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INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL - Segundo informe bienal sobre la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en el mercado interior

RESUMEN DEL INFORME

La importancia del reconocimiento mutuo para el buen funcionamiento del mercado interior no se puede subestimar, pues el valor económico del comercio intracomunitario de productos cubiertos por el reconocimiento mutuo se estima en torno a los 430 000 millones de euros.

* Las evaluaciones específicas del funcionamiento del reconocimiento mutuo, realizadas entre 1999 y 2001, confirman el buen funcionamiento de éste cuando se trata de productos que plantean pocos problemas de seguridad, como las bicicletas, las cisternas y los contenedores.

* En cambio, la aplicación del reconocimiento mutuo a productos que presentan una complejidad técnica particular (autobuses, camiones, productos de construcción o metales preciosos, por ejemplo) o que pueden plantear problemas de seguridad o salud (como los complementos alimenticios y los productos reforzantes), parece ser víctima del desconocimiento del principio por numerosos agentes económicos y administraciones nacionales (falta de información, falta de diálogo o de cooperación administrativa o negativa a entablarlos).

* Con el fin de facilitar sobre el terreno la aplicación del reconocimiento mutuo entre agentes económicos y administraciones nacionales en el ámbito de los productos, la Comisión adoptará directrices por medio de una comunicación a los Estados miembros y a los agentes económicos. Dicha comunicación especificará los derechos y deberes de las partes afectadas en los casos en que se pueda aplicar el principio de reconocimiento mutuo. Además, velará por valorar más adecuadamente los instrumentos existentes, con miras a instaurar una aplicación correcta del principio de reconocimiento mutuo en las legislaciones y las prácticas administrativas nacionales. Las guías prácticas por sector o grupo de sectores y los seminarios constituirán, sin duda, herramientas eficaces en la mejora del conocimiento y el funcionamiento del principio, no sólo en los Estados miembros, sino también en los países candidatos a la adhesión. Estas herramientas resultan especialmente importantes para los organismos que intervienen y cooperan en los controles de conformidad.

* En los sectores específicos en que la divergencia entre los niveles de protección generada por las normas nacionales es tal que el principio de reconocimiento mutuo no puede desempeñar su papel correctamente (por ejemplo, en el ámbito de los productos alimenticios reforzantes y en el de los productos de construcción), la armonización seguirá siendo la solución más adecuada, siempre que cubra todos los problemas para los que el reconocimiento mutuo sea incapaz de ofrecer una solución eficaz. La armonización constituye también un instrumento importante, especialmente en el ámbito de la protección de la salud, del medio ambiente y de los consumidores.

En el ámbito de los servicios, la Comisión acaba de definir una nueva estrategia que se basa, en parte, en la aplicación del reconocimiento mutuo como remedio para suprimir la superposición inútil (y a menudo contradictoria) de reglamentaciones que obstaculizan los intercambios fronterizos e impiden la innovación. El reconocimiento mutuo seguirá desempeñando un papel destacado en el ámbito de los servicios financieros.

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL - Segundo informe bienal sobre la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en el mercado interior

(Texto pertinente a los fines del EEE)

ÍNDICE

1 INTRODUCCIÓN

1.1 Contexto del informe

1.2 Objetivos del informe

2 ACCIONES ESPECÍFICAS DE MEJORA DEL FUNCIONAMIENTO DEL RECONOCIMIENTO MUTUO

2.1 Formación e información

2.1.1 Conferencias, seminarios y mesas redondas

2.1.2 Guías y publicaciones varias

2.1.3 Sitios de Internet

2.2 Instrumentos de prevención y de resolución no contenciosa de problemas

2.2.1 Notificación de proyectos de reglamentaciones nacionales con arreglo a la Directiva 98/34/CE

2.2.2 Notificación de medidas específicas con arreglo a la Decisión nº 3052/95/CE

2.2.3 Cooperación administrativa en redes

2.2.4 Reuniones «paquete»

2.2.5 Cualificaciones profesionales

2.3 Los procedimientos de infracción

2.3.1 Productos

2.3.2 Cualificaciones profesionales

3 ARMONIZACIÓN: MEDIDAS ADOPTADAS O PROPUESTAS

3.1 Los productos

3.1.1 Medidas horizontales

3.1.2 Medidas verticales: algunos casos concretos

3.2 Cualificaciones profesionales

3.3 Comercio electrónico

3.4 Comunicaciones comerciales

3.5 Servicios financieros

4 ENCUESTAS ESPECÍFICAS RELATIVAS AL FUNCIONAMIENTO DEL RECONOCIMIENTO MUTUO EN CIERTOS

SECTORES DE PRODUCTOS

4.1 Las encuestas específicas

4.2 Productos alimenticios

4.3 Vehículos varios: autobuses, camiones, remolques y bicicletas

4.4 Productos de construcción

4.5 Escaleras y andamios no incorporados a una construcción

4.6 Otras categorías de productos

5 OBSERVACIONES EN EL ÁMBITO NO ARMONIZADO DE LOS PRODUCTOS

5.1 ¿Revelan las encuestas el funcionamiento real del reconocimiento mutuo-

5.2 No se debe subestimar el desconocimiento del reconocimiento mutuo...

5.3 ...que en la práctica se traduce en una actitud pusilánime

5.4 ¿Implica el desconocimiento un mal funcionamiento del principio-

5.5 ¿El desconocimiento constituye un problema-

6 CONCLUSIONES

6.1 Productos

6.2 Cualificaciones profesionales: se imponen la simplificación y la consolidación

6.3 Servicios: una nueva estrategia para su libre prestación

7 ANEXOS

7.1 Estadísticas relativas a las profesiones reguladas en cuanto a las cualificaciones

7.2 Productos: estadísticas relativas a las denuncias y a las infracciones

7.3 Productos: resultados de las encuestas realizadas a las autoridades nacionales

7.4 Productos: resultados de las encuestas realizadas a los agentes económicos 43

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Contexto del informe

En virtud del principio de reconocimiento mutuo, tal como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado CE, un Estado miembro no puede, en principio, prohibir la venta en su territorio de un producto fabricado o comercializado legalmente en otro Estado miembro, aunque este producto se haya fabricado según normas técnicas o cualitativas diferentes de las que se imponen a sus propios productos. Los Estados miembros sólo pueden introducir excepciones a este principio o tomar medidas que prohíban o restrinjan el acceso del producto en cuestión al mercado nacional en condiciones muy estrictas [1]. Las medidas habrán de ser necesarias y proporcionadas en relación con exigencias imperativas que se han de proteger, tales como, en especial, la salud pública, la protección de los consumidores o del medio ambiente. Cuando entran en juego tales exigencias, la aplicación del reconocimiento mutuo no es automática: el Estado miembro de destino conserva su derecho a exigir que el grado de protección ofrecido por el producto procedente de otro Estado miembro sea equivalente al previsto por su reglamentación nacional [2].

[1] Desde 1980, la Comisión ha establecido diversas orientaciones relativas a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo que derivan de la jurisprudencia del Tribunal. Véase la Communication de la Commission sur les suites de l'arrêt rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes, le 20 février 1979, dans l'affaire 120-78 (Cassis de Dijon) (no existe versión española), sentencia «Cassis de Dijon» , Rec. Jur. 1979, p. 649.

[2] Respecto a la protección de los consumidores, el Tribunal de Justicia ha indicado en su jurisprudencia que no existe consideración alguna relativa a la protección del consumidor nacional a favor de una norma que impida a éste conocer un producto fabricado según una tradición diferente de otro Estado miembro (sentencia «De Kikvorsch» de 17.3.1983, Rec. 1983 p. 947). Según el Tribunal, la protección de tal objetivo se puede alcanzar por otros medios que obstaculicen menos los intercambios, como una información adecuada al consumidor, por medio, principalmente, de un etiquetado adecuado.

El principio de reconocimiento mutuo se aplica, mutatis mutandis, a la libre prestación de servicios en el mercado interior, lo que significa que un prestador legalmente establecido en un Estado miembro ha de poder prestar sus servicios en todos los demás Estados miembros de la Comunidad Europea, y éstos, por norma general, deben reconocerle esta capacidad sin imponerle restricciones adicionales. Los únicos obstáculos admisibles son los no discriminatorios justificados por razones imperiosas de interés general, adecuados para alcanzar tal objetivo y, en cualquier caso, proporcionados.

Conviene recordar que, cuando existen normas de comercialización de los productos y servicios que han sido objeto de una armonización completa por directivas específicas, el principio de reconocimiento mutuo no es aplicable.

1.2. Objetivos del informe

En su Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo [3], la Comisión propuso una serie de iniciativas dirigidas a mejorar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Algunas de ellas iban dirigidas a los agentes económicos, mientras que otras se destinaban a los Estados miembros. Además, la Comisión se comprometía a preparar cada dos años un informe de evaluación destinado al Consejo y al Parlamento Europeo.

[3] Comunicación COM(1999) 299 final al Consejo y al Parlamento Europeo de 16 de junio de 1999: El reconocimiento mutuo en el marco del seguimiento del Plan de acción para el Mercado Interior.

Con el Primer informe bienal sobre la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en los mercados de productos y servicios [4] se estableció un diagnóstico preliminar del funcionamiento de este principio en el mercado interior, basándose en los datos que la Comisión poseía en 1999 [5].

[4] SEC(1999) 1106 de 13 de julio de 1999.

[5] La Comunicación y el Primer informe bienal fueron objeto de una Resolución del Consejo de 28 de octubre de 1999 (DO C 141 de 19.5.2000, pp. 5-6) y de un Dictamen del Comité Económico y Social de 29 de noviembre de 2000 (CES 1402-2000; DO C 116 de 20.4.2001, pp. 14-19). La Resolución del Consejo se integró en el Acuerdo EEE en virtud de la Decisión nº 15/2002 del Comité Mixto del EEE de 1 de marzo de 2002 (DO L 110 de 25.4.2002, pp. 9-10).

El presente documento constituye el segundo informe bienal y tiene por objetivo evaluar los progresos conseguidos en la aplicación del reconocimiento mutuo en el mercado interior [6] desde 1999 y delimitar con mayor precisión los ámbitos en los que el reconocimiento mutuo aún plantea problemas [7].

