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Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración"

(2001/C 260/19)

El 1 de febrero de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de junio de 2001 (ponente: Sr. Pariza Castaños; coponente: Sr. Mengozzi).

En su 383o Pleno de los días 11 y 12 de julio de 2001 (sesión del 12 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado por 61 votos a favor, 2 votos en contra y 16 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Para abordar adecuadamente la cuestión de la emigración es necesario recordar algunas observaciones fundamentales:

1.1.1. Emigrar es un derecho fundamental reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU de 1948(1).

1.1.2. La emigración es a veces una aventura libremente emprendida por las personas para desarrollar sus propios proyectos de vida: profesionales, familiares, económicos, etc. En numerosas ocasiones es una necesidad impuesta por unas condiciones de vida inaceptables y una falta de perspectivas favorables.

1.1.3. Por lo tanto, los responsables de los poderes públicos tienen el deber de posibilitar el ejercicio de dicho derecho promoviendo el consenso entre la población que debe acoger a los inmigrantes; asimismo deben gestionar con responsabilidad los flujos migratorios.

1.1.4. La Historia, especialmente la de los últimos 250 años, demuestra que los procesos migratorios tienen lugar a pesar de la hostilidad, a veces sangrienta, de quienes, convencidos de defender su propio bienestar y su propia identidad, rechazan la integración con otras personas incluso cuando por razones diversas, a menudo económicas, resulta útil o aun necesaria.

1.2. Por estas razones, en muchos países de la Unión Europea es necesaria una amplia y profunda labor político-pedagógica por parte de las fuerzas políticas, económicas, sociales y religiosas para aumentar la conciencia pública sobre el derecho a la inmigración. Es evidente que los inmigrantes, además de derechos, tienen el incontrovertible deber de respetar las leyes escritas de los países en los que aspiran a vivir, conseguir un trabajo y formar una familia.

1.3. La política comunitaria de inmigración tiene en cuenta tanto la inmigración por causas humanitarias (refugiados, personas que disfrutan de protección temporal, etc.), como la inmigración por reagrupación familiar, como la inmigración económica o laboral. La Comunicación de la Comisión a la que se refiere este dictamen centra su interés en la inmigración económica y laboral, aunque en algunos momentos se haga también referencia a las otras causas de inmigración.

1.4. La inmigración por causas humanitarias tiene su propio proceso de desarrollo normativo a escala comunitaria, concretado en medidas ya adoptadas, como el establecimiento del Fondo Europeo para los Refugiados(2), o en otras que están en proceso de adopción, como la directiva sobre protección temporal(3), la directiva sobre normas mínimas comunes sobre procedimientos para conceder o retirar el estatuto de refugiado(4), la comunicación sobre procedimiento común de asilo(5), etc.

1.5. La reagrupación familiar también tiene su propio desarrollo normativo, concretado en la directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar que ya está únicamente pendiente de aprobación definitiva por el Consejo(6).

1.6. Nos parece acertado que la Comunicación sobre política comunitaria de inmigración se centre en la inmigración laboral, aunque deba hacerse sin perder de vista la existencia de otras formas de inmigración. En consecuencia, el presente dictamen está hecho centrando principalmente el interés en la inmigración económica y laboral.

1.7. La Comunicación de la Comisión sienta las bases para el desarrollo de una política comunitaria de inmigración, que no había podido existir hasta el momento ya que no fue competencia comunitaria hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. Pero, además, lo hace con un replanteamiento global de las políticas de inmigración realizadas por los Estados de la Unión Europea en los últimos 30 años. Este nuevo planteamiento de la política comunitaria de migración es necesario y urgente. El presente dictamen valora en términos generales de forma positiva la Comunicación de la Comisión, aunque en algunos aspectos concretos se harán aportaciones más precisas.

2. Síntesis de la Comunicación de la Comisión

2.1. La Comisión señala los motivos por los que resulta necesario un nuevo enfoque sobre la inmigración. El elemento central se sitúa en el nuevo contexto económico y demográfico por el que pasa la Unión Europea. Por un lado, el mercado de trabajo está evidenciando, cada día más, la importancia de la inmigración laboral para cubrir las necesidades de mano de obra existentes, y por el otro, las perspectivas demográficas apuntan a que la inmigración, sin ser la panacea que ha de resolver los problemas derivados del envejecimiento de la población europea, sí será un factor que intervenga positivamente para paliarlos.

