52014SC0218

RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA

Priložen dokumentu

BIJELA KNJIGA

Prema učinkovitijoj kontroli koncentracija u EU-u

1. Uvod

1. Cilj sustava za kontrolu koncentracija u EU-u je osiguravanje stvarnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Uredba EU-a o koncentracijama revidira se redovno od 1989. godine kako bi se sustav poboljšao i kako bi se u obzir uzelo unapređivanje prakse. Skoro desetljeće nakon posljednje revizije i nakon izvještaja Komisije iz 2009. kojim se procjenjuje učinak Uredbe o koncentracijama („Izvješće iz 2009.”) Komisija smatra prikladnim razmotriti moguća daljnja poboljšanja.

2. Komisija je 20. lipnja 2013. objavila radni dokument službi pod naslovom „Prema učinkovitijoj kontroli koncentracija u EU-u” („radni dokument službi”). Predloženo je više izmjena Uredbe o koncentracijama koje se posebno usredotočuju na manjinske dioničke udjele i na sustav upućivanja predmeta. Komisija je dobila komentare na prijedloge od puno dionika, uključujući države članice. U Bijeloj knjizi prijedlozi se dodatno proučavaju, pri čemu se uzimaju u obzir ti komentari, ali se i šire promatra kako je kontrola koncentracija u EU-u funkcionirala tijekom deset godina nakon reforme Uredbe o koncentracijama iz 2004., a u tome je poseban naglasak stavljen na razvoj materijalnog ocjenjivanja koncentracija koje je Komisija primjenjivala, kao i na stvaranje ravnopravnih uvjeta, suradnje i konvergencije između Komisije i nacionalnih tijela za zaštitu tržišnog natjecanja u području kontrole koncentracija.

2. Stjecanje nekontrolnog manjinskog dioničkog udjela 2.1. Definicija problema

3. Stvarna i učinkovita politika tržišnog natjecanja zahtijeva odgovarajuće alate koji su dobro osmišljeni za rješavanje svih izvora štete tržišnom natjecanju i potrošačima. Uredba o koncentracijama u ovom se trenutku primjenjuje jedino na „koncentracije”, što znači na stjecanje kontrole. Komisija ima isključivu nadležnost nad ispitivanjem takvih koncentracija, pod uvjetom da one zadovoljavaju određene pragove prometa, kako bi ocijenila mogu li one dovesti do znatne prepreke stvarnom tržišnom natjecanju.  

4. Iskustva Komisije, država članica i trećih zemalja, kao i ekonomska istraživanja, pokazuju da u nekim slučajevima stjecanje nekontrolnog manjinskog dioničkog udjela može štetiti tržišnom natjecanju i potrošačima. Teorije štete povezane s takvim stjecanjima u pravilu su slične prirode onima povezanima sa stjecanjem kontrole. Konkretno, stjecanje nekontrolnog manjinskog dioničkog udjela može:

– dovesti do horizontalnih jednostranih učinaka zbog povećane sposobnosti i motiviranosti strana da jednostrano podižu cijene ili ograničavaju proizvodnju (vidjeti npr. predmet Siemens/VA Tech).

– omogućiti stjecatelju da ostvari prednost u tržišnom natjecanju povećavanjem troškova konkurenta.

– omogućiti stjecatelju da iskoristi svoj položaj tako da stjecanom društvu ograniči dostupne konkurentne strategije i time oslabi njegov položaj snažnog konkurenta (vidjeti npr. Ryanair/Aer Lingus i Toshiba/Westinghouse).

– pojačati mogućnost i poticaj sudionicima na tržištu da se koordiniraju radi ostvarivanja nadtržišne dobiti (zbog povećane transparentnosti i opasnosti od uzvraćanja).

– dovesti do uskraćivanja, posebno uskraćivanja opskrbe, s obzirom na to da stjecatelj internalizira samo dio gubitka profita stjecanog društva, a ne cijeli (vidjeti npr. IPIC/MAN Ferrostaal).

