9.12.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 312/1

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Las presentes Directrices se inscriben en el contexto general de la apertura de los cielos europeos, tarea en la cual la Comisión trabaja desde hace más de diez años. El conjunto de medidas liberalizadoras conocido como «tercer paquete», en vigor desde 1993, ha posibilitado que cualquier compañía aérea titular de una licencia de explotación comunitaria pueda acceder al mercado intracomunitario sin ninguna restricción, ni siquiera tarifaria, desde abril de 1997 (1). Como corolario, y a fin de garantizar a los ciudadanos un servicio de calidad a precios asequibles en todo su territorio, los Estados miembros que lo deseen pueden establecer, en un marco jurídico claro, obligaciones de servicio público en materia de frecuencias, puntualidad de los servicios, disponibilidad de plazas o tarifas preferentes para algunas categorías de usuarios. El recurso a estas obligaciones de servicio público ha permitido al transporte aéreo contribuir plenamente a la cohesión económica y social y al desarrollo equilibrado de las regiones.

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Al margen de este contexto, se ha adoptado toda una serie de medidas, por ejemplo, en las áreas de la asignación de franjas horarias (2), la asistencia en tierra (3) o los sistemas informatizados de reserva (4), con el fin de encuadrar la liberalización del mercado y permitir una competencia equitativa entre los agentes del sector. Próximamente se presentarán nuevas propuestas específicas en estos mismos ámbitos de las franjas horarias (por primera vez, se presentará un mecanismo de mercado para su asignación, a fin de mejorar la movilidad en los aeropuertos saturados), la igualdad de acceso a los servicios informatizados de reserva y la asistencia en tierra. Con ello se busca intensificar la competencia entre proveedores de servicios incrementando su acceso al mercado.

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La apertura del sector, que naturalmente ha tenido repercusiones importantes sobre la actividad y el comportamiento de las compañías aéreas tradicionales (compañías de bandera), ha estado acompañada de una disciplina estricta en materia de ayudas estatales. Así, la aplicación del principio de la ayuda única a la reestructuración (one time-last time) ha permitido a las compañías con mayor capacidad de reacción pasar de un sistema de funcionamiento relativamente protegido a la actuación normal de un agente económico. De este modo, el sector aéreo en su conjunto ha culminado una importante reestructuración, que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, de considerables consecuencias para el transporte aéreo, habían hecho aún más necesaria. Este proceso de consolidación continúa a través de recientes alianzas como la de Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines e Iberia/British Airways, y la reciente fusión entre Air France et KLM.

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Las sentencias del Tribunal de Justicia conocidas bajo la denominación de «cielos abiertos» (5) han conferido también un nuevo impulso al sector aéreo al confirmar que la Comunidad goza de competencia para la negociación internacional en el ámbito de la aviación civil. La trascendencia de dichas sentencias es notable, ya que asimismo favorecerán la consolidación de los agentes europeos y acrecentarán su capacidad para hacer frente a la competencia de las compañías aéreas de terceros países sobre una base comunitaria.

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Todo ello ha hecho posible una doble evolución del mercado europeo del transporte aéreo. Por una parte, han aparecido nuevas compañías de dimensión comunitaria con una oferta de tarifas atractiva y una estructura de bajos costes que la posibilita. Por otra, los aeropuertos se han mostrado en los últimos años muy activos en la competencia por atraer nuevas rutas aéreas.

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En el pasado, el desarrollo inicial de los aeropuertos respondía a una lógica puramente territorial o, en algunos casos, a necesidades militares. Esa lógica de ordenación del territorio puede aún perdurar en algunos casos, pero son ya numerosos los aeropuertos que han pasado de la tutela del Estado a la de las regiones, e incluso a la de empresas públicas, o bien que han sido transferidos al sector privado. El proceso de transferencia al sector privado ha consistido, por lo general, en una privatización o una apertura progresiva del capital.

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En consecuencia, el sector aeroportuario de la Comunidad ha experimentado cambios fundamentales en su organización, que ponen de manifiesto, no sólo el vivo interés de los inversores privados, sino también un cambio de actitud de las autoridades públicas con respecto a la participación privada. Esta evolución ha conducido a una mayor diversificación y complejidad de las funciones que desempeñan los aeropuertos.

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Ahora bien, este fenómeno afecta de manera diversa a los aeropuertos de la UE. En efecto, los siete mayores aeropuertos de la Unión Europea absorben más de un tercio del tráfico total, y los 23 mayores, más de las dos terceras partes (6); aunque siguen siendo ante todo proveedores de las infraestructuras necesarias para el transporte aéreo, estos aeropuertos se han convertido también en prestadores muy eficaces de servicios comerciales. A la inversa, la titularidad y la explotación de la mayoría de los pequeños aeropuertos de la UE siguen en manos de los poderes públicos y al servicio de los intereses colectivos. Por consiguiente, la influencia de la actividad de un aeropuerto sobre la de los demás y sobre el mercado entre los Estados miembros varía acusadamente según la categoría del aeropuerto en cuestión (véase la tipología que figura en la sección 1.2.1).