2.2. La Comisión resalta que las necesidades de mano de obra no se producen sólo en trabajos cualificados, tales como las nuevas tecnologías, sino también en los no cualificados.

2.3. En esta Comunicación se señala que las políticas de inmigración de los Estados se han basado, en los últimos 30 años, en el supuesto de que Europa no necesitaba inmigración económica y laboral, y se ha hecho muy inaccesible la entrada legal de los inmigrantes. Esto ha ido paralelo a una demanda real de mano de obra por parte de ciertos sectores de la economía, lo que ha llevado a que los flujos de inmigración se canalizasen por vías irregulares, alimentando el tráfico de seres humanos y de la explotación de los trabajadores indocumentados.

2.4. La propuesta central de esta Comunicación consiste en que se reconozca la necesidad de inmigración económica y laboral y que se vuelvan a abrir los canales adecuados para que ésta transcurra por vías legales. Ésta será la mejor manera de tener una inmigración controlada y de dar mayor eficacia a la lucha contra la inmigración ilegal y la explotación de los inmigrantes.

2.5. La Comisión sitúa sus propuestas en el marco de las decisiones adoptadas en el Consejo Europeo de Tampere, que hablan de colaboración con los países de origen, avanzar hacia un sistema europeo común de asilo, dar un trato justo a los nacionales de terceros países y desarrollar la gestión común de los flujos migratorios.

2.6. La colaboración con los países de origen ha de repercutir positivamente en su desarrollo económico y político. La política de inmigración europea ha de hacerse en beneficio mutuo del país de origen y del de acogida, por lo que deben paliarse los efectos negativos que las migraciones tienen para los países de origen, especialmente los que suponen los gastos que estos hacen en la formación de quienes después desarrollarán su actividad fuera del país. La Comisión señala también la necesidad de ampliar las posibilidades de movilidad de los migrantes, entre el país de origen y el de acogida, a efectos de favorecer sus actividades y su contribución económica en el país de origen.

2.7. Para la apertura de nuevas vías legales accesibles por las que pueda transcurrir la inmigración económica y laboral, la Comisión plantea que los Estados adopten un nuevo enfoque basado en el reconocimiento del valor positivo que tiene esta inmigración y de los beneficios que comporta una política más abierta que acabe con las líneas restrictivas ahora imperantes.

2.8. El mecanismo que propone para establecer los límites anuales de admisión de inmigración laboral consiste en la definición, por parte de cada Estado, de previsiones periódicas sobre sus necesidades, y la cooperación e intercambio de información a escala comunitaria sobre dichas previsiones. La Comisión considera inadecuado el establecimiento de contingentes anuales debido a su escasa flexibilidad. Para llevar a efecto este sistema flexible de admisión, los Estados han de elaborar informes, tanto de la inmigración recibida como de la que se proponen admitir, que servirán para la cooperación entre todos los Estados de la Unión. El Consejo aprobará, sobre la base de tales informes, la política global de admisión de la Unión Europea. En todo este proceso ha de contarse con la colaboración de los interlocutores sociales.

2.9. Los procedimientos para la admisión también requerirán armonización, y tendrán que ser claros y sencillos, para que sea posible la entrada legal de emigrantes por motivos laborales. Entre los procedimientos, la Comisión plantea considerar la utilidad del visado de entrada para búsqueda de empleo.

2.10. La Comisión se pronuncia claramente por que las personas admitidas tengan derechos comparables a los de los ciudadanos europeos. Y señala que tales derechos deben ser crecientes en la medida en que los permisos son de más larga duración. Para ello plantea el establecimiento del permiso de residencia de larga duración, así como del permiso de trabajo permanente, que obtendrán las personas que hayan residido en el país de la Unión un número de años por determinar. Sitúa el concepto de ciudadanía cívica como una propuesta que se debe desarrollar para que los nacionales de los Estados miembros y los residentes de larga duración sean equiparados en su condición de ciudadanos.

2.11. Esta Comunicación es categórica al señalar que la política de inmigración ha de completarse con amplias medidas dirigidas a favorecer la integración social de las personas inmigradas. Plantea, al respecto, que deben dedicarse los recursos necesarios para ello, y desarrollar programas específicos de integración a escala nacional, regional y local. Los programas de integración deberán tener participación de las autoridades nacionales, regionales y locales, los interlocutores sociales y las demás organizaciones de la sociedad civil.

2.12. La integración requiere, como la Comisión reconoce, que en la sociedad receptora las actitudes mayoritarias sean favorables a ella. Ello afecta al discurso de los responsables políticos y de los medios de comunicación, en su función de educadores de la opinión pública.

