) n.º 182/2011 era simplificar el sistema, reduciendo el número de procedimientos de comité. Los antiguos procedimientos de gestión y de reglamentación se sustituyeron por el procedimiento de examen, mientras que el procedimiento consultivo se mantuvo. La reducción del número de procedimientos no ha planteado problemas particulares.

3.2 Creación del comité de apelación

El comité de apelación fue una novedad introducida por el Reglamento (UE) n.º 182/2011. Se introdujo a fin de crear una segunda instancia para abordar cuestiones sobre las cuales el comité no pudo lograr un acuerdo. La remisión al comité de apelación es un paso más bien excepcional en el procedimiento. Es una posibilidad para avanzar en caso de un dictamen negativo o de ausencia de dictamen con efecto de bloqueo 8 si el acto de ejecución se considera necesario.

El comité de apelación adoptó su reglamento interno el 29 de marzo de 2011. La Comisión ya realizó de conformidad con el artículo 14 del reglamento interno (cláusula de revisión) una primera evaluación sobre el modo en que este reglamento interno funciona en la práctica. Los resultados de esta revisión se incluyeron en el informe anual de 2013 sobre el funcionamiento de los comités 9 .

Cuadro 2 - Datos del registro de comitología y de los informes anuales

Hasta la fecha, el comité de apelación ha sido convocado principalmente en relación con un ámbito político: sanidad y protección de los consumidores, y más concretamente en relación con los alimentos y piensos modificados genéticamente y los productos fitosanitarios. En estos casos, hasta la fecha, el comité de apelación ha confirmado la ausencia de dictamen del comité. La Comunicación de la Comisión «Revisión del proceso de toma de decisiones sobre los organismos modificados genéticamente (OMG)» 10 ofrece un análisis detallado del proceso de toma de decisiones en materia de alimentos y piensos modificados genéticamente.

En general, la remisión al comité de apelación ha tenido lugar con una frecuencia comparable a las anteriores remisiones al Consejo, que ya no están permitidas en el nuevo marco institucional. Dichas remisiones tenían lugar en ámbitos políticos similares y con similares resultados. En un orden práctico, la experiencia pone de manifiesto que los Estados miembros estaban en casi todos los casos representados por miembros de la Representación Permanente.

3.3 Flexibilidad de la Comisión para adoptar en caso de ausencia de dictamen (procedimiento de examen)

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 introdujo una mayor flexibilidad para la Comisión en caso de no alcanzarse en el comité una mayoría cualificada a favor o en contra de la propuesta (caso denominado como ausencia de dictamen) en el marco del procedimiento de examen. Anteriormente, tanto el procedimiento de gestión como de reglamentación preveían que, en caso de ausencia de dictamen en el comité y, en el segundo caso, si el Consejo no se pronunciaba, la Comisión «adoptará» el proyecto. El Reglamento (UE) n.º 182/2011 prevé que la Comisión «podrá» adoptar el proyecto, en caso de ausencia de dictamen en el comité o en el comité de apelación. Se ha introducido una mayor flexibilidad para permitir a la Comisión reconsiderar el proyecto y para poder decidir si aceptar o no el proyecto o bien presentar un proyecto modificado al comité que tenga en cuenta, entre otras cosas, las posiciones manifestadas en el comité.

Esta mayor flexibilidad está sujeta a una serie de excepciones enumeradas en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 182/2011, es decir, en determinados ámbitos políticos (fiscalidad, servicios financieros, protección de la salud o la seguridad de las personas, los animales o las plantas, o medidas de salvaguardia multilaterales definitivas), cuando el acto de base establezca que el proyecto de acto de ejecución no podrá ser adoptado si no se ha emitido un dictamen (cláusula de ausencia de dictamen), o si se opone a ello una mayoría simple de los miembros que componen el comité. En estos casos, la Comisión no puede adoptar el proyecto. No obstante, si el acto se considera necesario, el presidente podrá presentar una versión modificada del acto de ejecución al comité o remitirlo al comité de apelación. La inclusión de una cláusula de ausencia de dictamen en el acto de base debe responder a una necesidad específica, y debe ser justificada por el legislador. Desde la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 182/2011, la Comisión ha emitido declaraciones en este sentido en aproximadamente 30 casos en respuesta al legislador que había introducido esta cláusula en actos jurídicos de base sin ofrecer justificaciones para ello. Sin embargo, la mayoría de votos de ausencia de dictamen, hasta ahora, ha tenido lugar en ámbitos que ya están incluidos en los ámbitos específicos enumerados en el artículo 5, apartado 4, y cuando la Comisión no puede adoptar el proyecto sin acudir al comité de apelación, o en ámbitos (en particular, aduanas, agricultura, cooperación al desarrollo y comercio) en los que no se aplica ninguna de las tres excepciones y la Comisión podría adoptar el acto de todos modos sin tener que recurrir al comité de apelación.