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Por otra parte, se suele reconocer que los aeropuertos pueden ejercer cierta repercusión sobre el comportamiento de las economías locales e influir en el mantenimiento de servicios locales como la educación o la salud; los aeropuertos desempeñan asimismo un papel importante en la integración de las regiones alejadas de Europa. En efecto, los pasajeros aéreos y los servicios de carga pueden ser esenciales para la competitividad y el desarrollo de determinadas regiones. Los aeropuertos bien comunicados pueden actuar como un imán para las compañías aéreas y, por tanto, favorecer las actividades económicas, así como la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea.

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Ahora bien, la Comisión observa que, por lo que se refiere a la accesibilidad regional, el transporte aéreo no es el único vector de desarrollo. En efecto, los enlaces ferroviarios de alta velocidad son también enormemente importantes para sostener la cohesión social y económica de la UE, en especial entre las grandes metrópolis regionales. La intermodalidad entre el ferrocarril y el transporte aéreo debe permitir, tal como se destaca en el Libro Blanco de 2001 (7), importantes incrementos de capacidad, transformando la competencia entre el tren y el avión en una complementariedad de ambos en las conexiones entre metrópolis mediante trenes de alta velocidad.

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En el sector aeroportuario existen actualmente niveles de competencia distintos entre diversos tipos de aeropuertos. Este aspecto es fundamental cuando se examinan las ayudas estatales, ya que entonces es necesario averiguar en qué medida la competencia podría resultar falseada y cuál es el mercado intracomunitario afectado. Las situaciones de competencia se valoran caso por caso en función de los mercados de que se trate. Sin embargo, una serie de investigaciones (8) ha puesto de manifiesto que, en general, los grandes hubsaeroportuarios o plataformas internacionales compiten con aeropuertos similares en todos los mercados de transporte afectados, pudiendo depender el nivel de competencia de factores como la congestión y la existencia de transportes alternativos; en ciertos casos (véase más abajo), dichos aeropuertos compiten también con los grandes aeropuertos regionales. Por su parte, los grandes aeropuertos regionales pueden competir, no sólo con otros grandes aeropuertos regionales, sino también con los grandes hubs comunitarios y con el transporte terrestre, sobre todo si disponen de un acceso por tierra de calidad. Según esos mismos estudios, los pequeños aeropuertos no suelen entrar en competencia con otros excepto, en algunos casos, con aeropuertos vecinos de tamaño similar que cubren mercados parcialmente coincidentes.

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En la práctica, la Decisión del Consejo y el Parlamento Europeo sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (9) definió tres categorías de aeropuertos:

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Por su parte, el Comité de las Regiones, en su dictamen de prospectiva de 2 de julio de 2002 sobre las capacidades aeroportuarias regionales, propuso cinco categorías de aeropuertos europeos (10):

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Según el Comité, los aeropuertos regionales corresponden generalmente a las dos últimas categorías, aunque algunos aeropuertos de la categoría intermedia pueden también considerarse regionales.

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La Comisión considera que las dos clasificaciones coinciden ampliamente y, a efectos de las presentes Directrices, establece las cuatro categorías siguientes:

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Con relación a las compañías aéreas clásicas, la proporción del sector consistente en compañías de bajo coste pasó de solamente el 4,0 % en 1998 a un 20,8 % en 2004, aunque este porcentaje varía mucho según los Estados miembros (12). En 2004, las tres principales compañías aéreas de bajo coste transportaron a más de 62 millones de pasajeros en el interior de la UE (13).

(17)

La Comisión no puede por menos que congratularse y apreciar la contribución de esas empresas hacen al descenso general de los precios del transporte aéreo en Europa, a la diversificación de la oferta de servicios y a la democratización del acceso al transporte aéreo. No obstante, como guardiana del Tratado, también debe asegurarse de que se observen las normas del mercado interior y, en concreto, que se apliquen correctamente las que garantizan una competencia leal, especialmente en lo que respecta a las ayudas estatales. En efecto, la forma en que las compañías aéreas de bajo coste negocian actualmente la concesión de subvenciones por parte de los poderes públicos, ya sea directamente o a través de los gestores aeroportuarios, ha suscitado diversas cuestiones relativas a la aplicación de la normativa de competencia del Tratado CE, dando lugar a la presentación de algunas denuncias a la Comisión. En ese contexto, la Comisión adoptó recientemente la Decisión sobre la implantación de Ryanair (14) en Charleroi. Ello ha generado en el mercado la expectativa de un marco jurídico claro que defina las normas aplicables a estas nuevas prácticas.

(18)

Las Directrices de 1994 de la Comisión sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas estatales en el sector de la aviación (15) (en adelante denominadas «Directrices del sector de la aviación») no cubren en su totalidad estos nuevos aspectos de la financiación de los aeropuertos y de las ayudas a la puesta en marcha de nuevas líneas.

