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Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión sobre el medio ambiente y el empleo (Hacia una Europa sostenible)»

(98/C 235/01)

El 24 de noviembre de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de mayo de 1998 (ponente: Sr. Pellarini).

En su 355° Pleno de los días 27 y 28 de mayo de 1998 (sesión del 28 de mayo) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En el preámbulo del Tratado de Amsterdam se ha incluido el principio del desarrollo sostenible y, dentro de los objetivos de la Unión, el «desarrollo equilibrado y sostenible» y «un alto nivel de empleo» se relacionan de forma estrecha en el mismo párrafo del artículo B.

1.2. La Comunicación analizada constituye el primer paso en dirección del binomio medio ambiente y empleo, dando por supuesto que resulta positivo y que deben extraerse consecuencias con vistas a la organización de las políticas comunitarias.

1.3. Este es un tema que el Comité ha abordado en repetidas ocasiones, en particular en su dictamen sobre «Crecimiento económico y medio ambiente» (), en el que dedicaba un capítulo a «conducir la transición hacia un desarrollo sostenible» y se afirmaba que «en la etapa actual, tanto el desarrollo sostenible como el crecimiento del empleo constituyen objetivos irrenuciables que deben conjugarse a través de una iniciativa política sólida y la participación responsable de todos los interlocutores».

1.4. El Comité aprovecha la ocasión para recuperar dicho argumento, habida cuenta de la invitación del Consejo de Luxemburgo, de diciembre de 1997, para que se elaborara una estrategia de integración de las consideraciones ambientales en las políticas y acciones comunitarias, así como de la aproximación de la fecha de examen de dicha estrategia en la Cumbre de Cardiff.

2. Observaciones sobre los vínculos entre el medio ambiente y el empleo (capítulo 2)

2.1. El Comité se felicita por el hecho de que la Comisión asuma el enfoque defendido en anteriores dictámenes, especialmente en el capítulo «Gestionar la transición», y de que enumere en el capítulo 3 una serie de políticas de apoyo específico en los distintos sectores.

2.2. Asimismo, el Comité se muestra convencido de que, sin un mensaje político decidido que oriente las políticas hacia el desarrollo sostenible a nivel comunitario, nacional, regional y local, algunas de las declaraciones de principio recogidas en los Tratados pueden quedar en letra muerta. El Comité ya lo dejó claro en el dictamen emitido al aprobarse el Quinto programa de medio ambiente, que consideró no aplicable sin la fijación de prioridades políticas precisas () a nivel comunitario y nacional.

2.3. El compromiso asumido por la Unión Europea a nivel internacional, en 1992 de forma global en Río y en 1997 respecto del cambio climático en Kyoto, para orientar el crecimiento de acuerdo con nuevos parámetros de conservación de los recursos naturales debe respetarse e integrarse de forma efectiva en las distintas medidas. En la fase actual, este compromiso puede reforzarse valorizando todas las experiencias que permitan optimar la protección del medio ambiente y el crecimiento del empleo, teniendo presente en cualquier caso que la verificación de resultados no debe limitarse a la simple medida, dado que se difunden en un contexto más amplio y sólo pueden multiplicarse si se persigue con firmeza una estrategia de «desarrollo sostenible».

2.4. Por estos motivos, el CES considera que esta Comunicación no profundiza suficientemente en algunos conceptos fundamentales y no ofrece un marco exhaustivo de todo lo realizado hasta el momento mediante programas e iniciativas políticas.

2.5. Su propio título deja entrever una asociación de conceptos demasiado superficial entre medio ambiente, empleo y desarrollo; sobre todo cuando dice «Hacia una Europa sostenible», frase que literalmente no significa nada o, en todo caso, encierra un significado muy oscuro.

2.5.1. Para lograr mayor claridad, habría sido preferible añadir conceptos con un significado ya consolidado como, por ejemplo, «Hacia una Europa competitiva en el marco del desarrollo sostenible».

2.6. Asimismo, dada la importancia y dimensión del fenómeno del desempleo en Europa, es arriesgado vincular de forma automática la defensa medioambiental con el empleo, como parece insinuarse en la Comunicación, en la medida en que, aunque ambos objetivos deben integrarse en todas las políticas comunitarias, la lucha contra el paro sólo puede ser el resultado de la aplicación global de tales políticas.

2.6.1. No debe olvidarse que la defensa y conservación del medio ambiente constituye una política en sí misma, independientemente de sus implicaciones horizontales, y que la evaluación del impacto ambiental de los proyectos y de los programas puede completarse a título informativo con una ficha de evaluación de los efectos para el empleo, que puede ser útil para determinar sinergias entre las distintas políticas, sin que ello condicione las decisiones que deben basarse estrictamente en consideraciones ambientales.

