7.12.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 302/23

1.1

En su Comunicación (1) sobre el tema «Mejora de la protección del transporte marítimo» y en su propuesta (2) de Reglamento de «mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias», la Comisión examinó las cuestiones relativas a la protección de los buques y de la interfaz buque-puerto y propuso emprender acciones específicas, actualmente en tramitación. Sin embargo, dicha propuesta de Reglamento circunscribía su ámbito de aplicación a la zona del puerto que actúa de interfaz con el buque, es decir, la terminal.

1.2

En su dictamen (3), el CESE acogió con satisfacción la acción propuesta y apoyó la iniciativa de la Comisión como segunda etapa del proceso de aplicación de normas comunitarias adicionales que cubran tanto el puerto en su conjunto como su interfaz con el interior.

1.3

La segunda, y más dificultosa, fase de la iniciativa de la Comisión atiende a la necesidad de elaborar una política de protección portuaria de amplio alcance, habida cuenta de la vulnerabilidad de las zonas portuarias más amplias que constituyen un eslabón esencial de la cadena de transporte y de los flujos de pasajeros.

2.1

Mediante esta propuesta se complementan las medidas de protección introducidas por el Reglamento de mejora de la protección de los buques y las instalaciones portuarias, de manera que la totalidad del puerto goce del mismo régimen de protección. La Directiva garantizará a los puertos comunitarios los niveles de protección adecuada y asegurará la aplicación armonizada de normas de protección que se extiendan a la totalidad del puerto.

2.2

La Comisión Europea afirma que las medidas que están elaborando conjuntamente la OMI y la OIT en forma de código de prácticas no vinculante sobre protección portuaria no desembocarán a corto plazo en el régimen de protección que se precisa. Por lo tanto, es necesario que la UE emprenda una acción proactiva, a ser posible mediante una Directiva, para permitir la flexibilidad necesaria.

2.3

La propuesta de Directiva permitirá mantener los actuales regímenes de protección portuaria siempre que se ajusten a los principios y prescripciones que ésta establece. Más concretamente, la Directiva exige efectuar evaluaciones de protección, determinar los niveles de protección, elaborar y aprobar planes de protección, designar a las autoridades competentes en materia de protección y a los oficiales de protección portuaria, crear comités de protección y respaldar la aplicación de las medidas.

3.1

Todo lo acontecido con posterioridad a los ataques terroristas del 11 de septiembre corrobora los pronósticos de que la guerra contra el terrorismo será larga. Los trágicos sucesos acaecidos en Madrid el 11 de marzo de 2004 pusieron de manifiesto la vulnerabilidad del sistema de transportes en su conjunto frente a posibles ataques terroristas y demostró que es imposible alcanzar una seguridad absoluta. En su Dictamen exploratorio sobre protección de los transportes (4) y en su posterior Dictamen (5) sobre protección del transporte marítimo, el CESE afirmó que la UE debería asumir el liderazgo internacional para desarrollar un marco más amplio de protección que aborde las causas del terrorismo y no se limite simplemente a prevenirlo o eliminar sus efectos.

3.2

Al ser una cuestión global, la seguridad marítima ha sido objeto de adecuada atención a escala global y comunitaria. Sin embargo, la seguridad en materia ferroviaria es objeto, en su mayor parte, de iniciativas nacionales, mientras que hasta ahora se ha prestado relativamente poca atención a los ataques terroristas que puedan perpretarse en carreteras y aguas interiores. El CESE subraya que, salvo que los demás modos de transporte asuman su parte de responsabilidad, el eslabón más débil se convertirá en objetivo de los terroristas para poder infiltrarse en el sistema. No es realista pretender que los puertos colmen las lagunas en materia de seguridad de los otros modos de transporte e injusto imponerles la carga financiera correspondiente.