(19)

Esas Directrices rigen casi exclusivamente las condiciones de concesión de ayudas estatales a las compañías aéreas, limitando las ayudas directas a la explotación sólo a los casos en que haya obligaciones de servicio público o cuando las ayudas tengan carácter social. Con respecto a los aeropuertos, la parte II.3 de esas Directrices se refiere a las inversiones públicas en infraestructuras. Allí se dispone que «la construcción o ampliación de proyectos de infraestructura (como aeropuertos, […]) constituye una medida general de política económica que escapa al control de la Comisión en virtud de las reglas del Tratado sobre las ayudas estatales […]. Este principio general solamente es válido para la construcción de infraestructuras por los Estados miembros, sin perjuicio de la evaluación de posibles elementos de ayuda que se deriven del trato preferencial otorgado a determinadas compañías por el usufructo de infraestructuras». Así pues, las presentes Directrices no sustituyen a las de 1994, sino que las completan, especificando cómo se debe aplicar la normativa de competencia a los diferentes modos de financiación de los aeropuertos (véase la sección 4) y a las ayudas de puesta en marcha destinadas a las compañías aéreas que operen a partir de aeropuertos regionales (véase la sección 5).

(20)

Para esa tarea, la Comisión ha tenido en cuenta la contribución que supone el desarrollo de aeropuertos regionales a varias políticas de la Unión. Concretamente se ha tenido en cuenta lo siguiente:

Ahora bien, para desarrollar su oferta, los aeropuertos regionales suelen encontrar más dificultados que los grandes hubs o plataformas europeas, como Londres, París o Francfort. Esos aeropuertos no cuentan con una gran compañía aérea de referencia que concentre en ellos sus vuelos para ofrecer el máximo de correspondencias a los pasajeros y aprovechar las grandes economías de escala que tal estructura permite. No han alcanzado necesariamente la masa crítica para resultar suficientemente atractivos. Además, un aeropuerto regional tiene a menudo que contrarrestar una falta de imagen y notoriedad que puede deberse a su aislamiento en regiones ultraperiféricas de la Comunidad (ej.: Azores) o a su situación en el centro de regiones en crisis (ej. Charleroi, antigua cuenca minera).

(21)

Por todo ello, la Comisión adopta en las presentes Directrices un enfoque favorable al desarrollo de los aeropuertos regionales, aunque al mismo tiempo garantiza el pleno cumplimiento de los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad, con el fin de evitar todo falseamiento de la competencia contrario al interés común en relación con la financiación pública de aeropuertos regionales y la concesión de ayudas estatales a compañías aéreas.

(22)

Este enfoque se debe articular también con los objetivos generales de la política de transportes y, en particular, con la intermodalidad con el ferrocarril. La Comunidad ha contribuido ampliamente estos últimos años, tanto en sus políticas como mediante financiación, al mantenimiento de ambiciosos programas orientados al desarrollo de una red ferroviaria de alta velocidad. El tren de alta velocidad representa una alternativa al avión que resulta de gran interés en términos de tiempo, precios, comodidad y desarrollo sostenible. Por lo tanto, a pesar de que son necesarios nuevos esfuerzos para extender la red ferroviaria de alta velocidad a todo el territorio de la Unión, hay que intentar aprovechar la capacidad del tren de alta velocidad para ofrecer conexiones de alto rendimiento y calidad y, además, fomentar la colaboración entre los agentes del sector ferroviario y aéreo, aunque respetando siempre las disposiciones del artículo 81 del Tratado CE, con el fin de desarrollar la complementariedad entre esos modos de transporte, en beneficio de los usuarios.

(23)

En la medida en que constituyen una toma de posición con respecto a los factores que definirán la presencia o ausencia de ayudas estatales, las presentes Directrices ofrecen a título informativo la interpretación general que en el momento de su redacción la Comisión hace de tales cuestiones. Dichas posiciones son indicativas y se formulan sin perjuicio de la interpretación de esta noción por parte del Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia.

(24)

El presente marco determina la medida y condiciones en que la Comisión valorará la financiación pública de los aeropuertos, así como las ayudas estatales a la puesta en marcha de rutas aéreas, ateniéndose las normas y los procedimientos comunitarios sobre ayudas estatales. Para dicho examen, la Comisión aplicará el artículo 86, apartado 2, o el artículo 87, apartado 3, letras a), b) o c), del Tratado.

(25)

El artículo 86, apartado 2, del Tratado permite a los Estados miembros acogerse a excepciones a la normativa comunitaria sobre ayudas estatales en lo que concierne a las empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general si la aplicación de dicha normativa impide a tales empresas, de hecho o de derecho, cumplir la misión específica a ellas confiada, y a condición de que el desarrollo del comercio no se vea afectado en forma contraria al interés de la Comunidad.

(26)

El artículo 87, apartado 3, del Tratado enumera las ayudas que podrán declararse compatibles con el mercado común. Las letras a) y c) permiten excepciones en el caso de las ayudas destinadas a favorecer o facilitar el desarrollo de determinadas regiones y/o actividades económicas.

(27)

En sus comunicaciones y otras disposiciones sobre ayudas regionales, la Comisión ha señalado las condiciones en que éstas pueden ser consideradas compatibles con el mercado común, con arreglo al artículo 87, apartado 3, letras a) y c). Estas disposiciones no permiten declarar compatibles las ayudas al funcionamiento (17) concedidas a aeropuertos o compañías aéreas (como las ayudas de puesta en marcha), salvo en casos excepcionales y bajo condiciones estrictas en las regiones europeas desfavorecidas, como las que se benefician de la excepción del artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, las regiones ultraperiféricas y las de baja densidad demográfica (18).