3. Observaciones generales

3.1. El punto de partida para el diseño de la nueva política comunitaria de inmigración debe ser el reconocimiento claro del derecho de las personas a la migración. Los Estados europeos y las instituciones comunitarias pueden y deben regular los flujos migratorios, estableciendo criterios y procedimientos para canalizar de forma controlada tales flujos. Ello comporta el establecimiento de reglas para la admisión de inmigrantes y de esta forma gestionar de manera responsable el derecho a la emigración. Todos los poderes públicos, las fuerzas sociales y los medios de comunicación deben combatir la visión negativa que ahora se tiene del inmigrante económico, al que no se considera como una persona que ejerce su derecho a la emigración, porque esta visión está favoreciendo el racismo y la xenofobia.

3.2. Inmigración y mercado de trabajo

3.2.1. Es muy importante que la Comisión afirme que la Unión Europea tiene un déficit no solo de trabajadores cualificados, sino también de los no cualificados. Los Estados se muestran favorables a la entrada de una inmigración de trabajadores muy cualificados, especialmente en el sector de las nuevas tecnologías, donde se reconoce la existencia de un déficit de trabajadores; y sin embargo no valoran la aportación económica y social que está suponiendo la inmigración de trabajadores poco especializados.

3.2.2. Las políticas restrictivas a la entrada de inmigración laboral, practicadas por los Estados en las últimas décadas, han ido parejas a un aumento de la demanda de mano de obra inmigrada poco cualificada por parte e algunos sectores económicos (agrícolas, servicio doméstico, hostelería, construcción, ciertas industrias, carga y descarga, otros servicios), demanda que se ha cubierto en buena medida con los inmigrantes que iban entrando irregularmente. La Comunicación de la Comisión debe hacer un reconocimiento más claro de este aspecto, señalando los factores que han conducido a que la inmigración poco cualificada se realice a través de vías irregulares. Dos son las causas principales de la inmigración laboral: por un lado, la falta de expectativas para muchas personas en sus países, y por otro, la existencia de oferta laboral para los inmigrantes en los países de destino. Pero cuando esta oferta laboral se produce, y siguen cerrados los caminos para la inmigración legal, se está favoreciendo que la inmigración sea irregular.

3.2.3. La inmigración, tanto la de personas muy cualificadas como la de poco cualificadas, incluidas las que se encuentran en situación irregular, está teniendo unos efectos positivos que se deben resaltar.

3.2.3.1. La actual fase de crecimiento económico se puede prolongar a través de la aportación de los inmigrantes. En muchas regiones y en diversos sectores las empresas necesitan mano de obra que no encuentran en el mercado de trabajo.

3.2.3.2. La presencia de los inmigrantes posibilita, entre otras cosas, el mantenimiento de algunas producciones para las que ya no se dispone de mano de obra local y por tanto la vitalidad económica y social de algunas zonas del territorio de la Unión.

3.2.3.3. El futuro de la seguridad social depende en buena medida del desarrollo de la economía y el empleo y de la evolución demográfica(7), y en todos estos factores la contribución de la inmigración legal puede resultar positiva.

3.2.4. El factor más importante que ha atraído a la inmigración no comunitaria ha sido la existencia de un mercado laboral para ella. Pero lo reseñable es que ha existido un mercado laboral específico para los inmigrantes irregulares. Algunas empresas han basado su competitividad en los bajos salarios que pagan a sus trabajadores aprovechando la irregularidad e indefensión en la que éstos se encuentran.

3.2.5. Las empresas, en su gran mayoría, están interesadas en el respeto de la legalidad en la contratación de trabajadores. La existencia de una minoría de empleadores que no respetan las leyes vulnera las reglas de la competencia y perjudica los legítimos intereses de la mayoría de las empresas, que cumplen las leyes y los convenios colectivos, y pagan los impuestos y las cotizaciones sociales correspondientes. El empleo de inmigrantes irregulares en condiciones de explotación perjudica también a los demás trabajadores, que observan un deterioro de sus condiciones laborales. También el Estado y su sistema social resultan perjudicados por la reducción de sus ingresos fiscales y las cotizaciones sociales.

3.3. Inmigración legal

3.3.1. Una nueva política de inmigración, que se plantee la canalización legal de la entrada de los inmigrantes, tiene que incidir en dos direcciones: la primera es combatir la economía sumergida que ofrece trabajo a los inmigrantes irregulares, y la segunda es replantear los mecanismos establecidos para que a partir de ahora sea más accesible la entrada legal.

