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1.           Contexto general

En 2010, la Estrategia Europa 2020[1] para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador puso de relieve la importancia de contar en Europa con un sistema de transportes modernizado y sostenible, y enfatizó la necesidad de centrarse en la dimensión urbana del transporte. El Libro Blanco del transporte de 2011[2] contemplaba la posibilidad de establecer un marco europeo de apoyo a los planes de movilidad urbana.

2.           Definición del problema

A pesar de que la UE cuenta con políticas y legislación para abordar ámbitos de actuación individuales que tienen repercusiones en la movilidad urbana, la seguridad vial, el cambio climático, la calidad del aire o el ruido, y de que los Estados miembros realizan actuaciones en relación con estos ámbitos, muchas ciudades de Europa todavía tienen ante sí retos comunes. Su lucha se centra en aspectos como la congestión y la accesibilidad, la movilidad sin discontinuidad en la RTE-T, los accidentes de tráfico en las carreteras urbanas, la contaminación del aire, las emisiones de CO2 y el ruido.

El principal problema identificado es que los objetivos de la UE que resultan cruciales para un sistema de transportes competitivo y sostenible (es decir, la movilidad sin discontinuidad a lo largo de la RTE-T, la mejora de la seguridad vial, la reducción de las emisiones de CO2 y de ruido, así como la mejor calidad del aire) están en una situación de riesgo debido a la evolución del transporte de las zonas urbanas. Esto repercute negativamente en el bienestar de los ciudadanos y en la eficacia de la actividad comercial de las zonas urbanas.

La principal causa de este problema está relacionada con una deficiencia en la reglamentación a escala urbana y el hecho de que los mecanismos de mercado por sí solos no pueden dar respuesta a esta situación. La deficiencia en materia de reglamentación está, a su vez, ligada al hecho de que, en muchos casos, las autoridades locales no son eficaces en sus acciones debido a la falta de un enfoque integral de la movilidad urbana. Abordan los ámbitos de actuación por separado, sin buscar las posibles sinergias o conflictos entre dichos ámbitos.

3.           Análisis de la subsidiariedad

El derecho de la UE a actuar en el ámbito del transporte está contemplado en los artículos 90 y 91 del TFUE, que establecen las disposiciones relativas a la política común de transportes, y en los artículos 170 y 171 del título XVI del TFUE, relativo a las redes transeuropeas.

La necesidad de actuar a escala de la UE en materia de movilidad urbana está relacionada con el hecho de que los sistemas de transporte urbano están integrados en el sistema europeo de transportes y, por lo tanto, también entran dentro del alcance de la política común de transportes. Habida cuenta de que la mayor parte de los transportes de mercancías y de personas empieza y acaba en una ciudad, la dimensión urbana ligada a la RTE-T no puede ignorarse.

La actuación de la UE en el ámbito de la movilidad urbana puede aportar valor añadido al ofrecer un marco político más coordinado a las ciudades europeas para la planificación integral de su movilidad urbana, aumentando la eficacia de sus acciones. La UE puede lanzar un claro mensaje político que deberá traducirse en una voluntad política más fuerte, tanto a escala nacional como regional y local. La UE también tiene el potencial de obtener mejores resultados y magnificar los esfuerzos en ámbitos como la difusión de información y el conocimiento, la expansión de la base de conocimiento, la creación de capacidades, la orientación práctica y el apoyo a las autoridades, la creación de redes, la investigación y los intercambios de buenas prácticas en relación con el fomento de enfoques integrales de movilidad urbana.

Esta iniciativa tiene muy en cuenta las circunstancias locales y no impone arbitrariamente medidas concretas a las ciudades. Estará orientada a dar apoyo a las autoridades nacionales con un marco basado en un enfoque integral de la movilidad urbana, respetando plenamente la subsidiariedad y las diferentes estructuras organizativas a escala local.

4.           Objetivos

El objetivo general es liberar todo el potencial de las zonas urbanas para contribuir a lograr un sistema de transportes más competitivo y eficiente en el uso de los recursos.  

El objetivo específico es garantizar la adopción de un enfoque integral de movilidad urbana en las zonas urbanas de la UE.

