52007SC0061

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 7.2.2007

SEC(2007) 61

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Resultados de la revisión de la estrategia comunitaria para reducir las emisiones de CO 2 de los turismos y los vehículos industriales ligeros Síntesis de la evaluación de impacto {COM(2007) 19 final}{SEC(2007) 60}

PLANTEAMIENTO DEL ASUNTO

Naturaleza del asunto o problema que requiere medidas

En la primavera de 2005, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo confirmaron el objetivo comunitario de mantener la subida de las temperaturas de la superficie del planeta por debajo de 2 ºC respecto a los niveles preindustriales, con objeto de prevenir un peligroso e irreversible cambio climático antropogénico. El Consejo Europeo afirmó, asimismo, que debían considerarse unos perfiles de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del orden de entre el 15 % y el 30 % de aquí a 2020 en comparación con la situación de referencia del Protocolo de Kioto.

No obstante, aunque entre 1990 y 2004 la UE redujo sus emisiones casi un 5 %, el transporte por carretera fue el único sector donde estas siguieron aumentando (+26 % en ese mismo período), dificultando así el cumplimiento por parte de la Unión de sus objetivos de Kioto y haciendo peligrar los avances realizados en otros sectores, con las consiguientes repercusiones sobre la competitividad, ya que algunos de ellos (por ejemplo, las industrias que consumen mucha energía) están sujetos a la competencia internacional, mientras que el transporte es, por naturaleza, una actividad de carácter interno

Consecuencias de una situación sin cambios

Como propuso la Comisión en 1995[1], con el respaldo del Parlamento Europeo y el Consejo, la estrategia comunitaria actual se basa en los compromisos voluntarios de la industria automovilística de reducir las emisiones de CO2, en el etiquetado del consumo de los automóviles y en la promoción de vehículos que consumen menos combustible por medio de medidas fiscales. En 2004, las emisiones medias de los vehículos nuevos en EU-25 ascendieron a 162 g de CO2/km frente a los 186 g de CO2/km en EU-15 en 1995. Sobre la base de la experiencia adquirida con la estrategia actual, cabe destacar una serie de hechos:

- En 2004, las emisiones del vehículo nuevo medio vendido en EU-15 se situaron un 12,4 % por debajo de la media de 1995. En ese mismo período, los vehículos nuevos vendidos en la UE fueron cada vez más grandes y potentes , mientras que los precios aumentaron menos que la inflación.

- Habida cuenta de las pocas medidas adoptadas por los Estados miembros en relación con la demanda, los avances en la tecnología de los automóviles son los que han sido responsables de la mayor parte de las reducciones .

- Por el momento, se avanza hacia la consecución de la meta de 140 g de CO2/km para 2008-2009, pero si no se adoptan medidas adicionales, el objetivo de la UE de 120 g de CO 2 /km no va a poder alcanzarse en 2012 .

OBJETIVOS

Objetivos estratégicos

Objetivos estratégicos generales:

- Conseguir un nivel elevado de protección del medio ambiente en la Unión Europea y aumentar la seguridad de su abastecimiento energético.

Objetivos específicos:

- Reducir los impactos del cambio climático y mejorar la eficiencia del combustible de los vehículos de carretera ligeros (turismos y vehículos industriales ligeros) cumpliendo el objetivo comunitario de un valor medio de emisión de 120 g de CO2/km para los vehículos nuevos de aquí a 2012.

Objetivos operativos:

- En relación con la oferta, establecer un marco con vistas a 2012-2015 para la eficiencia del combustible de los vehículos ligeros y sus accesorios (neumáticos, sistemas móviles de aire acondicionado, etc.) en las condiciones del ciclo de prueba y en condiciones reales.

- En relación con la demanda, seleccionar las medidas que conviene adoptar a nivel nacional y de la UE, así como por parte de las partes interesadas del sector, para orientar la demanda hacia vehículos que consuman menos combustible.