3.3.2. La lucha contra esa economía sumergida que se beneficia de la inmigración irregular requiere medidas legales y acuerdos sociales concretos. Se debe alcanzar un objetivo: que el mensaje que transmitan los inmigrantes que ya están aquí, a aquellos que están pensando en venir desde sus países de origen, sea que si no entran de forma legal les será difícil encontrar trabajo. Si se consigue que éste sea el mensaje transmitido, se habrá establecido un buen mecanismo regulador del flujo inmigratorio. El intercambio de información entre los inmigrantes que residen en la UE y otras personas en su país de origen es un importante factor de influencia en los procesos migratorios, por lo que los primeros han de conocer de forma adecuada los mecanismos para la entrada legal en la Unión Europea y transmitir una opinión favorable a la entrada legal y desfavorable hacia los canales irregulares.

3.3.3. Muchos países europeos han desarrollado, en los últimos años, nuevos mecanismos penales para perseguir a las organizaciones criminales que trafican con inmigrantes, pero no se ha hecho el mismo esfuerzo por sancionar penalmente a la minoría de empresarios que los explotan. La Comunicación de la Comisión debe alentar a que esto se haga.

3.3.4. La persecución de las redes de tráfico ilegal de inmigrantes también debe incrementarse. Éstas han crecido en los últimos años, llegando a dominar un tráfico mundial que asciende a 13000 millones de dólares anuales(8). La lucha contra tales organizaciones es aún insuficiente y descoordinada. Sería necesario que los Estados que aún no lo han hecho introdujeran en sus códigos penales el delito de asociación ilícita destinada al tráfico de seres humanos.

3.3.5. Por lo que se refiere a los mecanismos legales existentes para la entrada de inmigración laboral, la Comunicación es clara en su propuesta de abrir las vías legales de entrada. No obstante cabría definir mejor cuáles han de ser los nuevos mecanismos. Parece claro que, si hablamos de inmigración laboral, la entrada se puede producir principalmente de dos maneras: la primera es cuando se dispone, estando aún en el país de origen, de una oferta de empleo para trabajar (en un Estado de la UE), y la segunda es obteniendo una autorización legal para venir a buscar el empleo. La primera es la única que actualmente existe en los Estados de la Unión, mientras que la segunda sólo está contemplada en la legislación italiana. Es conveniente impulsar este segundo procedimiento para la emigración legal.

3.3.6. La experiencia parece demostrar que la pretensión de que el inmigrante laboral entre sólo si previamente ha obtenido una oferta de empleo conduce inevitablemente a las vías irregulares a buena parte de la inmigración. Ello es debido a que muchos empleadores sólo contratarán a personas a las que han podido entrevistar previamente, y, por tanto, hay muchos empleos a los que sólo se podrá acceder después de que el inmigrante haya traspasado nuestras fronteras. El visado de entrada para búsqueda de empleo es la opción más acertada para solventar este escollo, y debe ser defendida de forma más clara por la Comisión.

3.3.7. Se debe aceptar que existen varios procedimientos para la entrada legal de inmigrantes. Se debe tener en cuenta el "proyecto migratorio" del propio inmigrante. Este proyecto puede ser el establecimiento de un negocio, la búsqueda de un empleo, mejorar sus conocimientos profesionales, etc. Este proyecto debe ser considerado de forma positiva por las autoridades de inmigración(9).

3.4. Inmigración y políticas de empleo

3.4.1. El desempleo en la Unión Europea va descendiendo tras años de crecimiento económico, políticas macroeconómicas, reformas estructurales y políticas activas para la creación de empleo. No existe ningún dato que haga pensar que una nueva política de inmigración vaya a ser negativa en la reducción de la tasa de paro. La realidad nos indica lo contrario, la inmigración favorecerá el crecimiento económico y por lo tanto también la creación de empleo.

3.4.2. Esta nueva política de inmigración se debe incorporar a la estrategia europea para el empleo, y en ningún caso puede ser un elemento que rebaje la tensión política y las decisiones que en políticas de empleo se adoptan tanto a nivel comunitario como en cada uno de los Estados miembros. Se deben reforzar las acciones tendentes a mejorar la empleabilidad -a través de la formación- de los demandantes de empleo, así como las políticas de igualdad de oportunidades.

