13.9.2012   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 277/12

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subraya la importancia central del asilo como derecho humano, pero también como «logro» de la civilización, sancionado por textos institucionales internacionales como la Convención de Ginebra, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la legislación de todos los Estados miembros sin excepción, siendo la piedra angular del sistema de asilo el principio de no devolución (non-refoulement);

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recuerda que, de conformidad con el artículo 80 del TFUE, la solidaridad y el reparto equitativo de las responsabilidades institucionales rigen el conjunto de las políticas europeas referentes al espacio de libertad, seguridad y justicia, que afectan a la circulación de personas, es decir, a la gestión y el cruce de las fronteras exteriores, el asilo y la protección internacional y la inmigración. Este artículo constituye un fundamento jurídico suficiente para la adopción de medidas legislativas europeas que tengan por objeto reforzar la solidaridad y fomentar un reparto equitativo de las responsabilidades;

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señala que la situación actual demuestra la necesidad de que haya una verdadera solidaridad entre la UE y sus Estados miembros en materia de política de asilo y tiene la convicción de que nunca será posible lograr un nivel elevado común de protección de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional si no existen mecanismos que tengan en cuenta las grandes diferencias entre los Estados miembros, tanto en cuanto al número de nacionales de terceros países que reciben en su territorio como a la capacidad económica, técnica y de otro tipo para gestionar los flujos migratorios;

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hace hincapié en la dimensión local y regional de la solidaridad y la responsabilidad compartida en materia de asilo político y señala que los entes locales desempeñan un papel importante a la hora de informar a las comunidades locales y que pueden ayudar a que se tome conciencia de las cuestiones referentes al asilo y la protección internacional, lo que puede ejercer una influencia positiva en las condiciones de acogida y en la aceptación por parte de las comunidades locales.

Ponente

Theodoros GKOTSOPOULOS (EL/PSE), concejal de Pallini, Ática

Texto de referencia

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una mayor solidaridad en la UE en el ámbito del asilo – Una agenda de la UE para un mejor reparto de la responsabilidad y una mayor confianza mutua

COM (2011) 835 final

1.

señala que los flujos migratorios mixtos son una realidad en todos los Estados miembros de la UE y están en primera línea de actualidad, especialmente debido a las revueltas políticas ocurridas en los países del norte de África y Oriente Medio y a la situación política general de zonas como Afganistán y Pakistán, Irak e Irán, que han provocado nuevos desplazamientos de población hacia Europa; los flujos migratorios mixtos ejercen presiones desiguales en las fronteras exteriores y, por ende, en los sistemas de asilo de algunos Estados miembros, lo que contribuye a crear problemas humanitarios;

2.

hace hincapié en que la grave crisis económica –especialmente en los países mediterráneos de la UE, que reciben un número desproporcionadamente elevado de solicitantes de asilo– y la consiguiente incapacidad para gestionar estas situaciones con la eficiencia requerida, constituyen factores negativos para hacer frente a la situación y agravan unas condiciones ya de por sí malas;

3.

considera necesario en general desarrollar una política común europea en materia de inmigración y asilo, según lo establecido en el Programa de Estocolmo. Esta política deberá basarse en un enfoque integrado, centrado tanto en la gestión eficaz de la inmigración legal como en la lucha contra la inmigración irregular y, sobre todo, en el refuerzo de las estructuras de asilo;

4.

subraya la importancia central del asilo como derecho humano, pero también como «logro» de la civilización, sancionado por textos institucionales internacionales como la Convención de Ginebra, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la legislación de todos los Estados miembros sin excepción, siendo la piedra angular del sistema de asilo el principio de no devolución (non-refoulement);

5.

pone de relieve los derechos afines que complementan el derecho de asilo, a saber, el derecho a la dignidad, la prohibición de la tortura y el trato inhumano, la protección en caso de expulsión, alejamiento o extradición, el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juicio justo, así como el derecho a la reagrupación familiar;

6.

reconoce que se ha avanzado en la formulación del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), pero considera oportuno reiterar el llamamiento del Programa de Estocolmo para que se culmine a finales de 2012 y pide a los Estados miembros, al Consejo y al Parlamento que muestren la voluntad política necesaria para concluir las negociaciones sobre la revisión de las directivas relativas a las condiciones de acogida y los procedimientos de asilo, así como la reforma del Reglamento de Dublín y del sistema Eurodac;

7.

