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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Tribunal de Cuentas Europeo sobre la adopción de las recomendaciones del grupo de trabajo interinstitucional para el establecimiento y la utilización de declaraciones nacionales

La Comisión ha introducido de forma continua y coherente nuevas medidas para reforzar, en colaboración con los Estados miembros, la gestión adecuada y eficaz de los fondos de la Unión Europea (UE). Sin embargo, la situación actual todavía no es plenamente satisfactoria, ya que las tasas de error de la gestión compartida siguen siendo elevadas y se requieren nuevas mejoras.

Se ha constatado que las declaraciones nacionales constituyen una cuestión capital tanto para el Parlamento Europeo (PE) como para el Consejo y una cuestión muy sensible para la mayoría de los Estados miembros. Las disposiciones finales del Reglamento financiero (RF)[1] exigen que los organismos de los Estados miembros encargados de la gestión de los fondos de la UE transmitan cada año, a partir de 2014, a la Comisión una declaración de gestión, pero prevén que los Estados miembros también puedan proporcionar «declaraciones firmadas al nivel adecuado».

La Comisión considera que las declaraciones nacionales pueden constituir una piedra angular de sus garantías globales, siempre que se cumplan varias condiciones para garantizar su fiabilidad y su valor añadido. En este sentido, una declaración nacional debe ser algo más que un resumen de las constataciones de los organismos de auditoría a nivel de la Unión y de los Estados miembros. Debe añadir valor reforzando la fiabilidad en la gestión de los fondos de la UE y demostrando el compromiso político para una buena gestión financiera; su calendario deberá inscribirse en el ciclo de control y de rendición de cuentas de la UE y ser suficientemente transparente para dar a conocer mejor los sistemas de control de los fondos de la UE en los Estados miembros.

Por otra parte, la mejora del sistema de rendición de cuentas con la introducción de declaraciones nacionales es uno de los elementos de una estrategia global de reforzamiento de la gestión financiera de la UE (véanse las resoluciones relativas a la aprobación de la gestión presupuestaria en 2012).

En este contexto, la Comisión lanzó la idea de crear, en colaboración con el Parlamento Europeo y el Consejo, un grupo de trabajo (encargado de formular recomendaciones sobre la estructura y un modelo) y presentó una declaración indicando que estaba dispuesta a examinar la solicitud del PE en favor de la elaboración de un modelo para las declaraciones de gestión nacionales que debían elaborar los Estados miembros al nivel político adecuado.

La reunión de clausura del grupo de trabajo interinstitucional estuvo dedicada al debate y la adopción de sus recomendaciones sobre las declaraciones nacionales. La Comisión recuerda que actualmente la legislación no impone a los Estados miembros la obligación de presentar declaraciones nacionales. Con todo, aunque la declaración sigue siendo voluntaria, los resultados del grupo de trabajo incluyen una serie de criterios concretos que pueden aplicarse en la práctica y son lo suficientemente flexibles para adaptarse a las exigencias nacionales específicas relativas a las declaraciones nacionales.

La Comisión aprueba las recomendaciones del grupo de trabajo interinstitucional y apoya resueltamente la utilización de las declaraciones nacionales como instrumento público de rendición de cuentas entre los Gobiernos nacionales y los Parlamentos nacionales, ya que su importancia y visibilidad, así como su potencial para mejorar el conocimiento de los sistemas de control de los fondos de la UE en los Estados miembros, son mayores que en el caso de las declaraciones de gestión. La Comisión desea estudiar las vías para seguir fomentando estas declaraciones (políticas) nacionales tras la adopción de las recomendaciones del grupo de trabajo interinstitucional.

[1]     Reglamento (UE, Euratom) n° 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, DO L 298 de 26.10.12, p.1.

Recomendaciones para el establecimiento y la utilización de las declaraciones nacionales voluntarias en el marco del artículo 59, apartado 5, del Reglamento financiero

Introducción y ámbito de aplicación

El artículo 59, apartado 5, del Reglamento financiero, que se refiere a la gestión compartida con los Estados miembros, ha introducido la posibilidad de que los Estados miembros proporcionen una declaración nacional voluntaria además de las declaraciones de gestión que deben proporcionar los organismos designados por los Estados miembros para hacerse cargo de la gestión y el control de los fondos de la Unión.