2.7. En el inicio de la Comunicación se señala que (punto 1.1) «nuestras economías comunitarias no se están desarrollando de una manera sostenible», pero no se prosigue de manera coherente el razonamiento hasta afirmar la necesidad de modificar el modelo de desarrollo socioeconómico y de adoptar un nuevo enfoque global que valore nuevos conocimientos y capacidades empresariales, de acuerdo con las ideas esbozadas en el Libro Blanco de Delors (véase el texto infra) y con lo afirmado en el Quinto programa en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible.

2.7.1. Al limitarse a indicar posibles medidas y actuaciones de alcance sectorial en el marco existente, se tiene la sensación de que la Comisión decide pasar por alto que el modelo de crecimiento actual carece de recetas para solucionar totalmente el problema y que sólo puede paliar su gravedad aplazando los previsibles perjuicios.

2.8. Ello resulta todavía más evidente cuando se comprueba que en la Comunicación no existe rastro de un razonamiento más profundo y actual sobre al menos tres puntos cardinales:

- el desempleo europeo no es coyuntural, sino que tiene características estructurales;

- a pesar del papel fundamental del desarrollo tecnológico en el incremento de la competitividad de la economía europea, no se puede afirmar con certeza que la innovación tecnológica pueda crear más empleos de los que sustituye, sobre todo en cuanto al tradicional trabajo por cuenta ajena;

- es ilusorio pensar que todavía existe un vínculo causal y automático entre el porcentaje de crecimiento económico y la disminución del desempleo.

2.9. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, resulta claro que para hacer frente al desempleo con resultados positivos es necesario desarrollar una política de carácter global con vistas a un desarrollo sostenible que se sirva de toda una serie de instrumentos, respete el principio de que «quien contamina paga» e incluya una definición jurídica del concepto de responsabilidad por daño ecológico ().

2.10. Dando por descontado el análisis del significado del concepto de desarrollo sostenible (análisis en el que coincide también el documento de la Comisión), deben volver a examinarse los mecanismos socioeconómicos actuales en los que se basan la producción y el consumo de bienes y servicios. El binomio medio ambiente-empleo puede ofrecer un resultado óptimo sólo desde este punto de vista y debe tenerse en cuenta de forma específica en las políticas de creación de empleo que están siguiendo los distintos Estados miembros.

2.11. A este respecto, el Comité lamenta que las consideraciones expuestas en el capítulo 10 del Libro Blanco de Delors, sobre una infrautilización del factor trabajo y una sobreutilización de los recursos naturales y sobre la necesidad de corregir dicho desequilibrio mediante instrumentos fiscales, no se desarrollen de manera adecuada dentro de los temas de la Comunicación ().

2.11.1. Sólo si se recupera dicho enfoque pueden combinarse de forma útil las dos prioridades de la protección del medio ambiente y de la creación de nuevos puestos de trabajo, actuando no sólo sobre la recaudación fiscal sino sobre un conjunto de medidas, con el fin de respetar el principio de la neutralidad fiscal.

2.12. En efecto, debe establecerse una organización dinámica que tenga en cuenta las nuevas necesidades de prevención y protección ambiental, los nuevos métodos de producción y de gestión ecológicos, las nuevas tecnologías y los nuevos servicios de información y formación que implica el paso al «desarrollo sostenible»; sólo así se determinarán las nuevas cualificaciones profesionales y los nuevos puestos de trabajo que pueden crearse, valorizando al mismo tiempo el papel específico que es capaz de desempeñar la pequeña y mediana empresa.

2.12.1. A la hora de crear estas nuevas cualificaciones profesionales y los nuevos puestos de trabajo, debe prestarse especial atención a la legislación sobre salud y seguridad en el lugar de trabajo.

2.13. Por lo demás, no hay que limitarse a razonar en términos de trabajo industrial por cuenta ajena. Las nuevas formas de trabajo por cuenta propia, mediante contrato, a tiempo parcial, que van apareciendo sobre todo en el sector de los servicios vinculados a la información y asesoría, permiten prever un incremento del trabajo atípico.

