52004SC0798

Recomendación con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de convergencia de Estonia (2004-2008)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [1], establecía que los países no participantes, esto es, los que no hubieran adoptado la moneda única, habrían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de convergencia a efectos de la supervisión multilateral periódica prevista en el artículo 99 del Tratado.

[1] DO L 209, de 2.8.1997. Todos los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

De conformidad con el artículo 9 de dicho Reglamento, el Consejo debía examinar cada programa de convergencia basándose en las evaluaciones efectuadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (el Comité Económico y Financiero). Basándose en una recomendación, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo habrá de emitir su dictamen. De conformidad con el Reglamento, los Estados miembros deberán presentar anualmente programas de convergencia actualizados, los cuales también podrán ser examinados por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

Los diez países que se incorporaron a la UE el 1 de mayo de 2004 se encuentran acogidos a una excepción y, por tanto, no participan en la moneda única. Dichos países se comprometieron a presentar sus programas de convergencia antes del 15 de mayo de 2004, y su primera actualización, a finales de 2004.

El programa de convergencia de Estonia, correspondiente al periodo 2004-2008, fue presentado el 13 de mayo de 2004. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica del mismo, teniendo en cuenta los resultados de las Previsiones de Primavera de 2004, así como el Código de conducta [2] y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 27 de noviembre de 2002 relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias [3]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

[2] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, aprobado por el Consejo Ecofin el 10.7.2001.

[3] COM (2002) 668 final, de 27.11.2002.

El primer programa de convergencia de Estonia incorpora las medidas adoptadas en el presupuesto de 2004, y es coherente con la Estrategia de Presupuestos del Estado (2004-2008). Ha sido adoptado formalmente por el Consejo de Ministros y representa, por consiguiente, el marco macroeconómico oficial de este país a medio plazo. Sus medidas son coherentes con el planteamiento económico a medio plazo expuesto en el programa económico de preadhesión (PEP) de 2003. El programa deja patente la intención de Estonia de incorporarse al MTC II y de adoptar "cuanto antes" el euro. Sostiene que Estonia podrá cumplir los criterios para incorporarse a la zona del euro a lo largo de todo el programa, si bien mantiene una prudente reserva acerca de la futura evolución de la inflación (inferior, en la actualidad, a la registrada en la zona del euro).

El programa se ajusta en líneas generales al nuevo "Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia". Tras una revisión de las cuentas nacionales publicada poco después de presentarse el programa, los datos de PIB correspondientes al periodo 1993-2003 se revisaron al alza. Por consiguiente, algunas de las cifras y cuadros del programa han quedado obsoletos. Ello no afecta, no obstante, ni a la visión general ni a la evaluación de los escenarios aquí presentados, dado que las tendencias que subyacen a las proyecciones no han sufrido alteración en lo fundamental.

Un presupuesto público equilibrado y el acuerdo de junta monetaria seguirán constituyendo los pilares de la estabilidad macroeconómica en Estonia. El programa prevé un crecimiento constante del PIB, entre el 5% y el 6% anual, impulsado por una demanda interna siempre fuerte y unas exportaciones que se acelerarán cuando se materialice la recuperación prevista de la actividad externa. Sin embargo, la contribución externa neta seguirá siendo negativa a lo largo de periodo contemplado en el programa. Tanto el consumo como la inversión privada seguirán aumentando, si bien a ritmo más lento. El desempleo disminuirá gradualmente hasta situarse en torno a 9,5% de la población activa. Cabe esperar que la recuperación prevista de la economía mundial y la consiguiente mejoría de la demanda de exportaciones permitan reducir el elevado déficit actual por cuenta corriente, si bien se prevé que éste permanezca por encima del 8% del PIB en 2008.