[6] Conviene señalar que el presente informe no aborda la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en ámbitos diferentes de la libre circulación de productos y servicios, como la política comercial exterior de la Comunidad, o la acción conjunta en el ámbito de la cooperación judicial.

[7] La importancia económica del buen funcionamiento del reconocimiento mutuo en el ámbito de los productos no se puede subestimar: el valor de económico del comercio intracomunitario de productos cubiertos por el reconocimiento mutuo se estima en torno a los 430 000 millones de euros. Véase la Comunicación COM(2001) 736 de 7 de diciembre de 2001 sobre la reforma económica y el funcionamiento de los mercados de productos y capitales.

2. ACCIONES ESPECÍFICAS DE MEJORA DEL FUNCIONAMIENTO DEL RECONOCIMIENTO MUTUO

Las acciones definidas en la Comunicación de 1999 relativa al reconocimiento mutuo se apoyan básicamente en tres pilares: a) mejora de la información y desarrollo de la formación; b) uso de los instrumentos de prevención y de resolución no contenciosa y eficaz de los problemas de libre circulación, y c) explotación de las posibilidades que ofrece el Derecho comunitario para eliminar los obstáculos que persisten.

Respecto a los productos, en las mesas redondas sectoriales organizadas por la Comisión se ha puesto de manifiesto la gran incertidumbre de los agentes afectados en relación con las modalidades de aplicación del reconocimiento mutuo en la práctica cotidiana. Esta incertidumbre se traduce a menudo en interpretaciones muy divergentes, no sólo por parte de las administraciones nacionales, sino también de los agentes económicos. En ciertas administraciones nacionales, la noción de «equivalencia» parece suscitar malentendidos.

El funcionamiento eficaz del reconocimiento mutuo resulta esencial, sobre todo cuando se tiene en cuenta que la Comisión ha observado una nueva oleada de «re-reglamentación» debida principalmente a los avances tecnológicos y al interés por reforzar los controles del ámbito sanitario (y en particular, del alimentario). Gracias al procedimiento introducido por la Directiva 98/34/CE, que obliga a los Estados miembros a notificar todo proyecto de norma técnica, la Comisión puede intervenir para que los Estados miembros incluyan el principio de reconocimiento mutuo en estos proyectos de normas técnicas nacionales. Esta acción preventiva se lleva a cabo, en caso necesario, mediante los procedimientos de infracción de los artículos 28 a 30 del Tratado CE instituidos por la Comisión en virtud del artículo 226 del Tratado CE, para que el principio se incluya asimismo en las legislaciones nacionales existentes.

En torno al 95 % de los casos de infracción relativos al reconocimiento mutuo en el ámbito de los productos se resuelve mediante el diálogo con los Estados miembros e incluso antes de recurrir al Tribunal de Justicia, lo que confirma la utilidad particular de la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros. En el ámbito de la cooperación administrativa en redes, la red de puntos de contacto para los ciudadanos y las empresas no ha dado resultados demasiado positivos. En el ámbito de las cualificaciones profesionales existe un mecanismo más fructífero de reconocimiento mutuo.

2.1. Formación e información

2.1.1. Conferencias, seminarios y mesas redondas

Desde 1999, los servicios de la Comisión han organizado 15 seminarios específicos diferentes sobre el reconocimiento mutuo en el mercado interior. Dichos seminarios formaban parte de reuniones «paquete», y en ellos participaron, en primer lugar, las administraciones nacionales, que los acogieron con satisfacción y parecieron muy partidarias de aumentar su frecuencia.

Además, la Comisión ha organizado mesas redondas destinadas a las administraciones y a las empresas.

La primera serie de mesas redondas se celebró el 30 de noviembre de 2000 y versó sobre el reconocimiento mutuo en el sector alimentario [8]. Una de las conclusiones que de ella se desprendieron es que, si bien la composición, la denominación, el envasado y el etiquetado de los alimentos están armonizados en gran medida, lo incompleto de tal armonización y el hecho de que sea optativa dejan la puerta abierta, según los agentes económicos, a que su circulación se limite. Por lo tanto, el reconocimiento mutuo seguirá desempeñando un papel esencial en este ámbito. Las mesas redondas han confirmado que siguen existiendo numerosos obstáculos a la libre circulación de los alimentos reforzantes y los complementos alimenticios, debido a las diferencias de opinión entre los Estados miembros en cuanto a las incertidumbres científicas relativas a la inocuidad a largo plazo de su consumo [9]. Las grandes diferencias que presentan las legislaciones y los procedimientos nacionales para obtener acceso al mercado nacional obedecen a tales divergencias. Por este motivo, la Comisión, en su Libro Blanco sobre seguridad alimentaria [10], propuso un programa de reformas legislativas destinadas a mejorar y a dar coherencia al corpus legislativo que se aplica a todos los aspectos de la producción de alimentos, «de la granja al consumidor». En este contexto, la Comisión presentó una propuesta de Directiva relativa a los complementos alimenticios [11] y tiene previsto presentar una propuesta de Directiva relativa a los alimentos enriquecidos a finales de 2002.

[8] El resumen de los debates celebrados en las mesas redondas se puede consultar en el sitio de Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/index.htm.

[9] Véanse los asuntos pendiente en el Tribunal de Justicia, en particular C-387/99, C-150/00 y C-95/01.

[10] COM(1999) 719 final de 12 de enero de 2000.

[11] COM(2000) 222 final de 8 de mayo de 2000, modificada por COM(2001) 159 final.

La segunda serie de mesas redondas sobre el reconocimiento mutuo se celebró el 6 de septiembre de 2001 y se centró en diversas categorías de productos industriales [12]. En ella se confirmó que en la práctica cotidiana persistían ciertos problemas. Para determinados productos (autobuses, andamios) se está adoptando una armonización más profunda. Gracias a la publicación reciente de las primeras normas armonizadas y a las concesiones de documentos de idoneidad técnica europeos, la realización del mercado interior de los productos de construcción avanza a grandes pasos. En cuanto al comercio intracomunitario de los otros tipos de productos que se han tratado en estas mesas redondas, el reconocimiento mutuo ocupa un lugar de primer orden. En relación con la mayor parte de las categorías de productos afectados, algunos agentes económicos se han quejado de que, lo quieran o no, siempre están obligados a adaptar sus productos a las normas técnicas de Estado miembro de destino.

[12] Los sectores que se trataron en estas mesas redondas especializadas reúnen las siguientes categorías de productos: los autobuses, los camiones, las camionetas y los remolques, los sistemas de enganche de estos vehículos y de los turismos (M1) y de los tractores y máquinas agrícolas o forestales, las bicicletas, las cisternas y los contenedores, los productos de construcción para los que no existen normas (armonizadas) o documentos de idoneidad técnica, las escaleras y los andamios que no están destinados a ser incorporados a una construcción, los sistemas de alarma contra incendios y contra intrusos y los productos de puericultura (concretamente, las camas, los cochecitos de niño y los asientos para bebés). El resumen de los debates mantenidos en estas mesas redondas está publicado en el sitio de Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/mutrec.htm.

La idea de elaborar guías prácticas sobre la aplicación del reconocimiento mutuo a ciertos tipos de productos con el fin de mejorar la información que llega a las partes afectadas gozó de gran aceptación entre los participantes en las mesas redondas, quienes consideran que para consolidar la aplicación del reconocimiento mutuo sobre el terreno sería muy importante reforzar la cooperación administrativa en el marco de redes especializadas de funcionarios nacionales competentes por categorías de productos, así como una mayor transparencia de las decisiones nacionales.

Las autoridades suecas mostraron un interés notable en este tema y organizaron, el 13 de junio de 2001 y en estrecha cooperación con los servicios de la Comisión, un seminario sobre el reconocimiento mutuo en el ámbito de la evaluación de la conformidad [13].

[13] Véase http://www.swedac.se.

2.1.2. Guías y publicaciones varias

Es indiscutible que la aplicación del principio de reconocimiento mutuo precisa un conocimiento básico de los principios de libre circulación de productos. La Comisión ha publicado una «Guía para la interpretación y aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado CE» que describe el principio de reconocimiento mutuo y resume la jurisprudencia más pertinente del Tribunal de Justicia en la materia. Se puede acceder a ella a través del sitio de la Comisión en Internet [14].

[14] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/art2830.htm.

A raíz del compromiso contraído en el informe sobre la aplicación de la Decisión nº 3052/95/CE [15] en 1997 y 1998 [16], la Comisión publicó en 2001 una guía relativa a dicha Decisión que no está destinada únicamente a las autoridades nacionales encargadas de poner en práctica la Decisión, sino también a los agentes económicos. La Comisión se está esforzando en garantizar que su difusión sea lo más amplia posible, principalmente a través de su publicación en su sitio en Internet [17].

[15] Decisión n° 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad.

[16] COM(2000) 194 final de 7 de abril de 2000.

[17] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/3052intro.htm.

La Comisión publicó también, en otoño de 2000, un folleto titulado «Maintenir le marché unique. La Directive 98/34/CE» (Mantener el mercado único. La Directiva 98/34/CE), que ofrece un resumen del objetivo y el funcionamiento del sistema de notificación establecido por dicha Directiva. El folleto se envió a las unidades centrales de los Estados miembros encargadas de gestionar el sistema de notificaciones, así como a un gran número de asociaciones industriales europeas.

2.1.3. Sitios de Internet

Se ha creado un nuevo sitio en Internet con el fin de garantizar un mejor conocimiento del principio de reconocimiento mutuo en el mercado interior [18].

[18] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/goods/index.htm.

En cuanto a la Directiva 98/34/CE, la Comisión ha creado también un nuevo sitio en Internet [19] en el que se informa al conjunto de los agentes económicos y al público en general de los proyectos de normas técnicas y de normas relativas a los servicios de la sociedad de la información que han sido notificados a la Comisión, para que puedan expresar sus opiniones al respecto si así lo desean.

[19] http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/.

2.2. Instrumentos de prevención y de resolución no contenciosa de problemas

2.2.1. Notificación de proyectos de reglamentaciones nacionales con arreglo a la Directiva 98/34/CE [20]

[20] Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas. La Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998, amplió el procedimiento de información a las normas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO L 217 de 5.8.1998, p. 18).