2.14. En el dictamen mencionado supra sobre «Crecimiento económico y medio ambiente» se excluía la existencia de una relación automática entre medidas de protección medioambiental y crecimiento del empleo. Esta posición se ve confirmada en la extensa documentación proporcionada por los servicios de la Comisión sobre estudios realizados en los últimos años al respecto. No obstante, en dichos estudios se demuestra que las medidas de protección medioambiental, con utilización de las mejores técnicas disponibles, tienen un efecto positivo global para el empleo, aunque no sea relevante, y suelen combinarse con elementos de innovación tecnológica y de racionalización de los procesos productivos que garantizan el mantenimiento de la competitividad de las empresas, contribuyendo de esta forma al menos a mantener el empleo.

2.14.1. Al desarrollar nuevos procesos productivos, productos y servicios que respondan a una nueva demanda de la industria, las administraciones públicas y los consumidores, pueden crearse sinergias positivas que, no obstante, exigen un importante esfuerzo inversor.

2.15. Dejando aparte el sector concreto de las «ecoindustrias» que responde de forma específica a la demanda de tecnologías y servicios de protección medioambiental y que constituye un nuevo sector en crecimiento, conviene distinguir de forma más general entre medidas destinadas a reducir y prevenir la contaminación, que suponen costes de inversión adicionales pero que a la larga se traducen en ahorro de materias primas y energía, contribuyendo al aumento de la productividad y a reducir los costes sociales de los daños al medio ambiente a largo plazo, y medidas de protección y recuperación del medio ambiente natural y urbano, que generan nuevos puestos de trabajo tradicionales o innovadores.

2.15.1. A este respecto, también cabe establecer una distinción entre los métodos de financiación de las distintas medidas, dado que las primeras se refieren a sectores generadores de beneficios de carácter privado fundamentalmente (industrias manufactureras, producción de energía, transportes), mientras que las segundas requieren enormes inversiones públicas.

2.16. Si se adopta un enfoque dinámico y global, se comprueba que los distintos tipos de medidas requieren nuevos conocimientos técnicos, aptitudes y servicios de asesoría que no sólo pueden ofrecer las administraciones públicas y entes públicos, que deben equiparse para tal fin, sino también nuevas empresas de servicios capaces de generar un volumen importante de puestos de trabajo. Los resultados desde el punto de vista del empleo deben calcularse en términos globales y a medio plazo, teniendo en cuenta las reestructuraciones necesarias.

2.17. Habida cuenta de que el «desarrollo sostenible» es un objetivo perseguido a nivel internacional, Europa puede obtener una ventaja adicional con la exportación de tecnologías y productos limpios y de conocimientos técnicos si se mueve más rápidamente en dicha dirección. También en este ámbito pueden obtenerse repercusiones laborales positivas.

2.18. El papel de las administraciones central, regional y local también debe ser objeto de un examen más profundo en la medida en que pueden establecer normas e incentivos que hagan atractivo para el sector privado lo que es útil para la colectividad, contribuyendo de esta forma a la orientación gradual del modelo actual en una óptica de crecimiento compatible con la protección del medio ambiente y de desarrollo sostenible.

2.19. Los distintos agentes económicos y sociales, en el ámbito de la «responsabilidad compartida», pueden desempeñar una función de estimulo, educación e información respecto del desarrollo y del consumo «sostenible» merced a sus recursos organizativos y asociativos; resultan especialmente interesantes las actuales experiencias de colaboración entre diversas organizaciones socioprofesionales, sindicales y ecológicas, incluso a nivel internacional.

2.20. Junto con una labor de educación e información a nivel horizontal, que puede crear nuevas formas de empleo en el denominado «sector terciario», en el que se incluyen las asociaciones de voluntarios cuyos méritos deben reconocerse y valorizarse, también debe hacerse hincapié en una mejor gestión ecológica de las empresas, con arreglo al sistema de auditorías ecológicas, del que se anuncia una próxima revisión con el fin de lograr una mejor difusión y una respuesta más satisfactoria a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas, especialmente de las de carácter artesanal y de las microempresas. En efecto, la aplicación de este sistema es muy desigual a nivel europeo, por lo que los Estados miembros debería fomentarla en mayor medida.

2.21. En relación concretamente con estas pequeñas empresas y la artesanía, el Comité llama la atención sobre la necesidad de establecer medidas legislativas y fiscales adaptadas a su realidad con el fin de ayudarlas a introducir las normas medioambientales. En particular subraya la necesidad de apoyar y facilitar el papel y la labor de las organizaciones asociativas intermedias.

2.22. A la vista de las consideraciones anteriores, el documento de la Comisión adolece de excesiva prudencia y no abre nuevas vías de reflexión, limitándose a inventariar las medidas posibles dentro de las políticas existentes.