A raíz de una solicitud del Parlamento Europeo expresada en su resolución de aprobación de la gestión en el ejercicio presupuestario 2011, la Comisión Europea creó un grupo de trabajo con participantes del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea a fin de establecer recomendaciones prácticas encaminadas a apoyar a los Estados miembros que están reflexionando sobre la posibilidad de establecer una declaración nacional. Por lo tanto, las recomendaciones, incluidas en el presente texto, deben dirigirse a los Estados miembros que presenten o deseen presentar declaraciones nacionales de conformidad con el artículo 59, apartado 5, último párrafo, del Reglamento financiero.

El grupo de trabajo se reunió en dos ocasiones a nivel institucional y cuatro veces a nivel técnico. Los documentos relativos a sus actividades están publicados en la siguiente dirección URL: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. La presente nota resume los resultados actuales de las ponencias y de los debates en el grupo de trabajo.

En paralelo con el grupo de trabajo, se está trabajando también a fin de establecer las disposiciones y modelos para las declaraciones de gestión. Se prevé que las propuestas pertinentes para los reglamentos de ejecución se finalicen en el segundo semestre de 2014. Habida cuenta de la estrecha relación existente entre las declaraciones de gestión y las declaraciones nacionales, las recomendaciones que se incluyen en el presente documento pueden exigir una revisión ulterior a fin de reflejar las disposiciones finales de estos actos legislativos una vez que se hayan adoptado y para tener en cuenta las observaciones de los Estados miembros en caso necesario. La primera parte del documento presenta las recomendaciones del grupo de trabajo sobre la estructura y el contenido de la declaración nacional y sobre otros aspectos importantes para la utilización de la misma, tales como la elección de los destinatarios, el calendario, la publicación y el seguimiento.

La segunda parte presenta los criterios generales que idealmente deben tenerse en cuenta a la hora de elaborar una declaración nacional con objeto de aumentar la utilidad para los organismos nacionales o europeos a los que se dirige.

La tercera y última parte proporciona un ejemplo del texto de una declaración nacional, dando una idea de la información que podría incluir.

El término autoridades «nacionales» se aplica también, en su caso, al nivel federal o a los niveles subfederales o regionales (o a niveles equivalentes, con arreglo a las disposiciones constitucionales).

Parte I. Recomendaciones.:

Estructura y contenido de la declaración nacional

El artículo 59 del Reglamento financiero (RF) ha introducido un nuevo instrumento de notificación, obligatorio y global, para los organismos nacionales encargados de la gestión y el control de los programas en el marco de la gestión compartida: la declaración de gestión anual. Mientras que el RF describe los principios generales inherentes a estas declaraciones de gestión, los actos de ejecución (cuya aprobación está prevista en 2014) establecerán las normas específicas sobre el trabajo y los controles en que se basarán estas declaraciones.

Por ello, y con el fin de evitar la duplicación y unos procedimientos de notificación paralelos, el grupo de trabajo recomienda estructurar la declaración nacional en torno a dos componentes principales: 1) la declaración de gestión y sus anexos, y 2) la propia declaración nacional firmada al nivel adecuado en los Estados miembros. Este enfoque es conforme con el texto del artículo 59, apartado 5, letra b), último párrafo, que prevé que los Estados miembros podrán establecer «declaraciones nacionales» basadas en la información incluida en la declaración de gestión anual y sus anexos. La declaración nacional puede reproducir esta información directamente o basarse en ella de manera indirecta. Además, teniendo en cuenta otras posibles exigencias en materia de información a nivel nacional, los Estados miembros no están limitados al contenido de las recomendaciones, sino que también pueden incluir en su declaración otra información que estimen necesaria en un contexto nacional.

¿Quién debe firmar la declaración nacional?