En 2001 la Comisión recibió 530 proyectos de reglamentaciones técnicas (de los que 25 se referían a normas relativas a los servicios de la sociedad de la información y el resto a productos) que fueron examinados por sus servicios, frente a 604 en 1998, 591 en 1999 y 751 en 2000 [21]. Esta evolución sugiere que, pese a la realización del mercado interior, los Estados miembros siguen adoptando numerosas reglamentaciones técnicas, e incluso «re-regulan», debido, principalmente, a los avances tecnológicos y a su interés por reforzar los controles en los ámbitos sanitario y, sobre todo, alimentario. Estas iniciativas se deben controlar, pues podrían poner en peligro el buen funcionamiento del mercado interior. Su recuento permite identificar los sectores que precisan medidas comunitarias.

[21] Véase el cuadro 7.2.4 anejo a este informe. En relación con las estadísticas de 1995 a 1998, véase el informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre el funcionamiento de la Directiva 98/34/CE de 1995 a 1998: COM(2000) 429 final de 7 de julio de 2000, así como las estadísticas publicadas en http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/statistics/index_es.htm.

Se puede observar una tendencia a la mejora de la calidad de las legislaciones nacionales: los Estados miembros se esfuerzan por introducir, cada vez más, cláusulas de reconocimiento en sus proyectos legislativos relativos a los sectores no armonizados [22].

[22] En 1999, los Estados miembros y la Comisión emitieron 408 observaciones y 148 dictámenes razonados. En 2000, pese a un aumento considerable de las notificaciones, los Estados miembros y la Comisión emitieron 444 observaciones y 144 dictámenes razonados. En 2001, los Estados miembros y la Comisión emitieron 152 dictámenes razonados. Sin embargo, menos de la mitad de los emitidos por la Comisión se refería a la ausencia de cláusulas de reconocimiento mutuo.

En 2000 la Directiva también facilitó la labor de armonización a escala comunitaria, al impedir la adopción de medidas nacionales que habrían podido paralizar las posiciones de ciertos Estados miembros, cuando se estaban buscando soluciones comunes (por ejemplo, en relación con las sustancias peligrosas en los equipos eléctricos y electrónicos, los complementos alimenticios y los piensos compuestos, así como con la adición de vitaminas y minerales a los alimentos).

La importancia del ámbito de los servicios ha crecido rápidamente. Así, las 11 notificaciones que los servicios de la Comisión recibieron en 1999 se convirtieron en 23 en 2000 y en 25 en 2001, cubriendo temas tan complejos como la firma electrónica, la lucha contra la delincuencia informática, el comercio electrónico, la protección de los menores en las comunicaciones o los nombres de dominios.

Lamentablemente, en lo que respecta a los servicios de la sociedad de la información existen demasiados casos en que los Estados miembros todavía no aplican suficientemente el principio de reconocimiento y exigen una duplicación de los requisitos que ya cumplen los agentes en otros Estados miembros. También surgen problemas debido a que en ciertos casos los Estados miembros introducen en sus proyectos de reglamentaciones los conceptos de extraterritorialidad [23]. Cuando esto sucede, la Comisión recuerda sistemáticamente al Estado miembro competente que no puede imponer a los agentes establecidos en otros lugares del territorio de la CE las mismas obligaciones que a sus propios agentes, y que, en cambio, cada nueva reglamentación ha de reconocer y tener debidamente en cuenta las exigencias ya cumplidas y las verificaciones ya realizadas por cada agente en el Estado en que está establecido.

[23] Esta observación se ve confirmada por las estadísticas. Así, en 1999 la Comisión emitió 8 observaciones y 1 dictamen motivado sobre las 11 notificaciones recibidas en relación con este ámbito. Los Estados miembros, por su parte, formularon 2 observaciones. En 2000 la Comisión formuló 4 observaciones y 9 dictámenes motivados sobre las 23 notificaciones. Por su parte, los Estados miembros formularon 5 observaciones. En 2001 la Comisión emitió 10 observaciones y 4 dictámenes motivados. Los Estados miembros, por su parte, formularon 2 observaciones.

2.2.2. Notificación de medidas específicas con arreglo a la Decisión nº 3052/95/CE [24]

[24] Decisión n° 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad.

Tal como destaca la Comisión en su informe de 7 de abril de 2000 [25] sobre la aplicación de la Decisión, el funcionamiento de ésta no es satisfactorio. En efecto, el número de notificaciones registrado en los años cubiertos por el informe (1997 y 1998) y confirmado durante los años siguientes [26] no permite formarse una imagen fiel del funcionamiento del reconocimiento mutuo en la Comunidad.

[25] Informe COM(2000) 194 final, de 7 de abril de 2000, de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre la aplicación de la Decisión 3052/95/CE en 1997 y 1998.

[26] La Comisión recibió en total 33 notificaciones en 1997, 69 en 1998, 26 en 1999 y 67 en 2000.

La Comisión se está esforzando, como había anunciado en su informe, en fomentar la aplicación de la Decisión [27]. Sin embargo, está claro que, sin una cooperación activa de los Estados miembros, la Comisión no será capaz por sí sola de garantizar que la Decisión desempeñe plena y satisfactoriamente la función que de ella se esperaba en el momento de su adopción.

[27] Véanse el punto 4 del informe COM(2000) 194 final ya mencionado y los puntos 2.1.2 y 2.1.3 del presente informe.

2.2.3. Cooperación administrativa en redes

Todos los Estados miembros han creado puntos de contacto destinados a los ciudadanos y otros para las empresas [28]. También existe un centro de coordinación para cada Estado miembro que simultáneamente sirve de coordinador de la red en el Estado miembro y de primer punto de contacto entre Estados miembros (en el marco de esa red), así como de contacto entre esos Estados y la Comisión. La red se ha creado con el objetivo de ayudar a los ciudadanos y a las empresas en caso de que se enfrenten a problemas surgidos a causa de una mala aplicación de las normas del mercado interior por una autoridad pública [29].

[28] Véase http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/cpoints/index.htm.

[29] Normalmente esta red se ocupa de los casos que los puntos de contacto y los centros de coordinación reciben directamente de los ciudadanos y las empresas. La Comisión ha transmitido, a modo de prueba, los casos de denuncias que había recibido en cuanto a matriculación de coches.

Los resultados de este mecanismo son más bien decepcionantes. Entre las razones podemos citar que no existen plazos obligatorios para el tratamiento de los casos transmitidos a la red y que el tiempo que se dedica a la resolución de los problemas puede presentar variaciones importantes, cuando para numerosos ciudadanos y empresas la rapidez con que se resuelva su problema reviste una gran importancia. Por otra parte, no todos los destinatarios de los puntos de contacto conocen la existencia de éstos, pues en la mayor parte de los Estados miembros las acciones de promoción no están suficientemente extendidas.

La Comisión ha adoptado una Comunicación sobre este tema [30] con la que pretende poner remedio a estas carencias. Antes del término de junio de 2002 se establecerá una base de datos en línea fácilmente accesible a los usuarios, que aumentará la transparencia en el conjunto de la UE y ejercerá una «presión de pares» con la que se intentará animar a los Estados miembros a alcanzar mejores resultados. La Comisión ha adoptado también una Recomendación [31] que estipula una serie de principios claros para que los centros de coordinación traten los casos dentro de la red.

[30] COM(2001) 702 final de 27 de noviembre de 2001.

[31] Recomendación 2001/893/CE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2001, sobre los principios para la utilización de «SOLVIT» - Red de Resolución de Problemas en el Mercado Interior, DO L 331 de 15.12.2001, p. 79. Véase http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/update/solvit/index.htm.

En el ámbito del reconocimiento de las cualificaciones profesionales existe desde hace tiempo una cooperación más fructífera [32]. Con el fin de encontrar soluciones más rápidas a ciertos problemas, la Comisión ha mantenido contactos periódicos con las autoridades nacionales, y en particular con los expertos de los grupos y comités competentes en la materia (grupo de coordinadores y otros comités de altos funcionarios).

[32] http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/qualifications/index.htm.

2.2.4. Reuniones «paquete»

Formando parte del diálogo constructivo entre los servicios de la Comisión y las administraciones nacionales, la Comisión organiza reuniones «paquete» periódicas con las autoridades competentes de los Estados miembros. Profundos debates sobre las denuncias presentadas a la Comisión y sobre las infracciones que se están cometiendo permiten encontrar soluciones no contenciosas a los casos inscritos en el orden del día de tales reuniones.

Conviene señalar que las reuniones «paquete» no constituyen una alternativa al inicio de un procedimiento por incumplimiento del artículo 226 del Tratado CE, sino un enfoque complementario y paralelo a éste. En una reunión «paquete», todas las partes presentes pueden exponer sus puntos de vista, lo que hace de ella un instrumento didáctico muy apreciado por las autoridades de los Estados miembros.

En el periodo 1998-2001 se organizaron 53 reuniones «paquete»: 19 en 1998, 13 en 1999, 11 en 2000 y 10 en 2001 [33]. Conviene señalar que la disminución del número de reuniones es paralela al aumento de su eficacia, que se refleja, principalmente, en el mayor número de casos que se tratan por reunión. Por otra parte, el número de reuniones bilaterales ad hoc con las autoridades nacionales va en claro aumento. Este tipo de reuniones permite un debate más profundo de asuntos muy técnicos.

[33] Véase el cuadro 7.2.5 anejo.

2.2.5. Cualificaciones profesionales

En el ámbito de las cualificaciones profesionales conviene recordar algunas medidas de cooperación política y académica destinadas a coordinar programas de estudios y a mejorar la transparencia de los títulos y las cualificaciones.

La Comisión, el Consejo de Europa y la UNESCO han elaborado conjuntamente, al margen del ámbito armonizado, un suplemento de la titulación que incluye los resultados personales de la titulación y la descripción de su sistema nacional de enseñanza superior. Este suplemento, a pesar de su carácter voluntario, empieza a gozar ahora de gran aceptación en toda Europa. De conformidad con la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de julio de 2001, relativa a la movilidad en la Comunidad de los estudiantes, las personas en formación, los voluntarios, los profesores y los formadores [34], se ha elaborado un instrumento paralelo, el suplemento del certificado, para las cualificaciones profesionales [35]. En la actualidad, este suplemento se prueba en los Estados miembros.

