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DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo

relativo a medidas para reducir el coste del despliegue de las redes de comunicaciones electrónicas de alta velocidad

1.           Definición del problema

El crecimiento inteligente, sostenible e integrador previsto en la estrategia Europa 2020 dependerá en gran medida de la disponibilidad y uso generalizado de la Internet de alta velocidad. La práctica totalidad de los sectores de una economía moderna e innovadora se apoyan en una infraestructura digital de alta calidad. Constituye la espina dorsal del mercado único, una fuente de crecimiento importante y en buena medida aún por aprovechar, y un factor clave para la competitividad de la UE.

La Agenda Digital para Europa, una de las iniciativas emblemáticas de la estrategia Europa 2020, establece ambiciosos objetivos en cuanto a cobertura y velocidad de la banda ancha. Sin embargo, aunque las empresas realizan ya importantes inversiones en el sector de las telecomunicaciones, parece necesario redoblar los esfuerzos por estimular el despliegue de la banda ancha.

La presente evaluación de impacto acompaña a una propuesta legislativa que, en caso de ser adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo, haría más fácil y menos costoso el despliegue de las redes de banda ancha de alta velocidad, ya que permitiría un mejor acceso a la infraestructura pasiva adecuada para el despliegue de la banda ancha, más oportunidades de cooperación en las obras civiles, una simplificación de los procedimientos de concesión de permisos y un número mayor de edificios preparados para la alta velocidad. La propuesta se ha elaborado a raíz de la petición del Consejo Europeo de primavera de 2012 de que se adoptaran medidas a nivel de la UE que permitieran ahorrar costes en el marco de los esfuerzos para completar el mercado único digital a más tardar en 2015. Forma parte del Acta del Mercado Único II.

El problema que aborda esta iniciativa deriva de la existencia de diversas ineficiencias y puntos de estrangulamiento en el proceso de despliegue de las redes de banda ancha. Esas ineficiencias y puntos de estrangulamiento generan elevados costes y cargas administrativas onerosas para las empresas que desean desplegar las redes. También es preciso señalar que el coste principal (hasta un 80 %) en el despliegue de las nuevas redes está vinculado a la obra civil.

Basándose en estudios y en las numerosas reacciones de las partes interesadas, se han perfilado cuatro ámbitos de acción: 1) ineficiencias o puntos de estrangulamiento relativos a la explotación de infraestructuras pasivas (como por ejemplo, conductos, cámaras subterráneas, bocas de inspección, distribuidores, postes, mástiles, instalaciones de antenas, torres y otras construcciones de soporte), 2) puntos de estrangulamiento relativos al codespliegue, 3) ineficiencias relativas a la concesión de autorizaciones administrativas, y 4) puntos de estrangulamiento relativos al despliegue dentro de los edificios con el fin de conectar a los clientes.

Se cree que podrían obtenerse ahorros de entre el 20 % y el 30 % si se adopta en estos ámbitos un conjunto de medidas coherentes que se refuercen mutuamente.

2.           Análisis de la subsidiariedad

Estas medidas son necesarias a nivel de la Unión para mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior, como complemento al marco regulador de las comunicaciones electrónicas, a fin de:

– eliminar los obstáculos al funcionamiento del mercado interior derivados de la variedad de normas a nivel nacional y subnacional, que obstaculiza el desarrollo y el crecimiento de las empresas europeas, repercute negativamente en la competitividad europea y crea obstáculos a la inversión y a la actuación transfronterizas y, por consiguiente, dificulta el libre suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas que garantiza la actual legislación de la Unión;

– estimular la cobertura de banda ancha generalizada, que es una condición previa para el desarrollo del mercado único digital, contribuyendo así a la supresión de un importante obstáculo para la consecución del mercado único;

– materializar las importantes posibilidades aún no explotadas de reducir los costes y facilitar el despliegue de la banda ancha.

3.           Objetivos

El objetivo específico de esta iniciativa consiste en reducir los costes y aumentar la eficiencia en el despliegue de la banda ancha de alta velocidad. Más concretamente, los costes del despliegue de la banda ancha de alta velocidad deberían reducirse en un 25 %. Al mismo tiempo, la actuación en este ámbito a escala de la UE consolidará también el mercado único.

Este doble objetivo específico debe considerarse dentro del contexto general del fomento del despliegue de la banda ancha en todo el territorio de la UE, en consonancia con los objetivos de la Agenda Digital.