El grupo de trabajo recomienda que el firmante «al nivel adecuado, preferentemente político» debe ser idealmente facultado con autoridad de supervisión sobre las entidades que emitan las declaraciones de gestión, ya sea directamente o, en el caso en que la declaración nacional se firme en nombre de todo el Gobierno, de forma indirecta. El firmante debe no solo reconocer la fiabilidad declarada y los informes presentados por los responsables de la gestión, sino que además, en caso de que se notifiquen deficiencias que merezcan ser objeto de acciones correctoras, debería tener, en la medida de lo posible, la capacidad de iniciar procesos o tomar decisiones con el fin de facilitar o permitir la ejecución de dichas acciones y tener el mandato legal para aplicar las medidas que sean pertinentes.

Como alternativa, pueden existir diferentes enfoques en función de las normas constitucionales específicas de los Estados miembros y de sus estructuras en lo que se refiere a las responsabilidades y a la obligación de rendir cuentas.

¿A quién debe dirigirse la declaración nacional?

Los funcionarios nacionales pertenecientes al poder ejecutivo no tienen que rendir cuentas a la Comisión, sino al órgano legislativo nacional o regional/subfederal, en función de las estructuras políticas de cada Estado miembro. En consecuencia, el grupo de trabajo recomienda que las declaraciones se aborden y sean objeto de debate y/o seguimiento al nivel legislativo pertinente. Esto podría lograrse, por ejemplo, utilizando para la declaración nacional un instrumento legislativo o regulador nacional o, en su defecto, por medio de un informe o dictamen de la entidad fiscalizadora superior, que podría llevar a la celebración de un debate en el foro de deliberación pertinente. A la Comisión debe remitírsele una copia de las declaraciones.

Calendario para la presentación de la declaración nacional

En lo que respecta al calendario y con el fin de maximizar su valor con vistas a reforzar la fiabilidad y la cadena de responsabilidades, la declaración nacional debería elaborarse idealmente lo antes posible tras el establecimiento de la declaración de gestión y de los informes correspondientes previstos en el artículo 59 del Reglamento financiero. Sin embargo, en realidad esto no es siempre factible, dado que el calendario de una declaración nacional puede depender de otros factores externos (tales como el seguimiento de las acciones anteriores, las evaluaciones externas, el control parlamentario o los plazos establecidos en las disposiciones legales o reglamentarias nacionales). Si este fuera el caso, sería deseable que la declaración se emitiese antes de la adopción del informe de síntesis por la Comisión en junio del año «n+1» (véase el Reglamento financiero, artículo 66, apartado 9). No obstante, si se presenta después de esta fecha, el documento puede utilizarse en el siguiente ciclo de fiabilidad presupuestaria.

Publicidad

El grupo de trabajo recomienda que se hagan públicas las declaraciones de los Estados miembros. Ello aumentará la visibilidad del compromiso de los representantes electos en favor de una responsabilidad política general y reforzará la obligación de rendir cuentas acerca de la utilización de los fondos de la UE. Un alto nivel de transparencia también reforzaría su potencial para aumentar la concienciación sobre los sistemas de control de los fondos de la UE en los Estados miembros. Por estas razones, el grupo de trabajo anima a los Estados miembros a buscar un alto nivel de publicidad.

Incentivo para que los Estados miembros presenten una declaración nacional

La presentación de las declaraciones nacionales, además de las herramientas de información obligatoria exigidas por el artículo 59, apartado 5, podría ser una base apropiada para racionalizar el procedimiento de control, por ejemplo, a la hora de establecer los criterios de riesgo utilizados para determinar el perfil de riesgo de un Estado miembro en el marco de la evaluación del riesgo realizada para una auditoría, o para permitir a los Estados miembros un cierto grado de discrecionalidad a la hora de determinar el alcance de la auditoría y el método, teniendo en cuenta las exigencias mínimas de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA), y ello sin perjuicio de las disposiciones de la legislación aplicable. Sin embargo, la Comisión está decidida a respetar el principio general de «igualdad de trato», de conformidad con la declaración realizada por la Comisión en relación con el artículo 59, apartado 5, último párrafo, del Reglamento financiero. Por lo tanto, una relajación de la intensidad o la frecuencia de los controles solo sería posible si los resultados de los Estados miembros en materia de control han sido evaluados como satisfactorios por la Comisión al cumplir todas las exigencias de la declaración nacional voluntaria. En caso de que se ponga de manifiesto que la emisión de una declaración nacional tiene una incidencia positiva y duradera en la calidad de los resultados de las autoridades nacionales, el grupo de trabajo recomienda que la declaración se utilice en la evaluación del funcionamiento efectivo de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros y que, si se cumplen todos los principios, sirva de piedra angular en el proceso de garantía de la Comisión.