Los objetivos operativos son:

· Ofrecer un marco de actuación a las zonas urbanas de la UE que comprenda todas las cuestiones necesarias a nivel de políticas para garantizar un enfoque integral de la movilidad urbana, hasta 2020 a más tardar.

· Ofrecer un marco de gobernanza a las zonas urbanas de la UE que comprenda todos los procedimientos y procesos necesarios para garantizar un enfoque integral de la movilidad urbana, hasta 2020 a más tardar.

5.           Opciones de actuación

Después de llevar a cabo una consulta pública, reuniones de expertos y partes interesadas, y una investigación independiente, y aprovechando las experiencias de iniciativas pasadas y los análisis propios, los servicios de la Comisión han podido identificar una serie de opciones de actuación con potencial para alcanzar el objetivo clave del Libro Blanco del transporte de la UE:

5.1.        Opción 0B: Hipótesis de statu quo

La UE apoyaría un enfoque ascendente (hipótesis de statu quo) para fomentar la planificación integral de la movilidad urbana. La Comisión proseguiría con las actividades actuales.

Con este enfoque, la Comisión seguiría estimulando con sus actividades la adopción de planes de movilidad urbana sostenible (SUMPs en sus siglas en inglés), haciendo hincapié en un marco de actuación completo y un marco de gobernanza mínimo.

5.2.        Opción 1B: Recomendación no vinculante sobre los planes de movilidad urbana sostenible

La UE buscaría fomentar el desarrollo y la ejecución voluntarios de SUMPs por parte de las autoridades competentes en los Estados miembros facilitando recomendaciones sobre este tema. Las recomendaciones animarán a los Estados miembros a establecer marcos nacionales de actuación para fomentar el desarrollo y la ejecución de SUMPs en sus zonas urbanas.

5.3.        Opción 2A: Desarrollo obligatorio de SUMPs para zonas urbanas definidas por los Estados miembros

La UE obligaría al desarrollo y ejecución de SUMPs por parte de las autoridades competentes en los Estados miembros para determinadas categorías de zonas urbanas. En la opción 2A, los Estados miembros tienen que definir libremente por sí mismos las zonas urbanas (por ejemplo, sobre la base del número de habitantes) para las cuales consideran que resulta necesario desarrollar y ejecutar de forma obligatoria SUMPs con el fin de alcanzar el objetivo de esta iniciativa.

Este marco obligatorio a escala de la UE tendría que adoptar, por naturaleza, forma de instrumento legal. En este caso, respetando el principio de subsidiariedad y teniendo en cuenta las diferentes situaciones en ciudades y Estados miembros, el instrumento adecuado sería una Directiva (y no un Reglamento).

5.4.        Opción 3A: Desarrollo obligatorio de SUMPs para zonas urbanas definidas por la UE (marco mínimo de actuación y gobernanza)

La UE obligaría al desarrollo y ejecución de SUMPs por parte de las autoridades competentes en los Estados miembros para determinadas categorías de zonas urbanas. En la opción 3A, las zonas urbanas para las que resulta necesario desarrollar y ejecutar un SUMP (por ejemplo, sobre la base del número de habitantes) se definen a escala de la UE.

Este enfoque obligatorio solo cubriría los requisitos mínimos, tanto para el marco de actuación como de gobernanza, tal y como se describe en la anterior sección 5.1.3. Por los mismos motivos que en el caso de la opción 2A, la opción 3A adoptaría la forma de Directiva.