Los objetivos operativos de la presente iniciativa son los siguientes:

1) Incrementar el uso de las infraestructuras pasivas existentes que sean adecuadas para el despliegue de la banda ancha, a través de una mayor transparencia en torno a estas infraestructuras, así como de un régimen reglamentario más coherente y eficaz en relación con el acceso a ellas, independientemente de quién sea su propietario;

2) Incrementar la cooperación en los proyectos de obra civil pertinentes para el despliegue de la banda ancha en toda la UE, en particular garantizando la transparencia y aumentando la seguridad jurídica para la cooperación entre sectores y entre empresas de servicio público;

3) Racionalizar los trámites administrativos relacionados con el despliegue de la red en toda la UE, principalmente a través del aumento de la transparencia y la coordinación de los procesos de concesión de autorizaciones, garantizando al mismo tiempo el cumplimiento de los plazos, así como de unas normas mínimas en lo que se refiere a las «condiciones razonables»; y

4) Incrementar la entrega de edificios con infraestructuras abiertas adaptadas a la alta velocidad en toda la UE, a fin de reducir los costes y las cargas asociadas a la adaptación a posteriori.

4.           Opciones de actuación

Se eligieron cuatro opciones estratégicas generales para ser examinadas en mayor profundidad, sobre la base de su potencial para reducir los costes del despliegue de la banda ancha y facilitarla, su coherencia global y exhaustividad y, por último, su neutralidad desde el punto de vista tecnológico.

Con arreglo a la opción 1, la Comisión no introduciría novedad alguna, ya que tales medidas no son totalmente nuevas y están surgiendo ya mejores prácticas. Las actuaciones se limitarían a garantizar el seguimiento, aplicar la normativa existente y proporcionar nuevas orientaciones sobre determinados artículos.

La opción 2 promueve una aplicación más intensa, coherente y armonizada de las disposiciones e instrumentos vigentes del marco regulador de las comunicaciones electrónicas. Concretamente, la Comisión formularía una recomendación para aclarar la aplicación de estas disposiciones.

Con arreglo a la opción 3, la Comisión propondría medidas de reducción de los costes más generales y ambiciosas en toda la UE, aplicables también a los agentes no pertenecientes al ámbito de las telecomunicaciones. Concretamente, se proponen las siguientes medidas:

1) Un derecho general de ofrecer y utilizar las infraestructuras físicas existentes adecuadas para el despliegue de la banda ancha en condiciones equitativas, independientemente de si pertenecen a los suministradores de redes de comunicaciones electrónicas o son utilizadas por ellos. Las condiciones de utilización se dejarán a la negociación comercial, con la posibilidad de intervención a través de un mecanismo de solución de diferencias solo cuando la negociación comercial fracase sin justificación razonable.

2) Un derecho de acceso transparente a la información relativa a las infraestructuras físicas existentes adecuadas para el despliegue de la banda ancha, independientemente de su propietario (operador de telecomunicaciones o no, parte privada o pública).

3) Derechos y obligaciones específicos destinados a hacer posible una mayor coordinación en las obras civiles (un derecho general a negociar la coordinación de dichas obras, junto con un derecho general de acceso a la información en relación con las obras civiles planificadas; se prevén obligaciones adicionales en caso de obras financiadas con fondos públicos).

4) Una mayor transparencia y rapidez en lo que se refiere a los procedimientos de concesión de autorizaciones, junto con salvaguardias que garanticen que los requisitos y/o condiciones sean no discriminatorios, transparentes y proporcionados y estén justificados objetivamente.

5) La obligación de entregar los edificios nuevos, así como los edificios antiguos que sean objeto de reformas en profundidad, con una infraestructura física interna adaptada a la alta velocidad (por ejemplo, espacio suficiente en los miniconductos), garantizando al mismo tiempo la neutralidad tecnológica, junto con la obligación de entregar los inmuebles de varias viviendas nuevos u objeto de reformas en profundidad con un punto de concentración situado en el interior o en el exterior del edificio.

La opción 3 se divide en dos subopciones, 3a y 3b, que difieren en función del instrumento propuesto para la aplicación las medidas descritas.

Con arreglo a la opción 4, la Comisión propondría un nuevo instrumento vinculante para establecer atlas de infraestructuras conformes con las normas de la UE, imponer el acceso a todas las infraestructuras adecuadas para el despliegue de la banda ancha a precios orientados por los costes, así como otras obligaciones de cooperación en las obras civiles, crear una ventanilla única que concentre todos los permisos necesarios para el despliegue de nuevas infraestructuras, y obligar a que todos los edificios se entreguen con infraestructuras adaptadas a la alta velocidad a más tardar en 2020.