Continuación de la ayuda y del seguimiento

El grupo de trabajo recomienda a la Comisión que siga prestando apoyo e información de retorno a los Estados miembros que emitan ya o estén interesados en emitir una declaración nacional. En este contexto, la Comisión debería recopilar las mejores prácticas e informar sobre ellas en los informes anuales de actividad de las direcciones generales interesadas y en el informe de síntesis de la Comisión. Podrían contemplarse otros posibles instrumentos, tales como un «manual» o sesiones informativas en los foros pertinentes. El grupo de trabajo también anima a la Comisión a actuar para que todas las direcciones generales adopten un enfoque uniforme respecto de las declaraciones nacionales. La inclusión de información en estos documentos públicos permitiría asimismo un seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo.

Parte II. Criterios generales:

Sobre la base de las recomendaciones mencionadas, la declaración nacional deberá, en la medida de lo posible, incluir al menos los elementos siguientes:

La declaración deberá remitir a la base reglamentaria o legislativa de la UE y del Estado miembro (en su caso).

La declaración deberá dirigirse al órgano o al nivel legislativo nacional competente, y comunicarse a la Comisión.

La declaración deberá identificar al firmante, determinar sus funciones e indicar si la declaración se firma a título personal o en nombre del Gobierno nacional o regional (o nivel equivalente adecuado en virtud de las disposiciones constitucionales), de conformidad con la legislación o las prácticas en vigor en el Estado miembro de que se trate. En su caso, debe mencionarse de forma explícita la relación jerárquica entre el firmante y los directores o jefes de los servicios u organismos encargados de la gestión.

La declaración deberá mencionar las fuentes de información en las que se basa la declaración nacional. La declaración deberá basarse en las declaraciones de gestión y otros informes exigidos por el artículo 59, apartado 5, del Reglamento financiero: contabilidad anual, dictamen o dictámenes de auditoría independientes y resumen anual de las auditorías y controles. El Reglamento financiero prevé actualmente que el resumen anual de las auditorías y controles efectuados incluya un análisis de la naturaleza y la magnitud de los errores y las deficiencias detectados en los sistemas, así como de las medidas correctoras adoptadas o previstas. Además sería conveniente añadir una mención más general, tal como «la información que obra en mi poder», lo que evitaría que pueda ignorarse deliberadamente un hecho pertinente conocido que no haya sido señalado de forma expresa por los responsables de la gestión.

Alcance de la fiabilidad: La Comisión debe determinar la fiabilidad en relación con los cinco objetivos de control interno enumerados en el artículo 32 del Reglamento financiero: legalidad y regularidad; eficacia, eficiencia y economía; prevención y corrección del fraude; salvaguardia de los activos; y fiabilidad de la información. Esta tarea incumbe a los responsables de la gestión. Se sugiere que la declaración nacional incluya una formulación general en lugar de cubrir explícitamente todos los objetivos de control, ya que en algunos casos las declaraciones no pueden cubrir cada uno de los cinco objetivos de control.

El valor añadido de la declaración nacional al «nivel adecuado» se deriva principalmente del reforzamiento del compromiso de los responsables de la gestión de abordar las deficiencias del sistema y de la participación del nivel legislativo pertinente del Estado miembro. Por lo tanto, la declaración nacional debería contener una referencia explícita a los errores y deficiencias de los sistemas y un compromiso de apoyar a los responsables de la gestión para la oportuna aplicación de las medidas correctoras. Este apoyo podría consistir en: instrucciones políticas a los diferentes servicios administrativos interesados y, en su caso, asignación de recursos y/o fomento de la reforma reglamentaria (por ejemplo, simplificación). Toda información adicional incluida como consecuencia de las exigencias parlamentarias también puede aumentar la fiabilidad aportada por la declaración nacional. Esta información complementaria podría, por ejemplo, referirse a las medidas nacionales adoptadas para proteger los intereses financieros de la UE o las evaluaciones externas de las instituciones nacionales de auditoría. Se recomienda a la Comisión que tenga en cuenta en la medida de lo posible las informaciones de este tipo para determinar su fiabilidad. Por último, conviene que la fiabilidad sea proporcionada por un auditor independiente (entidad fiscalizadora superior).