5. Komisija u ovom trenutku može ispitivati jedino postojeće manjinske dioničke udjele u vlasništvu strane koja ulazi u prijavljenu koncentraciju.

6. Javna je rasprava pokazala da se dionici u pravilu slažu da nekontrolni manjinski dionički udjeli mogu dovesti do štete za tržišno natjecanje. Iako su mnogi dionici predložili korištenje članaka 101. i 102. UFEU-a za rješavanje šteta te vrste, tim bi se alatima moglo primjećivati stjecanja manjinskih dioničkih udjela samo u ograničenim okolnostima.

7. U Europskoj uniji Austrija, Njemačka i Ujedinjena Kraljevina imaju u svojoj nadležnosti pravo na intervenciju u slučaju stjecanja manjinskog dioničkog udjela. Isto tako, mnogi pravni sustavi izvan EU-a, poput onih u Kanadi, Sjedinjenim Američkim Državama i Japanu, imaju takvu nadležnost u okviru svojih pravila o koncentracijama.

8. Na temelju informacija iz država članica i baze podataka Zephyr ugrubo se procjenjuje da bi na temelju ciljane nadležnosti oko 20 – 30 stjecanja manjinskih dioničkih udjela godišnje prešlo pragove prihoda koje je EU propisao.

2.2. Ciljevi inicijative EU-a

9. Cilj je prijedloga povećavanje učinkovitosti kontrole koncentracija u EU-u time što bi se spriječila šteta tržišnom natjecanju i potrošačima koja proizlazi iz stjecanja nekontrolnog manjinskog dioničkog udjela. Sustav treba biti osmišljen tako da:

– primjećuje jedino potencijalno problematične predmete;

– izbjegava bespotrebno administrativno opterećenje; i

– bude u skladu s postojećim režimima kontrole koncentracija u EU-u i državama članicama.

2.3. Političke opcije

10. Sljedeće se političke opcije uspoređuju u odnosu na temeljni scenarij u kojem se ne poduzima ništa.

11. 1. opcija – sustav samoprocjenjivanja: Strane mogu nastaviti sa stjecanjem manjinskog dioničkog udjela bez prethodnog odobrenja Komisije. Komisija bi mogla istraživati transakciju na temelju vlastitih informacija o tržištu i pritužbama. Strane bi mogle dobrovoljno podnositi prijave radi postizanja pravne sigurnosti. 

12. 2. opcija – usmjereni sustav prijavljivanja: Postojeći sustav prethodne kontrole koncentracija proširio bi se na potencijalna problematična stjecanja nekontrolnog manjinskog dioničkog udjela. Stjecanje bi se smatralo potencijalno problematičnim:

– ako dionički udio stječe konkurent ili vertikalno povezano društvo; i

– ako je (i) iznad određene gornje granice od, na primjer, 20 % ili (ii) 5 % i više u kombinaciji s pravima poput mjesta u upravi, prava na stavljanje veta na posebne odluke i prava na informacije.

13. Primjenjivale bi se uobičajene obveze mirovanja.

14. 3. opcija – usmjereni sustav transparentnosti: Strane bi bile pod obvezom podnošenja obavijesti za potencijalno problematične transakcije (koristeći kriterije navedene u paragrafu 15.). Takvom bi se obavješću Komisiji omogućilo da odluči hoće li dodatno istražiti transakciju, a državama članica da odluče hoće li podnijeti zahtjev za upućivanje. Te odluke trebalo bi donijeti u razdoblju čekanja od, na primjer, 15 radnih dana. Nakon tog razdoblja, ako ni Komisija ni država članica ne budu htjele istražiti transakciju, strane mogu pokrenuti njezino izvršavanje. Radi postizanja pravne sigurnosti strane bi smjele dobrovoljno podnijeti kompletnu prijavu.

