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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO relativa a la conveniencia de la continuación de un programa de acción destinado a mejorar los sistemas fiscales del mercado interior

1. La necesidad de continuar y modernizar el programa Fiscalis

El programa Fiscalis [1] fue adoptado por el Parlamento Europeo y Consejo en 1998 como un programa quinquenal de acción comunitaria destinado a mejorar los sistemas de fiscalidad indirecta del mercado interior. El programa ha sido sometido a una evaluación a medio plazo basada en informes provisionales de los Estados miembros. Sobre la base de esta evaluación y de conformidad con el artículo 12 de la Decisión Fiscalis, se solicita a la Comisión que presente una comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la conveniencia de la continuación del programa, acompañada, en su caso, de la oportuna propuesta.

[1] Decisión N° 888/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de marzo de 1998 relativa a la adopción de un programa de acción comunitaria destinado a mejorar los sistemas de fiscalidad indirecta del mercado interior (programa Fiscalis), DO L 126 de 28.4.1998, p. 1.

La evaluación provisional del programa Fiscalis [2] concluyó que los efectos a corto plazo del programa son alentadores y que aquél se presenta como un valioso e inevitable instrumento de apoyo a la política fiscal de la UE; los Estados miembros lo han respaldado decididamente.

[2] SEC(2001) 1328.

Puesto que la evaluación se basa en resultados de los tres primeros años, es posible ya percibir y medir las repercusiones a corto plazo del programa. Ha difundido conocimientos importantes y ha aumentado la experiencia de los participantes en temas específicos, ha hecho posible mejorar el control y la lucha contra el fraude de los sistemas de impuestos indirectos y ha permitido a los funcionarios adoptar nuevas prácticas administrativas en cooperación con otras administraciones fiscales. El informe ha puesto en evidencia que el programa, que también proporciona fundamento jurídico para la financiación de muchas de las operaciones comunitarias de apoyo informático, ha hecho posible el estímulo para una mejor utilización y distribución de los sistemas de control fiscal ya existentes. Estos son instrumentos clave para el control del IVA intracomunitario y de los impuestos especiales. El programa también ha contribuido a nuevos proyectos de informatización en el ámbito de los impuestos especiales. Al hacerlo accesible a los países candidatos a la adhesión, ha abierto la posibilidad de que dichos países puedan participar ya en seminarios e intercambios. Las actividades del programa han resultado ser una inversión útil y, por lo tanto, deberían continuar. Debido a su éxito, deberían mantenerse la mayoría de las actividades del programa actual, al igual que su estructura general.

Por lo tanto, la continuación del programa no sólo es necesaria para el control del IVA en la comunidad, sino también para preparar el camino para la adhesión de nuevos Estados miembros. Será difícil que los nuevos Estados miembros adapten sus sistemas de control y administrativos para enfrentarse al nuevo desafío del funcionamiento en un mercado interior sin fronteras si no conocen los necesarios acuerdos de cooperación administrativa en tiempo hábil antes de la adhesión. Un elemento importante en la consolidación de la nueva capacidad administrativa de estos países será el ofrecimiento a sus funcionarios fiscales de una participación plena en este programa, que también servirá para los objetivos globales de ampliación de la Comunidad.

Sin embargo, al mismo tiempo existe también la necesidad de tener en cuenta los progresos en el área de la política fiscal y los acontecimientos en Europa en general. Por ejemplo, la nueva tecnología desempeña un papel muy importante en la modernización tanto de los sistemas como de las administraciones fiscales, y abre posibilidades de mejorar la eficacia y de crear un ambiente de mayor cooperación entre los Estados miembros. Un nuevo programa debería beneficiarse de esta evolución. En consecuencia, la propuesta contiene un programa perceptiblemente reformado y modernizado (Fiscalis 2007), cuyo objetivo es continuar proporcionando el mejor apoyo al trabajo fiscal en la Comunidad.

A este respecto, la propuesta contiene las siguientes mejoras en relación con la Decisión Fiscalis:

- En primer lugar, los objetivos del programa estarán directamente vinculados con los objetivos de la política fiscal.