3.4.3. Los Planes de Acción nacionales de empleo deben incorporar criterios útiles para la gestión de los flujos migratorios. Con la flexibilidad necesaria, en los planes nacionales de empleo se deben considerar las previsiones de inmigración con el fin de asegurar el buen funcionamiento del mercado de trabajo.

3.4.4. Las Directrices para el empleo que se elaboran anualmente sobre la base de cuatro pilares (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptación, igualdad de oportunidades) deben incorporar de forma positiva la nueva política de migración.

3.4.5. Las Directrices promoverán la mejora en la calidad de los empleos tanto para los nacionales de los Estados miembros como para los inmigrantes.

3.4.6. Este enfoque nuevo para la política de migración requiere de un papel más activo de los interlocutores sociales. Estos deben de ser consultados y han de participar en la definición de los objetivos migratorios. Los poderes públicos estarán asistidos por los interlocutores sociales en la lucha contra todo tipo de explotación de los inmigrantes irregulares. Asimismo, los interlocutores sociales, en el ámbito de su autonomía colectiva y en las relaciones de trabajo, deben favorecer la integración social de los inmigrantes y luchar contra cualquier tipo de discriminación.

3.5. Inmigración irregular

3.5.1. Mientras se avanza en la canalización legal del flujo de inmigración, no ha de dejar de reconocerse la realidad actual provocada por décadas de políticas restrictivas. Nos referimos al importante número de inmigrantes en situación irregular existente en los Estados de la Unión. Para ellos hay que plantear medidas tendentes a regularizar su situación; medidas de las que no se beneficiarán sólo ellos, sino también el conjunto del mercado laboral y el Estado del bienestar porque aflorarán sectores de economía sumergida.

3.5.2. La Comunicación de la Comisión menciona la existencia de procesos de regularización en algunos países, pero creemos que debería adoptar una posición favorable y proponer fórmulas flexibles para la regularización. La Comisión debería iniciar estudios e investigaciones sobre el impacto social y económico que han tenido los procesos ya realizados de regularización, tanto en relación con la sociedad de acogida como con los inmigrantes. Todos los estudios parecen indicar que los procesos de regularización están siendo positivos para la integración social, así como para la recaudación fiscal, las cotizaciones de la Seguridad Social, y el funcionamiento del mercado de trabajo.

3.5.3. Una regularización gradual de las personas en situación irregular debe formar parte de un proceso que incluya la apertura de vías para la inmigración legal y el incremento de la lucha contra las organizaciones criminales que trafican con seres humanos. Es necesario explicar a la opinión pública que, planteada de esta manera, la regularización no va a suponer un incremento de la inmigración irregular, sino que ésta se verá reducida notablemente.

4. Observaciones específicas

4.1. La colaboración con los países de origen

4.1.1. La Comunicación de la Comisión plantea adecuadamente que las migraciones han de resultar beneficiosas también para los países de origen. La fuga de cerebros es sin duda el factor más negativo de la emigración, pues la inversión en formación realizada por el país de origen no revierte sobre el mismo. Sin embargo, debemos ser más explícitos: los Estados europeos receptores de inmigración deben realizar importantes inversiones en programas de cooperación y desarrollo en los países de origen, incluyendo actividades de formación e investigación. Las ayudas para la formación y la educación hasta ahora suponen un capítulo pequeño en la cooperación para el desarrollo, y sin embargo deben ser más importantes, así como los programas de intercambios de estudiantes e investigadores.

4.1.2. El apoyo al desarrollo económico y humano de los países de origen ha de ser muy superior al que se produce actualmente. Este apoyo debe dirigirse al fomento del desarrollo endógeno de calidad y muy especialmente al desarrollo de los recursos humanos.

4.1.3. La Comunicación habla, en ese mismo punto 2.1, de aumentar la movilidad de las personas inmigradas, entre el país receptor y el de origen, para que puedan constituir un factor de desarrollo para el segundo. Este concepto de movilidad debería ampliarse más, para que llegue a constituir uno de los aspectos clave de la regulación del flujo migratorio. Toda persona que ha obtenido un permiso de residencia en un Estado de la Unión no debe perder su derecho a la residencia aunque pase largos períodos de tiempo fuera de este Estado (no sólo para estancias de visita, como señala la Comunicación).

4.1.4. Cuando hablamos de movilidad, nos referimos no sólo a quienes disponen de permiso de residencia permanente, sino también a quienes vienen sólo para realizar trabajos de temporada. Estas personas han de poder retornar a su país con la seguridad de que podrán volver a venir para un nuevo período de trabajo estacional si están interesadas en ello.