15. U sljedećoj je tablici prikazan pregled tri opcije.

Pregled opcija za manjinske dioničke udjele

Parametar || 1. opcija Samoprocjenjivanje || 2. opcija Usmjereno prijavljivanje || 3. opcija Usmjereni sustav transparentnosti

Opseg nadležnosti Komisije || (1) Svako stjecanje manjinskog dioničkog udjela iznad zaštićene granice od 5 % || (2) Stjecanje manjinskog dioničkog udjela u konkurentu / vertikalno povezanom društvu iznad 20 % ili 5 % u kombinaciji s pravima || (3) Stjecanje manjinskog dioničkog udjela u konkurentu / vertikalno povezanom društvu iznad 20 % ili 5 % u kombinaciji s pravima

Obveza podnošenja kompletne prijave || ne || da || ne

Obveza podnošenja obavijesti || (4) ne || (5) nije primjenjivo || (6) da

Mogućnost dobrovoljnog podnošenja prijave || nije primjenjivo || nije primjenjivo || da

Obveza mirovanja || ne || da || ne

Razdoblje čekanja || ne || nije primjenjivo || da

Obveza Komisije da donese odluku || (7) Ne, osim u slučaju da Komisija pokrene istragu || (8) da || (9) Ne, osim u slučaju da Komisija pokrene istragu

Mogućnost da države članice podnesu zahtjev za upućivanje || (10) da || (11) da || (12) da

2.4. PROCJENA UČINKA I USPOREDBA POLITIČKIH OPCIJA 2.4.1. Kriteriji za procjenu

16. U skladu s gore izloženim ciljevima, učinak političkih opcija procjenjuje se prema sljedećim kriterijima:

– sprečavanje štete tržišnom natjecanju i potrošačima;

– pravna sigurnost;

– administrativno opterećenje na poslovanje;

– javni troškovi provedbe;

– dosljednost s postojećim režimima kontrole koncentracija u EU-u i državama članicama i

– dodjeljivanje predmeta prikladnijem nadležnom tijelu.

2.4.2. Usporedba političkih opcija

17. U donjoj je tablici izložen usporedni pregled različitih političkih opcija prema navedenim kriterijima za procjenu

Usporedba političkih opcija za manjinske dioničke udjele

Kriteriji || Učinak u odnosu na temeljni scenarij (od – – – do + + +)

1. opcija || 2. opcija || 3. opcija

Sustav samoprocjenjivanja || Usmjereni sustav prijavljivanja || Usmjereni sustav transparentnosti

1. Sprečavanje štete tržišnom natjecanju i potrošačima || + || + + + || + + +

2. Pravna sigurnost || + + || + + || + +

3. Administrativno opterećenje na poslovanje || – || – – || –

4. Javni troškovi provedbe || – – – || – – || –

5. Dosljednost s postojećim režimima kontrole koncentracija u EU-u i državama članicama i dodjeljivanje predmeta prikladnijem nadležnom tijelu || – || + + || +

18. Daje se prednost 3. opciji jer se njom (i) primjećuju potencijalni problematični predmeti, (ii) izbjegavaju bespotrebna administrativna opterećenja i (iii) jer je ona u skladu s postojećim režimima kontrole koncentracija u EU-u i državama članicama. 3. opcijom primjećuju se potencijalno problematične transakcije, ali se i omogućuje da se najvjerojatnije bezopasne transakcije provedu bez ispitivanja. Ujedno se njom ograničava i administrativno opterećenje na trgovačka društva, prvo zato što se traži dostavljanje manjeg broja informacija Komisiji, a potom zato što bi broj predmeta u nadležnosti Komisije bio ograničen. Konačno, 3. opcija u skladu je s postojećim režimima kontrole koncentracija u EU-u i državama članicama jer se obavješću državama članicama omogućava da podnesu zahtjev za upućivanje. Može se također razmotriti uvođenje trotjednog razdoblja čekanja kako bi se zajamčilo da se države članice sa sustavom prijavljivanja i obvezom mirovanja ne nađu u situaciji u kojoj bi transakcije već bile izvršene prije početka istrage.