- Se ampliará de modo que cubra los impuestos directos.

- El programa satisfará mejor las necesidades especiales de los países candidatos, pues se ha insertado un objetivo específico para dichas necesidades. Será posible incluir nuevas actividades para cubrir esas necesidades.

- Los sistemas de comunicación fiscal y de intercambio de información se someten a un planteamiento concertado, puesto que en el programa estarán reunidos.

- Se prevén normas de evaluación más estructuradas.

2. Objetivos generales del programa

El objetivo principal de la Decisión Fiscalis, así como del programa paralelo en el ámbito aduanero (Aduanas 2002), era el funcionamiento eficaz del mercado interior y fue esa la razón por la que se adoptó, de conformidad con el artículo 100a (ahora artículo 95) del Tratado. La presente propuesta tiene el mismo objetivo general pero se ha modificado para satisfacer las necesidades de la evolución de la política fiscal comunitaria. El objetivo general es mejorar el funcionamiento de los sistemas impositivos en el mercado interior aumentando la cooperación entre los países participantes, sus administraciones y sus funcionarios e identificar y mejorar áreas, como la legislación y las prácticas administrativas, que hacen esta cooperación más difícil. De acuerdo con todo esto, el fundamento jurídico deberá ser el artículo 95 del Tratado.

Hay que observar, sobre todo, que el fraude fiscal supone una importante distorsión en el funcionamiento del mercado interior. Perjudica el comercio legítimo, afecta negativamente al empleo y debilita la confianza en los sistemas impositivos de la Comunidad. Por lo tanto, uno de los principales objetivos del programa es la protección de los intereses financieros comunitarios y nacionales contra el fraude.

La principal responsabilidad a este respecto recae en los Estados miembros, pero éstos no pueden evitar eficazmente el fraude sin la cooperación y la ayuda mutuas. Un fracaso en la respuesta a la necesidad de medidas eficaces de control y antifraude afectará seriamente al mercado interior. En consecuencia, el objetivo del programa Fiscalis 2007 es contribuir a un mejor funcionamiento del mercado interior apoyando los esfuerzos de la Comunidad y de los Estados miembros para construir una red de administraciones fiscales que trabajen en común, como si sólo existiera una administración fiscal europea, para enfrentarse al desafío del fraude, un concepto en el que la noción de fronteras ha desaparecido por completo.

3. El programa tendrá los objetivos generales siguientes:

El nuevo programa debe tener en cuenta la evolución de la política fiscal después de la creación del programa Fiscalis en el seno de la Comisión y de los Estados miembros. El informe de evaluación también subraya una necesidad específica de vinculación de los objetivos con las políticas fiscales desarrolladas por los Estados miembros en cooperación con la Comisión y con el trabajo operacional al que han dado lugar. Este es un requisito que acogemos con satisfacción. Puesto que los objetivos políticos acaso tengan que adaptarse con el tiempo, la Comisión propone un sistema que permita una mayor flexibilidad para reflejar esos cambios.

3.1. Objetivo general en el ámbito del IVA

En el ámbito del IVA, la Comisión ha trabajado intensamente durante mucho tiempo tratando de lograr las mejoras del sistema consideradas necesarias para que ese sistema se adapte plenamente las exigencias del mercado único. Durante el año 2000, la Comisión propuso una nueva estrategia, concentrada en una mejora global del funcionamiento del actual sistema IVA. Para aplicar esta estrategia, la Comisión ha establecido cuatro objetivos principales: simplificación y modernización de la actual normativa (incluida la adaptación de las administraciones fiscales al comercio electrónico), aplicación más uniforme de las normas actuales y un nuevo planteamiento de la cooperación administrativa. Estos objetivos deberían constituir el fundamento para la parte del nuevo programa correspondiente al IVA.