subraya que la misión del SECA es actuar en favor de la defensa real de los derechos de las personas que necesitan protección internacional y no exclusivamente en favor de la defensa de la seguridad en sentido estricto y de la soberanía nacional;

8.

insiste en que un sistema de asilo verdaderamente común debe basarse en derechos y procedimientos uniformes en todo el territorio de la UE, a fin de evitar el riesgo de que se produzcan disparidades significativas en el examen de casos similares, y apoya por tanto el esfuerzo por modificar la legislación existente con vistas a establecer normas comunes en lugar de requisitos mínimos;

9.

toma nota de las recientes decisiones de los tribunales de Estrasburgo y Luxemburgo (1), que básica y principalmente ponen de relieve: a) las graves deficiencias en el régimen jurídico existente, en especial el Reglamento de Dublín, y b) las carencias que, en las actuales condiciones de presión, ponen en peligro la protección de los derechos de los solicitantes de protección internacional y que se deben a los diferentes enfoques políticos, jurídicos y prácticos de los Estados miembros. Las citadas decisiones subrayan la necesidad de elaborar un SECA integrado y, como parte de esta medida, reforzar el Reglamento de Dublín con disposiciones que aborden las causas de las crisis y contribuyan a que las insuficiencias de los sistemas de los Estados miembros no afecten negativamente al funcionamiento de todo el sistema y a la protección de los derechos humanos;

10.

cree que el aumento del fenómeno migratorio exige cambios importantes en la política de asilo de la UE y hace ineludible la aplicación de políticas y métodos eficaces para su gestión;

11.

recuerda que, de conformidad con el artículo 80 del TFUE, la solidaridad y el reparto equitativo de las responsabilidades institucionales rigen el conjunto de las políticas europeas referentes al espacio de libertad, seguridad y justicia, que afectan a la circulación de personas, es decir, a la gestión y el cruce de las fronteras exteriores, el asilo y la protección internacional y la inmigración. Este artículo constituye un fundamento jurídico suficiente para la adopción de medidas legislativas europeas que tengan por objeto reforzar la solidaridad y fomentar un reparto equitativo de las responsabilidades;

12.

reconoce que la solidaridad está estrechamente vinculada a la responsabilidad y alienta a todos los Estados miembros a respetar y cumplir los compromisos internacionales y de la UE poniendo orden en su propia casa. No obstante, subraya que no debería establecerse como requisito de jure o de facto de la solidaridad una visión estrecha de la responsabilidad: en muchos casos la solidaridad demostrada en la práctica puede ser decisiva para lograr el cumplimiento sustancial de las obligaciones;

13.

señala que la situación actual demuestra la necesidad de que haya una verdadera solidaridad entre la UE y sus Estados miembros en materia de política de asilo, tal como establece el artículo 80 del TFUE, y tiene la convicción de que nunca será posible lograr un nivel elevado común de protección de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional si no existen mecanismos que tengan en cuenta las grandes diferencias entre los Estados miembros, tanto en cuanto al número de nacionales de terceros países que reciben en su territorio (ya sea como inmigrantes económicos o como solicitantes de protección internacional) como a la capacidad económica, técnica y de otro tipo para gestionar los flujos migratorios;

14.

subraya que la Comunicación de la Comisión describe de forma analítica la situación actual y enumera los instrumentos disponibles para reforzar la solidaridad; lamenta no obstante la falta de propuestas de nuevas medidas positivas para reforzar la solidaridad y facilitar el reparto de responsabilidades;

15.

acoge con satisfacción la iniciativa del Consejo de formular un marco común para la solidaridad con los Estados miembros que se enfrentan a presiones de especial intensidad en sus sistemas de asilo por diversas razones, entre ellas los flujos migratorios mixtos (2);

16.

subraya, no obstante, que las medidas positivas en favor de la solidaridad y la responsabilidad compartida fortalecerían el respeto de los derechos humanos y los principios de justicia, igualdad, concertación y participación política; estas medidas deben respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad;

17.

señala a este respecto que la Comunicación de la Comisión Europea no se puede examinar íntegramente en lo referente al respeto del principio de subsidiariedad, ya que describe sobre todo la forma en que los instrumentos existentes y la legislación de la UE pueden contribuir a reforzar la solidaridad. No obstante, en la medida en que se refiere a posibles iniciativas futuras (por ejemplo, programas para la reubicación de los refugiados reconocidos, o disposiciones para el examen conjunto de las solicitudes de asilo), que cabe esperar repercutirán en aspectos que hasta el momento están estrechamente vinculados a la soberanía de los Estados miembros (por ejemplo, el examen de las solicitudes de asilo o la acogida de los solicitantes de asilo) y que pueden tener repercusiones más amplias de naturaleza política, jurídica o económica, pide a la Comisión que preste la debida atención a este aspecto en la preparación de las propuestas;