5.5.        Sinopsis esquemática de las opciones de actuación seleccionadas y su ejecución

Cuadro 4: Opciones de actuación seleccionadas

(para todas las opciones: marco de gobernanza: mínimo) || A Marco de actuación MÍNIMO || B Marco de actuación COMPLETO

0) Mantenimiento del statu quo: I+D, financiación, mejores prácticas, campañas, desarrollo de capacidades locales || No procede || Opción 0B

1) Recomendación no vinculante sobre los planes de movilidad urbana sostenible || No procede || Opción 1B

Obligar al desarrollo y ejecución de SUMPs: || ||

2) Los Estados miembros tienen que definir por sí mismos las zonas urbanas (por ejemplo, sobre la base del número de habitantes) para las que es necesario desarrollar y ejecutar un SUMP. || Opción 2A || NO PROCEDE

3) Las zonas urbanas para las que resulta necesario desarrollar y ejecutar un SUMP (por ejemplo, sobre la base del número de habitantes) se definen a escala de la UE. || Opción 3A || NO PROCEDE

6.           Evaluación de los impactos

6.1.        Efecto de las opciones de actuación en la adopción de SUMPs

En comparación con la hipótesis del statu quo, se supone que con el enfoque obligatorio (opciones 2A y 3A) se adoptarían muchos más SUMPs completos. Con el enfoque voluntario (opción 1B) el incremento de la adopción de SUMPs completos adoptados sería más moderado, dependiendo de la situación local y de los incentivos existentes. Dentro del enfoque obligatorio, se podría afirmar razonablemente que se adoptarían ligeramente más SUMPs con la opción 3A que con la opción 2A. Esto se debe a que la definición de la UE de las ciudades que han de ejecutar SUMPs probablemente tenga un mayor alcance, dado que la definición de la UE estaría más cerca de alcanzar el objetivo clave del Libro Blanco del transporte de la UE hacia un sistema de transportes más competitivo y eficiente en el uso de los recursos.

6.2.        Vínculo entre la adopción de SUMPs y los impactos medioambientales, sociales y económicos de esta iniciativa

Se puede dar por hecho que cuantas más ciudades ejecuten un SUMP completo, mayores serán los potenciales efectos medioambientales, sociales y económicos. Por lo tanto, en las siguientes secciones sobre la evaluación de los efectos, se mantendrá que las opciones 0B, 1B, 2A y 3A tendrán un impacto cada vez mayor en los efectos potenciales económicos/medioambientales y sociales.

6.3.        Principales impactos económicos

6.3.1.     Congestión y libre circulación de personas y mercancías

Las personas y las empresas se sitúan en las zonas urbanas para tener un acceso fácil a empleos, servicios y recursos. La congestión reduce esta accesibilidad y, por lo tanto, también el atractivo y las oportunidades de negocio del emplazamiento. El desarrollo y la ejecución de SUMPs contribuirán a reducir la congestión. La duración de los desplazamientos será más previsible y  se perderán menos horas por pasajero y horas por tonelada, permitiendo a los hogares, el sector público y los negocios ahorrar tiempo y costes.

6.3.2.     La red RTE-T

Habida cuenta de que el tráfico de las ciudades está muy interconectado con el tráfico de las circunvalaciones y variantes, los SUMPs también afectarán a la red de transportes adyacente. La reducción de la congestión del tráfico a través de SUMPs en zonas urbanas será positiva para la logística de la RTE-T, mejorando el acceso a las autopistas, las conexiones con los principales nodos de transporte (puertos, aeropuertos) situados en zonas urbanas y la organización de la logística de la ciudad en general.

6.3.3.     Cambio en los modos de transporte

La introducción de los SUMPs tendrá un efecto positivo en el cambio de los modos de transporte, ya que fomenta la marcha a pie y en bicicleta así como el transporte público.

6.3.4.     Investigación e innovación, desarrollo económico y competitividad de la industria de la UE

Desarrollar un marco SUMP a escala de la UE podría colocar a la UE en situación de líder del conocimiento de la planificación integral de la movilidad urbana y así fortalecer la posición de competitividad de la industria de la UE. Es más, el marco SUMP puede aportar resultados positivos adicionales a la competitividad de la industria de la UE, habida cuenta de que uno de los objetivos de los SUMPs es mejorar la eficacia y la rentabilidad del transporte de personas y mercancías.

6.3.5.     Pequeñas y medianas empresas

Se prevé que el impacto general de los SUMPs en las PYME sea positivo en relación con los costes de la actividad comercial en las ciudades, principalmente debido a la reducción de la congestión. Aun siendo imposible cuantificar el impacto general de los SUMPs en las PYME, los beneficios deberán superar a los costes, ya que las ciudades con SUMPs son más accesibles y atractivas, y presentan menores niveles de congestión.