4.1.5. Debe plantearse la necesidad de dar un apoyo político e institucional al retorno voluntario para que comporte un mayor beneficio para el desarrollo de esos países. Se trata de apoyar proyectos de trabajo o establecimiento con ayudas económicas o de formación.

4.2. El trato justo a los nacionales de terceros países

4.2.1. La Comunicación de la Comisión plantea que los inmigrantes deben disfrutar de derechos "comparables" a los de los ciudadanos de los Estados miembros. El Comité piensa que se debe hablar de los mismos derechos, aunque teniendo en cuenta la característica jurídica de cada situación: inmigrante irregular, residentes legales con permiso temporal, residente de larga duración.

4.2.2. Los derechos que se reconocen a las personas inmigrantes que se encuentran en la Unión Europea deben ser, como mínimo, los que reconoce la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la que se señala que todas las personas tienen unos derechos básicos, entre otros: la vida en familia; la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; la libertad de asociación y reunión; el derecho a la educación; la libertad profesional y el derecho a trabajar; la no discriminación; los derechos laborales y de seguridad social; el recurso efectivo ante un tribunal y la asistencia jurídica gratuita.

4.2.3. Los inmigrantes que se encuentren en una situación irregular no han sido considerados en la Comunicación de la Comisión como personas a las que se garanticen derechos. El objetivo final es que estas personas, que están entre nosotros, disfruten de los derechos humanos fundamentales que establecen los tratados internacionales comunes de los Estados miembros y el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como de los derechos sociales que disfrutan los ciudadanos de los Estados miembros: asistencia sanitaria, educación para los menores, y las ayudas sociales correspondientes.

4.2.4. Los residentes con permiso temporal deben disponer de los mismos derechos laborales y sociales que los ciudadanos del Estado en el que residan. La Comisión ya plantea con toda justicia que se debe mejorar su estatuto jurídico y el de sus familias.

4.2.5. El inmigrante que lleve cinco años de residencia debe obtener el permiso de residencia permanente, que debe incluir el derecho a la libre circulación en la UE, en las mismas condiciones que los ciudadanos comunitarios, y el de voto en elecciones municipales y europeas, como también tienen los comunitarios que residen en otro Estado que no es el de su nacionalidad.

4.2.6. La Comisión plantea la repatriación forzosa para garantizar la política de inmigración europea. Creemos que no debería hablarse de repatriación sin que viniese acompañado de dos elementos: primero, que se atienda a las causas humanitarias que puedan mediar antes de proceder a repatriación alguna; segundo, que antes de la repatriación se agoten las posibilidades de regularización que la legislación ofrezca en cada caso. Por otra parte, siempre se ha de intentar la repatriación voluntaria. Un enfoque integral del retorno voluntario requiere un conjunto de actuaciones y ayudas que lo hagan atractivo para los interesados.

4.3. La gestión de los flujos migratorios

4.3.1. La gestión de los flujos migratorios, planteada en el apartado 2.4, debe hacerse tanto en los países de destino (en nuestro caso, los de la Unión Europea) como en los de origen. La Comunicación señala la necesidad de un diálogo intensivo con los países de origen, pero en nuestra opinión debe abordarse también el papel de la representación consular de los Estados de la UE en esos países. Se deberían potenciar en los consulados los servicios especializados en inmigración para que sean capaces de acoger las solicitudes de inmigración, tanto por motivos de trabajo como de reagrupación familiar, realizar los trámites administrativos necesarios, canalizar las ofertas de empleo, establecer mecanismos de colaboración con los operadores sociales, etc. Estos servicios podrían gestionar también las campañas de información que convenga hacer y realizar una importante labor de preparación que resulta indispensable para canalizar la inmigración por vías legales.

4.3.2. La gestión consular de los asuntos de emigración debe ser transparente y se debe eliminar cualquier actuación arbitraria de los consulados en la concesión de los visados de entrada (no sólo para trabajo). Con esta nueva política se debe avanzar en la armonización comunitaria de los procedimientos consulares. Los servicios nacionales de empleo de los países de origen deben informar de las ofertas de empleo y facilitar el acceso a los demandantes de empleo a las oficinas de inmigración; de esta manera se producirá una mayor transparencia en los procedimientos.

4.3.3. En esta actividad puede ser muy adecuado la utilización de un sistema de información similar al Eures, gestionado por los interlocutores sociales y las ONG, disponiendo de información sobre las oportunidades de empleo y de sus condiciones.