Coherencia con los objetivos horizontales de la Unión Europea (Estrategia de Lisboa, Estrategia para el Desarrollo Sostenible)

Los objetivos estratégicos promueven la innovación y el desarrollo tecnológico, capacitando así a la industria de la UE para asumir el liderazgo a nivel internacional en el campo de las tecnologías limpias. Ese liderazgo le permitirá exportar tecnologías y vehículos a mercados en expansión en los que el petróleo es un bien escaso y que se han fijado objetivos ambiciosos en materia de consumo de combustible. El fomento de los avances tecnológicos favorecerá asimismo la creación de empleos muy cualificados en Europa. El Consejo Europeo de junio de 2006 confirmó por unanimidad lo siguiente[2]: «De acuerdo con la estrategia de la UE sobre las emisiones de CO2 de los vehículos utilitarios ligeros, la flota media de coches nuevos deberá alcanzar unas emisiones de CO2 de 140g/km para 2008-2009 y de 120g/km para 2012».

OPCIONES ESTRATÉGICAS

Opciones seleccionadas

Se han seleccionado tres opciones estratégicas para realizar los objetivos que se indican en el apartado 2.1:

1. Permanecer en una situación sin cambios : no se introduce ningún cambio en la estrategia comunitaria actual para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos y aumentar la eficiencia del combustible, y el objetivo de 120 g de CO2/km debe realizarse mediante la aplicación combinada de los tres pilares de la estrategia.

2. Contar únicamente con los avances en la tecnología de vehículos : el objetivo comunitario de 120 g de CO2/km como media para el nuevo parque de vehículos de aquí a 2012 debe realizarse únicamente gracias al perfeccionamiento de los turismos (M1).

3. Aplicar un planteamiento integrado se consiguen reducciones de CO2 equivalentes al menos a las realizadas con la opción 2 por medio de un planteamiento integrado que implique a los fabricantes de automóviles y otras partes interesadas tales como fabricantes de neumáticos, autoridades competentes de los Estados miembros, etc. Las medidas analizadas se refieren tanto a la oferta como a la demanda.

Opciones desechadas desde el principio:

- La inclusión en el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión (RCCDE) no permitirá realizar los objetivos de la estrategia para 2012 porque cualquier adaptación en el diseño de ese régimen, salvo la inclusión de la aviación, sólo podría entrar en vigor a partir de 2013[3]. Ese calendario garantizará el mantenimiento de un marco reglamentario estable para las partes interesadas que ya participan en el mercado, así como un plazo de tiempo suficiente para introducir las adaptaciones legislativas en el régimen. En el futuro, habrá que considerar varios elementos. Con arreglo al RCCDE, la obligación de cumplimiento incumbe a la entidad responsable de las emisiones, es decir, se aplica el principio de «emisiones directas». En el caso del transporte por carretera, cada propietario de un vehículo ligero o pesado tendría que entregar derechos cada año, lo que supondría unos costes de funcionamiento excesivamente altos e iría en contra de los principios de simplificar y legislar mejor; además, en la práctica resulta imposible establecer un método de asignación y unos límites para cada propietario de un vehículo (en el caso del transporte aéreo, el principio de «emisiones directas» es aplicable y se está cumpliendo[4]). No obstante, podrían considerarse dos opciones en las que se aplica el principio de «emisiones indirectas». En la primera, la entidad responsable podrían ser los proveedores de combustible , pero estos sólo serían capaces de controlar su responsabilidad económica en el marco del régimen fijando los precios del combustible, lo que, en definitiva, no produciría resultados distintos a los que se obtienen con los impuestos especiales. En la segunda, la entidad responsable podría ser el sector de los fabricantes de vehículos : el régimen se basaría en previsiones sobre las emisiones de cada vehículo nuevo a lo largo de su vida útil. A la vista del calendario antes mencionado, la Comisión estudiará la posibilidad de incluir el sector del transporte por carretera en el RCCDE para el tercer período de asignación.

- Debido a las dudas que suscita en cuanto a su eficacia y aceptación política, se desechó la opción consistente en basarse exclusivamente en los impuestos especiales sobre los combustibles de transporte .

- La gestión de la movilidad, del tráfico y de las infraestructuras (por ejemplo, la sincronización de los semáforos, los límites de velocidad y las medidas para controlar la congestión) forma ya parte de la política común de transportes de la UE[5] y, por consiguiente, no se ha tenido en cuenta en este análisis.