3.2. Objetivo general en el ámbito de los impuestos directos

Como resultado del Consejo Europeo de Lisboa en el que se estableció el objetivo estratégico de que la UE se convierta en la economía más competitiva y dinámica del mundo basada en el conocimiento, el funcionamiento correcto de los sistemas fiscales es importantísimo, tanto para la eficacia del mercado laboral como del mercado de bienes, servicios y capital. Y esto es verdad no solamente lo que se refiere a los impuestos indirectos, al IVA y a los impuestos especiales, todos contemplados en el actual programa Fiscalis, sino también en el ámbito de los impuestos directos, en el que apenas existe armonización ni coordinación a nivel comunitario.

3.3. Objetivo general para el ámbito de los impuestos especiales

En el ámbito de los impuestos especiales, la estrategia de la Comisión es garantizar un mejor funcionamiento del mercado único al mismo tiempo que se alcanzan otros objetivos más amplios propuestos en el Tratado, relativos a los impuestos medioambientales y otros impuestos especiales. En consecuencia, el objetivo del programa debería ser mejorar la cooperación entre los Estados miembros de modo que se pueda garantizar una aplicación más coherente de las actuales normas y desarrollar un planteamiento común de los aspectos legales y administrativos en el ámbito de los impuestos especiales.

3.4. Objetivo general para los países candidatos

En los Objetivos Estratégicos de la Comisión 2000-2005 [3], la ampliación ocupa un lugar prioritario. Hacer un éxito de la ampliación y construir una verdadera política de cooperación con los nuevos vecinos es parte esencial de sus cuatro objetivos estratégicos principales para los cinco años próximos. En el programa de trabajo de la Comisión para 2001 [4], ésta deberá prestar especial atención a la estrategia de adhesión, a la capacidad de los países candidatos para cumplir las disposiciones comunitarias y a las medidas que están adoptando para lograr este fin. La continuación del programa constituiría una importante contribución como instrumento para esta área prioritaria. En el proceso de ampliación será esencial garantizar que las actividades del programa facilitan una base común nueva para una adhesión sin sobresaltos durante el periodo 2003-2008 y sería perjudicial para los países candidatos si se les privara de la posibilidad de participar en la misma. Sin embargo, para garantizar aún más la eficaz aplicación del acervo fiscal por parte de los países candidatos, se ha establecido un objetivo general para el nuevo programa que se refiere específicamente a las necesidades de los candidatos, es decir, al refuerzo de su capacidad administrativa y a la prestación de ayuda para que apliquen las necesarias medidas legislativas, administrativas, organizativas y técnicas. En consecuencia, el programa está destinado a ser un elemento indispensable en el proceso de ampliación.

[3] COM(2000) 154 final.

[4] COM(2001) 28 final.

3.5. Objetivos específicos

La nueva propuesta introducirá también una mayor flexibilidad y hará posible que la Comisión y los Estados miembros desglosen los objetivos generales en objetivos específicos destinados a satisfacer sus necesidades. El Comité de gestión, que en el programa Fiscalis era el Comité Permanente de Cooperación Administrativa, continuará con la misma forma. Propone revisar anualmente esos objetivos específicos lo cual garantizará la vinculación del programa de trabajo con el programa de política fiscal de los Estados miembros y la Comisión.

4. Conclusión

El primer programa Fiscalis ha mejorado la cooperación administrativa entre las administraciones fiscales y sus funcionarios en el mercado único y ha engendrado una práctica de cooperación en el ámbito fiscal, anteriormente fragmentado y poco estructurado. Los sistemas de control electrónico financiados con cargo al programa y destinados a sustituir a los controles fronterizos son unánimemente considerados elementos indispensables de los sistemas de control de los impuestos indirectos. Sin ellos, el control de los impuestos y la lucha contra el fraude no funcionarían. En consecuencia, es clara la necesidad de continuar este programa facilitando la financiación adecuada.

Pero existen nuevos desafíos a los que hay que enfrentarse, por ejemplo la ampliación de la Unión Europea, la adaptación de las administraciones fiscales a la economía electrónica, etc.; el nuevo programa debería tener en cuenta estas necesidades.