[34] DO L 215 de 9 de agosto de 2001, pp. 30-37.

[35] Véase http://www.cedefop.eu.int/transparency/certsupp.asp).

Los ministros de Educación de más de 30 países han acordado además, en el marco del proceso de Bolonia, crear de aquí al 2010 un «espacio europeo de la enseñanza superior» en el que los diplomas y títulos sean más fácilmente comparables. En la enseñanza y la formación profesionales se ha puesto en marcha un proceso similar con el fin de aumentar la transparencia y la confianza recíproca en el ámbito de las cualificaciones profesionales.

2.3. Los procedimientos de infracción

2.3.1. Productos

Alrededor del 28 % de los casos registrados (denuncias y casos detectados de oficio) por los servicios de la Comisión entre 1998 y 2001 en el ámbito «no armonizado» de la libre circulación de productos (artículos 28 a 30 del Tratado CE) están relacionados con el reconocimiento mutuo. En torno a un tercio de los procedimientos de infracción [36] iniciados durante ese mismo periodo están relacionados con la falta de reconocimiento mutuo [37].

[36] Envío de una carta de emplazamiento y de un dictamen motivado y recurso al Tribunal de Justicia, de conformidad con las disposiciones del artículo 226 del Tratado CE.

[37] En los cuadros 7.2.1 a 7.2.3, anejos a este informe, figuran estadísticas más detalladas.

De poco serviría intentar sacar conclusiones basándose en estadísticas relativas a los casos archivados o resueltos, pues entre éstos se cuentan también las denuncias infundadas y las relativas a situaciones muy específicas en uno o varios Estados miembros [38]. En cuanto a los procedimientos de infracción, las mismas estadísticas reflejan, por una parte, el elevado número de obstáculos relacionados con la falta de reconocimiento mutuo, y por otra, los esfuerzos considerables de la Comisión por obligar a los Estados miembros a incluir en sus reglamentaciones y sus prácticas la correcta aplicación del principio de reconocimiento mutuo.

[38] Conviene recordar que en el periodo de referencia se produjo un aumento puntual del número de denuncias provocado por los obstáculos surgidos a raíz de la crisis de las dioxinas. Dichas denuncias se incluyen en el recuento total de asuntos examinados en 1999 y 2000.

2.3.2. Cualificaciones profesionales

En el ámbito del reconocimiento de las cualificaciones profesionales, la aplicación del principio de reconocimiento mutuo afecta principalmente a los ciudadanos, quienes siguen beneficiándose de las directivas comunitarias relativas al reconocimiento de títulos en el marco del ejercicio de las libertades de circulación conferidas por el Tratado [39]. Además, se observa una disminución en el número de denuncias registradas relativas al periodo 1999-2000 [40], lo que parece apuntar a un funcionamiento satisfactorio de los instrumentos comunitarios afectados.

[39] Véanse los cuadros anejos 7.1.1 y 7.1.2.

[40] Véase el cuadro 7.1.3 anejo.

3. ARMONIZACIÓN: MEDIDAS ADOPTADAS O PROPUESTAS

La armonización, o un complemento de armonización, sigue siendo sin duda uno de los instrumentos más eficaces, tanto para los agentes económicos como para las administraciones nacionales. El reconocimiento mutuo no debe constituir una solución milagro para garantizar la libre circulación de los productos y servicios en el mercado interior.

Así pues, entre 1999 y 2000 el número de los obstáculos que quedaban y de las dificultades particulares exigió un esfuerzo específico de armonización, y no sólo en el ámbito de las cualificaciones profesionales, el comercio electrónico, la protección de los consumidores, las comunicaciones comerciales y los servicios financieros, sino también en el sector de los alimentos (complementos alimenticios) y en el de los productos industriales (instrumentos de medida, ascensores, embarcaciones de recreo, productos propios de la aviación civil, etc.). En el ámbito de la protección de los consumidores, la Comisión tiene la intención de elaborar una propuesta de Directiva marco que prevea en particular una armonización máxima con un nivel elevado de protección.

3.1. Los productos

3.1.1. Medidas horizontales

La nueva Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general de los productos [41], derogó la directiva anterior sobre seguridad general de los productos [42]. Además de establecer requisitos de seguridad para los productos que no están sujetos a disposiciones sectoriales específicas (como los artículos de puericultura y los encendedores), esta Directiva crea un marco jurídico de referencia para apreciar la equivalencia de los niveles de protección ofrecidos por el producto respecto al nivel de protección del Estado miembro de destino.

[41] DO L 11 de 15.1.2002, p.4.

[42] Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativa a la seguridad general de los productos.

Así pues, la Directiva establece que un producto se considera seguro (a saber, que no presenta riesgo alguno o sólo presenta riesgos muy limitados) cuando, en ausencia de disposiciones comunitarias específicas que rijan su seguridad, sea conforme a las reglamentaciones nacionales específicas del Estado miembro en cuyo territorio se comercialice, siempre que éstas fijen los requisitos sanitarios y de seguridad que debe satisfacer para poderse comercializar y a condición de que respeten lo previsto en el Tratado, y en especial en sus artículos 28 a 30.

Además, la Directiva establece una presunción de conformidad cuando el producto satisface las normas nacionales no obligatorias por las que se transponen normas europeas cuyas referencias publica la Comisión en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, de conformidad con el procedimiento específico previsto por la Directiva.

Así pues, la Directiva facilitará la aplicación del reconocimiento mutuo en el ámbito de los productos destinados a los consumidores y que no presentan riesgo alguno o que sólo presentan riesgos reducidos, respetando un nivel elevado de protección de la salud y la seguridad de las personas.

En la Comunicación relativa al seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea [43], la Comisión expresa su intención de elaborar una propuesta de Directiva marco que prevea en particular una armonización máxima con un nivel elevado de protección. En este ámbito, conjugar un nivel adecuado de protección y los principios de reconocimiento mutuo y del país de origen (que deberían consagrarse en la Directiva marco) permitiría evitar una fragmentación del mercado interior debida a interpretaciones divergentes en la jurisprudencia a nivel nacional.

[43] COM(2002) 289 final.

3.1.2. Medidas verticales: algunos casos concretos

Se ha de recurrir a una armonización o un complemento de armonización cuando se establezca que no se puede aplicar el principio de reconocimiento mutuo. Así pues, la Comisión ha propuesto una directiva específica relativa a los complementos alimenticios [44]. En cuanto a las sustancias que se pueden añadir con fines de nutrición concretos a los alimentos destinados a una dieta particular, la Directiva 2001/15/CE de la Comisión, de 15 de febrero de 2001 [45], intenta eliminar los obstáculos que aún existen a su libre circulación.

[44] COM (2000) 222 final, de 8 de mayo de 2000, modificada por COM(2001) 159 final.

[45] DO L 52 de 22.2.2001, p.19.

En el sector de los productos industriales se prevé un complemento de armonización en el ámbito de los instrumentos de medida [46], los ascensores [47], las embarcaciones de recreo y los vehículos náuticos de motor [48] y la aviación [49].

[46] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los instrumentos de medida: COM(2000) 566 final de 15 de septiembre de 2000.

[47] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las máquinas y por la que se modifica la Directiva 95/16/CE: COM(2000) 899 final de 26 de enero de 2001.

[48] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/25/CE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a embarcaciones de recreo: COM(2000) 639 final de 12 de octubre de 2000.

[49] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes en el ámbito de la aviación civil y se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea: COM(2000) 595 final de 27 de septiembre de 2000.

3.2. Cualificaciones profesionales

La adopción de la nueva Directiva 1999/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de junio de 1999, relativa a las cualificaciones profesionales del ámbito de la artesanía, el comercio y ciertos servicios facilitará el reconocimiento profesional. Por una parte, esta Directiva crea un mecanismo de reconocimiento de títulos para profesiones que aún no están cubiertas por el sistema general (Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE); por otra, supone la refundición de 35 directivas transitorias y de liberalización anteriormente adoptadas. De este modo, contribuirá a la libre circulación de los ciudadanos por la Unión a la vez que simplifica el Derecho comunitario.

3.3. Comercio electrónico

La Directiva 2000/31/CE sobre el comercio electrónico [50] está dirigida a suprimir los obstáculos a la libre circulación de los servicios de la sociedad de la información entre Estados miembros estableciendo un marco jurídico claro y estable basado en los principios del mercado interior.

[50] Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior («Directiva sobre el comercio electrónico»), DO L 178 de 17 de julio de 2000, p.1. Conviene recordar que esta Directiva no establece normas adicionales de Derecho internacional privado ni aborda la competencia de los órganos jurisdiccionales.

Con el fin de permitir la circulación de los servicios de la sociedad de la información en toda la Unión Europea, la Directiva prevé que los prestadores puedan suministrar sus servicios sobre la base de la normativa del Estado miembro en el que estén establecidos (país de origen). Los Estados miembros sólo podrán restringir la circulación de los servicios de la sociedad de la información procedentes de otros Estados miembros en el marco de las excepciones previstas en la Directiva. Además, la Directiva armoniza ciertos aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información para garantizar la libre circulación de estos últimos [51].

[51] La definición del lugar de establecimiento de los operadores y sus obligaciones de transparencia, las exigencias de transparencia en las operaciones comerciales, la celebración y la validez de los contratos electrónicos, la responsabilidad de los intermediarios de Internet, la resolución de conflictos en línea y la cooperación entre las administraciones nacionales.

La Directiva 1999/93 [52] crea un marco jurídico para la firma electrónica y determinados servicios de certificación, con el fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. La Directiva fija, entre otras cosas, las exigencias que deberán respetar los proveedores de servicios de certificación que expidan certificados reconocidos. Los Estados miembros aplicarán las disposiciones nacionales que adopten en cumplimiento de dicha Directiva a los proveedores de servicios de certificación establecidos en su territorio y a los servicios prestados por ellos. Los Estados miembros no podrán restringir la prestación de servicios de certificación en los ámbitos regulados por la Directiva que procedan de otro Estado miembro.

[52] Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, por la que se establece un marco comunitario para la firma electrónica. DO L 13 de 19 de enero de 2000, p. 12.