(28)

De conformidad con el artículo 87, apartado 3, letra b), pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo. Se hace referencia particular a los proyectos encuadrados en las redes transeuropeas, que pueden incluir aeropuertos.

(29)

Cuando no sean aplicables las disposiciones que se acaban de citar, la Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas concedidas a los aeropuertos y las ayudas de puesta en marcha con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87.3.c). En las disposiciones que figuran a continuación se indican los principios que la Comisión aplicará en este examen.

(30)

El Tratado es neutro en cuanto a las decisiones que puedan adoptar los Estados miembros en relación con el carácter público o privado de la propiedad. En lo tocante a la existencia de ayudas estatales, el punto crucial es saber si el beneficiario ejerce o no una actividad económica (19). No cabe duda de que las compañías aéreas ejercen tal actividad. Análogamente, desde el momento en que un aeropuerto, con independencia de su naturaleza jurídica y modo de financiación, lleve a cabo actividades económicas, constituye una empresa a efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y, por tanto, se le aplican las normas del Tratado sobre ayudas estatales (20).

(31)

En el asunto «Aeropuertos de París» (21), el TJCE falló que las actividades de gestión y explotación de aeropuertos, incluida la prestación de servicios aeroportuarios a las compañías aéreas y a los diferentes proveedores de servicios de un aeropuerto, constituyen actividades económicas, ya que «consisten en permitir la utilización de las instalaciones aeroportuarias por parte de las compañías aéreas y de los distintos agentes de servicios, a cambio del pago de una tasa con un tipo fijado libremente por la entidad gestora del aeropuerto, y, por otro, no forman parte del ejercicio de las prerrogativas de poder público y pueden disociarse de las actividades conexas con el ejercicio de tales prerrogativas». Por tanto, el gestor de aeropuerto ejerce en principio una actividad económica en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, a la que se aplican las normas sobre ayudas estatales.

(32)

Sin embargo, no todas las actividades del gestor de un aeropuerto son necesariamente de carácter económico. Es necesario distinguir entre dichas actividades y establecer en qué medida poseen o no carácter económico (22).

(33)

Como destaca el Tribunal, las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales. Tales actividades incluyen la protección, el control del tránsito aéreo, la policía, las aduanas, etc. De manera general, su financiación debe limitarse estrictamente a la compensación por los costes generados, y no puede ser desviada a otras actividades de carácter económico (23). Como había explicado la Comisión en su Comunicación del 10 de octubre de 2001 a raíz de los atentados del 11 septiembre de 2001, «es evidente que, si algunas medidas son directamente impuestas a las compañías aéreas y a otros operadores del sector, como los aeropuertos y los prestadores de los servicios de navegación aérea, su financiación por los poderes públicos no debe dar lugar a ayudas de funcionamiento incompatibles con el Tratado».

(34)

Algunas actividades realizadas por los aeropuertos pueden ser consideradas constitutivas de un servicio de interés económico general por las autoridades competentes. Entonces, la autoridad impone al gestor del aeropuerto obligaciones de servicio público que garanticen una adecuada gestión del interés público general. En tales circunstancias, las autoridades pueden compensar a la empresa explotadora del aeropuerto por los costes adicionales generados por la obligación de servicio público. A este respecto, no se excluye que, en casos excepcionales, la gestión de un aeropuerto en su conjunto pueda considerarse un servicio económico de interés general. Por tanto, las autoridades podrían imponer obligaciones de servicio público a un aeropuerto —situado, por ejemplo, en una región aislada— y eventualmente decidir otorgarle una compensación. Sin embargo, conviene señalar que la gestión de un aeropuerto en su totalidad como servicio económico de interés general no debería englobar las actividades no relacionadas directamente con sus actividades básicas, enumeradas en el punto 53, inciso iv).

(35)

A este respecto, la Comisión recuerda la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Altmark (24), que sienta jurisprudencia. El Tribunal resolvió que las compensaciones de servicio público no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 87 del Tratado CE cuando se cumplen cuatro criterios:

(36)

Siempre que se respeten las condiciones fijadas por la sentencia Altmark, la compensación por las obligaciones de servicio público impuestas a un gestor aeroportuario no constituye ayuda estatal.

(37)

Otras formas de financiación pública de los aeropuertos distintas de las mencionadas pueden constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, cuando afecten a la competencia y al comercio intracomunitario.

(38)

La competencia entre aeropuertos puede valorarse según los criterios que utilizan las compañías aéreas para optar entre ellos, en especial comparando elementos como la naturaleza de los servicios aeroportuarios prestados y su clientela, la población o la actividad económica, la congestión y la existencia de acceso de superficie, así como el nivel de las tasas por uso de infraestructuras y servicios. El nivel de las tasas es un aspecto significativo, en la medida en que la financiación pública de un aeropuerto puede utilizarse para mantenerlas a un nivel artificialmente bajo con el fin de atraer tráfico y crear una distorsión importante de la competencia.

(39)

Sin embargo, en el marco de las presentes Directrices la Comisión considera que las categorías establecidas en la sección 1.2.1 pueden servir como indicador de la medida en que los aeropuertos se hacen la competencia, competencia que puede verse falseada cuando se concede financiación pública a alguno de ellos.