5.           Evaluación del impacto

Como esta iniciativa es principalmente de carácter económico, las repercusiones más importantes son las de tipo económico. Las repercusiones sociales y medioambientales son de carácter esencialmente indirecto, ya que dependen de la inversión en redes resultante y del resto de las repercusiones económicas indirectas. Se ha analizado también el impacto de las medidas propuestas sobre los derechos fundamentales.

No cabe esperar que la hipótesis de no intervención (opción 1) pueda reducir de manera significativa los costes del despliegue de la banda ancha en Europa, ni que tenga una incidencia significativa sobre la inversión. Toda vez que se prevé que tenga un impacto muy limitado sobre la inversión en toda la UE, sus efectos indirectos también serían limitados. Además, es muy probable que se acentúe la actual fragmentación de la normativa en la UE. Dado el limitado impacto sobre la inversión, los efectos sociales y medioambientales serían igualmente marginales.

A la vista de los costes y beneficios para las principales partes interesadas y de que una recomendación tiene efectos más marcados que las directrices y el intercambio de las mejores prácticas, se espera de la opción 2 un efecto positivo moderado general sobre la inversión en redes. En consecuencia, puede esperarse una cobertura de la banda ancha y una competencia algo mayores. Sin embargo, con esta opción seguiría sin aprovecharse plenamente el potencial de ahorro de costes de la cooperación entre infraestructuras de empresas de servicios públicos diferentes (en lo que se refiere a la descripción y compartición de infraestructuras y a la coordinación de las obras civiles), lo que afectaría a la relación coste/beneficio de todo el ejercicio. Cabe esperar igualmente unos efectos moderadamente positivos sobre la economía. En lo que se refiere al mercado único, es probable que una Recomendación refuerce solo en cierta medida la coherencia en toda la UE, ya que se fomentaría más la aplicación de las disposiciones del marco regulador. En cuanto a las repercusiones sociales, se espera que el moderado efecto positivo sobre la inversión en redes se traduzca en un pequeño efecto positivo en la creación de puestos de trabajo. El aumento de la transparencia y la coordinación de las obras en el sector de las telecomunicaciones también daría lugar a un modesto impacto positivo sobre el medio ambiente (principalmente al evitar la duplicación de las obras).

La opción 3 («favorecer la mejora de la eficiencia») generaría elevados beneficios netos para todas las empresas de la UE deseosas de desplegar la banda ancha, principalmente debido a la considerable reducción de los gastos de capital asociados a las inversiones en redes como resultado de la mayor transparencia, la oportunidad de utilizar en mayor medida las infraestructuras pasivas actuales, las posibilidades de codespliegue en distintos sectores, el despliegue más rápido, sencillo y barato resultante, en particular gracias a la racionalización de los permisos, y la existencia de edificios adaptados a la alta velocidad. Para los propietarios de infraestructuras pasivas, la opción implicaría la obligación de proporcionar información y conceder acceso a sus infraestructuras, lo que como tal generaría ciertos costes. No obstante, los beneficios serían superiores a los costes, en particular dado que el acceso se concederá mediante negociaciones comerciales, lo que permitiría obtener ingresos adicionales. Por lo que respecta a las autoridades públicas, aunque los costes de estas medidas parecen elevados, existen muchas sinergias entre estas medidas y otras exigidas por la política nacional (por ejemplo, la prevención de catástrofes) o la legislación de la UE (por ejemplo, la Directiva Inspire), lo cual reduciría los costes globales.

Por consiguiente, cabe esperar con la opción 3 un impacto positivo significativo global sobre las inversiones en redes de alta velocidad, y, en consecuencia, una mayor cobertura de la banda ancha y un aumento de la competencia. Las redes de banda ancha llegarían a zonas que, de otro modo, no se considerarían comercialmente atractivas. Debido al aumento de la inversión en redes, serían perceptibles macroefectos positivos sobre la economía, tanto en términos de efectos indirectos en los sectores conexos (fabricantes de equipos, empresas de obra civil), como de aumento de la innovación y la productividad en todas las empresas, incluidas las PYME. Esto podría tener efectos globales positivos sobre la competitividad de la UE a través de un despliegue más rápido de las redes inteligentes y de los sistemas de transporte inteligentes, con la consiguiente mejora de la eficiencia energética.

Dichas medidas de armonización también reducirían los obstáculos a la incorporación al mercado, en particular en el caso de los operadores más pequeños, y aminoraría significativamente la fragmentación en el mercado único digital.

En cuanto a las repercusiones sociales, la opción 3 garantiza impactos positivos importantes sobre la inversión y, por ende, también sobre el mercado de trabajo. Al aumentar el uso compartido de las infraestructuras y la coordinación de las obras civiles, se lograría también una reducción de las actividades molestas para la población.