Cuadro 3 - Datos extraídos del registro de comitología ( con exclusión del comité de apelación), los datos pueden diferir de los del informe anual.

Los datos anteriores muestran que la Comisión no recurre con frecuencia a la posibilidad de no adoptar el acto en caso de ausencia de dictamen. En la práctica, la flexibilidad de la Comisión se reduce considerablemente en los casos relacionados con la autorización de productos o sustancias, como en materia de alimentos y piensos modificados genéticamente, dado que es preceptivo que la Comisión adopte una decisión (autorizando o prohibiendo la comercialización) en un plazo de tiempo razonable. No puede abstenerse de pronunciarse. En estos casos, la Comisión también se ve en la imposibilidad de adoptar el proyecto en caso de ausencia de dictamen del comité, para hacerlo deberá en primer lugar remitir el proyecto al comité de apelación. Esto también explica en parte la razón por la que el comité de apelación ha sido convocado principalmente hasta ahora en este ámbito político. Para abordar la situación particular en el ámbito de los alimentos y los piensos modificados genéticamente, y tras la solución encontrada para las autorizaciones de cultivo, la Comisión adoptó en abril de 2015 una propuesta 11 para modificar el marco legislativo. Si bien se mantiene el procedimiento de autorización, la propuesta prevé la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban en su territorio el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente. El uso de esta posibilidad tendrá que basarse en motivos distintos de los relacionados con los riesgos para la salud humana y animal y para el medio ambiente, que se abordan a escala de la UE.

La nueva flexibilidad concedida a la Comisión para decidir si adopta un proyecto de acto de ejecución en ausencia de dictamen es útil. Aunque hasta ahora se ha utilizado en pocos casos 12 , ha permitido a la Comisión reexaminar el proyecto después de que los resultados de la votación y el debate en el comité pusieran de manifiesto que el proyecto no había tenido el apoyo más amplio posible en el comité.

3.4 Criterios para elección de los procedimientos

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 establece los criterios para la elección de los procedimientos. El artículo 2, apartado 2, establece una serie de casos en los que se aplica en particular el procedimiento de examen. El procedimiento consultivo se aplica, en principio, a todos los casos en que no sea de aplicación el procedimiento de examen. Los criterios para la elección del procedimiento de examen son similares a los previstos en la Decisión de comitología de 1999. En general, la elección del procedimiento no parece haber suscitado controversia. Una excepción notable es el caso del comité de conciliación en el que se debate principalmente sobre la elección del procedimiento (en relación con la ayuda macrofinanciera a Georgia) 13 .

Cuadro 4 - Datos extraídos del registro de comitología. Los datos pueden ser diferentes de los que figuran en el informe anual.

El procedimiento de examen es claramente el procedimiento aplicable en la mayoría de los casos, solo alrededor del 10 % de los dictámenes se adoptan mediante el procedimiento consultivo. Esto refleja en gran medida el reparto del procedimiento de gestión/de reglamentación frente al procedimiento consultivo del régimen anterior.

3.5 Derecho de control para el Parlamento Europeo y el Consejo en caso de actos de base adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario

Ambos legisladores deben ser informados adecuada y continuamente de las deliberaciones de los comités a través del registro de comitología. Los legisladores tienen derecho de control sobre los proyectos de actos de ejecución basados en actos adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario. Esto significa que en cualquier fase del procedimiento pueden indicar a la Comisión que el proyecto excede las competencias de ejecución previstas en el acto de base. En tal caso, la Comisión revisará el proyecto e informará al Parlamento Europeo y al Consejo acerca de si se propone mantener, modificar o retirar el mismo.