De esta forma, las subvenciones públicas otorgadas a los aeropuertos comunitarios y nacionales (categorías A y B) se considerarán normalmente factores que falsean o pueden falsear la competencia y que afectan al comercio entre los Estados miembros. Inversamente, no es probable que la concesión de financiación pública a los pequeños aeropuertos regionales (categoría D) distorsione la competencia o repercuta en el comercio en una medida contraria al interés común.

(40)

Más allá de estas consideraciones generales, no cabe hacer un diagnóstico adaptado a toda la variedad de situaciones posibles, especialmente en lo tocante a los aeropuertos de las categorías C y D.

Por esta razón deberá notificarse toda medida que pueda constituir ayuda estatal a un aeropuerto, de manera que puedan examinarse sus efectos sobre la competencia y el comercio entre los Estados miembros y, si procede, su compatibilidad.

(41)

A título excepcional, en relación con los casos en que los aeropuertos de categoría D tengan encomendada una misión de interés económico general, la Comisión ha decidido exonerar de la obligación de notificar las compensaciones por servicio público constitutivas de ayudas estatales, y declararlas compatibles si se cumplen determinadas condiciones (25).

(42)

El Tratado de Roma dispone en su artículo 295 que no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros. Así pues, los Estados miembros pueden ser propietarios de empresas o dirigirlas, así como adquirir acciones u otras participaciones en empresas públicas o privadas.

(43)

Se desprende de este principio que la actuación de la Comisión no puede ni penalizar ni dar trato de favor a las autoridades públicas que adquieran participaciones en el capital de determinadas empresas. Tampoco compete a la Comisión pronunciarse sobre las decisiones que adopten las empresas en cuanto a la manera de financiarse.

(44)

Por consiguiente, en las presentes Directrices no se hace distinción entre los diversos tipos de beneficiarios por su forma jurídica ni por su pertenencia al sector público o privado, y toda referencia a aeropuertos o empresas gestoras engloba a cualquier tipo de entidad jurídica.

(45)

Ahora bien, estos principios de no discriminación e igualdad no eximen a las autoridades y empresas públicas de aplicar la normativa de competencia.

(46)

De manera general, tanto si se trata de financiación pública de aeropuertos como de la concesión directa o indirecta de fondos públicos a compañías aéreas, la Comisión valorará la existencia o no de ayudas considerando si «en circunstancias similares, un socio privado habría procedido a la aportación de capital en cuestión, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad, haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social, o de política regional o sectorial» (26).

(47)

El Tribunal ha precisado que «el principio de igualdad, que los Gobiernos invocan respecto de las relaciones entre las empresas públicas y las privadas en general, presupone que ambos grupos se encuentran en situaciones comparables. Ahora bien, las empresas privadas […] determinan su estrategia industrial y comercial teniendo especialmente en cuenta exigencias de rentabilidad. Las decisiones de las empresas públicas, por el contrario, pueden obedecer a otro tipo de factores, en razón de la fijación por las autoridades públicas, que pueden influenciar dichas decisiones, de objetivos de interés general» (27). Este concepto de rentabilidad previsible para el operador que aporta efectivamente los fondos en calidad de agente económico resulta, por tanto, crucial.

(48)

El Tribunal ha entendido también que el comportamiento del inversor público debe compararse con la conducta hipotética de un inversor privado, […] que siga una política estructural, global o sectorial y esté guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (28). Estas consideraciones son especialmente pertinentes en los casos de inversión en infraestructuras.

(49)

Así pues, cualquier utilización de recursos públicos por parte de los Estados miembros o autoridades públicas en favor de operadores aeroportuarios o compañías aéreas debe ser analizada con arreglo a los citados principios. En el caso de que esos Estados o autoridades se comporten como lo haría un agente económico privado en el sentido arriba indicado, dichas ventajas no se entenderán constitutivas de ayudas estatales.

(50)

Ahora bien, si se ponen a disposición de una empresa recursos públicos en condiciones más favorables (es decir, en términos económicos, a un coste menor) que las que exigiría un agente económico privado a una empresa que se encontrase en una situación económica y competitiva comparable, habrá que considerar que existe una ventaja constitutiva de ayuda estatal.

(51)

Por lo que respecta a las ayudas a la puesta en marcha, existe la posibilidad de que un aeropuerto público conceda a una compañía aérea ventajas financieras utilizando sus recursos propios, generados gracias a su actividad económica, y que no constituirán ayuda estatal si el aeropuerto demuestra que actúa como lo haría un inversor privado, por ejemplo, aportando un plan de negocio que acredite las perspectivas de rentabilidad para su actividad económica como aeropuerto. Por el contrario, si un aeropuerto privado facilita una financiación que no es de hecho sino una redistribución de recursos públicos que le han sido otorgados con ese fin por un ente territorial, tales subsidios deberán considerarse ayudas estatales en la medida en que la decisión de redistribuir los citados recursos sea imputable a las autoridades públicas.

(52)

Hay que señalar que la aplicación del principio del inversor privado y, en consecuencia, la interpretación de que no existen ayudas, requiere que el modelo económico global del operador considerado como inversor sea fiable: en efecto, un aeropuerto que no financie sus propias inversiones o no asuma los costes correspondientes, o cuyos costes de explotación estén sufragados con fondos públicos por encima de lo que supondría una misión de interés general, no podrá considerarse normalmente un agente privado en una economía de mercado, sin perjuicio de los resultados de un examen caso por caso; por lo tanto, resultará muy difícil aplicarle este razonamiento.

