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DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

LIBRO BLANCO

Hacia un control más eficaz de las concentraciones de empresas en la UE

1. Introducción

1. El objetivo del sistema de control de las operaciones de concentración de la UE es garantizar una competencia efectiva en el mercado interior. Desde 1989, el Reglamento sobre concentraciones de la UE ha sido objeto de una revisión periódica para mejorar el sistema y tener en cuenta la evolución de las prácticas. Casi una década después de la reforma más reciente, y tras el informe de la Comisión de 2009 con la evaluación del funcionamiento del Reglamento de concentraciones («el informe de 2009»), la Comisión considera oportuno reflexionar sobre posibles mejoras.

2. El 20 de junio de 2013, la Comisión publicó el documento de trabajo de sus servicios titulado «Hacia un control más eficaz de las concentraciones de empresas en la UE» («el documento de trabajo»). Se propuso una serie de modificaciones del Reglamento de concentraciones, centrándose en particular en las participaciones minoritarias y el sistema de remisión de los asuntos. La Comisión recibió observaciones a las propuestas de un gran número de partes interesadas, incluidos los Estados miembros. El Libro Blanco sigue explorando las propuestas teniendo en cuenta estas observaciones, pero también examina, de manera más amplia, cómo se ha comportado el control de las concentraciones de la UE en los diez años siguientes a la reforma del Reglamento de concentraciones de 2004, con especial atención al desarrollo de la evaluación sustantiva de las concentraciones aplicada por la Comisión, así como al fomento de la igualdad de condiciones, la cooperación y la convergencia entre la Comisión y las ANC en el ámbito del control de las concentraciones.

2. Adquisiciones de participaciones minoritarias que no otorgan control 2.1. Definición del problema

3. Una política de competencia eficaz y eficiente requiere instrumentos adecuados que estén bien diseñados para abordar todas las fuentes de perjuicio para la competencia y los consumidores. El Reglamento de concentraciones solo se aplica actualmente a «las concentraciones», es decir, a las adquisiciones de control. La Comisión tiene jurisdicción exclusiva para examinar este tipo de concentraciones, a condición de que respeten determinados umbrales de volumen de negocios, con el fin de determinar si pueden constituir un obstáculo significativo a la competencia efectiva.  

4. La experiencia de la Comisión, los Estados miembros y terceros países, así como la investigación económica, muestran que, en algunos casos, la adquisición de una participación minoritaria que no otorga control puede perjudicar a la competencia y a los consumidores. Las teorías del perjuicio asociadas a estas adquisiciones son, en general, de naturaleza similar a las relacionadas con las adquisiciones de control. En concreto, la adquisición de una participación minoritaria puede:

– dar lugar a efectos unilaterales horizontales debido al incremento de la capacidad de las partes y al incentivo para aumentar los precios o limitar la producción (véase, por ejemplo, el asunto Siemens/VA Tech);

– permitir al comprador obtener una ventaja competitiva en el mercado incrementando los costes de su rival;

– permitir al comprador utilizar su posición para limitar las estrategias competitivas de que dispone la empresa objetivo, debilitándola como fuerza competitiva (véanse, por ejemplo, Ryanair/Aer Lingus y Toshiba/Westinghouse);

– mejorar la capacidad y el incentivo de los operadores del mercado para que se coordinen a fin de lograr beneficios supracompetitivos (debido a una mayor transparencia y la amenaza de represalias);

– llevar al bloqueo, especialmente al bloqueo de insumos, dado que el comprador solo internaliza una parte, y no la totalidad, de la pérdida de beneficios de la empresa objetivo (véase, por ejemplo, IPIC/MAN Ferrostaal).

5. Actualmente la Comisión solo puede examinar las participaciones minoritarias preexistentes propiedad de una de las partes de la concentración en las concentraciones notificadas.

6. La consulta pública puso de manifiesto que, en general, las partes interesadas están de acuerdo en que las participaciones minoritarias que no otorgan control pueden provocar un perjuicio a la competencia. Aunque muchas de las partes interesadas sugirieron que los artículos 101 y 102 del TFUE se utilizasen para abordar este tipo de perjuicio, estos instrumentos solo captarían las adquisiciones de participaciones minoritarias en circunstancias limitadas.

7. Dentro de la Unión Europea, Austria, Alemania y el Reino Unido tienen jurisdicción para intervenir frente a las adquisiciones de participaciones minoritarias. Del mismo modo, muchas jurisdicciones fuera de la UE incluyen tal jurisdicción en sus normas sobre concentraciones, por ejemplo, Canadá, Estados Unidos y Japón.