3.4. Comunicaciones comerciales

Sigue habiendo ciertas restricciones nacionales relativas a las comunicaciones comerciales en las que la simple aplicación del principio de reconocimiento mutuo no bastaría para completar el mercado interior, pues de acuerdo con los análisis realizados por la Comisión, existe interacción entre varios ámbitos del mercado interior: importación de servicios, libertad de establecimiento, exportación de servicios y supresión de distorsiones importantes de la competencia. Sin una armonización selectiva, sería imposible establecer reglas del juego uniformes.

En este contexto, la Comisión ha adoptado una Comunicación [53] que propone un reglamento relativo a la utilización y la comunicación de las promociones de ventas y prevé la sustitución de ciertas restricciones por medidas de armonización selectivas y la aplicación del reconocimiento mutuo por medio de los requisitos nacionales que aún persisten en materia de promoción de ventas.

[53] Comunicación COM(2001) 546 final de 2 de octubre de 2001, sobre las promociones de ventas en el mercado interior.

Además, la Comisión ha iniciado una reflexión en relación con el patrocinio [54].

[54] Véase http://europa.eu.int/comm/internal_market/comcom/sponsorship/index_en.htm.

La Comunicación relativa al seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea [55] aborda en particular todos los aspectos de la comunicación entre consumidores y empresas. La Comisión propone resolver el problema de las restricciones existentes en este ámbito mediante una armonización completa.

[55] COM(2002) 289 final.

3.5. Servicios financieros

La Comisión presta una atención especial al mantenimiento de un marco legislativo claro y coherente en el ámbito de los servicios financieros, en el que la complejidad y el volumen de las normas aplicables confieren al reconocimiento mutuo un papel particularmente importante. Este hecho queda ilustrado por la Directiva sobre el comercio electrónico, cuyo principio básico viene dado por la cláusula denominada «del mercado interior», que permite a los prestadores en línea ofrecer sus servicios en toda la Unión con arreglo a la normativa aplicada por el Estado miembro en el que estén establecidos. No obstante, la Directiva prevé determinadas excepciones a dicha cláusula, algunas de las cuales afectan a los servicios financieros. Además, la cláusula del mercado interior se aplicará en los ámbitos en los que aún existen divergencias notables entre normas nacionales, y en particular en los ámbitos no armonizados.

Con el fin de presentar un programa de acción, la Comisión adoptó una Comunicación sobre comercio electrónico y servicios financieros [56].

[56] COM(2001) 66 final de 7 de febrero de 2001.

En su Comunicación, la Comisión considera que será necesaria una mayor convergencia de las normas nacionales, en particular en los ámbitos de las normas de conducta profesionales en materia de servicios de inversión y de las obligaciones de información precontractuales. Estas últimas quedan cubiertas en muy gran medida por la propuesta de Directiva sobre la comercialización a distancia de servicios financieros. Para garantizar esta mayor convergencia, convendrá combinar diferentes enfoques formulando propuestas legislativas encaminadas a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores en toda la Unión y, siempre que se considere adecuado, previendo la necesidad de que los Estados miembros apliquen el reconocimiento mutuo.

La Comisión presenta una estrategia en tres etapas: pretende iniciar un programa de convergencia que cubra normas contractuales y no contractuales. Estas medidas de armonización irán acompañadas de acciones específicas dirigidas a reforzar la confianza de los consumidores en el comercio electrónico, recurriendo, principalmente, a medios adecuados de resolución de litigios transfronterizos y a la mejora de los pagos en Internet. Por último, en su Comunicación la Comisión insiste en una mayor cooperación en materia de supervisión, ya que las autoridades de los Estados miembros de acogida dependen cada vez más de sus homólogos del Estado miembro de establecimiento del prestador de servicios.

4. ENCUESTAS ESPECÍFICAS RELATIVAS AL FUNCIONAMIENTO DEL RECONOCIMIENTO MUTUO EN CIERTOS SECTORES DE PRODUCTOS

A partir de una serie de encuestas realizadas a agentes económicos y administraciones nacionales se ha podido estudiar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en diversas categorías de productos. Los resultados de dichas encuestas varían considerablemente entre las distintas categorías.

En cualquier caso, se pueden señalar los resultados siguientes:

- En los sectores en que la armonización comunitaria aún no afecta a categorías nuevas o tecnológicamente avanzadas de productos, los agentes económicos chocan a menudo con barreras a los intercambios que obedecen a la falta de reconocimiento mutuo (por ejemplo, productos alimenticios reforzantes, ciertos productos de construcción).

- En los sectores en que la armonización es opcional (autobuses, camiones, remolques), el carácter de los obstáculos a los intercambios varía entre requisitos muy exigentes en los procedimientos nacionales de homologación y restricciones impuestas por los «Códigos de circulación», que difieren de unos Estados miembros a otros.

- El sector de los productos de construcción sigue marcado por la fragmentación de los mercados, resultante de la aplicación de normas técnicas nacionales y de «marcas de calidad» que constituyen necesidades comerciales para garantizar el acceso al mercado de un producto dado.

- En los sectores no armonizados estudiados (bicicletas, escaleras, andamios, objetos fabricados con metales preciosos, artículos de puericultura, cisternas y contenedores) y en el ámbito de los sistemas de alarma, que cuentan con algunos elementos armonizados, las dificultades varían en función de la complejidad y la tecnicidad del producto.

4.1. Las encuestas específicas

En su Comunicación de 1999 la Comisión ya había reconocido la necesidad de disponer de más información fidedigna para evaluar con precisión la aplicación del reconocimiento mutuo en sectores en los que las legislaciones relativas a los productos no están armonizadas, o en los que lo están de forma incompleta. Desde entonces, la Comisión se ha esforzado en recopilar datos sobre los éxitos y las insuficiencias registrados en el ámbito del reconocimiento mutuo, a través de dos series de encuestas similares: la primera dirigida a una muestra de agentes económicos de la Unión Europea [57] y la segunda a las administraciones nacionales competentes [58]. Estas encuestas se realizaron a partir de cuestionarios muy detallados que incluían preguntas concretas relativas a la invocación del reconocimiento mutuo, las actitudes de las administraciones nacionales y los agentes económicos durante la evaluación de la conformidad, las posibles dificultades, su carácter y sus consecuencias.

[57] Se contactó con unos 2 000 agentes económicos.

[58] Las administraciones nacionales incluyen, en su caso, a las autoridades regionales, cuando la materia de que se trate no sea competencia de una administración nacional central. El número de autoridades nacionales figura en el cuadro 7.3.8 del presente informe.

Los resultados de algunas de estas encuestas no suponen más que un esbozo de la situación y precisan, sin ningún género de dudas, la realización de otras encuestas complementarias más detalladas, debido principalmente al bajo índice de respuesta a los cuestionarios dirigidos a los agentes económicos. Este es el caso, en particular, en el sector de los alimentos en conserva, el de las bebidas no alcohólicas y la cerveza, el de los productos reforzantes y el de los productos de construcción [59].

[59] En el ámbito de los alimentos en conserva, respondieron a la encuesta 21 de los 34 agentes económicos a los que fue propuesta (5 %). En cuanto a las encuestas relativas a las bebidas no alcohólicas, respondieron 38 agentes económicos de un total de 289 (13 %). También respondieron 18 empresas del ámbito de los productos reforzantes, de un total de 67 agentes económicos contactados. El 5 % de las empresas del ámbito de los productos de construcción contactadas, pertenecientes principalmente al sector de los productos de albañilería, respondieron al cuestionario (28 respuestas). Por otra parte, cabe señalar que en los ámbitos de la construcción y de las escaleras ciertos Estados miembros disponen de un sistema de certificación y marcado nacional que, pese a su carácter voluntario, constituye en realidad una necesidad comercial para permitir el acceso al mercado nacional (confianza de los clientes en las marcas nacionales). Esta zona gris localizada entre los procedimientos de autorización obligatorios y los sistemas de certificación y marcado voluntarios exige cierta prudencia en la interpretación de las respuestas obtenidas en esos dos sectores. En el ámbito de las camionetas respondieron 38 empresas.

Los resultados de las encuestas se resumen como sigue [60]:

[60] Los resultados detallados de dichas encuestas se pueden consultar en los cuadros anejos 7.3.1 a 7.3.7 y 7.4.1 a 7.4.14. No se han de confundir estas estadísticas con las mencionadas en el punto 3 del Cuadro de indicadores del mercado interior de noviembre de 2001 (n° 9), a saber, la encuesta sobre la calidad del entorno normativo de la UE, que aborda de un modo más general la opinión de los agentes en cuanto a los requisitos de conformidad de los productos al mismo tiempo en el sector armonizado y en el no armonizado. Véase el sitio de Internet http://europa.eu.int/comm/internal_market/fr/update/score/index.htm.

4.2. Productos alimenticios

El reconocimiento mutuo sigue desempeñando un papel importante en el ámbito de los alimentos, pese a lo adelantada que se encuentra la armonización en este sector [61].

[61] Véase el sitio de Internet http://europa.eu.int/comm/food/index_es.html.

Dos terceras partes de las empresas del sector de los alimentos en conserva que respondieron al cuestionario no experimentan dificultad alguna para comercializar sus productos en otro Estado miembro. Las encuestas dirigidas a las administraciones nacionales no presentan problemas particulares.

En cuanto al sector de las bebidas no alcohólicas y la cerveza, en torno al 59 % de las respuestas no manifiestan dificultad alguna en la comercialización en otro Estado miembro. El 31 % de las respuestas que mencionan obstáculos denuncian diferencias entre las especificaciones técnicas nacionales que definen las características exigidas a las bebidas, mientras que el 75 % se refieren a problemas relacionados con el envasado y el etiquetado. Dos tercios de las administraciones nacionales encuestadas aún no han tenido problemas relacionados con el reconocimiento mutuo. En cambio, las encuestas sugieren que, según las administraciones nacionales, los problemas más frecuentes se presentan en el ámbito del etiquetado (35 % de las administraciones encuestadas).