El escenario macroeconómico resulta en líneas generales plausible. Para los años 2004 y 2005, el crecimiento previsto del PIB se sitúa algo por debajo de las Previsiones de Primavera de la Comisión, mientras que la inflación será ligeramente más alta. En comparación con el PEP de 2003, el escenario macroeconómico prevé un crecimiento del PIB algo inferior y atiende al retraso de la recuperación económica internacional que se ha producido desde entonces, mientras que las perspectivas de inflación y desempleo han mejorado merced a una producción mejor de lo prevista en 2003. El próximo ajuste al alza de las cifras de crecimiento contempladas en las previsiones estonias, a consecuencia de la revisión de las cuentas nacionales de 20 de mayo de 2004, dará mayor plausibilidad a los escenarios recogidos en el programa. El alto déficit de la cuenta externa seguirá siendo el principal desequilibrio macroeconómico de Estonia en un futuro previsible, dada la gran necesidad de inversiones que caracteriza a su economía. En el programa se aborda en detalle este punto. Dado que los presupuestos de las administraciones públicas permanecerán en ligero superávit o en equilibrio a lo largo del periodo contemplado en el programa, en general se prevé que la situación presupuestaria favorezca la mejora de la cuenta corriente, si bien de modo harto más limitado que en 2002 y 2003. Una estricta disciplina presupuestaria, que, entre otras cosas, se reserve los posibles "superávits inesperados", seguirá constituyendo un elemento fundamental para una corrección sostenible del desequilibrio externo.

El sistema de junta monetaria introducido con la independencia del país --y en el cual la corona estonia se alineó primero al marco alemán y, desde 1999, al euro--, ha sido beneficioso para el país y le ha dotado de gran credibilidad entre los operadores del mercado. Gracias a la estricta paridad de la moneda con un euro cada vez más fuerte, la inflación se redujo con gran rapidez, hasta alcanzar un aumento del IPC anual de tan sólo el 1,3% en 2003, el cual, no obstante, se prevé que alcance valores cercanos al 3% a medio plazo. Los tipos de interés en Estonia han alcanzado mínimos históricos, que reflejan la evolución de la zona del euro y la favorable clasificación financiera internacional del país. Estonia pretende incorporarse en breve al MTC II, con una banda de fluctuación estable, manteniendo no obstante un compromiso unilateral con el actual sistema de junta monetaria. También está prevista la adopción "cuanto antes" del euro.

Según la estrategia presupuestaria expuesta en el programa, las cuentas de las administraciones públicas deberán permanecer en un superávit del 0,7% del PIB en 2004, para pasar a una situación de equilibrio a partir de 2005. Se trata de una previsión algo más optimista que la contemplada en el PEP de 2003, en el que no se preveían nuevos superávit a partir de 2004, y es conforme a las previsiones de la Comisión hasta 2005. En general, esto implica una considerable flexibilización presupuestaria, que contrasta con el sorprendente superávit registrado en 2003. El programa refleja el firme compromiso de cumplir las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y mantener las cuentas públicas en situación de equilibrio o superávit a lo largo de todo el periodo contemplado en el programa. La actual reforma del sistema fiscal tiene por objetivo reducir gradualmente los tipos únicos tanto del impuesto de sociedades como del impuesto sobre la renta de las personas físicas, junto con un aumento de las transferencias sociales y de las reducciones fiscales. Se espera poder financiar estas reformas gracias a un fuerte crecimiento, ahorros por el lado del gasto, mayores ingresos del IVA y los impuestos especiales, cambios en la estructura del gasto y una mejora de la recaudación tributaria. Se prevé, en general, que aumente el gasto nominal, mientras que el ratio de gasto disminuirá. La administración central y los fondos de seguridad social se mantendrían en superávit a lo largo del periodo contemplado en el programa (pese a las elevadas transferencias, de hasta el 1% del PIB, a un segundo pilar privado de pensiones); en cambio, las administraciones locales seguirán en déficit, aunque éste será escaso. La deuda pública correspondió a un 5,8% del PIB y se prevé que siga disminuyendo hasta sólo un 3,2% del PIB en 2008. La deuda pública queda cubierta en su integridad por las reservas del sector público y constituye un riesgo sin importancia alguna para la economía de Estonia.