3.3

El CESE insiste en que a las medidas con las que se pretende combatir el terrorismo han de añadirse otras destinadas a solventar los problemas tradicionales de seguridad (crimen organizado, piratería, fraude, contrabando e inmigración ilegal). Dichos problemas existen en las zonas portuarias más grandes y deberían haberse abordado con carácter urgente, como solicitó el CESE. A este respecto, el CESE lamenta que determinados Estados miembros de la UE no hayan suscrito el Convenio y Protocolo para la represión de actos ilícitos (SUA) y subraya la necesidad y urgencia de ratificar dichos instrumentos a fin de reforzar los medios jurídicos para combatir el terrorismo.

3.4

El CESE (6) apoya la acción de la UE de proseguir conversaciones con los EE UU a fin de llegar a un acuerdo recíproco y de colaboración que dispense un tratamiento equitativo a todas las cargas (contenedores) que procedan de la UE y transformar o integrar los acuerdos bilaterales en un acuerdo multilateral bajo los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Deberían celebrarse similares acuerdos de cooperación basados en la reciprocidad con otras regiones o países, reforzándose mediante un sistema de intercambio de información. Cuando sea necesario, dichos acuerdos deberán establecer un sistema de cooperación técnica y de ayuda financiera a los países en vías de desarrollo para mejorar sus infraestructuras de protección portuaria.

3.5

El marco de medidas propuestas es similar al establecido para las instalaciones portuarias (terminales). La novedad más relevante que aporta es la ampliación de su ámbito de aplicación territorial para cubrir toda la zona portuaria, cuyos límites han de determinar los Estados miembros como hicieran los Estados Unidos. El CESE considera que la mejor manera de alcanzar dicho objetivo habría sido ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento CE 725/2004 (7). No obstante, el CESE reconoce las dificultades que plantearía ampliar en una fase temprana el ámbito de aplicación del régimen completo de seguridad que prevé el Reglamento para cubrir las zonas portuarias en sentido amplio y la necesidad de otorgar a los Estados miembros, mediante la Directiva, la flexibilidad que requieren para adoptar las medidas adecuadas en función de los distintos puertos comunitarios y de las distintas actividades que en ellos se desarrollan. Dicha flexibilidad no debe desembocar en la calificación de determinados puertos extranjeros como «seguros» y en la elaboración de listas negras de puertos «inseguros» en relación con la existencia de emigrantes ilegales y terroristas, ya que ello podría provocar distorsiones del mercado y comprometer el buen funcionamiento del comercio internacional.

3.6

El CESE reitera su opinión (8) de que con la ampliación de la UE, el Mediterráneo ganará en importancia. Su proximidad a zonas potencialmente problemáticas desde el punto de vista de la seguridad pone de relieve la necesidad de una dimensión mediterránea en la política de protección del transporte marítimo. El CESE acoge con satisfacción (9) el desarrollo de una red euromediterránea de transporte y la inclusión de la protección del transporte marítimo entre sus objetivos. Está de acuerdo en que es esencial que los socios mediterráneos refuercen las medidas de seguridad y considera que el instituto euromediterráneo para la seguridad y la protección supone un primer paso en esta dirección.

3.7

En su versión actual, la Directiva se centra en determinados aspectos administrativos. La Directiva no establece procedimientos armonizados para la adaptación del contenido de los anexos, pero prevé, en cambio, la posibilidad de efectuar adaptaciones en el futuro. El CESE reconoce que es urgente mejorar la protección portuaria más allá de la interfaz buque-puerto, pero subraya que habría sido más prudente analizar los avances que ya se han realizado al respecto en el ámbito internacional, en particular en el marco de la OMI, la OIT y la Organización Mundial de Aduanas (OMA), así como facilitar próximamente unas orientaciones claras para alcanzar dicho objetivo.