18.

señala que el concepto de solidaridad tiene también una dimensión exterior, es decir, la solidaridad entre la UE y otras regiones del mundo que padecen crisis humanitarias y que, según los datos del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR), acogen a la inmensa mayoría de los refugiados y solicitantes de protección internacional. Por lo tanto, es esencial que los Estados miembros colaboren con los terceros países en el ámbito de la política de cooperación para el desarrollo con vistas a crear mejores condiciones económicas y sociales y a consolidar la paz. No obstante, el apoyo a los sistemas de asilo de terceros países no debe considerarse como un medio para evitar reconocer el derecho a la protección internacional dentro de la UE o para transferir los procedimientos de asilo al exterior (outsourcing), sino simplemente como un instrumento para mejorar las condiciones económicas y sociales en los terceros países;

19.

pide a las instituciones competentes y a los Estados miembros de la UE que ejerzan más activamente su influencia en los países vecinos de la UE para que respeten los compromisos asumidos tanto en virtud del Derecho internacional como ante la UE y sus Estados miembros, en particular en lo que se refiere a los países que han suscrito acuerdos de readmisión con la UE;

20.

hace hincapié en la dimensión local y regional de la solidaridad y la responsabilidad compartida en materia de asilo político. En especial, los gobiernos regionales que se hallan cerca de las fronteras exteriores de la UE están en primera línea a la hora de aplicar la legislación europea en materia de asilo y del SECA. Lo mismo ocurre con las autoridades municipales de las grandes ciudades, donde hay una constante afluencia creciente de refugiados y solicitantes de asilo. Los entes territoriales asumen una importante función de acogida de los solicitantes de asilo, los refugiados y los beneficiarios de protección internacional y, en determinados Estados miembros, cargan con la responsabilidad del primer contacto con los recién llegados;

21.

destaca que, pese al papel que desempeñan los entes locales y regionales, los principios de solidaridad y responsabilidad compartida, hasta la fecha, solo incumben a los Estados miembros y se excluye de ellos a los entes locales o regionales. Además, en la programación y el diálogo a nivel político solo se tiene en cuenta la carga financiera de los Estados miembros y no las repercusiones que tiene la acogida de nacionales de terceros países para la cohesión social a escala local y regional, cuando son principalmente los gobiernos locales y regionales los que deben hacerles frente;

22.

manifiesta por tanto su intención de elaborar posiciones y propuestas destinadas directamente a garantizar que los entes territoriales puedan participar activamente en el sistema de reparto de los refugiados, así como en el funcionamiento de los mecanismos de asistencia, apoyo y solidaridad para los solicitantes y beneficiarios de asilo, dándose el caso de que en algunos Estados miembros ya se han adoptado medidas legislativas que reconocen este tipo de responsabilidades a los gobiernos regionales;

23.

señala que los entes locales desempeñan un papel importante a la hora de informar a las comunidades locales y que, al tener una experiencia considerable en colaborar con las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil, pueden ayudar a que se tome conciencia de las cuestiones referentes al asilo y la protección internacional, lo que puede ejercer una influencia positiva en las condiciones de acogida y en la aceptación por parte de las comunidades locales;

24.

hace hincapié en la necesidad de llevar a cabo una revisión importante del Reglamento de Dublín en el marco de la propuesta de la Comisión Europea de 2008 (3). La aplicación exclusiva, hasta ahora, del criterio de la primera entrada ha contribuido a incrementar las presiones sobre los sistemas de asilo de algunos Estados miembros y ha hecho de la aplicación del Reglamento una mera cuestión geográfica, lo que es incompatible con el concepto de solidaridad. Insta por tanto a la Comisión, los Estados miembros, el Consejo y el Parlamento a que elaboren un nuevo procedimiento de gestión de crisis y examinen medidas positivas de solidaridad que permitan mitigar los efectos negativos que ha tenido hasta el momento dicho criterio;

25.