8. Utilizando información de los Estados miembros y la base de datos Zephyr, se ha calculado grosso modo que, sobre la base de una competencia selectiva, cada año en torno a 20-30 adquisiciones de participaciones minoritarias cumplirían los umbrales de volumen de negocios de la UE.

2.2. Objetivos de la iniciativa de la UE

9. El objetivo de la propuesta es aumentar la eficacia del control de las operaciones de concentración de la UE impidiendo el perjuicio a la competencia y a los consumidores derivado de adquisiciones de participaciones minoritarias que no otorgan control. El sistema debe estar diseñado para:

– capturar solo los casos potencialmente problemáticos;

– evitar toda carga administrativa innecesaria; y

– adecuarse a los actuales regímenes de control de concentraciones de la UE y los Estados miembros.

2.3. Opciones estratégicas

10. Se evalúan las siguientes opciones comparándolas con la hipótesis de referencia de que no se intervenga.

11. Opción 1 – sistema de autoevaluación: Las partes podrían llevar a cabo una adquisición de una participación minoritaria sin autorización previa de la Comisión. La Comisión podría investigar una operación sobre la base de su propia información sobre el mercado y a partir de las denuncias. Las partes podrían presentar voluntariamente una notificación para lograr seguridad jurídica.

12. Opción 2 — sistema de notificación selectiva: El actual sistema de control ex ante de las concentraciones se ampliaría a las adquisiciones de participaciones minoritarias que no otorgan control potencialmente problemáticas. Una adquisición se considerará potencialmente problemática si la participación:

– se adquiere en un competidor o en una empresa relacionada verticalmente; y

– bien i) es superior a un nivel de, por ejemplo, el 20 % o ii) del 5 % o más y va acompañada de derechos como la representación en el consejo, el derecho a bloquear resoluciones especiales y derechos de información.

13. Se aplicaría la obligación normal de suspensión.

14. Opción 3 – sistema de transparencia selectiva: Las partes tendrán que presentar una nota informativa para las operaciones potencialmente problemáticas (utilizando los criterios establecidos en el apartado 15). La nota informativa permitiría a la Comisión decidir si desea investigar más en profundidad la operación y a los Estados miembros decidir si solicitan una remisión. Estas decisiones se adoptarían dentro de un plazo de espera de, por ejemplo, 15 días hábiles. Transcurrido este plazo, en caso de que ni la Comisión ni un Estado miembro vayan a investigar la operación, las partes podrán llevarla a cabo. En aras de la seguridad jurídica, las partes podrán proceder voluntariamente a una notificación completa.

15. El siguiente cuadro presenta un panorama general de las tres opciones.

Panorama general de las opciones sobre las participaciones minoritarias

Parámetro || Opción 1 Autoevaluación || Opción 2 Notificación selectiva || Opción 3 Sistema de transparencia selectiva

Alcance de la jurisdicción de la Comisión || (1) Toda adquisición de una participación minoritaria superior al puerto seguro del 5 % || (2) Adquisición de una participación minoritaria en una empresa competidora/relacionada verticalmente superior al 20 % o al 5 % con derechos || (3) Adquisición de una participación minoritaria en una empresa competidora/relacionada verticalmente superior al 20 % o al 5 % con derechos

Obligación de presentar una notificación completa || no || sí || no

Obligación de presentar una nota informativa || (4) no || (5) n/d || (6) sí

Posible notificación voluntaria || n/d || n/d || sí

Obligación de suspensión || no || sí || no

Periodo de espera || no || n/d || sí

Obligación de la Comisión de emitir una decisión || (7) No, solo en caso de que la Comisión inicie una investigación || (8) sí || (9) No, solo en caso de que la Comisión inicie una investigación

Posibilidad de que los Estados miembros soliciten una remisión || (10) sí || (11) sí || (12) sí

2.4. Evaluación de los efectos y comparación de las opciones 2.4.1. Criterios de evaluación

16. De conformidad con los objetivos mencionados, el impacto de las opciones estratégicas se ha evaluado atendiendo a los siguientes criterios:

– impedir el perjuicio a la competencia y a los consumidores;

– seguridad jurídica;

– carga administrativa para las empresas;

– costes de la aplicación pública;

– adecuación a los actuales regímenes de control de las concentraciones de la UE y nacionales; y

– asignación de casos a la autoridad más apropiada.

2.4.2. Comparación de las opciones

17. El cuadro que figura a continuación presenta un panorama comparativo de las diferentes opciones estratégicas con arreglo a estos criterios de evaluación.