3.8

El CESE señala que la Directiva no impone nuevas obligaciones en lo que se refiere a las materias que ya regula el Reglamento CE 725/2004 (10) ni tampoco a las zonas portuarias en sentido amplio. Aprovecha, sin embargo, la oportunidad para reiterar el principio fundamental de que las medidas de protección portuaria han de ser proporcionadas respecto de los objetivos que persiguen, de sus costes y del impacto que éstas tienen en el tráfico marítimo y en los flujos comerciales. Por lo tanto, es preciso analizar con detenimiento si son necesarias y evaluar si son realistas y factibles. Dichas medidas han de respetar los derechos fundamentales y observar los principios consagrados en particular en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de manera que no conculquen los derechos humanos de los ciudadanos ni alteren el orden constitucional, lo cual facilitaría la consecución de los objetivos de los terroristas. Por consiguiente, debe evitarse especialmente:

3.9

Los costes que supone la aplicación de las nuevas medidas de protección de zonas portuarias sensiblemente más grandes –referidas concretamente a las restricciones de acceso, control de carga y de equipajes, así como de la identidad de las personas– aumentarán en la mayoría de los puertos habida cuenta de que la aplicación de las medidas de seguridad requerirá nuevo equipamiento e infraestructura, así como más personal y formación. El CESE se remite a sus anteriores dictámenes sobre la financiación de los costes en materia de protección y vuelve a instar a la Comisión a que establezca un plan comunitario para financiar la aplicación de las medidas. El CESE afirmó concretamente que «aunque una parte de ellos pueda trasladarse a los clientes, en aras de la equidad los gobiernos deberían también asumir parte de algunos costes, dado que el terrorismo es una reacción a las políticas gubernamentales». El CESE reitera también su invitación a que la Comisión elabore un estudio de impacto global sobre los efectos financieros del incremento de las medidas de protección marítima y respalda la solicitud similar formulada por el Parlamento Europeo.

3.9.1

Los puertos marítimos son activos nacionales esenciales. Así, es lógico que las medidas destinadas a proteger la totalidad de la zona portuaria se consideren de interés público general. Por consiguiente, la financiación pública de dichas medidas no debe estar sujeta a las normas sobre ayudas estatales del Tratado de la UE. Habida cuenta de que, en cualquier caso, los Estados miembros pueden elegir entre financiar o no tales medidas con cargo a los fondos públicos, debe adoptarse un planteamiento armonizado de alcance comunitario para evitar las posibles distorsiones de la competencia. Dicho enfoque, que también tiene en cuenta la financiación de las medidas de protección de las instalaciones portuarias, debe atenerse a los siguientes principios:

3.9.2

Resulta extremadamente difícil estimar los costes en materia de seguridad portuaria. No obstante, con carácter comparativo se considera que en la UE los costes en materia de seguridad portuaria serán más elevados que en los Estados Unidos por razones geográficas derivadas de la mayor cantidad de puertos comunitarios. Se calcula que en términos comparativos los costes que asumirán los puertos grandes (11) y pequeños para conformarse a las normas serán enormes.

3.10

La falta de pronta reacción frente a las nuevas amenazas terroristas puede desembocar en la interrupción de las actividades de uno u otro puerto cuyo coste ascendería a miles de millones de euros. Por ello, la cuestión de la seguridad puede convertirse en un obstáculo no arancelario al comercio.

4.1

En general, la superficie y el régimen administrativo de los puertos ya están claramente definidos y en ellos coexisten diversas actividades. Normalmente, los límites de las zonas portuarias incluyen las instalaciones del puerto y no al revés, como se deduce del artículo 2, apartado 4, e incluso de la definición de «puerto» o «puerto marítimo» que figura en el artículo 3. A tenor de dicha definición, se considera que las zonas portuarias son menores que las zonas de las «instalaciones portuarias», las cuales incluyen, además, los fondeaderos, atracaderos de espera y accesos desde el mar. En consecuencia, es preciso aclarar la expresión «se antepondrán» que figura en el artículo 2, apartado 4.

4.2

Como primera medida, al ser un plan director, el plan de protección portuaria debe ser compatible con las decisiones que ya fueron adoptadas en el marco del proceso de aplicación del Código PBIB y con el Reglamento CE 725/2004 (12), a la luz de los criterios relativos a las instalaciones portuarias. Debería englobar los planes integrados de protección para las instalaciones portuarias situadas dentro de los límites del puerto. En su caso, las instalaciones portuarias secundarias deben funcionar como secciones del puerto, y sus planes de protección han de formar parte del plan general de protección, adaptándose cuando sea necesario en aras de la armonización y coordinación con los objetivos generales y, en consecuencia, la autoridad y responsabilidad supremas han de recaer sobre las autoridades de protección portuaria.