3. Observaciones sobre las políticas de apoyo y las acciones clave (capítulos 3 y 4)

3.1. En la Comunicación se pasa revista a las acciones que ya se aplican en los distintos sectores y a las políticas de apoyo en marcha y se enumeran algunas acciones clave para el futuro. Esta última parte (capítulo 4) es la más genérica, cuando debería desbordar de contenido y propuestas operativas, vinculándola a los análisis sectoriales del tercer capítulo.

3.2. Habida cuenta de la documentación recibida y de las iniciativas desarrolladas en los Estados miembros, con la participación activa de las organizaciones socioprofesionales y las asociaciones ecológicas y de consumidores, así como la cooperación entre ellas, el CES sugiere diversos temas que pueden potenciarse.

3.2.1. Políticas nacionales de empleo

3.2.1.1. Es importante integrar el principio del desarrollo sostenible en las orientaciones para fijar las políticas de empleo de los Estados miembros, fomentando las iniciativas de los Estados miembros en la elaboración de los pactos territoriales que valoricen los recursos medioambientales, estimulen la innovación y competencias y preparen los instrumentos de formación y difusión de los conocimientos prácticos adecuados, especialmente con vistas a las pequeñas y medianas empresas. Estos pactos no deberían limitarse a experiencias piloto, sino que deberían incluirse en el ámbito de la utilización de los fondos estructurales.

3.2.2. La ciudad y la recalificación urbana como banco de pruebas para políticas innovadoras capaces de combinar medio ambiente y empleo

3.2.2.1. En los últimos años, el concepto de espacio urbano se ha vuelto cada vez más preciso y, desgraciadamente, cada vez más reducido a factores de degradación del entorno metropolitano, con una serie de problemas que influyen en el medio ambiente de forma característica. Debe señalarse un abandono de los viejos sistemas de acción; el concepto de crecimiento urbano es sustituido de forma progresiva por el de mantenimiento de la ciudad. Ante la necesidad de resolver todos los problemas que la ciudad crea al medio ambiente, aparece un nuevo enfoque en el que ésta ya no sólo es considerada simplemente como un espacio en el que la gente habita, se desplaza y trabaja, sino como un ente territorial que tiene un sistema de flujos y ciclos cuya gestión eficiente y compatible desde el punto de vista del medio ambiente es una garantía de bienestar para los ciudadanos ().

3.2.2.2. Hoy día resulta evidente que las políticas urbanas, esto es, la planificación, la proyección y el control del desarrollo del entorno urbano mediante planes reguladores, planes de recuperación, planes de circulación o de eliminación de residuos, planes energéticos, tienen gran influencia en las modalidades de intervención para proteger el ecosistema de los espacios urbanos y reducir el consumo de recursos ambientales y territoriales que contienen. Se ha confirmado la posibilidad de conciliar las necesidades de desarrollo de las ciudades con soluciones compatibles con la protección medioambiental, así como con la necesidad de crear empleos nuevos y duraderos ().

3.2.2.3. Si se considera el sector de la construcción y la vivienda, se comprueba que las facilidades e incentivos concedidos para el mantenimiento o rehabilitación de los inmuebles destinados a vivienda pueden convertirse en multiplicadores de la calidad del entorno urbano. Las intervenciones relacionadas con el patrimonio inmobiliario son complejas y estructuradas y abarcan diversos ámbitos y disciplinas que van desde la cultura de la recuperación urbana a las políticas de saneamiento de los centros históricos y las periferias, desde la conservación a la reutilización de espacios de terreno urbanizado y a la mejora global de las condiciones medioambientales de nuestras ciudades.

3.2.2.4. Debe fomentarse el ahorro energético en la rehabilitación de los edificios con una política activa de compromiso de los usuarios y con incentivos adecuados. Tal como se deduce de los datos disponibles, ello redunda en beneficio del medio ambiente y contribuye a aumentar las posibilidades de empleo.

3.2.3. Gestión de los residuos

3.2.3.1. Por lo que se refiere al enfoque preventivo de reducción de los residuos en la fuente, recogida selectiva y tratamiento con vistas a la reutilización o el reciclado, se están creando nuevas cualificaciones profesionales que pueden fomentarse, como señaló el Comité en los dictámenes sobre el tema ().

3.2.4. Transportes

3.2.4.1. El CES ya ha señalado en varios dictámenes () la necesidad de una reconversión y racionalización de los sistemas de transporte público, con especial atención al transporte urbano, y de la inclusión de las consideraciones medioambientales en la ampliación de las redes nacionales y transeuropeas. Debe revalorizarse el transporte ferroviario secundario y fomentarse el transporte local.