Parte III. Ejemplos ilustrativos:

El grupo de trabajo toma nota de los siguientes ejemplos ilustrativos propuestos para su posible utilización. Como alternativa, pueden existir diferentes enfoques en función de las normas constitucionales específicas de los Estados miembros, y de sus estructuras en lo que se refiere a las responsabilidades y a la obligación de rendir cuentas, en la medida en que incluyan los elementos esenciales mencionados en las recomendaciones y los criterios generales que figuran en las partes I y II.

Ejemplo ilustrativo nº 1

Vistas las disposiciones de [referencia legislativa o reglamentaria nacional]

Yo, el abajo firmante, en el ejercicio de mis funciones y responsabilidades de [                 ], en nombre de [           ], y sobre la base de la información que obra en mi poder, declaro por la presente que:

He tomado nota de las declaraciones de gestión, firmadas por los directores o jefes de las agencias u organismos, en la que estos declaran disponer de garantías [sobre la exhaustividad y la exactitud de la información presentada en las cuentas, la utilización de los gastos para los fines previstos y los sistemas de gestión y control establecidos para garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes], que se adjuntan a la presente declaración y se enumeran en el anexo. En mi calidad de [                 ] soy responsable de la supervisión de los organismos públicos y otros organismos a los que se ha confiado la gestión de los créditos del presupuesto de la UE cubiertos por dichas declaraciones, por un importe total de [      ] para el período de notificación especificado en el anexo.

Yo (en nombre del Gobierno de....) asumo la responsabilidad política global de la gestión de estos créditos del presupuesto de la UE, sobre la base de la información que obra en mi poder, de la fiabilidad proporcionada por los responsables de la gestión y de los informes correspondientes[1].

He examinado la naturaleza y la amplitud de las irregularidades y deficiencias de los sistemas señaladas para las agencias y organismos en los resúmenes anuales adjuntos a las declaraciones de gestión, así como las medidas correctoras adoptadas, en curso o previstas por los responsables de la gestión para hacerles frente. Basándose en mi propio criterio y en toda la información de que dispongo, tengo la certeza razonable de que estas medidas abordarían eficazmente las deficiencias detectadas, y he tomado las medidas adecuadas a fin de apoyar a los responsables de la gestión de las agencias y organismos interesados para que las apliquen sin demora injustificada.

Lugar y fecha

Firma

Anexo

Sección A

Agencias y organismos que presentan declaraciones de gestión exentas de errores materiales o de deficiencias de los sistemas.

 Agencia/programa gestionado/gastos del ejercicio presupuestario.

Sección B

Agencias y organismos que presentan declaraciones de gestión que incluyen errores significativos o deficiencias de los sistemas.

Agencia/programa gestionado/gastos del ejercicio presupuestario.

Ejemplo ilustrativo nº 2

Parte I - Rendición de cuentas

Esta parte incluye una descripción de los requisitos previos para la emisión de la declaración y el alcance de la fiabilidad. El texto debe incluir una descripción de la legislación pertinente de la UE, así como una descripción de la administración pública y del marco de control interno. Este marco garantiza una buena gestión financiera de los fondos de la UE en el Estado miembro y el cumplimiento de todas las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

Parte II - Resumen de las cuentas

El resumen de las cuentas de los fondos de la UE se compone de una cuenta de resultados, un balance y un estado de flujos de tesorería en relación con los créditos y los ingresos. En el resumen de las cuentas también debe haber una descripción de los principios contables aplicados.

Parte III - Evaluación del sistema de control interno

Esta parte resume los documentos que evalúan los sistemas de control interno de las autoridades de gestión/competentes, y comprende:

- las declaraciones relativas a las cuentas y evaluaciones del control interno presentadas por las autoridades responsables de la gestión de los fondos de la UE en sus informes anuales;

- los resultados de las auditorías de las declaraciones de la oficina nacional de auditoría/entidad fiscalizadora superior;

- las declaraciones de gestión emitidas por las autoridades de gestión;

- los resultados de las auditorías de los programas de la UE llevadas a cabo por las autoridades nacionales de auditoría.