(53)

Las actividades de un aeropuerto pueden clasificarse según las siguientes categorías:

(54)

Las presentes Directrices se aplican a la totalidad de las actividades aeroportuarias, con excepción de las relacionadas con la protección, el control aéreo o cualquier otra tarea de la que sea responsable un Estado miembro en virtud de sus prerrogativas de poder público (29).

(55)

Esta sección hace referencia a la construcción de infraestructuras y equipos aeroportuarios propiamente dichos o de apoyo directo, tal como se definen en el punto 53, icniso i), y en el punto 54.

(56)

La infraestructura constituye la base de las actividades económicas que lleva a cabo el gestor del aeropuerto. Sin embargo, también representa una de las posibilidades que tiene un Estado para actuar sobre el desarrollo económico regional, la política de ordenación del territorio, la política de transportes, etc.

(57)

Desde el momento en que ejerza una actividad económica en el sentido dado a dicha expresión en la sentencia del Tribunal citada en el punto 30, el gestor del aeropuerto deberá financiar con sus propios medios los costes de utilización o construcción de las infraestructuras que gestione. En consecuencia, si un Estado miembro (incluidos sus niveles regionales y locales), le aporta tales infraestructuras sin actuar como inversor privado ni percibir contrapartida económica adecuada, o bien si le concede subvenciones públicas destinadas a financiar infraestructuras, ello puede entrañar una ventaja económica para dicho gestor en detrimento de sus competidores, la cual debe ser notificada y examinada con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales.

(58)

Conviene recordar que la Comisión ha tenido ocasión de especificar en el pasado en qué condiciones considera que operaciones tales como la venta de un terreno o un edificio (30) o la privatización de una empresa (31) no resultan problemáticas desde el punto de vista de las ayudas estatales. Éste es el caso en general si tales operaciones se realizan a precios de mercado y, en especial, si el precio es el resultado de una licitación abierta, incondicional, no discriminatoria, que haya sido objeto de publicidad suficiente y que garantice la igualdad de trato a los posibles participantes. Sin perjuicio de las obligaciones relativas a las normas y principios que rigen la contratación y las concesiones públicas, cuando son aplicables, el mismo tipo de razonamiento se extiende en principio, mutatis mutandis, a la venta o puesta a disposición de infraestructuras por parte de los poderes públicos.

(59)

Sin embargo, no es posible excluir a priori la presencia de elementos de ayuda en absolutamente todos los casos. Por ejemplo, podrían existir ayudas si se pone de manifiesto que las infraestructuras fueron adjudicadas a un gestor predeterminado, el cual se benefició indebidamente de tal circunstancia, o si una diferencia injustificable entre el precio de venta y un precio de construcción reciente procura una ventaja indebida al comprador.

(60)

En particular, cuando se pongan a disposición del gestor de un aeropuerto infraestructuras suplementarias que no estaban previstas en el momento de la adjudicación de la infraestructura existente, el gestor deberá pagar un arrendamiento conforme al valor de mercado y que refleje tanto los costes de la nueva infraestructura como el tiempo durante el que ésta será explotada. Por otra parte, si la evolución de la infraestructura no estaba prevista en el contrato inicial, será necesario que las infraestructuras suplementarias se mantengan estrechamente vinculadas a la explotación de las ya existentes, y permanezca el objeto del contrato inicial del gestor.

(61)

Cuando haya una posibilidad, por pequeña que sea, de que existan ayudas estatales, la medida deberá ser notificada. Si se confirma la presencia de tales ayudas, éstas podrán ser declaradas compatibles en virtud del artículo 87, apartado 3, letras a), b) o c), o en virtud del artículo 86, apartado 2, y, en su caso, sus normas de desarrollo. Para ello, la Comisión considerará especialmente si:

(62)

La Comisión considera, en principio, que el gestor de un aeropuerto, como cualquier agente económico, tiene que sufragar con sus propios medios los costes normales relacionados con la gestión y el mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria. En efecto, toda financiación pública de esos servicios le ahorraría unos gastos que normalmente debería sufragar dentro de sus actividades corrientes.

(63)

Esta financiación no constituye ayuda estatal si se trata de una compensación por servicio público concedida para la gestión del aeropuerto en las condiciones fijadas por la jurisprudencia del asunto Altmark (32). En los demás casos, las subvenciones a la explotación son ayudas estatales al funcionamiento. Como se recuerda en la sección 3.1 de las presentes Directrices, tales ayudas no podrían declararse compatibles excepto al amparo del artículo 87, apartado 3, letras a) o c), cuando se cumplen determinadas condiciones o se trata de regiones desfavorecidas, o del artículo 86, apartado 2, si se cumplen los requisitos que garantizan que son necesarias para la explotación de un servicio de interés económico general y no afectan al desarrollo del comercio en una medida contraria al interés de la Comunidad.