Comparación de las opciones sobre participaciones minoritarias

Criterios || Impacto en comparación con la hipótesis de referencia (- - - a + + +)

Opción 1 || Opción 2 || Opción 3

Sistema de autoevaluación || Sistema de notificación selectiva || Sistema de transparencia selectiva

1. Impedir el perjuicio a la competencia y a los consumidores || + || + + + || + + +

2. Seguridad jurídica || + + || + + || + +

3. Carga administrativa para las empresas || - || - - || -

4. Costes de la aplicación pública || - - - || - - || -

5. Coherencia con el actual sistema de control de las operaciones de concentración a nivel de la UE y los Estados miembros y asignación a la autoridad más apropiada || - || + + || +

18. La opción 3 es la preferida porque i) capta los casos potencialmente problemáticos, ii) evita cualquier carga administrativa innecesaria y iii) se ajusta a los actuales regímenes de control de las concentraciones de la UE y nacionales. Al tiempo que la opción 3 capta las operaciones potencialmente problemáticas, permite que se lleven a cabo las que probablemente sean inocuas. La carga administrativa sobre las empresas también es limitada, al exigir que se presente menos información a la Comisión en primera instancia, con lo que el número de casos abarcados por la competencia de la Comisión sería limitado. Por último, la opción 3 se ajusta a los actuales regímenes de control de las concentraciones de la UE y nacionales, ya que la nota informativa permite a los Estados miembros solicitar una remisión. También se podría estudiar la posibilidad de introducir un período de espera de tres semanas con el fin de garantizar que los Estados miembros con un sistema de notificación y obligación de suspensión no tengan que hacer frente a operaciones ya ejecutadas antes de iniciar sus investigaciones.

2.5. Análisis de la subsidiariedad

19. Muchas de las adquisiciones de participaciones minoritarias previamente revisadas por los Estados miembros tenían una clara dimensión transfronteriza, es decir, que probablemente la Comisión habría sido la autoridad más apropiada para investigarlos.

3. Remisiones de asuntos entre las autoridades nacionales de competencia y la Comisión 3.1. Definición del problema

20. El informe de 2009 constató que un número significativo de asuntos transfronterizos todavía se están revisando en tres o más Estados miembros, y que esta circunstancia puede deberse a la pesada tramitación que requiere la remisión.

3.1.1. Remisión previa a la notificación de los Estados miembros a la Comisión, artículo 4, apartado 5

21. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento de concentraciones permite a las partes de la concentración solicitar la remisión a la Comisión de un asunto antes de su notificación. Las partes deberán presentar en primer lugar un «escrito motivado» solicitando una remisión. Siempre que ningún Estado miembro se oponga a la remisión, la Comisión obtendrá la jurisdicción para todo el EEE y a continuación las partes deberán presentar una notificación a la Comisión.

22. La experiencia de estos 10 últimos años demuestra que el requisito de dos escritos separados es gravoso y lleva mucho tiempo, lo que puede haber hecho que las empresas fueran reticentes a hacer uso del artículo 4, apartado 5.

3.1.2. Remisión de los Estados miembros a la Comisión después de la notificación: artículo 22

23. El artículo 22 permite que uno o varios Estados miembros soliciten la remisión de un asunto a la Comisión. Si se admite, la Comisión solo tiene jurisdicción sobre el territorio de los Estados miembros que hayan solicitado (o apoyado) la solicitud de remisión. Esto es contrario al principio de «ventanilla única», en la medida en que da lugar a un mosaico de competencias.

3.2. Objetivos de la iniciativa de la UE

24. El objetivo de la propuesta es incrementar la eficacia y la eficiencia del control europeo de las concentraciones simplificando el procedimiento de remisión de asuntos. Más específicamente, la propuesta incluye

– la supresión de la obligación de presentar un escrito motivado y una notificación con arreglo al artículo 4, apartado 5. y

– garantizar que la Comisión está en condiciones de examinar los efectos de una operación de concentración en el conjunto del territorio del EEE a raíz de una remisión según el artículo 22.

3.3. Opciones estratégicas

25. Por lo que se refiere tanto al artículo 4, apartado 5, como al artículo 22, a continuación solo se presenta una propuesta de modificación. Ambas propuestas recibieron un apoyo muy firme de las partes interesadas durante la consulta pública.

26. La propuesta de modificación del artículo 4, apartado 5, implica la supresión de la obligación de las partes de presentar un «escrito motivado». Las partes notificarán la operación directamente a la Comisión. Si uno o varios Estados miembros competentes se oponen a la remisión, la Comisión renunciaría a la jurisdicción y los Estados miembros conservarían la suya.