4.3.4. La regularización de los inmigrantes que ahora se hallan indocumentados debe plantearse como parte del nuevo enfoque que ha de darse a la inmigración. Si la Comunicación habla de facilitar la entrada de inmigración y de la conveniencia de hacerlo para nuestra economía y nuestro futuro equilibrio demográfico debemos centrar primero la atención sobre los inmigrantes indocumentados que ya están viviendo en la UE. En el apartado 3.2 de la Comunicación se insiste en luchar contra el trabajo ilegal y la explotación de los inmigrantes, cosa que vendría facilitada por la regularización de los indocumentados. La próxima legislación comunitaria debe ser explícita en esta demanda, que merecería un apartado propio a continuación del 3.2 en el que se partiese de reconocer el vínculo que existe entre políticas restrictivas, inmigración irregular y empleo. La Comisión debe adoptar iniciativas que favorezcan de manera flexible la regularización de estas personas.

4.3.5. La regularización no tiene por qué realizarse por medio de procesos extraordinarios (o amnistías), sino que puede hacerse progresivamente en base a condiciones como la relación laboral, los vínculos familiares, la existencia de arraigo en la sociedad, las causas humanitarias, etc. Lo importante es que se abran las vías para la regularización de los indocumentados, de la misma forma que en la Comunicación se plantea la apertura de las vías para la entrada legal de nueva inmigración.

4.3.6. Es necesario adoptar medidas legislativas y fiscales y acuerdos contractuales para contribuir a la regularización, aunque sea gradual, de las empresas de la denominada economía "sumergida". Los empresarios que sigan explotando a los inmigrantes mediante el trabajo en negro y que no aprovechen los contratos de regularización deberían ser adecuadamente sancionados. Pero tales medidas deben complementarse con un tratamiento positivo hacia los inmigrantes que sufren las situaciones de explotación con el objetivo de llegar a la regularización para el trabajador. De esta forma los propios trabajadores podrán estar interesados en denunciar las situaciones de explotación que sufren.

4.3.6.1. En la persecución del trabajo ilegal y la explotación de los inmigrantes irregulares es necesaria la colaboración de los interlocutores sociales. Las asociaciones de empleadores y los sindicatos de trabajadores en todos los niveles tienen una función muy importante que desarrollar en colaboración con las autoridades laborales y en su caso judiciales. Se deben adoptar medidas positivas para sacar a la superficie el trabajo sumergido ofreciendo incentivos a quienes legalicen a los trabajadores y a las empresas.

4.3.7. En el apartado 3.4.1 de la Comunicación se propone un mecanismo para la determinación del flujo inmigratorio admisible en cada uno de las Estados miembros, basado en previsiones periódicas y objetivos orientativos. En este apartado se habla de inviabilidad de las cuotas o contingentes anuales. En nuestra opinión no hay que rechazar las cuotas anuales, aunque sí deba defenderse la flexibilidad en su previsión y aplicación. La cuota puede ir ligada al visado de búsqueda de empleo, al proyecto migratorio, con el que pretende cubrirse cierta demanda de mano de obra que el mercado laboral necesita en sectores en los que es difícil hacer previsiones estrictas. De esta forma, cada Estado debería fijar con antelación el número de permisos de entraba para búsqueda de empleo que otorgaría durante el año, aunque tal número pudiera sufrir modificaciones en base a análisis y previsiones periódicas, con la participación de los interlocutores sociales. En relación con el sistema de cuotas, el Comité Económico y Social quiere resaltar que la admisión de ciudadanos de terceros países para el mercado laboral ha de quedar completamente separada de la admisión por razones humanitarias o por reagrupación familiar. En estos dos últimos casos no es aceptable ninguna limitación por cuotas.

4.3.8. El visado para personas en búsqueda de empleo o en proyecto migratorio que se menciona en el apartado 3.4.2 debería respaldarse más claramente, de acuerdo con lo que hemos planteado en el apartado de observaciones generales de este dictamen. Parece dudoso que la "prueba de necesidades económicas" mencionada en el apartado 3.4.2 de la Comunicación pueda aplicarse en trabajos de baja cualificación, por lo que se requiere otra posibilidad de entrada legal para acceder a esos trabajos.