6.3.6.     Impacto presupuestario

Gastos administrativos

Los elevados gastos administrativos del desarrollo y ejecución de un SUMP, en comparación con los planes de infraestructuras y transportes tradicionales, es una cuestión que afecta a las autoridades locales, regionales y nacionales. La ejecución de SUMPs podría suponer una carga administrativa adicional, por ejemplo, debido a la expedición de autorizaciones adicionales para que los proveedores de servicios logísticos puedan acceder a zonas de acceso limitado en una ciudad determinada.

Ahorro de costes

Por otro lado, las autoridades locales, regionales y nacionales ahorrarán costes debido al desarrollo y ejecución de una combinación más coordinada, eficaz y eficiente de medidas dentro de un SUMP. Los resultados de la primera ronda sobre los planes de transporte local en el Reino Unido indican que los beneficios de los programas integrales de transporte probablemente sean significativos en lo relativo a los costes y a la relación calidad-precio.

6.4.        Principales impactos sociales 

6.4.1.     Seguridad vial

La adopción de medidas dentro de un SUMP destinadas a mejorar la seguridad vial reducirá los elevados costes de los accidentes de tráfico para la sociedad y los individuos. Ahorrar vidas y reducir los daños graves es una inversión rentable, considerando que los costes del mantenimiento del statu quo actual en la totalidad de la UE en relación con los accidentes de tráfico graves representan alrededor del 2 % del PIB de la UE[3].

6.4.2.     Salud

La ejecución de un SUMP y sus medidas, como establecer zonas de acceso restringido, repercutirá en las emisiones de contaminantes del aire. Con un aire de mejor calidad, serán menos las personas con enfermedades respiratorias y afecciones cardíacas que sufran debido a la contaminación del aire y, por lo tanto, los gastos en sanidad se reducirán. La adopción de medidas en el marco de un SUMP, tales como los límites de velocidad o las medidas de aislamiento, redundará en una menor exposición al ruido, lo que implicará una reducción de los gastos en sanidad, habida cuenta de que la exposición al ruido aumenta el riesgo de padecer enfermedades cardiovasculares. Por otra parte, las medidas para fomentar un cambio en los modos de transporte en favor de la marcha a pie y en bicicleta contribuirán a fomentar un estilo de vida más activo y a reducir los niveles de obesidad.

6.4.3.     Empleo e inclusión social

La adopción de medidas en el marco de un SUMP para mejorar la accesibilidad a los centros económicos, a través de inversiones, mejorará la inclusión social de los ciudadanos que viven en zonas periurbanas al mejorar el acceso al transporte público, y al acercar los potenciales destinos de las actividades económicas a sus hogares. La inclusión social de los ciudadanos que no disponen de coche también mejorará si se ofrecen más modos de transporte alternativos. Facilitando el acceso a servicios y oportunidades, la calidad de vida de las personas mejorará.

6.5.        Principales impactos ambientales 

6.5.1.     Calidad del aire

La ejecución de un SUMP y sus medidas, como establecer zonas de acceso restringido, repercutirá en las emisiones de contaminantes del aire. Con un aire de mejor calidad, se reducirá el daño al medio ambiente y los costes sanitarios.

6.5.2.     El consumo de energía y emisiones de gases de efecto invernadero en el transporte, incluidos los posibles efectos territoriales

La ejecución de un SUMP y sus medidas, tales como el fomento de modos de transporte no motorizados, alternativos al uso del coche, y un buen acceso al transporte público pueden reducir el consumo de energía (y su incremento) y las emisiones de CO2. El JRC realizó una evaluación de impactos a escala de la UE, centrándose en la dimensión territorial. Al considerar todas las posibles medidas que se pueden adoptar en el marco de un SUMP, la evaluación muestra que hasta 2030 el potencial de reducción de las emisiones de CO2 a escala de la UE oscila entre el 7 % y el 8,8 %, según las proyecciones de conformidad con las actuales tendencias y políticas.