27. La propuesta de modificación del artículo 22 implica lo siguiente:

– uno o más Estados miembros competentes podrían solicitar la remisión a la Comisión;

– la Comisión podrá decidir si acepta una remisión, en cuyo caso obtendría jurisdicción para el conjunto del EEE;

– no obstante, si uno o varios Estados miembros competentes se oponen a la remisión, todos los Estados miembros mantendrían su jurisdicción.

3.4. Evaluación de los efectos y comparación de las opciones 3.4.1. Criterios de evaluación

28. De conformidad con los objetivos mencionados, el impacto de las opciones estratégicas se ha evaluado atendiendo a los siguientes criterios:

– impedir el perjuicio a la competencia y a los consumidores;

– seguridad jurídica;

– carga administrativa para las empresas;

– costes de la aplicación pública;

– se ajusta a los principios del Reglamento de concentraciones.

3.4.2. Identificar y evaluar el impacto de cada opción

El cuadro que figura a continuación presenta la evaluación de la Comisión del probable impacto positivo o negativo de la propuesta en comparación con la hipótesis de referencia.

Criterios || Impacto frente a la hipótesis de referencia (- - - a + + + ) || Explicación de la calificación y aspectos más pertinentes de la opción estratégica

Remisiones conforme al artículo 4, apartado 5

1. Impedir el perjuicio a la competencia y a los consumidores || + + || La propuesta fomenta la utilización del artículo 4, apartado 5, cuando la Comisión es la autoridad más apropiada.

2. Seguridad jurídica || + + || La propuesta es clara y precisa. Cualquier incertidumbre derivada de la posibilidad de un veto de algún Estado miembro tras la notificación a la Comisión se ve compensada por el ahorro de tiempo y de costes alcanzado por la propuesta.

3. Carga administrativa para las empresas || + + + || La supresión del procedimiento en dos fases reducirá significativamente la carga administrativa de las empresas.

4. Costes de la aplicación pública || + + + || La supresión del procedimiento en dos fases reducirá los costes de la aplicación pública. Puede aparecer un incremento potencial si las partes optan con más frecuencia por una solicitud de remisión. Sin embargo, esto se vería compensado por una reducción de la carga de trabajo a nivel nacional.

5. Compatibilidad con los principios del Reglamento de concentraciones. || + + || La propuesta fomenta la utilización del artículo 4, apartado 5, cuando la Comisión es la autoridad más apropiada. Asimismo, está en consonancia con el principio de «ventanilla única» ya que la Comisión sería competente en todo el territorio del EEE.

Remisión con arreglo al artículo 22 ||

1. Impedir el perjuicio a la competencia y a los consumidores || + + || La propuesta faculta a la Comisión a revisar las fusiones remitidas en todo el territorio del EEE. ||

2. Seguridad jurídica || + + + || La opción es clara y precisa. Limitar las solicitudes de remisión a los Estados miembros competentes aumenta la seguridad jurídica de las partes. ||

3. Carga administrativa para las empresas || + + + || Tras la remisión, la Comisión tendría jurisdicción en todo el EEE, con lo que se evitaría un mosaico de competencias. Además, las solicitudes de remisión de los Estados miembros que no son competentes ya no pueden poner en marcha las investigaciones. ||

4. Costes de la aplicación pública || + + || La propuesta evita las investigaciones paralelas por parte de varias autoridades. No se prevé un incremento de la carga de trabajo de la Comisión ya que no se prevé que aumente el número de casos con efectos transfronterizos. ||

5. Compatibilidad con los principios del Reglamento de concentraciones. || + + + || Tras la remisión, la Comisión tendría jurisdicción en todo el EEE, de acuerdo con el principio de ventanilla única. ||

29. Habida cuenta de todo lo anterior, se considera que las propuestas tienen un efecto positivo en comparación con la hipótesis de referencia.

3.5. Análisis de la subsidiariedad

30. Las propuestas fomentan una mayor adhesión al principio de la autoridad más apropiada que emana del principio de subsidiariedad.

4. Seguimiento y evaluación

31. La Comisión seguirá supervisando la aplicación del Reglamento de concentraciones en el futuro. Decidirá si ha de tomar nuevas medidas de cara a una propuesta legislativa destinada a modificar el Reglamento de concentraciones sobre la base de los comentarios a propósito del Libro Blanco y su diálogo en curso con las partes interesadas.