4.4. Integración social

4.4.1. La necesidad de programas específicos, a escala nacional, regional y local, para la integración social de los inmigrantes, planteada en el apartado 3.5 de la Comisión, nos parece muy acertada, si bien debería insistirse en que las políticas de integración social han de recibir un fuerte impulso, con la dedicación de los recursos necesarios para ello, ya que lo hecho hasta ahora se ha manifestado claramente insuficiente. Los programas de integración social de los Estados miembros y/o de la UE han de basarse en objetivos claramente definidos que permitan valorar los resultados y comparar los esfuerzos que hacen los Estados miembros.

4.4.2. La integración debe ser entendida como la incorporación de la población inmigrada al sistema común de derechos y obligaciones que establecen los sistemas democráticos de los Estados miembros, respetándose adecuadamente las convicciones propias de todas las personas.

4.4.3. El acceso al trabajo y a la vivienda por parte de las personas inmigradas debe hacerse en condiciones de igualdad de oportunidades. Un importante objetivo en este terreno es que esas personas accedan pronto a los trabajos para los que están cualificadas. Deben establecerse políticas activas para combatir situaciones, como las que se están produciendo, de mantenimiento prolongado en trabajos no cualificados de personas preparadas para otros de mayor cualificación.

4.4.4. La educación es fundamental para construir la convivencia cívica entre todas las personas y para la integración social de la población inmigrada, y sin duda desempeña un papel esencial en la prevención y en la lucha contra el racismo y la xenofobia.

4.4.5. En la lucha contra las discriminaciones sociales de cualquier tipo es necesario el compromiso de las fuerzas políticas, los interlocutores sociales y los medios de comunicación. Pero no basta con los debates y las declaraciones positivas de los líderes políticos más señalados; se requiere un programa de acción comprometido y concreto, que implique a las fuerzas políticas, al sistema educativo y a los medios de comunicación, para transmitir la información y los valores adecuados.

4.4.6. La sensibilización de la opinión pública a favor de la equiparación de derechos y de la integración social de la población inmigrada es un importante reto que tienen las sociedades europeas. La Comunicación debe resaltar que han de hacerse esfuerzos importantes en todos los Estados.

4.4.7. La participación de los inmigrantes en la vida pública es un aspecto destacado de su integración. El derecho de voto es muy importante en este terreno. Recordamos en tal sentido una vieja y desatendida Recomendación de la Comisión, que sólo fue transpuesta a la legislación de unos pocos Estados miembros. Sería interesante que la Comisión llevara a cabo un balance y una evaluación de los efectos del ejercicio del derecho de voto a nivel local en los lugares en lo que se haya experimentado.

4.4.8. La propuesta de ciudadanía cívica que la Comisión realiza para los nacionales de terceros países nos parece positiva, pero debería haber un pronunciamiento favorable a la concesión de la ciudadanía europea a los residentes de larga duración. Esta concesión quedaría pendiente de la necesaria modificación del Tratado de la Unión.

4.5. Opinión pública

4.5.1. Lograr una posición favorable de la opinión pública hacia la política de inmigración más abierta que ahora se está proponiendo no será tarea fácil, y sin embargo es urgente desarrollar un amplio trabajo en esa dirección.

4.5.2. Debe promoverse el desarrollo de la más amplia información posible sobre la situación del empleo y los beneficios que produce la inmigración en el desarrollo de la economía y en la creación de empleo, contrarrestando las ideas que indican que los inmigrantes restan puestos de trabajo para los nacionales.

4.5.3. Las tendencias demográficas sobre las que se informa en la Comunicación deben también ser más ampliamente divulgadas entre la opinión pública.

4.5.4. La población europea debe ser mejor informada acerca de los efectos negativos del trabajo sumergido o irregular y de los beneficios que comportará, para el Estado del bienestar, la legalización de todas las situaciones de irregularidad.

4.5.5. Las instituciones públicas, europeas y nacionales, deben ampliar sus actuaciones y recursos en el terreno de la sensibilización social para favorecer la integración social y luchar contra el racismo y la xenofobia.

Bruselas, 12 de julio de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos: 1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a regresar a su país.

(2) Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social en el DO C 168 de 16.6.2000.

(3) Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social en el DO C 155 de 29.5.2001.

(4) Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social en el DO C 193 de 10.7.2001.

(5) Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo", COM(2000) 755 final.

(6) Véase al respecto el Dictamen del Comité Económico y Social en el DO C 204 de 18.7.2000.

(7) Documento informativo del Comité Económico y Social sobre la "Situación y perspectivas demográficas de la Unión Europea".

(8) Conferencia de las Naciones Unidas contra el crimen organizado transnacional. Palermo, 12-15 de diciembre de 2000.

(9) Anexo del Documento informativo del Comité Económico y Social.