ANÁLISIS DE IMPACTO

Descripción de la metodología

Elaboración de la curva de costes en relación con los turismos (M1)

Para confeccionar la curva de costes se aplicaron cuatro supuestos basados en el estudio «Task A»[6] y con los objetivos de 135, 130, 125 y 120 g de CO2/km de aquí a 2012. Los costes considerados respecto a una medida son los costes para la sociedad, equivalentes a la suma del excedente del consumidor, el excedente del productor y el coste marginal de la financiación pública. Se utilizaron tres hipótesis distintas sobre los costes:

- La primera hipótesis se refiere al aumento de peso anual del 1,5 % basado en datos históricos.

- La segunda refleja el efecto potencial de las medidas orientadas a la demanda (fiscalidad) sobre los costes de cumplimiento: se basa en otro porcentaje de aumento independiente del peso que, para alcanzar el objetivo de 120 g de aquí a 2012, arroja un coste inferior en un 19 % al de la primera hipótesis.

- La tercera hipótesis se refiere al otro método de confección de la curva de costes y da una reducción del 17 %.

Cuadro 1 – Costes para la sociedad, reducciones de las emisiones de CO 2 y rentabilidad de los cuatro supuestos de reducción respecto a los turismos (acumulados entre 2010 y 2020)

135 g CO2/km | 130 g CO2/km | 125 g CO2/km | 120 g CO2/km |

M€ | 3 191 a -5 024 | 2 074 a -17 072 | -1 873 a -32 884 | -7 465 a -53 123 |

Mt CO2 | -97 a -100 | -195 a -200 | -293 a -301 | -392 a -403 |

€/t CO2 | -33 a 50 | -11 a 85 | 6 a 109 | 19 a 132 |

Evaluación de los costes y potencial de reducción de otras medidas

Se ha evaluado la rentabilidad de cada medida, así como la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que cada una permite realizar. Se ha realizado un análisis de los costes marginales y de la eficacia de la inclusión de cada medida, incluidos los límites máximo y mínimo de las estimaciones de costes respecto a los biocarburantes y los M1 (cuadro 2).

Cuadro 2 - Análisis de la rentabilidad marginal de las medidas previstas en la opción 3 (fuente TREMOVE y Task A)

Medida | Mt equivalentes de CO2 (a lo largo de todo el ciclo del combustible) | Rentabilidad €/t |

Indicadores del cambio de velocidades | -36,3 | -113 |

N1-15g | -20,4 | -75 |

Sistemas de control de la presión de los neumáticos | -41,5 | -64 |

Sistemas móviles de aire acondicionado | -16,7 | -30 |

M1: Etapa 140g – 135g | -98,1 (B) | -99,7 (A) | 3 (B) | 50 (A) |

Biocarburantes 1,65 % | -92,5 | 57 -158 |

M1: Etapa 135g – 130g | -99,2 (B) | -100,8 (A) | 58 (B) | 120 (A) |

N1-30g | -24,1 | 81 |

Neumáticos de baja resistencia a la rodadura | -44,2 | 84 |

M1: Etapa 130g – 125g | -99,2 (B) | -101,0 (A) | 91 (B) | 157 (A) |

M1: Etapa 125g – 120g | -100,6 (B) | -102,0 (A) | 118 (B) | 198 (A) |

Lubricantes de baja viscosidad | -68,10 | 130 |

N1-45 | -26,6 | 252 |

N1-60 | -32,0 | 356 |

El objetivo consiste en lograr reducciones de CO2 correspondientes al menos a las que se consiguen alcanzando el objetivo de 120 g de CO2/km de aquí a 2012. En el informe final CARS21 se insiste en las medidas que son claramente medibles , que van acompañadas de calendarios de realización y que designan a la parte interesada responsable de las reducciones; según ese informe, debe establecerse un mecanismo para efectuar un seguimiento de los avances realizados y determinar la responsabilidad . En la evaluación de la opción 3 también se ha tenido en cuenta la viabilidad política, la asequibilidad de los vehículos, la promoción de la innovación técnica y la equidad.