Las dos grandes diferencias en relación con la situación anterior son que no existe ningún período de control fijo y que ahora el derecho de control también se aplica al Consejo. La supresión del plazo suspensivo de un mes ha aportado mejoras de eficiencia y no ha resultado ser problemática, sobre todo teniendo en cuenta que, en la práctica, el tiempo medio entre la votación en el comité y la adopción del acto de ejecución es de entre 30 y 50 días (en cualquier caso, más largo que el anterior plazo de un mes). A finales de enero de 2016, el derecho de control no había sido utilizado por el Consejo y solo en 4 casos por el Parlamento Europeo 14 . En uno de ellos, el Parlamento Europeo adoptó una resolución 15 después de adoptarse el acto de ejecución, criticando el corto plazo de tiempo entre la transmisión al comité y la adopción.

3.6 Requisitos de procedimiento específicos para las medidas de defensa comercial (medidas antidumping y compensatorias)

Una novedad en comparación con el sistema anterior es que las medidas de defensa comercial (medidas antidumping y compensatorias) también se presentan al control del comité, aunque con salvaguardias específicas. En primer lugar, en el caso de las medidas antidumping y compensatorias en que el comité no emita dictamen y una mayoría simple se oponga al proyecto de acto de ejecución, debe acudirse al comité de apelación. También se prevé un proceso de consulta a los Estados miembros y plazos específicos más breves. En segundo lugar, en la fase del comité de apelación, existen normas específicas que impiden a la Comisión adoptar medidas de salvaguardia multilaterales definitivas en ausencia de un dictamen favorable.

En la práctica, antes de que estos cambios surtieran efecto, la legislación comercial respectiva debía adaptarse para supeditar las decisiones en este ámbito a los procedimientos de control de los actos de ejecución de la Comisión por parte de los Estados miembros. Este no era el caso anteriormente, por lo que no podían aplicarse aún las disposiciones de armonización del Reglamento (UE) n.º 182/2011. Así pues, el Reglamento (UE) n.º 182/2011 no comenzó a aplicarse con la adopción de la correspondiente armonización legislativa hasta enero de 2014 16 . La experiencia con las disposiciones específicas es, por tanto, relativamente limitada hasta ahora y se refiere a las actividades de un solo comité, el comité de instrumentos de defensa comercial (C 44100).

Cuadro 5 - Datos extraídos del registro de comitología y del informe anual*. El número total de dictámenes favorables emitidos por los comités puede diferir del número de actos adoptados por la Comisión si los dictámenes se emiten un año pero los actos no se adoptan hasta el año siguiente.

En los casos de ausencia de dictamen, hasta ahora no se ha producido una mayoría simple en contra del proyecto de acto de ejecución, por lo que no se ha utilizado el comité de apelación.

3.7 Procedimientos específicos

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 establece en su artículo 8 la posibilidad de que la Comisión, por razones imperiosas de urgencia debidamente justificadas y si así se establece en el acto de base, adopte un acto de ejecución sin previa presentación al comité. El dictamen del comité se obtendrá después, y cuando se aplique el procedimiento de examen, la Comisión deberá derogar el acto en caso de dictamen negativo. Se aplican normas específicas a las medidas antidumping y compensatorias provisionales. La Comisión solo ha hecho uso de este procedimiento en un número muy reducido de casos, principalmente en el ámbito de los instrumentos de defensa comercial en el marco del procedimiento consultivo.

En el artículo 7 figura otra disposición que prevé la posibilidad de adoptar actos a pesar de un dictamen negativo o de ausencia de dictamen, a fin de evitar perturbaciones importantes en los mercados en el ámbito agrícola o un riesgo para los intereses financieros de la Unión. Hasta ahora no ha habido necesidad de recurrir a este procedimiento.