(64)

Por lo que respecta a la aplicación del artículo 86, apartado 2, como se recuerda en el punto 40 de las presentes Directrices, la Comisión ha decidido considerar compatibles las compensaciones por servicio público constitutivas de ayudas estatales acordadas a los aeropuertos de categoría D, si se cumplen determinadas condiciones. Toda compensación por servicio público constitutiva de ayuda estatal a los aeropuertos de mayor tamaño (categorías A, B, C) o que no cumpla los criterios y condiciones de esta decisión deberá ser notificada y examinada caso por caso.

(65)

En dicho examen la Comisión verificará si el aeropuerto tiene efectivamente encomendado un servicio de interés general, y comprobará que la cuantía de la compensación no excede de lo necesario para cubrir los costes ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.

(66)

La adjudicación de misiones de servicio público al aeropuerto deberá ser objeto de uno o varios actos oficiales, cuya forma podrá determinar cada Estado miembro. Esos actos deberán aportar toda la información necesaria para determinar cuáles son los costes específicos del servicio público y, en particular, especificar:

(67)

Para calcular el importe de la compensación, los costes e ingresos que deben considerarse han de incluir al menos la totalidad de los costes e ingresos ligados a la ejecución del servicio económico de interés general. Si el gestor del aeropuerto goza de otros derechos especiales o exclusivos vinculados a este servicio económico de interés general, también deberán tenerse en cuenta los ingresos que obtenga por ellos. En consecuencia, ha de establecerse un sistema contable transparente y una separación de cuentas entre las distintas actividades del gestor (33).

(68)

La asistencia en tierra es una actividad comercial que se abre a la competencia cuando el aeropuerto sobrepasa el umbral de 2 millones de pasajeros anuales, según dispone la Directiva 96/67/CE (34).

Un gestor aeroportuario que actúe como proveedor de servicios de asistencia en tierra puede aplicar tarifas distintas en las facturas que presente a las compañías aéreas si ello es un reflejo de diferencias de costes vinculadas al carácter o la amplitud de los servicios prestados (35).

(69)

Por debajo del umbral de 2 millones de pasajeros, el gestor de un aeropuerto que actúe también como proveedor de servicios podrá compensar sus distintas fuentes de ingresos y pérdidas entre sus actividades puramente comerciales (por ejemplo, la actividad de asistencia en tierra con la gestión de un estacionamiento de automóviles), con exclusión de los recursos públicos que le hayan sido adjudicados en su calidad de autoridad aeroportuaria o gestor de un servicio de interés económico general. No obstante, si no hay competencia en la actividad de asistencia en tierra, el gestor deberá cuidarse, en particular, de no infringir disposiciones nacionales o comunitarias, y especialmente de no incurrir en un abuso de posición dominante contrario al artículo 82 del Tratado (que, por ejemplo, prohíbe a las empresas que gocen de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo aplicar a distintas compañías aéreas condiciones diversas para la realización de prestaciones equivalentes, de modo que ello suponga una desventaja competitiva).

(70)

Por encima de 2 millones de pasajeros, sin embargo, la actividad de prestación de servicios de asistencia en tierra debe ser autosuficiente, con independencia tanto de los demás ingresos comerciales del aeropuerto como de los medios públicos que puedan ser atribuidos a éste en su condición de autoridad aeroportuaria o gestor de un servicio de interés económico general.

(71)

Los aeropuertos de pequeño tamaño no disponen a menudo de las cifras de pasajeros que necesitan para alcanzar un tamaño crítico y el umbral de rentabilidad.

(72)

Por otra parte, no existen cifras absolutas en lo que se refiere al umbral de rentabilidad. El Comité de las Regiones calcula dicho umbral en 1,5 millones de pasajeros anuales, mientras que el estudio de la Universidad de Cranfield anteriormente citado, que da a veces la cifra de 500 000 pasajeros anuales, e incluso un millón, pone de manifiesto variaciones en función de los países y de la manera en que están organizados los aeropuertos (36).

(73)

Aunque algunos aeropuertos pueden contar con salir del paso gracias a la cifra de pasajeros aportada por las compañías aéreas que cumplen obligaciones de servicio público (37) o a las ayudas sociales que reciben de los poderes públicos, las compañías aéreas prefieren los hubs experimentados y bien situados, que permitan conexiones rápidas, a los que los consumidores estén habituados y donde dispongan de franjas horarias que no quieren perder. Además, tanto las políticas como las inversiones en los aeropuertos y el sector aéreo están generando desde hace años una concentración del tráfico en las grandes metrópolis nacionales.

(74)

En consecuencia, las compañías aéreas no están siempre dispuestas, a falta de incentivos para ello, a asumir el riesgo que supone la apertura de rutas desde aeropuertos desconocidos y que no han sido probados. Por este motivo, la Comisión podrá aceptar que se concedan temporalmente ayudas públicas a las compañías aéreas en determinadas condiciones, si esto las incita a crear nuevas rutas o frecuencias a partir de aeropuertos regionales y les permite atraer un volumen de pasajeros que las conduzca, transcurrido un período limitado, al umbral de rentabilidad. La Comisión cuidará de que tales ayudas no beneficien a los aeropuertos de gran tamaño que ya están ampliamente abiertos al tráfico internacional y a la competencia.

(75)

Sin embargo, dado el objetivo general de intermodalidad y optimización del uso de las infraestructuras expresado anteriormente, no se admitirán ayudas a la puesta en servicio de nuevas rutas aéreas correspondientes a líneas ferroviarias de alta velocidad.