Las proyecciones presupuestarias del programa resultan en general plausibles, aunque los resultados reales pueden ser incluso mejores de lo previsto. Esta perspectiva se basa en un excelente historial de previsiones prudentes (y la reiterada obtención de resultados presupuestarios mejores de lo previsto) a lo largo de los últimos años, en las realistas previsiones de crecimiento en que se basan las proyecciones presupuestarias recogidas en el programa, en las posibles repercusiones del elevado superávit obtenido en 2003, en la ejecución más lenta de lo previsto del gasto de inversión pública gracias a las transferencias de la UE, a lo que hay que añadir la corrección estadística a la baja de los ratios de déficit y deuda a consecuencia de la reciente revisión de las cuentas nacionales. Podrían no obstante aparecer riesgos negativos, aunque no se consideren agudos desde la perspectiva actual, debido a la falta de ingresos a consecuencia de los recortes fiscales previstos o a una evolución adversa del crecimiento a consecuencia de choques de origen exógeno. La rápida absorción de los superávits presupuestarios en 2004 y 2005, que coincidiría con la aceleración prevista de la actividad económica, dará lugar a una posición claramente procíclica de la trayectoria presupuestaria que contempla el programa. Por otro lado, si no se consigue llevar a cabo una ordenada y paulatina reducción de los desequilibrios externos a través de la recuperación del ahorro privado interno (tal como prevé el programa), la política encaminada a unos presupuestos en equilibrio podría no bastar para permitir la corrección prevista del actual déficit por cuenta corriente.

El programa pone claramente de manifiesto la intención de Estonia de cumplir los objetivos de la estrategia de Lisboa en 2010. Se aumentará la tasa de empleo mediante reformas en la formación profesional y la reducción de las cotizaciones sociales y los impuestos sobre las rentas del trabajo. Se atenderá a la necesidad de ampliar la base de oferta de la economía (y, al mismo tiempo, la base impositiva) mediante mejoras de la infraestructura y medidas educativas que permitan paliar la actual deficiencia de cualificaciones en el mercado de trabajo. A fin de mejorar el bajo nivel de productividad, se estimulará la I+D tanto pública como privada, de modo que contribuya más aún al crecimiento de la economía. En cuanto a la financiación pública, el programa pretende aplicar reformas estructurales tanto por el lado del gasto como de los ingresos. En el primer caso, las reformas intentan, en particular, canalizar mejor las transferencias sociales a los más necesitados y aumentar los incentivos al trabajo. Por el lado de los ingresos, las amplias reformas fiscales iniciadas en 2004 conducirán gradualmente a una transición de la imposición directa a indirecta, manteniendo un sistema fiscal simple. Cabe esperar que estas reformas, que en su mayoría ya están en marcha, aumenten los incentivos al trabajo, creen empleo y disuadan de la evasión fiscal.

Estonia está en buena situación para hacer frente a los costes presupuestarios previsibles del envejecimiento demográfico. Los considerables costes de la introducción de un segundo pilar, íntegramente financiado mediante capitalización privada, del sistema de pensiones aparece reflejado en las proyecciones presupuestarias del programa. El bajo nivel de la deuda pública, las considerables dimensiones de las reservas financieras, junto con una estrategia presupuestaria a medio plazo que resulta plenamente coherente con el objetivo de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio o en superávit, a lo que que hay que añadir las reformas de los regímenes de pensiones y sanidad con las que se pretenden eliminar las presiones presupuestarias a largo plazo, permitirán que las finanzas públicas se mantengan en situación sostenible.

Cuadro: Comparación entre las principales proyecciones macroeconómicas y presupuestarias

>SITIO PARA UN CUADRO>

Basándose en la presente evaluación, la Comisión ha adoptado y remite al Consejo la Recomendación adjunta con vistas a un dictamen en relación con el Programa de Convergencia de Estonia.

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo de 7 de julio de 1997. en relación con el programa de convergencia de Estonia (2004-2008)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [4] y, en particular, el apartado 3 de su artículo 9,

[4] DO L 268 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El [5 de julio de 2004], el Consejo examinó el programa de estabilidad de Estonia, que abarca el periodo 2004-2008. El programa cumple en amplia medida el nuevo "Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia".