4.3

El papel asesor de los comités de protección portuaria que se propone crear reforzará la aplicación efectiva del plan de protección portuaria. El CESE supone que las autoridades de protección portuaria crearán dichos comités, con la finalidad, además, de identificar los elementos que componen el plan de protección portuaria. El CESE apoya la participación de representantes de los trabajadores portuarios y marineros en los comités de seguridad portuaria para llegar a soluciones prácticas.

4.4

No debe someterse la carga y los pasajeros a un control por partida doble al entrar en la zona portuaria y después al llegar en su caso a las instalaciones portuarias. Además, es preciso adoptar un planteamiento práctico en lo que se refiere a la movilidad de las tripulaciones, visitantes y proveedores de los navíos.

4.5

A la Comisión Europea incumbirá la responsabilidad de las inspecciones relativas a la aplicación de las medidas de seguridad portuaria que realicen en un Estado miembro inspectores de seguridad de otro Estado miembro (artículo 17, apartado 2, y 14, apartado 3).

5.1

Los trágicos sucesos acaecidos en Madrid el 11 de marzo de 2004 corroboran los temores de que el sistema de transportes en su totalidad es vulnerable frente a posibles ataques terroristas y demuestran que la protección absoluta es inalcanzable.

5.2

El CESE subraya que, salvo que los demás modos de transporte asuman su parte de responsabilidad, el eslabón más débil se convertirá en objetivo de los terroristas para poder infiltrarse en el sistema. No es realista pretender que los puertos colmen las lagunas en materia de seguridad de los otros modos de transporte e injusto imponerles la carga financiera correspondiente.

5.3

Una estrategia de control no es una estrategia segura en un mundo inseguro. Por ello, la UE debería asumir el liderazgo internacional mediante la creación de un marco más amplio para la seguridad que trate las causas del terrorismo y no se limite a intentar eliminar sus efectos.

5.4

El CESE apoya totalmente la propuesta de Directiva mediante la que se pretende aplicar medidas de protección en las zonas portuarias en sentido más amplio. La flexibilidad que otorga la propuesta de Directiva a los Estados miembros no debe desembocar en la calificación de determinados puertos extranjeros como «seguros» y en la elaboración de listas negras de puertos «inseguros» en relación con la existencia de emigrantes ilegales y terroristas, ya que ello podría provocar distorsiones del mercado y comprometer el buen funcionamiento del comercio internacional.

5.5

El CESE insiste en que a las medidas con las que se pretende combatir el terrorismo han de añadirse otras destinadas a solventar los problemas tradicionales de seguridad (crimen organizado, piratería, fraude, contrabando e inmigración ilegal).

5.6

Los puertos marítimos son activos nacionales esenciales. Así, es lógico que las medidas destinadas a proteger la totalidad de la zona portuaria se consideren de interés público general. Por consiguiente, la financiación pública no debe estar sujeta a las normas del Tratado de la UE sobre ayudas estatales. Para evitar distorsiones de la competencia, los Estados miembros deben adoptar un planteamiento armonizado de alcance comunitario a la hora de conceder ayudas públicas. El CESE vuelve a instar a la Comisión a que establezca, cuando sea necesario, un plan comunitario para financiar la aplicación de las medidas. En consecuencia, el CESE considera que el aspecto económico de la seguridad portuaria es esencial en materia de comercio internacional y que la UE debería examinarlo con carácter urgente.

5.7

Las medidas de seguridad en las zonas portuarias han de respetar los derechos fundamentales y observar los principios consagrados en particular en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de manera que no conculquen los derechos humanos de los ciudadanos ni alteren el orden constitucional.

5.8

El CESE destaca la apremiante necesidad de reconocer la dimensión mediterránea de la política comunitaria de protección portuaria que pasará a ser vital tras la ampliación de la UE.