3.2.4.2. Es esencial fomentar la expansión del transporte público, tal como se destaca en el dictamen del CES sobre el Libro Verde sobre el impacto del transporte en el medio ambiente ().

3.2.5. Desarrollo rural y Agenda 2000

3.2.5.1. No se puede ser muy optimista sobre los efectos de la Agenda 2000 para el empleo agrario. En consecuencia, hay que elaborar actividades prioritarias que potencien el papel de los agricultores en la defensa del medio ambiente, sobre todo por lo que se refiere a la ordenación del suelo, protección del paisaje, reforestación, lucha contra la desertización, defensa de la biodiversidad, salvaguardia de las zonas de montaña, así como nuevas iniciativas empresariales como el agroturismo y la producción biológica.

3.2.5.2. En el ámbito de la modificación de la PAC, los fondos estructurales deben favorecer la reconversión hacia una agricultura sostenible desde el punto de vista ecológico y valorizar nuevas características profesionales que atraigan a los jóvenes.

3.2.5.3. No obstante, sólo pueden surgir posibilidades importantes de creación de empleo, innovación tecnológica, modernización y reactivación de la economía global de las zonas rurales mediante una política de desarrollo rural coherente y resuelta que reconozca que la agricultura es el núcleo central de la economía de las zonas rurales y tenga como objetivo poner en marcha toda iniciativa útil en los sectores colaterales de la industria agroalimentaria, turismo, artesanía, transportes, comunicaciones, etc.

3.2.5.4. Para dar impulso a dicha reactivación, podría ser útil establecer una conexión entre la Red Natura 2000 (Directiva relativa a los hábitats) y los fondos estructurales, incluyendo las zonas de interés natural de la Red en los objetivos n° 1 y n° 2.

3.2.5.5. La gestión de los recursos hídricos por parte de las autoridades responsables de las cuencas, fomentada por la directiva marco sobre el agua, puede constituir un instrumento importante de un nuevo enfoque en el ámbito de la gestión del territorio.

3.2.6. Formación e información en el sector medioambiental dentro del ámbito educativo y profesional

3.2.6.1. Este sector debe beneficiarse del máximo esfuerzo, tanto para orientar a los trabajadores hacia nuevas cualificaciones profesionales como para orientar a los jóvenes hacia nuevos empleos y nuevas aptitudes, o para formar a los administradores públicos, las organizaciones intermediarias y profesionales y los pequeños empresarios en las nuevas tecnologías y en la gestión compatible con el medio ambiente.

3.2.6.2. A este respecto, junto con las estructuras de formación educativas y profesionales, debe valorizarse el sistema de «auditorías ecológicas» que fomenta la mejora de la gestión medioambiental de las empresas e incluye un sistema de «formación continua» y de puesta al día de los operarios y especialistas.

3.2.6.3. En el sector de la formación y de la información, las organizaciones profesionales y el movimiento asociativo pueden asumir un papel importante de transmisión al respecto.

3.2.7. Investigación y desarrollo

3.2.7.1. Dentro del nuevo programa marco, debe darse un impulso a la investigación y desarrollo de tecnologías limpias y de descontaminación, así como a los aspectos de nueva concepción de los métodos productivos y los productos, en función del crecimiento y del consumo sostenible. La competitividad europea y el crecimiento consiguiente dependen de la capacidad de responder a los retos de la protección ambiental y de valorizar y preservar los recursos naturales.

Bruselas, el 28 de mayo de 1998.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 155 de 21.6.1995.

() DO C 287 de 4.11.1992.

() Véase el dictamen del CES sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre reparación del daño ecológico, DO C 295 de 16.5.1994.

() Véanse los dictámenes del CES sobre el Libro Blanco, DO C 295 de 22.10.1994.

() Véase el dictamen del CES relativo al Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, DO C 269 de 14.10.1991.

() Véase el dictamen del CES sobre el «Desarrollo sostenible en materia de construcción y vivienda en Europa», DO C 355 de 21.11.1997.

() Véase en especial el dictamen sobre la «Revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos», DO C 89 de 19.3.1997.

() Véase a este respecto el dictamen sobre «La red de ciudadanos - Cómo aprovechar el potencial del transporte público en Europa - Libro Verde de la Comisión Europea», DO C 212 de 22.7.1996. Véase asimismo el dictamen del Comité sobre el «Libro Verde: Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea», DO C 56 de 24.2.1997.

() DO C 313 de 30.11.1992.