recuerda que, en un dictamen anterior (4), el Comité de las Regiones acogió favorablemente la propuesta de la Comisión Europea de suspender temporalmente el traslado de solicitantes de protección internacional, en virtud del Reglamento de Dublín revisado, en los casos en que un Estado miembro se enfrente a una situación particularmente urgente en la que existe el riesgo de imponer una carga adicional a la capacidad de acogida del sistema o la infraestructura de asilo como consecuencia del traslado. Sin embargo, comprende la dificultad de aceptar y aplicar esa medida, así como la pertinencia de proponer a cambio un mecanismo de evaluación y alerta temprana que abarque todos los aspectos del funcionamiento de los sistemas de asilo de los Estados miembros;

26.

considera útil, en vista de lo anterior, destacar que la eficacia del mecanismo de evaluación y alerta temprana propuesto dependerá en gran medida de la disponibilidad de información fiable y oportuna, de la cooperación constructiva entre los Estados miembros y de la debida respuesta por parte de la UE para identificar las carencias o problemas potenciales. Asimismo, llama la atención sobre la valiosa aportación que pueden ofrecer organizaciones como la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), el ACNUR, las asociaciones nacionales de ayuda a los refugiados y otras organizaciones no gubernamentales, en particular los entes locales y regionales;

27.

considera que la propuesta de ampliar la reubicación voluntaria de los refugiados reconocidos, según el modelo del programa piloto para Malta, es un paso positivo hacia el refuerzo de la solidaridad. Por esta razón, pide a la Comisión Europea y a los Estados Miembros que consideren la posibilidad de que la reubicación sea obligatoria en determinadas circunstancias (por ejemplo, a petición del Estado miembro afectado, o bien como conclusión anterior de un mecanismo de alerta temprana y de un dictamen de la OEAA, o por consenso de las partes interesadas). Insta a la Comisión Europea y a los Estados Miembros a que examinen seriamente la posibilidad de reubicación de los solicitantes de protección internacional y, a este respecto, pide a la Comisión que reconsidere el estudio jurídico, económico y técnico realizado (5);

28.

toma nota de los escollos prácticos y jurídicos constatados en materia de reubicación por la ausencia de un sistema de reconocimiento mutuo de las decisiones sobre protección internacional; por consiguiente, pide a la Comisión Europea que estudie las medidas necesarias para resolver esta situación;

29.

está de acuerdo con la propuesta de la Comisión de Derechos Humanos de establecer una «fórmula» para el funcionamiento de un sistema de reubicación que tenga en cuenta principalmente factores como el PIB, la superficie del territorio, los recursos naturales y de otro tipo, la población, las posibilidades de acogida, las especificidades locales y regionales, el total de llegadas de solicitantes de asilo y los compromisos en materia de reasentamiento, etc. (6);

30.

acoge con satisfacción la reciente decisión del Parlamento Europeo que ha permitido completar el programa conjunto de la UE en materia de reasentamiento, ya que considera que contribuirá a reforzar la dimensión exterior de la solidaridad, y pide a los Estados Miembros que entre tanto respeten los compromisos asumidos en el marco de los programas del ACNUR;

31.

valora positivamente la perspectiva de realizar un examen conjunto de las solicitudes de asilo en el que intervengan varios Estados miembros, la OEAA y, eventualmente, el ACNUR, pero señala que en este proceso debe respetarse el principio de efectuar un examen individual de cada caso de solicitud de protección internacional. Pide por tanto a la Comisión que elabore un estudio jurídico, económico y técnico y que le mantenga informado;

32.

considera asimismo muy importante la Directiva 2001/55/CE sobre la protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y las medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros, en tanto que medida de solidaridad especial y excepcional, si bien no se ha aplicado hasta ahora. Por esta razón, considera necesario que se revise de modo que sea más fácil verificar cuándo se produce realmente una afluencia masiva de personas desplazadas, sobre la base de criterios objetivos y cuantitativos, y que se considere la posibilidad de activar la aplicación de la Directiva a petición de una o más regiones;

33.

acoge con satisfacción la modificación de la Directiva 2003/109/CE relativa a los residentes de larga duración, que abarca ahora a los beneficiarios de protección internacional. La consecuencia práctica es que los refugiados reconocidos como tales después de cinco años de residencia y en determinadas condiciones podrán establecerse en otro Estado miembro distinto del que concedió originalmente la protección internacional. Aunque esto no es una medida de solidaridad en sentido estricto, podría contribuir a aliviar las presiones y a facilitar la integración de las personas. Por consiguiente, insta a los Estados miembros a que incorporen rápidamente la modificación de la Directiva 2011/51/CΕ (7) al Derecho nacional;

34.