7.           Comparación de las opciones

7.1.        Eficacia

A diferencia de la hipótesis de partida (opción 0B), todas las demás opciones de actuación ayudarán de forma más eficaz a liberar el potencial de las zonas urbanas para contribuir a lograr un sistema de transportes más competitivo y eficiente en el uso de los recursos, ya que todos estimulan la adopción de SUMPs. No obstante, los efectos de las opciones de actuación obligatorias (2A y 3A) serán mayores que los de la opción 1B, que introduciría recomendaciones no vinculantes en los SUMPs. Esto se debe a que se da por hecho que se adoptarán más SUMPs en el caso de la primera.

7.2.        Eficiencia

Todas las opciones de actuación son eficientes: aportan calidad (eficacia) en relación con el precio (costes). La diferencia entre requisitos mínimos (opciones 2A y 3A) y requisitos exhaustivos (opción 1B) para el marco de actuación de un SUMP no afectará considerablemente a este equilibrio. Sin embargo, dado que el enfoque voluntario deja a las ciudades más libertad a la hora de elegir el marco adecuado, las partes interesadas defienden que podría reducirse la carga administrativa derivada de los posibles requisitos legales redundantes, sin perder eficacia. Así pues, la opción de actuación 1B probablemente sea más eficaz que las opciones 2A y 3A.

7.3.        Coherencia

Todas las opciones son coherentes con los objetivos generales de la política de la UE. Todas las opciones de actuación aportan beneficios netos desde el punto de vista económico, social y medioambiental. Por otra parte, las opciones 2A y 3A garantizarán un marco coherente para los SUMPs dado que será obligatorio, para determinadas ciudades, ejecutar el marco SUMP de referencia. En la opción 1B este marco de referencia SUMP solo es una orientación, y las ciudades no están obligadas a implementar todos los componentes. Por lo tanto, se puede concluir que a pesar de que todas las opciones de actuación son coherentes, las opciones 2A y 3A son ligeramente más coherentes que la opción de actuación 1B.

7.4.        Apoyo a las partes interesadas

Los encuestados en la consulta pública se han mostrado, en gran medida, a favor de las medidas de apoyo de la UE en relación con la opción 0. No obstante, solo el 29 % de los encuestados registrados apuntan a un marco obligatorio para los SUMPs en las ciudades de la UE (opciones 2 y 3). El apoyo a un enfoque no legislativo también se expresó en las reuniones de consulta con las partes interesadas y los miembros del Comité de las Regiones.

8.           Opción preferida

Sobre la base del análisis de los impactos y la comparación de las opciones se concluye que la opción de actuación preferida es la opción 1B (recomendaciones no vinculantes sobre los SUMPs con requisitos exhaustivos para el marco de actuación). Esto se debe a que es la opción más valorada, en general, en relación con la eficacia, la eficiencia, la coherencia y el apoyo a las partes interesadas. Las ventajas de las recomendaciones no vinculantes con relación a un enfoque legal son múltiples. Se pueden ofrecer unas orientaciones mucho más detalladas a las ciudades, a fin de incrementar la flexibilidad y mejorar la eficacia. Es más, probablemente la implicación de todas las categorías de partes interesadas será mayor con la opción voluntaria. Habida cuenta de la gran diversidad de enfoques de movilidad urbana que existen a escala de los Estados miembros y dada la limitada disponibilidad actual de las estadísticas y los datos comparables, las recomendaciones no vinculantes sobre el desarrollo y ejecución de los SUMPs representan la mejor forma de avanzar en este momento.

9.           Seguimiento y evaluación

Los servicios de la Comisión realizarán el seguimiento de la implementación y la eficacia de esta iniciativa mediante una serie de instrumentos, entre los que se incluye la futura Plataforma Europea de Planes de Movilidad Urbana Sostenible. Evaluarán la adopción de enfoques integrales de movilidad urbana en la Unión Europea hasta 2020. Sobre la base de estos elementos, evaluarán la necesidad de realizar más actuaciones.

[1]               COM(2010) 2020 final

[2]               COM(2011) 144

[3]               OMS (2004), Informe mundial sobre prevención de los traumatismos causados por el tránsito.