2.5. Analiza supsidijarnosti

19. Mnoga stjecanja manjinskih dioničkih udjela koja su države članice ispitivale bila su očigledna prekograničnog karaktera, a to znači da bi Komisija vjerojatno bila prikladnije nadležno tijelo za vođenje istrage o njima.

3. Upućivanja predmeta između nacionalnih tijela za tržišno natjecanje i Komisije 3.1. Definicija problema

20. Izvješćem iz 2009. ustanovljeno je da se znatan broj prekograničnih predmeta još uvijek ispituje u tri ili više država članica, a razlog za to mogao bi biti proceduralno opterećenje povezano s upućivanjem predmeta.

3.1.1. Upućivanje predmeta iz država članica Komisiji prije prijavljivanja, članak 4. stavak 5.

21. Člankom 4. stavkom 5. Uredbe o koncentracijama omogućava se stranama u koncentraciji da podnesu zahtjev za upućivanje predmeta Komisiji prije prijavljivanja. Strane prvo moraju podnijeti „obrazloženi podnesak” kojim se podnosi zahtjev za upućivanje. Ako nijedna država članica ne izrazi protivljenje, Komisija stječe nadležnost za cijeli EGP pa strane tada moraju podnijeti prijavu Komisiji.

22. Iz iskustva u posljednjih 10 godina vidljivo je da zahtjev za dvije odvojene prijave predstavlja opterećenje i gubitak vremena, a to je možda dovelo do toga da trgovačka društva nisu htjela upotrebljavati članak 4. stavak 5.

3.1.2. Upućivanje predmeta iz država članica Komisiji poslije prijavljivanja, članak 22.

23. Člankom 22. omogućava se jednoj ili više država članica da podnesu zahtjev za upućivanje predmeta Komisiji. Ako zahtjev bude prihvaćen, Komisija preuzima nadležnost na području države članice ili država članica koje su podnijele (ili podržale) zahtjev za upućivanje predmeta. To je suprotno načelu „sve na jednom mjestu” jer dovodi do šarolike mreže nadležnosti.

3.2. Ciljevi inicijative EU-a

24. Cilj je prijedloga povećati provođenje i učinkovitost europske kontrole koncentracija pojednostavljivanjem postupka za podnošenje zahtjeva za upućivanje predmeta. Konkretnije, prijedlog sadržava

– ukidanje obveze podnošenja i obrazloženog podneska i prijave u skladu s člankom 4. stavkom 5.; i

– mjere kojima se osigurava da Komisija nakon upućivanja na temelju članka 22. bude u položaju za proučavanje učinaka koncentracije na cijelom području EGP-a.

3.3. Političke opcije

25. S obzirom na članak 4. stavak 5. i članak 22. u nastavku se predstavlja samo jedan prijedlog izmjene. Tijekom javne rasprave oba su prijedloga dobila snažnu podršku dionika.

26. Prijedlog izmjene članka 4. stavka 5. uključuje ukidanje obveze strana da podnesu „obrazloženi podnesak”. Strane bi o transakciji obavještavale Komisiju izravno. Ako se jedna ili više nadležnih država članica usprotive upućivanju predmeta, Komisija bi se odrekla nadležnosti pa bi države članice zadržale vlastitu nadležnost.

27. Prijedlog izmjene članka 22. uključuje sljedeće:

– Jedna ili više nadležnih država članica mogu zatražiti upućivanje Komisiji.

– Komisija može odlučiti hoće li prihvatiti upućivanje, nakon čega dobiva nadležnost za cijeli EGP.

– Međutim, ako se najmanje jedna nadležna država članica usprotivi upućivanju, sve države članice zadržavaju svoju nadležnost.

3.4. PROCJENA UČINKA I USPOREDBA POLITIČKIH OPCIJA 3.4.1. Kriteriji za procjenu

28. U skladu s gore izloženim ciljevima, učinak političkih opcija procjenjuje se prema sljedećim kriterijima:

– sprečavanje štete tržišnom natjecanju i potrošačima;

– pravna sigurnost;

– administrativno opterećenje na poslovanje;

– javni troškovi provedbe;

– usklađenost s načelima Uredbe o koncentracijama.