La estrategia presupuestaria en que reposa el programa pretende mantener unas sólidas finanzas públicas, traducidas en una situación presupuestaria próxima al equilibrio o en superávit. A tal fin, y tras registrar un superávit del 2,6% del PIB en 2003, el programa pretende alcanzar un modesto superávit del 0,7% en 2004 y el equilibrio presupuestario a partir de 2005, acompañados de una reducción gradual de los ratios tanto de ingresos como de gastos, tras el aumento que ambos registraron en 2004 a consecuencia de la incorporación a la UE. En particular, el programa contempla reformas que permitan reducir la imposición directa, junto con un aumento de las transferencias y reducciones fiscales. Se espera poder financiar estas reformas gracias a un fuerte crecimiento, así como a la mejora de la recaudación fiscal, ahorros por el lado del gasto y modificaciones en su estructura, junto con un aumento de los ingresos del IVA y los impuestos especiales. El ratio de deuda, del 5,8% del PIB en 2003, es sumamente bajo y se prevé que siga disminuyendo hasta alcanzar el 3,2% del PIB en 2008.

A tenor de la información de que se dispone actualmente, el escenario macroeconómico en que se basa el programa parece reflejar unos supuestos plausibles de crecimiento del PIB, situados entre el 5% y el 6% a lo largo del período que contempla el programa. Las principales fuentes de crecimiento serían la demanda interna (en torno a 7% al año) y la aceleración del crecimiento de la exportación hasta el 10% anual. Se prevé que el consumo privado aumente a índices anuales de entre el 5% y el 6%. La inversión seguirá caracterizándose por su dinamismo y aumentará entre un 7% y un 9% anual, aunque ya no superará, como en los últimos años, la marca del 10%. También cabe considerar realista la proyección sobre inflación, que apunta a tasas cercanas al 3% a partir de 2004, tras el mínimo histórico del 1,3% obtenido en 2003. El elevado déficit por cuenta corriente actual (13,7% del PIB en 2003) disminuirá, según las predicciones, a niveles próximos al 8% del PIB en 2008.

Los riesgos asociados a las proyecciones presupuestarias están en general compensados. Por un lado, Estonia posee un historial de predicciones prudentes y a lo largo de los últimos años ha superado en repetidas ocasiones los objetivos presupuestarios. Sin embargo, no pueden excluirse del todo disminuciones inesperadas de los ingresos debido a los recortes presupuestarios previstos o a las repercusiones negativas para el crecimiento de posihbles choques exógenos. Por lo tanto, la posición presupuestaria recogida en el programa puede considerarse suficiente para alcanzar el objetivo a medio plazo de unos presupuestos próximos al equilibrio o en superávit conforme a lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; también debiera ofrecer un margen de seguridad suficiente frente a violaciones del límite de déficit del 3% del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. Sin embargo, la rápida reducción de los superávits a partir de 2004 y a lo largo de un período de gran crecimiento, tal como prevé el programa, conducirá probablemente a una política presupuestaria claramente procíclica.

El ratio deuda/PIB, inferior al 6%, es casi el más bajo de la Unión, y se espera que siga disminuyendo en otros 2,6 puntos porcentuales a lo largo del periodo contemplado en el programa. Es probable que la tendencia real sea aún más favorable de lo previsto, dada la reciente revisión de las cuentas nacionales, que aumentará de modo permanente los niveles del PIB y, por tanto, el denominador del ratio.

Estonia está en buena situación para hacer frente a los costes presupuestarios del envejecimiento demográfico. El bajo nivel de la deuda pública, las considerables dimensiones de las reservas financieras, junto con una estrategia presupuestaria a medio plazo que resulta plenamente coherente con el objetivo de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio o en superávit, a lo que que hay que añadir las reformas de los regímenes de pensiones y sanidad con las que se pretenden eliminar las presiones presupuestarias a largo plazo, permitirán que las finanzas públicas se mantengan en situación sostenible.

Principales proyecciones recogidas en el Programa de Convergencia de Estonia

>SITIO PARA UN CUADRO>

* Estos ratios no tienen en cuenta la revisión de las cuentas nacionales de 20 de mayo de 2004, cuyo efecto estadístico fue un aumento permanente del nivel del PIB. Las cifras correspondientes a 2003 se revisarán del modo siguiente: crecimiento del PIB real 5,1%, saldo presupuestario de las administraciones públicas 2,4% del PIB, deuda pública bruta 5,3% del PIB.