Tendiendo en cuenta esos resultados, se han considerado dos variantes para la opción 3:

- Variante 3A: las medidas seleccionadas durante el análisis de rentabilidad (a saber: indicadores del cambio de velocidades, sistemas móviles de aire acondicionado, N1 hasta 15g de CO2/km de reducción en comparación con los valores de referencia, sistemas de control de la presión de los neumáticos, neumáticos de baja resistencia a la rodadura y biocarburantes) se añaden a la consecución del objetivo de 130 g de CO2/km de los vehículos M1.

- Variante 3B: basada en la variante 3A, pero con medidas complementarias para influir sobre la demanda (fiscalidad e información de los consumidores), con las que se consigue reducir en un 19 % los costes de realización del objetivo de 130 g de CO2/km de los vehículos M1.

Impacto ambiental

Todas las hipótesis tendrían una incidencia limitada sobre la demanda de transporte: La opción 2 provoca un ligero descenso de la demanda de transporte de viajeros, mientras que las opciones 3A y 3B corresponden a un pequeño aumento de esa demanda porque la subida del precio del vehículo y de los gastos de mantenimiento queda compensada por el ahorro de combustible. La opción 2 provoca una reducción en el período 2010-2020 de 403 millones de toneladas equivalentes de CO2 (a lo largo de todo el ciclo del combustible, desde su producción hasta su uso en el transporte), correspondiente a una reducción del 6 % en el transporte de carretera con respecto a los valores de referencia. Las opciones 3A y 3B conducen a reducciones algo más importantes: 429 y 422 millones de toneladas, respectivamente. En cuanto a las emisiones de contaminantes clásicos, mientras que la opción 2 posibilita una pequeña reducción de las emisiones de SO2, partículas y NOX, las opciones 3A y 3B suscitan globalmente una reducción algo menor como consecuencia del aumento del tráfico.

Impacto económico

El impacto de las opciones estratégicas sobre la venta de vehículos es también limitado, siendo la opción 2 la que tiene la mayor incidencia sobre los vehículos pequeños. Resulta, pues, necesario establecer un instrumento que tenga en cuenta la estructura de los mercados automovilísticos y las características específicas de los distintos segmentos en cuanto a su potencial de mejora asequible de la eficiencia del combustible. Véase asimismo el cuadro 3.

Cuadro 3 – Análisis de las opciones estratégicas desde el punto de vista del bienestar – EU-25

Valor actual neto 2010-2020, M€, diferencia respecto a la situación de referencia (Opción 1) | Opción 2 | Opción 3A | Opción 3B |

Excedente del consumidor (incluida la demanda de transporte de las empresas) | -17 124 | 6 871 | 34 356 |

Total bienestar | -53 123 | -23 281 | -10 239 |

Las estimaciones de los costes modelizadas son prudentes: en los costes de las opciones tecnológicas no se tienen en cuenta las sinergias debidas a la integración de sistemas a nuevas técnicas innovadoras que pueden surgir entre 2006 y 2012. Tampoco tienen en cuenta las curvas de aprendizaje ni las economías de escala después de 2012, y las estimaciones de costes ex-ante suelen ser muy superiores a los costes reales de cumplimiento. La aplicación de esas otras hipótesis arrojaría costes menores y, por consiguiente, se ha incluido, como variante, un descuento del 17 % – véase el cuadro 4.

Cuadro 4 – Rentabilidad de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero 2010-2020

Coste por tonelada equivalente de CO2 | Opción 2 | Opción 3A | Opción 3B |

Estimaciones de costes | 132 €/tonelada | 54 €/tonelada | 24 €/tonelada |

Otras estimaciones de costes | 84 €/tonelada | 31 €/tonelada | 6 €/tonelada |

Impacto social

Las tres opciones consideradas no tienen una incidencia sensible sobre el empleo en EU-25, aunque pueden producirse traslados de empresas en el interior de la Unión y, en cierta medida, hacia el exterior, especialmente en el caso de la opción 2. La reducción de las emisiones de CO2 del transporte de pasajeros por carretera contribuirá a limitar el cambio climático y su impacto sobre la sociedad. Algunas de las medidas previstas facilitarán la reducción de las emisiones de CO2 y el aumento de la seguridad vial, y podrán así contribuir a disminuir el número de accidentes.

COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES

Opción 1 (situación sin cambios) | Opción 2 | Opción 3A | Opción 3B |

Reducciones de CO2 | - | = (situación de referencia) (403 Mt CO2) | ++ (424 a 429 Mt CO2) | + (417 a 422 Mt CO2) |

Rentabilidad | n/a | 132 €/t | 32 a 54 €/t | 6 a 24 €/t |

Mensurabilidad | ( (sobre la base de la Directiva 80/1268/CEE) | ( (sobre la base de la Directiva 80/1268/CEE) | ( (necesidad de tener en cuenta el uso real de indicadores del cambio de velocidades y necesidad de un procedimiento de medición para los sistemas móviles de aire acondicionado, y los neumáticos de baja resistencia a la rodadura) | ( (ídem opción 3A) |

Seguimiento | ( (Decisión nº 1753/2000/CE) | ( (Decisión nº 1753/2000/CE) | ( (necesidad de adaptar la Decisión nº 1753/2000/CE para incluir los vehículos N1, y de establecer un seguimiento para los neumáticos de baja resistencia a la rodadura, los sistemas móviles de aire acondicionado, los sistemas de control de la presión de los neumáticos y los indicadores del cambio de velocidades) | ( (ídem opción 3A) |

Responsabilidad | ( (responsable claramente identificado: los fabricantes de vehículos) | ( (responsable claramente identificado: los fabricantes de vehículos) | ( (responsable claramente identificado: los fabricantes de vehículos, el sector de los combustibles y los neumáticos y los proveedores de accesorios automovilísticos) | ( (responsable claramente identificado: los fabricantes de vehículos, el sector de los combustibles y los neumáticos y los proveedores de accesorios automovilísticos, pero incertidumbre en cuanto a la aplicación de las medidas fiscales) |

Las opciones 3A o 3B parecen las más prometedoras habida cuenta de su mayor rentabilidad y de la mayor reducción global de las emisiones de CO2 que suscitarán de aquí a 2020, en comparación con la opción 2. Fundamentalmente, las opciones 3A y 3B proponen medidas igualmente ambiciosas, pero con efectos distintos debido al impacto de las medidas orientadas a la demanda de la opción 3B. Esta última opción es la más rentable (24 €/t) , pero depende de la aplicación efectiva de las medidas orientadas a la demanda (fiscalidad). Incumbe sin lugar a dudas a los Estados miembros la responsabilidad de velar por que se aplique la opción 3B, lo cual reducirá los costes que supondrá para los fabricantes el cumplimiento del marco de eficiencia del combustible que va a proponerse en 2007.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Para realizar el seguimiento de los avances realizados en la reducción de las emisiones de CO2 en el ciclo de prueba, habrá que adaptar el mecanismo de seguimiento vigente con arreglo a la Decisión nº 1753/2000/CE[7] para, en particular, incluir los vehículos industriales ligeros (N1). En cuanto a los neumáticos, los sistemas móviles de aire acondicionado y los sistemas de control de la presión de los neumáticos, los fabricantes tendrán que demostrar que sus productos cumplen los nuevos requisitos que van a proponerse en los próximos años.

[1] COM(95);689 y Conclusiones del Consejo de 25.6.1996.

[2] Estrategia revisada de la UE para un desarrollo sostenible, junio de 2006.

[3] Véase COM(2006) 676, apartado 3.1.

[4] Otro aspecto que hay que tener en cuenta es que el queroseno no está gravado.

[5] COM(2006) 314.

[6] Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO 2 emissions from passenger cars , preparado por TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy y Laboratory of Applied Thermodynamics, véase http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/eccp_2/library?l=/light-duty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=Title.

[7] Decisión nº 1753/2000/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 2000, por la que se establece un plan de seguimiento de la media de las emisiones específicas de CO2 de los turismos nuevos (DO L 202 de 10.8.2000).