Deberán describirse las irregularidades comunicadas y las deficiencias de los sistemas, así como las acciones correctoras adoptadas, en curso o previstas por los responsables de la gestión o el firmante.

Parte IV - Declaración

Esta parte resume la evaluación realizada sobre la base de las cuentas, del sistema de control interno, de las declaraciones y de las auditorías que se sintetizan en la parte III [incluidas las posibles deficiencias y errores]. Sobre esta base, el firmante presenta la siguiente declaración:

Exactitud y veracidad de las cuentas

El resumen de las cuentas de la UE, que consta de la cuenta de resultados, el balance y el estado de flujos de tesorería, se ha elaborado de conformidad con los principios contables aceptados generalmente en [Estado miembro]. [El firmante] hace la evaluación de que, en todos los aspectos esenciales [con excepción de los fondos ...] las cuentas ofrecen una imagen fidedigna de la situación.

Control interno satisfactorio

[El firmante] hace la apreciación de que un marco reglamentario para [Administración central] tiene por objeto garantizar un control interno satisfactorio de los fondos de la UE.

Ejemplo ilustrativo nº 3

Parte I - Firma

Vista la decisión del Consejo de Ministros de [Estado miembro] de [fecha], declaro, en nombre de [encargado de emitir la declaración nacional], en el ejercicio de mis funciones y responsabilidades de [función del firmante de la declaración nacional], en relación con la gestión financiera de los recursos para los fondos siguientes en régimen de gestión compartida y sobre la base de la información que obra en mi poder, que (por fondo en régimen de gestión compartida):

 Parte II - Contenido de la declaración

1. El funcionamiento de los sistemas establecidos en el Estado miembro [nombre del Estado miembro], incluidas las medidas relativas a la gestión y el control de los recursos procedentes del [nombre del fondo] para el ejercicio presupuestario [ejercicio], proporcionan, a mi leal saber y entender, garantías razonables de la legalidad y regularidad de las transacciones subyacentes, así como de la subvencionabilidad de las solicitudes de pago [con excepción de: mención de las deficiencias en el funcionamiento de los sistemas].

2. Los gastos y los ingresos hasta un importe total de [importe] EUR de débito o de crédito para el [nombre del fondo], como figuran en el estado consolidado presentado por [autoridad de emisión] y en las solicitudes de pago dirigidas a la Comisión relativas al ejercicio [año], son, a mi leal saber y entender, legales, regulares, correctas y completas hasta el nivel del beneficiario final [si se rebasa el umbral de importancia relativa: a exclusión de un importe de [importe] EUR, [%] de los gastos irregulares].

3. Las reclamaciones pendientes hasta un importe total de [importe] EUR para el [nombre del fondo], tal como figuran en el estado consolidado emitido por [autoridad emisora] y en las solicitudes de pago dirigidas a la Comisión para el ejercicio financiero [ejercicio] son, a mi leal saber y entender, legales, regulares, correctas y completas.

 Parte III - Ámbito de aplicación

Según mi leal saber y entender, las encuestas y las correcciones relativas a la aprobación de las solicitudes de pago dirigidas a la Comisión figuran en el anexo. Las confirmaciones y reservas incluidas en la presente declaración se limitan a asuntos con consecuencias significativas, y son el resultado directo de las auditorías y conllevan la incertidumbre inherente a la interpretación de la legislación de la UE.

<Firma>

Nota explicativa

Umbral de responsabilidad Mención de los criterios y de un umbral de tolerancia que se aplican a la notificación de cuestiones que revisten un interés particular. Se deberá precisar cuándo se rebasa el umbral de tolerancia a nivel de los fondos.

Aprobación de la Comisión Europea En última instancia, la Comisión decide acerca de la conformidad de la transposición y ejecución a nivel nacional de la legislación de la Unión Europea. Por lo tanto, existe un riesgo intrínseco en relación con el alcance y la importancia de las correcciones efectuadas por la Comisión.

Deficiencias y medidas correctoras por fondo

a)……. b)……. etc.