Respecto a los productos reforzantes, el 89 % de las empresas que respondieron al cuestionario hacían alusión a problemas en el comercio intracomunitario de este tipo de productos. La mayor parte de dichos problemas parecen nacer de las diferencias existentes entre las especificaciones técnicas nacionales que definen las características requeridas del producto, lo que confirma la necesidad de proceder a una acción legislativa comunitaria. Para ello, tal como anunció en el plan de acción del Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, la Comisión tiene la intención de presentar una propuesta de Directiva relativa a los alimentos enriquecidos antes de que finalice 2002. La propuesta tendrá por objeto adoptar las disposiciones aplicables a la comercialización de alimentos a los que se han añadido nutrientes, como vitaminas y sales minerales.

Por otra parte, estas respuestas confirman los datos obtenidos por la Comisión por medio de los procedimientos de infracción.

4.3. Vehículos varios: autobuses, camiones, remolques [62] y bicicletas

[62] Los autobuses, los camiones y los remolques son objeto de una armonización parcial. Véase el sitio de Internet http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/index.htm.

El análisis de las encuestas realizadas en el sector de los autobuses indica que casi el 60 % de las administraciones nacionales han encontrado problemas en la aplicación del reconocimiento mutuo. Teniendo en cuenta que casi todas las administraciones encuestadas señalan la existencia de un procedimiento de homologación nacional previo a la comercialización, resulta poco sorprendente que una de las principales causas de las dificultades encontradas resida, de acuerdo con las empresas encuestadas, en la pesadez de los procedimientos de homologación y la necesidad de adaptar algunos autobuses a las normas locales para poderlos comercializar. Por otra parte, para el 40 % de las administraciones las dimensiones de los autobuses parecen constituir la principal dificultad.

En el sector de los camiones, el número y el carácter de las dificultades de comercialización son muy similares a los del caso de los autobuses. El 34 % de los 223 intentos de comercialización de camiones en un Estado miembro se han topado con dificultades. Las principales causas de éstas son, al parecer, el respeto de las normas técnicas obligatorias en el Estado miembro de destino y la denegación del reconocimiento de los certificados y comprobantes obtenidos en el Estado miembro de producción. Cabe señalar que en el 70 % de los casos de dificultades la empresa ha tenido que adaptar su productos a la demanda o al comportamiento del Estado miembro de destino.

En el ámbito de los remolques, las empresas encuestadas señalaron que determinadas especificaciones técnicas parecen impuestas por las prescripciones de los diferentes «códigos de circulación» locales, pues éstos contemplan restricciones que varían en gran medida de unos países a otros (por ejemplo, dimensiones máximas, señalización particular, cargas máximas por eje, etc.). En el 61 % de los casos, la empresa no encontró dificultades para comercializar su producto. No se puede excluir que durante la producción los fabricantes velen por el respeto del código de circulación del Estado miembro de destino.

Las bicicletas no son objeto de armonización comunitaria. El examen de las encuestas revela que las molestias debidas a una mala aplicación del principio de reconocimiento mutuo son relativamente limitadas. Ninguna de las administraciones encuestadas ha propuesto la armonización en este ámbito. Por parte de los agentes económicos, las dificultades parecen afectar principalmente a cuatro Estados miembros. Por otro lado, el sector de las bicicletas parece caracterizarse por una fuerte disponibilidad de los agentes económicos a adaptarlas a la demanda del mercado de destino: el 68 % de los fabricantes encuestados declaró que adaptaba sus bicicletas para satisfacer los hábitos de consumo locales. Con todo, las respuestas a las encuestas no permiten evaluar en qué medida los diferentes «códigos de circulación» locales, que en ocasiones incluyen normas técnicas diferentes que obligan a los fabricantes a adaptar sus productos, influyen directamente en los hábitos de consumo locales.

4.4. Productos de construcción

Ante la falta de especificaciones técnicas como las previstas en el artículo 4 de la Directiva 89/106/CEE relativa a los productos de construcción [63], el reconocimiento mutuo se aplica a una amplia categoría de productos de construcción, y principalmente a los equipos de seguridad vial, las tuberías y los productos de albañilería [64].

[63] Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción.

[64] Conviene señalar que en este sector el papel del reconocimiento mutuo se reducirá considerablemente con la adopción gradual de las normas armonizadas y la aplicación más sistemática de los documentos de idoneidad técnica europeos. Se puede consultar una descripción más precisa del progreso reciente de este sector específico en : http://europa.eu.int/comm/enterprise/construction/index.htm.

Alrededor del 54% de las empresas que respondieron al cuestionario mencionaron problemas; las restantes (46 %) pertenecen sobre todo a la rama de la importación. Es posible que el hecho de que los productores se encarguen de los procedimientos de autorización y certificación beneficie a los importadores, quienes, por lo tanto, pueden vender productos debidamente autorizados o certificados. El 80 % de las respuestas denuncian como problema principal las diferencias en los métodos de ensayo, así como la existencia de pruebas obligatorias para un tercio de ellos, en virtud de un procedimiento obligatorio de evaluación de la conformidad (73 % de las respuestas).

Las administraciones nacionales encuestadas no parecen encontrar tantos problemas como los agentes económicos. A pesar del número considerable de procedimientos de comercialización, apenas el 35 % de las administraciones nacionales declararon haber encontrado problemas de reconocimiento mutuo. La cuarta parte de las administraciones nacionales no aceptaban que los productos procedentes de otros Estados miembros garantizasen un nivel de protección equivalente.

4.5. Escaleras y andamios no incorporados a una construcción

El 71 % de las empresas contactadas no hizo referencia a problema alguno; sin embargo, conviene señalar que ninguna de ellas fabrica en realidad este tipo de productos. Sólo el 29 % restante menciona problemas [65]. En el 80 % de los casos problemáticos, los certificados y los datos transmitidos por los productores no consiguieron convencer a las administraciones nacionales de la equivalencia del nivel de protección ofrecido por el producto en relación con la legislación del Estado miembro de destino. La legislación de un solo Estado miembro obligó a cuatro productores de escaleras a modificar sus productos de modo que fuesen conformes a sus disposiciones. De acuerdo con las respuestas, ningún otro Estado miembro había obligado a los productores en cuestión a modificar sus productos.

[65] 5 empresas.

Dado que el número total de los problemas que han tenido que afrontar las administraciones es limitado, pocas de ellas estiman que sea preciso legislar al respecto.

4.6. Otras categorías de productos

El examen de las encuestas realizadas en el sector de los artículos de puericultura sugiere que las dificultades que plantea la comercialización de estos artículos en la Unión Europea son limitadas. El bajo índice de dificultad observado parece responder a la existencia de normas europeas de seguridad relativas a las camas para niños y los asientos de automóviles para bebés.

Los sistemas de alarma contra incendios y contra intrusos constituyen un grupo de productos aparte, debido, por un lado, a que se les aplican varias directivas de un modo concomitante [66], y por otro al importante papel que desempeñan en este sector las empresas de seguros, que parecen propiciar la instalación de sistemas de alarma que satisfagan ciertas normas de calidad [67]. Las dificultades parecen relativamente escasas. La complejidad técnica de este tipo de producto explica, probablemente, por qué las administraciones han mencionado más problemas que los agentes económicos y por qué el 39 % de las administraciones desean que se imponga un complemento de armonización.

[66] La Directiva 73/23/CEE del Consejo, de 19 de febrero de 1973, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el material eléctrico destinado a utilizarse con determinados límites de tensión y la Directiva 89/336/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1989, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la compatibilidad electromagnética, así como, en ciertos sistemas, la Directiva 1999/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 1999, sobre equipos radioeléctricos y equipos terminales de telecomunicación y reconocimiento mutuo de su conformidad.

[67] Véase http://www.cea.assur.org/cea/v1.1/publ/fr/ouvrage/ y http://www.efsac.org/list.html.

A primera vista, el número de problemas que presenta el sector de los objetos fabricados con metales preciosos parece limitado. Las principales dificultades derivan de la obligación de obtener un punzonado nacional [68] y de las diferencias entre las especificaciones nacionales relativas a la ley mínima [69] y al contenido en níquel. Por lo tanto, en ocasiones los fabricantes establecidos en los Estados miembros y que trabajan con una ley mínima reducida han de comercializar sus productos con una denominación de venta diferente de «oro» en los países en los que la ley mínima sea más elevada, o bien diseñar líneas de productos diferentes, lo que les obliga a revisar sus métodos de fabricación. Sin embargo, algunas de las empresas encuestadas dejaron claro que los gustos y los hábitos de consumo variaban de unos países a otros y que muy a menudo los fabricantes se veían obligados a adaptar sus productos por razones exclusivamente comerciales.

[68] El punzón sirve para certificar la conformidad del producto en cuanto a contenido en oro (y, por lo tanto, de la ley) y en níquel. El requisito de un punzonado nacional parece causar dificultades en la comercialización de objetos elaborados con metales preciosos en diez Estados miembros. A este respecto, véanse las sentencias recientes del Tribunal de Justicia: sentencia de 14 de junio de 2001, «Comisión contra Francia», asunto C-84/00; y sentencia de 21 de junio de 2001, «Comisión contra Irlanda», asunto C-30/99.

[69] La ley mínima legal representa el contenido en oro por debajo del cual el servicio de la garantía no realiza el punzonado y el objeto no se puede comercializar con la denominación de venta «oro» en un país. No existen normas europeas en relación con esta ley mínima.

La generalización de los sistemas de punzonado y los problemas de reconocimiento mutuo de ellos derivados se ven confirmados por las administraciones nacionales, pese a una buena cooperación administrativa. Así pues, resulta lógico que la mitad de las administraciones encuestadas deseara que se estableciese una armonización en el ámbito de los metales preciosos, y que la otra mitad pidiese un refuerzo de la cooperación administrativa [70].

[70] La Comisión ha propuesto una armonización que aún no se ha llevado a cabo. Véase la propuesta de Directiva del Consejo relativa a los objetos fabricados con metales preciosos (DO C 318 de 25.11.1993, p. 5), modificada por la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los objetos fabricados con metales preciosos (DO C 209 de 29.7.1994, p. 4).

El análisis de las respuestas de las empresas pertenecientes al sector de las cisternas revela que las dificultades relativas a la aplicación del reconocimiento mutuo parecen escasas. Con todo, muchas de las empresas que afirman no haber encontrado dificultad alguna han aplicado estrategias de prevención o bien trabajan por encargo, siguiendo las especificaciones concretas de sus clientes. Además de las diferencias existentes entre las especificaciones técnicas nacionales que definen las características exigidas del producto, la obligación de volver a someterse total o parcialmente a los ensayos de homologación, con métodos de ensayo y métodos de evaluación de la conformidad por terceros diferentes, parece constituir la principal fuente de problemas.