3.4.2. Utvrđivanje i procjenjivanje učinka svake mogućnosti

U donjoj je tablici izložena procjena Komisije o vjerojatnim pozitivnim i negativnim učincima prijedloga u odnosu na temeljni scenarij.

Kriteriji || Učinak u odnosu na temeljni scenarij (od – – – do + + +) || Objašnjenje ocjene i aspekata najrelevantnije mogućnosti

Upućivanja u skladu s člankom 4. stavkom 5.

1. Sprečavanje štete tržišnom natjecanju i potrošačima || + + || Prijedlogom se potiče korištenje članka 4. stavka 5. u slučajevima kad je Komisija prikladnije nadležno tijelo.

2. Pravna sigurnost || + + || Prijedlog je jasan i precizan. Ušteda vremena i troškova koja se postiže ovim prijedlogom nadmašuju svaku nesigurnost koja proizlazi iz mogućnosti da država članica uloži veto nakon prijave Komisiji.

3. Administrativno opterećenje na poslovanje || + + + || Ukidanje dvostupanjskog postupka znatno smanjuje administrativno opterećenje na poslovanje

4. Javni troškovi provedbe || + + + || Ukidanje dvostupanjskog postupka smanjit će javne troškove provedbe. Do potencijalnog bi porasta moglo doći ako se strane odluče češće podnositi zahtjeve za upućivanje. Međutim, taj bi se porast kompenzirao smanjivanjem radnog opterećenja na nacionalnoj razini.

5. Usklađenost s načelima Uredbe o koncentracijama || + + || Prijedlogom se potiče korištenje članka 4. stavka 5. u slučajevima kad je Komisija prikladnije nadležno tijelo. Također je u skladu s načelom „sve na jednom mjestu” jer bi Komisija bila nadležna za cijelo područje EGP-a.

Upućivanja u skladu s člankom 22. ||

1. Sprečavanje štete tržišnom natjecanju i potrošačima || + + || Prijedlogom se Komisiji omogućuje ispitivanje upućenih predmeta o koncentraciji na cijelom području EGP-a. ||

2. Pravna sigurnost || + + + || Politička je opcija jasna i precizna. Ograničavanje zahtjeva za upućivanje na nadležne države članice stranama povećava pravnu sigurnost. ||

3. Administrativno opterećenje na poslovanje || + + + || Nakon upućivanja predmeta Komisija bi dobila nadležnost u području EGP-a, čime bi se izbjegla šarolika mreža nadležnosti. Uz to, istragu više ne bi mogli pokrenuti zahtjevi za upućivanje koje podnesu nenadležne države članice. ||

4. Javni troškovi provedbe || + + || Prijedlogom se izbjegava da više nadležnih tijela provodi paralelne istrage. Ne planira se nikakvo povećanje radnog opterećenja Komisije jer se ne očekuje povećanje broja slučajeva s prekograničnim učincima. ||

5. Usklađenost s načelima Uredbe o koncentracijama || + + + || Nakon upućivanja Komisija bi dobila nadležnost u cijelom EGP-u, u skladu s načelom „sve na jednom mjestu”. ||

29. Na temelju gore navedenog smatra se da prijedlozi imaju pozitivan učinak u odnosu na temeljni scenarij.

3.5. Analiza supsidijarnosti

30. Prijedlozima se dodatno potiče pridržavanje načela prikladnijeg nadležnog tijela koje proizlazi iz načela supsidijarnosti.

4. Praćenje i evaluacija

31. Komisija će nastaviti pratiti primjenu Uredbe o koncentracijama u budućnosti. Odlučit će hoće li poduzimati dodatne korake u smjeru zakonodavnog prijedloga izmjene Uredbe o koncentracijama na temelju povratne informacije o Bijeloj knjizi i stalnog dijaloga s dionicima.