considera que la cooperación práctica es un pilar fundamental del SECA y acoge favorablemente la sustancial contribución de los organismos de la UE, encabezados por la OEAA, así como de Frontex, para el tratamiento de determinadas circunstancias excepcionales, como en el caso de Malta y de Grecia. Señala no obstante que la actuación de estos organismos especializados debe ir necesariamente acompañada de garantías en cuanto a la preservación de los derechos de los solicitantes de protección internacional;

35.

considera que deben evitarse determinadas prácticas cuyo resultado concreto es imposibilitar ejercer el derecho a solicitar asilo. El Comité pide por consiguiente a Frontex que en el desempeño de las funciones que se le han encomendado para la protección de las fronteras exteriores de la UE tenga en cuenta en mayor medida el respeto de los derechos humanos. Considera que se ha dado un primer paso positivo con la reciente modificación del Reglamento constituyente de Frontex, que obliga al organismo a elaborar una estrategia en materia de derechos fundamentales, instituye un foro consultivo y crea la figura de un responsable de derechos fundamentales (8). Reconoce en este contexto el papel potencial que puede desempeñar la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que ya se ha ocupado anteriormente de la situación de los derechos humanos en las fronteras exteriores de la UE (9), y pide que amplíe las investigaciones de este tipo y proporcione asesoramiento y conocimientos especializados a Frontex y la OEAA;

36.

hace hincapié en la necesidad de reforzar la capacidad operativa de la OEAA para que pueda ayudar más eficazmente a los entes locales y regionales, mediante apoyo inmediato, experiencia y conocimientos técnicos, y solicita que los entes locales y regionales puedan participar más plenamente en el foro consultivo de la OEAA; se congratula de la intención de la Comisión Europea de evaluar el impacto de la OEAA en 2013 y manifiesta su interés por participar en este proceso;

37.

considera de suma importancia la educación como medida más específica de cooperación concreta de la OEAA, y destaca la posibilidad de llevar a cabo una mayor armonización práctica que facilite la aplicación plena e integral del programa europeo de asilo (European asylum curriculum). Por consiguiente, propone a la OEAA que elabore programas de formación que puedan ser útiles para los funcionarios de las administraciones locales y regionales en la medida en que intervengan en la acogida de solicitantes de protección internacional;

38.

reconoce que la UE ha creado últimamente una serie de instrumentos útiles que permiten a los Estados miembros aplicar mejor la política europea de asilo, entre los que destaca el Fondo Europeo para los Refugiados (FER);

39.

valora positivamente la idea de simplificar la estructura de los mecanismos de financiación de la UE en materia de asilo e inmigración, mediante la propuesta de crear un único Fondo de Migración y Asilo (FMA), al que se destinará la cantidad total de 3 870 millones de euros para la gestión integrada de los flujos migratorios y que abarcará diversos apartados de la política común de asilo e inmigración para el período 2014-2020. Confía en que esta iniciativa vaya acompañada simultáneamente de un proceso de racionalización;

40.

hace hincapié en la necesidad de dedicar recursos adecuados a las medidas de refuerzo de la solidaridad. Entre dichas medidas cabría incluir el apoyo a los esfuerzos para mejorar los elementos fundamentales de los sistemas de asilo en caso necesario, para prestar asistencia práctica a los Estados miembros y a las regiones que deban hacer frente a presiones extremas y para elaborar programas de reubicación o reasentamiento;

41.

subraya la necesidad de que la financiación disponible para el asilo y la protección internacional esté en consonancia con los compromisos internacionales de la UE, a fin de garantizar un equilibrio cuidadoso entre la parte del gasto destinada a la seguridad y la gestión de las fronteras y el gasto en ámbitos que afectan a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo, ámbitos en los que los entes locales y regionales pueden aportar un claro valor añadido;

42.

insta a la Comisión Europea y a los Estados miembros a que velen por la plena aplicación del principio de asociación, base del funcionamiento de los Fondos, a fin de garantizar la participación de todas las partes interesadas, a escala local y regional, tanto en la definición de las prioridades de financiación como en la evaluación de iniciativas llevadas a cabo. La aplicación de este principio debe seguir el marco de ejecución previsto en el capítulo IV de la propuesta de Reglamento por el que se establecen disposiciones generales sobre el Fondo de Asilo y Migración [COM(2011) 752 final];

43.

pide por tanto a los Estados miembros que velen por la participación de los representantes de los entes locales y regionales respectivos en el proceso de diálogo político para establecer las prioridades anuales de financiación del Fondo (10).