3.8 Adaptación del acervo existente a los nuevos procedimientos

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 establece, en su artículo 13, la adaptación automática a los nuevos procedimientos de todas las referencias a los procedimientos existentes, con excepción del procedimiento de reglamentación con control. Esta adaptación automática ha garantizado una transición armoniosa al nuevo sistema. Con respecto a los actos legislativos en vigor que actualmente contienen referencias al procedimiento de reglamentación con control, el Reglamento (UE) n.º 182/2011 no prevé la adaptación automática. La Comisión se comprometió a revisar las disposiciones vinculadas a este procedimiento, con objeto de adaptarlas en su momento de conformidad con los criterios establecidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (se publicó en el Diario Oficial una declaración en este sentido junto con el Reglamento de comitología 17 ). En línea con este compromiso, la Comisión presentó en 2013 tres propuestas legislativas de armonización horizontal 18 . Debido al estancamiento de las negociaciones interinstitucionales sobre estos expedientes, la Comisión, según lo anunciado en su programa de trabajo para 2015 19 , los retiró 20 . En el Acuerdo Interinstitucional sobre la mejora de la legislación 21 la Comisión se comprometió a presentar antes de finales de 2016 una nueva propuesta para la adaptación de los actos legislativos que sigan conteniendo referencias al procedimiento de reglamentación con control. Mientras tanto, sigue adoptándose un gran número de medidas de conformidad con el procedimiento de reglamentación con control (véase el cuadro 1) 22 . En el ínterin, siempre que la Comisión presenta una propuesta de modificación de las disposiciones sustantivas de un determinado acto legislativo con referencia al procedimiento de reglamentación con control, tal propuesta contiene asimismo una adaptación al nuevo régimen de las disposiciones relativas al procedimiento de reglamentación con control.

4. Conclusiones

El Reglamento (UE) n.º 182/2011 ha permitido durante los últimos cinco años el uso efectivo de las competencias de ejecución de la Comisión bajo el control de los Estados miembros. El marco actual permite una cooperación constructiva y eficaz entre la Comisión y los Estados miembros. La Comisión no ha detectado problemas que exijan o justifiquen una propuesta legislativa para modificar el Reglamento (UE) n.º 182/2011 en este momento. La Comisión invita al Parlamento Europeo y al Consejo a tomar nota del presente informe.

(1)

   Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión, DO L 55 de 28.2.2011, pp. 13-18.

(2)

   DO C 206 de 12.7.2011, p. 11.

(3)

   Informes anuales sobre el funcionamiento de los comités, disponible en     http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=Report.Report  

(4)

   Véase el artículo 12 del Reglamento (UE) n.º 182/2011.

(5)

   Sobre la base de la COM(2015) 216 final.

(6)

   Se espera que la firma del Acuerdo Interinstitucional por las tres instituciones siga a la aprobación formal por parte del Parlamento Europeo en las próximas semanas.

(7)

   COM(2015) 215 de 19.5.2015.

(8)

   La ausencia de dictamen tiene efecto de bloqueo en los casos enumerados en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 182/2011, es decir, cuando dicho acto se refiera a la fiscalidad, los servicios financieros, la protección de la salud o la seguridad de las personas, los animales o las plantas, o medidas de salvaguardia multilaterales definitivas; cuando el acto de base establezca que el proyecto de acto de ejecución no podrá ser adoptado si no se ha emitido un dictamen; o cuando se oponga a ello una mayoría simple de los miembros que componen el comité.

(9)

   COM(2014) 572 final.

(10)

   COM(2015) 176 final.

(11)

   Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1829/2003 en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el uso de alimentos y piensos modificados genéticamente en su territorio, COM/2015/0177 final de 22.4.2015.

(12)

   Uno de ellos fue el proyecto de Reglamento de ejecución de la Comisión por el que se modifica el Reglamento de ejecución (UE) n.º 29/2012 sobre las normas de comercialización del aceite de oliva, que la Comisión decidió no adoptar.

(13)

   2010/0390 (COD).

(14)

   P7_TA(2014)0096, P8_TA(2015)0409, P8_TA-PROV(2015)0456 and P8_TA-PROV(2015)0455.

(15)

   P7_TA(2014)0096.

(16)

   Reglamento (UE) n.º 37/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2014, por el que se modifican determinados reglamentos relativos a la política comercial común en lo referente a los procedimientos para la adopción de determinadas medidas, DO L 18 de 21.1.2014, pp. 1-51.

(17)

   DO L 55 de 28.2.2011, p. 19.

(18)

   COM(2013) 451 final, COM(2013) 452 final y COM(2013) 751 final.

(19)

   COM(2014) 910 final.

(20)

   (2015/C 80/08), DO C 80 de 7.2.2015, p. 17.

(21)

     Véase la nota 6.

(22)

   Se está realizando progresivamente la adaptación de unos 160 actos de base que no se habían adaptado al procedimiento de reglamentación con control (principalmente actos de base que no se encontraban bajo el procedimiento de codecisión antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa), y se ha logrado con pocas excepciones.