Por último, la existencia de normas internacionales y europeas en materia de contenedores (de todo tipo) parece facilitar la aplicación del reconocimiento mutuo, pues se han denunciado pocos problemas.

5. OBSERVACIONES EN EL ÁMBITO NO ARMONIZADO DE LOS PRODUCTOS

La Comisión observa que es muy difícil disponer de una imagen real y fiable del funcionamiento del reconocimiento mutuo en el ámbito de los productos, a pesar de las encuestas dirigidas a las administraciones nacionales y los agentes económicos basadas en preguntas específicas.

Algunos agentes económicos desean adaptar sus productos a los gustos de los consumidores del mercado de destino, por lo que no han recurrido al reconocimiento mutuo. Quienes no desean modificar sus productos son reticentes a afrontar las dificultades que representan los posibles procedimientos de evaluación de la conformidad en el Estado miembro de destino.

Por norma general, estas dificultades surgen del desconocimiento del principio de reconocimiento mutuo y la incertidumbre de las administraciones nacionales en relación con las modalidades de aplicación de éste.

5.1. ¿Revelan las encuestas el funcionamiento real del reconocimiento mutuo-

La Comisión ha tenido que enfrentarse siempre a dificultades considerables para obtener, incluso a través de encuestas muy precisas, una imagen clara y fiable de la aplicación real del principio de reconocimiento mutuo. La Comisión observa que las administraciones nacionales cuentan con pocas estadísticas sobre el número de casos en que se aplica, invoca o deniega el principio de reconocimiento mutuo. En muchos casos, la legislación nacional no exige una intervención activa de las autoridades nacionales previa a la comercialización en el Estado miembro de destino para que se pueda aplicar el reconocimiento mutuo. Además, en varios casos ha resultado difícil identificar a la administración nacional competente.

En cuanto a los agentes económicos, o bien las estadísticas no existen, o bien no han sido comunicadas a la Comisión. Por otra parte, la estrategia comercial de algunos fabricantes encuestados altera la fiabilidad de la información sobre el reconocimiento mutuo en el mercado interior: declaran no encontrar dificultades en la comercialización de sus productos, puesto que han adoptado estrategias que se podrían considerar «de prevención» de las dificultades». Una de tales estrategias consiste en fabricar productos conformes a las normas nacionales de los mercados afectados antes de cualquier intento de comercialización en ese mercado. Otra estrategia consiste en fabricar productos en varias líneas, cada una de las cuales satisface una norma nacional diferente y más exigente que las otras, y solicitar a las autoridades competentes responsables de esas normas la homologación del producto. Estas dos estrategias obligan a los fabricantes a proponer líneas de productos diferentes, pero evitan cualquier dificultad de comercialización. Por lo tanto, sólo las empresas que despachan volúmenes suficientes de productos pueden amortizar el coste de estas estrategias. Por último, en algunos de los sectores estudiados los fabricantes trabajan por encargo y ofrecen productos a medida conformes a las normas nacionales que sus clientes desean cumplir.

Otra dificultad notable reside, al menos en lo relativo a ciertas categorías de productos, en el bajo índice de respuesta. Aparte de los motivos relacionados con la metodología utilizada (encuestas telefónicas o escritas), la razón principal de este bajo índice puede ser la reticencia de ciertos agentes económicos a desvelar lo que consideran información comercial estratégica. Sin embargo, el reducido índice de respuesta se podría explicar también por el hecho de que las empresas estiman que el reconocimiento mutuo funciona bien y, dada la falta de dificultades al respecto, no es necesario responder a las encuestas. Esta misma reticencia, unida a la falta de información precisa en las empresas encuestadas, parece ser la causa de la imposibilidad de cuantificar, e incluso de estimar, los costes directos o indirectos suplementarios inducidos por dificultades a la hora de conseguir que se aplique el reconocimiento mutuo.

En cualquier caso, los resultados de las encuestas realizadas no provocan grandes sorpresas. Al comparar los datos que aportan con los de los procedimientos de infracción se advierte que éstos últimos constituyen una fuente relativamente fiable de lo que pueden ser los grandes problemas de reconocimiento mutuo dentro del mercado interior.

5.2. No se debe subestimar el desconocimiento del reconocimiento mutuo...

Las encuestas descritas en el capítulo 4 del presente informe y las mesas redondas mencionadas en el punto 2.1.1 confirman que una parte considerable de los agentes económicos encuestados sigue sin conocer el principio de reconocimiento mutuo [71]. Por otra parte, incluso si a menudo el principio de reconocimiento mutuo se conoce como aplicación práctica de la libre circulación de productos en el mercado interior, los agentes económicos siguen aplicándolo de un modo relativamente marginal [72], pues, dado que su interés primero consiste en asegurarse un acceso rápido al mercado nacional, con frecuencia optan por una adaptación de la composición del producto a las normas nacionales del Estado miembro de destino. Estiman en demasiadas ocasiones que invocando el principio no conseguirían influir en la actitud de las autoridades nacionales afectadas y declaran que desean evitar una pérdida de tiempo. Así pues, se ha de concluir que un mejor conocimiento del principio de reconocimiento mutuo por todas las partes directamente afectadas recortaría los costes que el acceso al mercado de destino supone para el agente económico.

[71] Véase el cuadro anejo 7.4.14.

[72] Véanse los cuadros anejos 7.4.4 y 7.4.5.

5.3. ...que en la práctica se traduce en una actitud pusilánime

Las mesas redondas y las encuestas confirman que, frente al desconocimiento (porque un producto no responde literalmente a las normas técnicas del Estado miembro de destino o porque se desconocen otras normas y tradiciones de éste), en las actitudes de las administraciones y de los agentes económicos prevalece la incertidumbre, que a veces se traduce en una prudencia desmesurada, tanto por parte de los agentes económicos como por la de las autoridades nacionales encuestadas, deseosas de consolidar y mejorar la cooperación administrativa.

5.4. ¿Implica el desconocimiento un mal funcionamiento del principio-

No necesariamente. Las encuestas demuestran sin lugar a dudas que el funcionamiento del principio de reconocimiento mutuo es satisfactorio en un elevado número de productos (bebidas, bicicletas, escaleras y andamios, productos de puericultura). Para la inmensa mayoría de los agentes económicos y las administraciones nacionales activos en estos sectores, la libre circulación de estos productos se ha convertido en algo tan evidente que el recurso expreso al principio de reconocimiento mutuo ha pasado a ser redundante.

5.5. ¿El desconocimiento constituye un problema-

Cuando se trate de productos poco complejos que presentan riesgos escasos en materia de protección de la salud, la seguridad y el medio ambiente, el desconocimiento tendrá pocas repercusiones. En este caso, la confianza mutua entre los Estados miembros garantiza una libre circulación de los productos en el mercado interior.

En cambio, cuando se trata de productos nuevos o complejos sometidos a un procedimiento de autorización nacional o a cualquier otra forma de control de la conformidad en el momento de su comercialización en el Estado miembro de destino, el desconocimiento del principio plantea un verdadero problema, tanto a las administraciones responsables de los controles de conformidad en el marco de la vigilancia del mercado como a los agentes económicos que no desean adaptar sus productos al mercado del Estado miembro de destino.

6. CONCLUSIONES

El balance de las acciones iniciadas entre 1999 y 2001 es positivo. Sin embargo, teniendo en cuenta la todavía insuficiente información sobre el principio de reconocimiento mutuo y la incertidumbre existente en las administraciones nacionales en relación con sus modalidades de aplicación, la Comisión considera que las orientaciones propuestas en la Comunicación de 1999 relativa al reconocimiento mutuo siguen siendo de actualidad.

La Comisión adoptará directrices prácticas para la aplicación del reconocimiento mutuo, a través, principalmente, de una comunicación a los Estados miembros y a los agentes económicos en la que se aclararán los derechos y los deberes de las partes afectadas en los casos en que el principio de reconocimiento se pueda aplicar. Además, velará por que se dé un mayor valor a los instrumentos existentes, con el fin de afianzar una aplicación correcta del principio de reconocimiento mutuo en las legislaciones y prácticas administrativas nacionales. La Comisión iniciará acciones más específicas en los sectores cuyos productos presentan indicios de que el reconocimiento mutuo no siempre funciona correctamente.

En todo caso, la armonización comunitaria seguirá siendo la solución más adecuada en los sectores específicos en que la diferencia entre los niveles de protección generada por las normas nacionales es tal que el principio de reconocimiento mutuo no puede desempeñar correctamente su papel (productos alimenticios y productos de construcción).

La Comisión ha adoptado una nueva estrategia para los servicios, con un esfuerzo especial para mejorar la aplicación del reconocimiento mutuo.

6.1. Productos

Ya se han ejecutado varias de las acciones propuestas en la Comunicación de 1999 relativa al reconocimiento mutuo, mientras que otras se aplicarán en un futuro próximo [73].

[73] Véase la lista detallada en el cuadro 7.5 anejo al presente informe.

Frente a la observación continua de la falta de información sobre la aplicación del principio de reconocimiento mutuo y de la incertidumbre de las administraciones nacionales en relación con sus modalidades de aplicación, la Comisión considera que se deberá seguir aplicando el enfoque definido en su Comunicación de 1999 [74], con el fin de mejorar la información que se facilita a los agentes económicos y las administraciones nacionales.

[74] Comunicación COM(1999) 299 final al Consejo y al Parlamento Europeo, de 16 de junio de 1999 - El reconocimiento mutuo en el marco del seguimiento del Plan de acción para el Mercado Interior.

Las acciones puntuales o continuas previstas adoptarán la forma de:

* Directrices más claras sobre la aplicación del reconocimiento mutuo en la práctica cotidiana:

a) Adopción por la Comisión de una comunicación a los Estados miembros y a los agentes económicos que aclarará los derechos y deberes de las partes afectadas en los casos en que se pueda aplicar el principio de reconocimiento mutuo. Concretamente, se recordará a los Estados miembros la obligación de incluir sistemáticamente una cláusula de reconocimiento mutuo en las legislaciones existentes de los Estados miembros [75] y la obligación de garantizar una motivación adecuada en los casos en que un Estado miembro estime necesario acogerse a disposiciones de excepción del principio de reconocimiento mutuo.