Dado el carácter intersectorial de la medida, aumentar las sinergias podría tener además un impacto ambiental significativo, gracias a una implantación más rápida de las redes inteligentes y los sistemas de transporte inteligentes y, por lo tanto, a una mejora de la eficiencia energética.

Con respecto a las repercusiones de la opción 4, hacer obligatorio el acceso a las infraestructuras pasivas en los distintos servicios públicos a precios orientados por los costes maximizaría la puesta en común, pero también acarrearía un riesgo importante de desincentivación de la inversión en infraestructuras físicas. Además, algunas de las medidas parecen demasiado difíciles de aplicar y se corre el riesgo de duplicar el esfuerzo administrativo y los costes. Por todo ello, se considera que la repercusión económica será inferior a la generada por la opción precedente. Por otra parte, esta opción presenta claras ventajas desde la perspectiva del mercado único.

También se esperan con la opción 4 repercusiones sociales y ambientales positivas.

6.           Comparación de las opciones

Las opciones se compararon teniendo en cuenta su eficacia, su eficiencia (incluidos los costes y beneficios descritos anteriormente) y su coherencia (equilibrio entre los efectos económicos, sociales y medioambientales, coherencia con los objetivos políticos generales de la UE).

En razón de su falta de eficacia, la opción 1 no consigue alcanzar los objetivos perseguidos y no parece en consecuencia proporcionada.

La opción 2, promover una aplicación más intensa, coherente y armonizada de las disposiciones e instrumentos vigentes del actual marco regulador de las telecomunicaciones, tendría algunos efectos positivos en comparación con la hipótesis de referencia, no obstante lo cual no permitiría conseguir los aumentos de eficiencia esperados, en particular porque quedaría sin explotar el potencial de reducción de los costes vinculados a la cooperación intersectorial y a la coordinación de los procedimientos de concesión de permisos.

En cambio, la opción 3 aprovecha verdaderamente el potencial de reducción de costes mediante la ampliación del ámbito de aplicación de las medidas vinculantes en todos los sectores y a todas las etapas del despliegue de la banda ancha. Al mismo tiempo, la opción 3 supondría el mantenimiento de las negociaciones comerciales, un incentivo en sí mismas, y respetaría la autonomía organizativa de los Estados miembros. Los costes de ejecución dependerían mucho de las estructuras y los sistemas implantados en los Estados miembros, por lo que podrían conseguirse ahorros. Lo que es más importante, estos costes parece compensados por los importantes beneficios esperados del despliegue cada vez más eficiente de la banda ancha por parte de los operadores y la mejor cobertura de banda ancha para la sociedad en su conjunto. Globalmente, la opción 3 garantiza la eficacia a la vista de los objetivos definidos, con una muy buena relación coste/beneficio y coherencia con los objetivos generales de la política de la UE (como las directrices sobre ayudas estatales a la banda ancha y la Directiva Inspire).

La opción 4 es la que ofrece el máximo beneficio para las empresas que desean desplegar redes de banda ancha. No obstante, llevaría consigo una serie de obligaciones y restricciones que pueden resultar innecesarias o desproporcionadas para la consecución de los objetivos buscados. La opción 4 añadiría también una notable complejidad institucional, incluyendo la transferencia de competencias. Además, la capacidad de decisión de las empresas podría verse seriamente afectada, con el consiguiente riesgo de desincentivación de la inversión y disminución de los beneficios para la sociedad y para el medio ambiente, lo que iría en detrimento de los objetivos generales de la UE y de la coherencia global de esta opción.

En vista de lo anterior, parece que la opción 3 es la preferible, dada su eficacia en relación con los objetivos fijados, su eficiencia y su coherencia en el aprovechamiento del potencial de reducción de costes dentro de los objetivos de la política general de la UE.

7.           Seguimiento y evaluación

En el marco del ejercicio del Marcador de la Agenda Digital se efectuará un seguimiento de una serie de indicadores que corresponden a los objetivos generales y específicos de esta iniciativa. En particular, el objetivo general (estimular el despliegue de la banda ancha) y el objetivo específico (aumentar la eficiencia y reducir los costes del despliegue de banda ancha) serán objeto de seguimiento a través de un análisis de las inversiones anuales en redes.

Está previsto un ejercicio de evaluación sobre la repercusión del instrumento cada tres años, sobre la base de la información obtenida a través del seguimiento y de estudios en profundidad, con vistas a proponer, en su caso, los ajustes necesarios.