(76)

Por último, conforme a la actuación constante de la Comisión en este ámbito, se aceptará la concesión de determinadas facilidades en beneficio de las regiones ultraperiféricas que están penalizadas por un déficit de accesibilidad.

La Comisión ha fijado orientaciones (38) para el desarrollo armónico de esas regiones. La estrategia se basa en tres pilares principales: contribuir a reducir el déficit de accesibilidad, mejorar la competitividad y favorecer la inserción regional, aprovechando su proximidad a los mercados geográficos del Caribe, América y África, para reducir los efectos negativos derivados de su alejamiento de la economía europea.

En este contexto, la Comisión acepta que las ayudas a la puesta en marcha de rutas a partir de regiones ultraperiféricas pueda beneficiarse de criterios de compatibilidad más flexibles, especialmente en cuanto a intensidad y duración, y no planteará objeciones a dichas ayudas cuando éstas se destinen a líneas que unan dichas regiones con terceros países vecinos. Se admitirán disposiciones similares en relación con la intensidad y la duración en el caso de las regiones a que se refiere el artículo 87, apartado 3, letra a), y las que registran una baja densidad de población.

(77)

Los incentivos económicos a la puesta en marcha, salvo en el caso de que las autoridades públicas se comporten como lo haría un inversor privado en una economía de mercado (véase la sección 3.2.4), confieren una ventaja a las compañías que los reciben y, por lo tanto, pueden falsear directamente la competencia entre compañías, en la medida en que reducen los costes de explotación de los beneficiarias.

(78)

Dichos incentivos pueden también afectar indirectamente a la competencia entre aeropuertos, al contribuir al desarrollo de algunos de ellos, incluso impulsando a una compañía aérea a «deslocalizarse» transfiriendo líneas de un aeropuerto comunitario a otro regional. En consecuencia, normalmente constituyen una ayuda estatal y deben ser notificados a la Comisión.

(79)

Teniendo en cuenta los objetivos ya mencionados y las importantes dificultades que puede suponer la apertura de una nueva línea, la Comisión podrá aprobar tales ayudas si se cumplen las siguientes condiciones:

(80)

Acumulación: las ayudas a la puesta en marcha no podrán sumarse a otros tipos de ayuda a la explotación de una línea, como las ayudas de carácter social concedidas a determinados tipos de pasajeros o las compensaciones por servicio público. Tampoco se podrán conceder dichas ayudas cuando se haya reservado el acceso a una ruta a una única compañía en virtud del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2408/92 y, en particular su apartado 1, letra d). En aplicación de las normas de proporcionalidad, tampoco podrán acumularse estas ayudas con otras otorgadas para sufragar los mismos costes, ni siquiera si son concedidas por otro Estado.

(81)

Las ayudas de puesta en marcha deberán notificarse a la Comisión. La Comisión invita a los Estados miembros a que notifiquen, en lugar de ayudas individuales, regímenes de ayudas, que permiten una mayor coherencia territorial. La Comisión podrá examinar caso por caso una ayuda o régimen que, aun sin respetar íntegramente los criterios especificados, podría conducir a una situación comparable.

(82)

Cuando se haya concedido a una empresa una ayuda ilegal, con respecto a la cual la Comisión haya adoptado una decisión negativa que incluya una orden de recuperación, y dicha recuperación no haya tenido lugar de conformidad con el artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (43), el examen de toda ayuda ulterior, ya sea a la financiación de un aeropuerto o a la puesta en marcha, deberá tener en cuenta en primer lugar el efecto acumulado de ambas ayudas y, en segundo lugar, el hecho de que la ayuda precedente no haya sido recuperada (44).

(83)

De conformidad con el artículo 88.1 del Tratado, la Comisión propone que los Estados miembros modifiquen los regímenes aplicables a las ayudas estatales contempladas en las presentes Directrices para que se ajusten a lo dispuesto en estas últimas no más tarde del 1 de junio de 2007. Se invita a los Estados miembros a confirmar por escrito su aceptación de estas propuestas antes del 1 de junio de 2006.

(84)

Si un Estado no confirma por escrito esa aceptación antes de la fecha indicada, la Comisión aplicará el artículo 19, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 y, en caso necesario, incoará el procedimiento previsto en dicho artículo.

(85)

La Comisión aplicará las presentes Directrices a partir del día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Las notificaciones registradas por la Comisión antes de esa fecha se analizarán con arreglo a las normas vigentes en el momento de la notificación.

La Comisión examinará la compatibilidad de toda ayuda a la financiación de infraestructuras aeroportuarias o ayuda de puesta en marcha concedida sin su autorización y, por lo tanto, infringiendo el artículo 88.3 del Tratado, sobre la base de las presentes Directrices si la ayuda comenzó a concederse después de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En los restantes casos, el examen se fundamentará en las normas aplicables en el momento en que comenzó la concesión de la ayuda.

(86)

La Comisión comunica a los Estados miembros y partes interesadas que tiene la intención de llevar a cabo una evaluación a fondo de la aplicación de las presentes Directrices a los cuatro años de su entrada en vigor. En función de los resultados de dicha evaluación, la Comisión podrá revisar estas Directrices.