[75] Véase, concretamente, la sentencia «foie gras» del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 1998, «Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa», asunto C-184/96, Rec. Jur. 1998, p. I-6197.

b) Publicación de guías sobre ámbitos específicos.

c) Intercambios de información más regulares entre las administraciones y mejora de la cooperación administrativa en red [76].

[76] Véase el punto 2.2.3 del presente informe.

d) Acciones formativas e informativas.

* Una mejor valoración de los instrumentos existentes con el fin de afianzar una aplicación correcta del principio de reconocimiento mutuo en las legislaciones y prácticas administrativas nacionales. Dichos instrumentos son, concretamente, los procedimientos de reclamación y de infracción, la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, y las normas relativas a los servicios de la sociedad de la información, la Decisión n° 3052/95/CE del Parlamento Europeo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad, y la Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general de los productos.

* Acciones más específicas en los sectores de productos en los que hay indicios de que el reconocimiento mutuo no siempre funciona correctamente.

No obstante, seguirá siendo indispensable una mayor armonización en los sectores específicos en que la diversidad y/o la divergencia de las normas técnicas plantee demasiados problemas para que el principio de reconocimiento mutuo funcione correctamente [77]. En este caso, la armonización deberá cubrir todos los problemas para los que el reconocimiento mutuo no puede ofrecer una solución eficaz. La adopción más rápida de normas europeas armonizadas para las categorías de productos a las que se aplica una directiva comunitaria (por ejemplo, la Directiva 89/106/CEE relativa a los productos de construcción, la nueva Directiva relativa a la seguridad general de los productos, etc.) seguirá siendo primordial [78].

[77] Véanse, por ejemplo, los asuntos pendientes C-12/00 y C-14/00 del Tribunal de Justicia, relativos a la prohibición de comercialización de determinados productos de cacao y chocolate con la denominación con la que se comercializan en el Estado miembro de procedencia.

[78] COM(2001) 527 final de 26 de septiembre de 2001: Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las acciones emprendidas con arreglo a las resoluciones sobre normalización europea adoptadas por el Consejo y el Parlamento Europeo en 1999. Véase asimismo el punto I.D del Cuadro de indicadores del mercado interior n° 9 de noviembre de 2001 (SEC(2001)1908).

6.2. Cualificaciones profesionales: se imponen la simplificación y la consolidación

La Comisión Europea ha presentado una propuesta de Directiva [79] destinada a aclarar y simplificar las normas con el fin de facilitar la libre circulación de las personas cualificadas entre les Estados miembros, ante la perspectiva de una Unión Europea ampliada. Tal propuesta, que sustituiría a las quince directivas existentes en este ámbito, constituye la primera modernización de conjunto del sistema comunitario desde que fue diseñado.

[79] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, COM(2002) 119 final de 7 de marzo de 2002. Véase asimismo http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/fr/qualifications/02-393.htm.

Sin perjuicio del mantenimiento de las garantías existentes para los profesionales migrantes, se han propuesto varias modificaciones de las normas existentes, entre las que cabe señalar la mayor liberalización de la prestación de servicios, un reconocimiento de cualificaciones más automático y una mayor flexibilidad de los procedimientos de actualización de la Directiva. La Comisión ha propuesto asimismo desarrollar su cooperación con los Estados miembros para informar mejor a los ciudadanos sobre sus derechos y ayudarlos a la hora de que se reconozcan sus cualificaciones.

6.3. Servicios: una nueva estrategia para su libre prestación

La Comisión ha observado que, en general, las empresas y los consumidores europeos empiezan por estudiar las posibilidades que se les brindan a escala nacional, antes de comprar, prestar o utilizar servicios en el extranjero. Tal comportamiento impide que las oportunidades de la nueva economía centrada en los servicios se aprovechen plenamente: el mercado interior se debe considerar un mercado «natural» para todos los proveedores de servicios y para sus clientes.

Con el fin de acelerar la consecución de este objetivo, la Comisión ha iniciado una nueva estrategia de servicios [80], uno de cuyos principios estipula que un verdadero mercado interior basado en la aplicación eficaz de las libertades fundamentales del Tratado (en este caso, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios) y, por lo tanto, en la aplicación del reconocimiento mutuo y del principio de proporcionalidad, elimina la superposición inútil (y a menudo contradictoria) de las reglamentaciones que obstaculizan los intercambios transfronterizos. El Parlamento Europeo ha reafirmado explícitamente que «debe prevalecer en la mayor medida posible el reconocimiento mutuo de las normas y requisitos nacionales, así como el principio del país de origen» [81]. No obstante, el recurso a una armonización constituye uno de los medios para establecer, a nivel comunitario, un elevado nivel de protección de un interés general, como la protección de los consumidores.

[80] «Una estrategia para el mercado interior de servicios»: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 29 de diciembre de 2000; COM(2000) 888 final.

[81] Véase la resolución de 4 de octubre de 2001, A5-0310, PE 309.503.

La Comisión realizará un análisis exhaustivo y sistemático de todos los obstáculos que persisten a la libre circulación de servicios, así como de sus repercusiones en otros sectores de la economía. Este examen se centrará en las normas y prácticas propias de cada una de las seis etapas del proceso comercial [82]. Además, evaluará cómo obstaculizan la prestación transfronteriza de servicios las diferencias entre las prácticas reglamentarias y administrativas y cómo impiden la exportación de modelos comerciales eficaces en la Unión. El examen se basará en las seis etapas del proceso comercial. Los resultados se presentarán en un estudio al Parlamento y al Consejo en 2002. La Comisión se encontrará entonces en situación de identificar los ámbitos clave en los que quizá se deberían iniciar procedimientos de infracción o en los que conviene mejorar los mecanismos existentes que ayudan a las empresas y los particulares a sacar partido del mercado interior.

[82] La primera etapa consiste en la creación. Cuando se crea una empresa en un Estado miembro, para ser competitiva y prestar sus servicios del modo más eficaz posible ha de recurrir a servicios de colocación, servicios financieros y servicios comerciales (segunda etapa), así como ser capaz de promocionar sus propios servicios (tercera etapa), prestarlos (cuarta etapa) y fijar los precios de los servicios y venderlos (quinta etapa), y todo de un modo óptimo. Asimismo, la empresa debe ofrecer un servicio posventa para satisfacer su cartera de pedidos y aprender a conocer su mercado, con el fin de mejorar sus servicios (sexta etapa).

Sobre esta base se emprenderá, en una segunda etapa, otra serie de iniciativas, a saber: acciones orientadas a los obstáculos que se pueden suprimir mediante la acción directa de los principios del Tratado, acciones de carácter no legislativo y acciones destinadas a eliminar los obstáculos mediante una armonización selectiva, dotada de un mecanismo que garantice que el mercado interior puede ser utilizado por todos los prestadores europeos de servicios como su mercado nacional, gracias, en particular, a la aplicación eficaz del principio de reconocimiento mutuo.

* * *

La Comisión invita al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social a tomar nota del presente informe.

7. ANEXOS

7.1. Estadísticas relativas a las profesiones reguladas en cuanto a las cualificaciones

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Fig. 7.1.3: Número de denuncias recibidas en el ámbito de las cualificaciones para las profesiones reguladas durante el periodo 1999-2000

Profesión // Número de denuncias

Médicos // 0

Enfermeros // 0

Dentistas // 5

Farmacéuticos // 2

Veterinarios // 0

Otras profesiones paramédicas // 8

Arquitectos // 3

Profesores // 2

Ingenieros // 5

Abogados // 8

Otros // 12

Total // 45

7.2. Productos: estadísticas relativas a las denuncias y a las infracciones

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7.3. Productos: resultados de las encuestas realizadas a las autoridades nacionales

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Fig. 7.3.3: Armonización que desean las Administraciones nacionales

Tipo de producto // Administraciones nacionales que desean una armonización

Autobuses y camiones // 35 %

Sistemas de alarma // 39 %

Bicicletas // 0 %

Bebidas // 18 %

Cisternas y contenedores // 43 %

Escaleras y andamios // 18 %

Metales preciosos // 50 %

Productos de construcción // 18 %

Productos de puericultura // 24 %

Conservas // 21 %

Complementos alimenticios // 47 %

Fig. 7.3.4: Autoridades nacionales que han tenido problemas relacionados con el reconocimiento mutuo: //

Tipo de producto // Autoridades nacionales que ya se han topado con problemas de reconocimiento mutuo

Autobuses y camiones // 59 %

Sistemas de alarma // 32 %

Bicicletas // 45 %

Bebidas // 50 %

Cisternas y contenedores // 43 %

Escaleras y andamios // 29 %

Metales preciosos // 50 %

Productos de construcción // 35 %

Productos de puericultura // 24 %

Conservas // 53 %

Complementos alimenticios // 87 %

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7.4. Productos: resultados de las encuestas realizadas a los agentes económicos

Fig. 7.4.1: Proporción de agentes económicos que tienen dificultades para comercializar en otro Estado miembro //

Autobuses // 34%

Camiones // 34%

Camionetas // 53%

Remolques // 39%

Bicicletas // 33%

Artículos de puericultura // 18%

Sistemas de alarma contra incendios // 28%

Sistemas de alarma contra intrusos // 43%

Objetos fabricados con metales preciosos // 27%

Cisternas // 41%

Escalas y andamios // 29%

Alimentos en conserva // 33%

Bebidas no alcohólicas y cerveza // 41%

Productos consolidados // 89%

Productos de construcción // 54%

Contenedores // 18%

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(A) Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) Como porcentaje del número de dificultades

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(A) Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) Como porcentaje del número de dificultades

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(A) Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) Como porcentaje del número de dificultades

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(A) = Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) = Como porcentaje del número de dificultades

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(A) = Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) = Como porcentaje del número de dificultades

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(A) Sobre la base del número de dificultades -Varias respuestas posibles

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(A) Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) Como porcentaje del número de dificultades

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(A) Como porcentaje del número de intentos de comercialización

(B) Como porcentaje del número de dificultades

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