27.6.2012   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 166/83

(1)

En julio de 2008 la Comisión recibió dos denuncias relativas a la supuesta concesión de ayuda a Aluminium of Greece y a su sucesora Aluminium SA, sucesora absoluta de Aluminium of Greece en el ámbito de la producción de aluminio desde julio de 2007 (en lo sucesivo denominadas conjuntamente «AoG»). Las denuncias se refieren a dos supuestas medidas de ayuda estatal: la aplicación de una tarifa eléctrica preferente y la construcción de un gasoducto que conecta AoG con la red principal.

(2)

Por carta de 27 de enero de 2010, la Comisión informó a Grecia de que había decidido incoar el procedimiento establecido en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en relación con las medidas.

(3)

Grecia presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación de la Comisión el 31 de marzo de 2010.

(4)

La Decisión de incoación de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre las medidas.

(5)

La Comisión recibió observaciones de dos partes interesadas: el 12 de mayo de 2010 y el 4 de mayo de 2011 las de AoG, y el 17 de mayo de 2010 las de Public Power Corporation (en lo sucesivo denominada «PPC»), la empresa estatal que aplicó una de las supuestas medidas (la tarifa eléctrica preferente). Dichas observaciones se transmitieron a Grecia, a la que se dio la oportunidad de responder, y sus observaciones se recibieron el 16 de julio de 2010, el 6 de agosto de 2010 y el 16 de mayo de 2011.

(6)

La Comisión solicitó información adicional a las autoridades griegas el 1 de diciembre de 2010. Grecia respondió mediante carta fechada el 11 de febrero de 2011.

(7)

AoG es una gran empresa con sede en la región de Viotia, Grecia, que se dedica a la producción de aluminio como materia prima. En julio de 2007 AoG se dividió en dos empresas de nueva creación tras una separación de sectores: a) Aluminium SA, y b) Endessa Hellas SA. Aluminium se hizo cargo de la producción de aluminio y Endessa Hellas de la producción de electricidad (AoG había adquirido permisos de producción de electricidad unos años antes). Por lo tanto, Aluminium es la sucesora absoluta de AoG en el ámbito de la producción de aluminio. AoG posee también tres unidades de producción de electricidad ubicadas junto a su planta de producción de aluminio. En 2009 alcanzó un volumen de negocios de 427,3 millones EUR (con unos beneficios antes de impuestos de 34,4 millones EUR) y 960 empleados. En 2006 (el año anterior al de la aplicación de las medidas de ayuda objeto de la investigación) obtuvo un volumen de negocios de 470,9 millones EUR (un incremento del 23 % desde 2005), con un beneficio antes de impuestos de 102,5 millones EUR (un incremento del 39 % desde 2005), y disponía de 1 047 empleados. Pertenece al grupo empresarial privado Mitilineos SA desde 2005.

(8)

AoG se estableció en 1960 con algunos privilegios otorgados por el Estado griego, como la reducción de la tarifa del suministro eléctrico. Con arreglo a los estatutos en los que se establecen los privilegios, la aplicación de la tarifa reducida para el suministro eléctrico debía expirar en marzo de 2006, siempre que PPC se lo notificase a AoG con dos años de antelación. El 26 de febrero de 2004 (es decir, con más de dos años de antelación a la expiración del privilegio), PPC le envió la debida notificación a AoG y a finales de marzo de 2006 dejó de aplicar la tarifa preferente.

(9)

En consecuencia, de marzo de 2006 a enero de 2007, AoG pagó la tarifa eléctrica convencional que corresponde a los grandes consumidores industriales.

(10)

No obstante, AoG recusó la cesación de la tarifa preferente en los tribunales, y en enero de 2007 un tribunal de primera instancia ordenó, como medida provisional, que se reanudara la aplicación de la tarifa preferente hasta que se dictase una sentencia sobre el fondo de este asunto. PPC apeló a su vez la decisión provisional y esta se anuló en marzo de 2008 (todavía no se ha dictado sentencia sobre el fondo de este asunto).

(11)

La consecuencia práctica de las decisiones judiciales consistió en la aplicación, de nuevo, a AoG de la tarifa preferente de enero de 2007 a marzo de 2008. Durante este período, según los datos proporcionados por las autoridades griegas, AoG pagó 17,4 millones EUR menos de los que habría pagado con la tarifa convencional para grandes consumidores industriales.

(12)

El sistema nacional de transmisión de gas de Grecia puede prolongarse a petición de un cliente (potencial) siempre que se cumplan las siguientes condiciones:—

(13)

En lo que respecta a AoG, la red nacional se prolongó mediante la construcción de un conducto de 29,5 km que conecta con AoG, tras la decisión favorable de la ARE (15 de abril de 2005) y la aprobación por parte del gestor del sistema de transmisión (13 de junio de 2005) (3). El gasoducto comenzó a funcionar el 16 de mayo de 2008.

(14)

El coste total de la construcción de la prolongación fue de 12,64 millones EUR. De esta cantidad, National Gas System Operator (en lo sucesivo denominado «NGSO») pagó 9,04 millones EUR, AoG pagó 3,3 millones EUR y 3,6 millones EUR se pagaron a través del Marco comunitario de apoyo 2000-2006 (4).

(15)

En la Decisión de incoación de 27 de enero de 2010, la Comisión expresaba sus dudas sobre si la tarifa eléctrica preferente que PPC cobró a AoG después de marzo de 2006 correspondía a la aplicada a todos los grandes consumidores industriales. La razón de las dudas de la Comisión era que se había establecido que la tarifa preferente expirase en marzo de 2006, con arreglo a los estatutos fundacionales de AoG que en los que se establecen los privilegios. Se hizo referencia al hecho de que PPC había tratado de dar por concluido el privilegio y que este se prorrogó mediante una decisión judicial.

(16)

En cuanto a la medida por la que se prolongaba el sistema nacional de transmisión de gas para conectar con AoG, en la Decisión de incoación de 27 de enero de 2010 la Comisión albergaba dudas sobre el motivo por el que el coste de la construcción del conducto había sido asumido en su mayor parte por el Estado y no por AoG. Estas dudas surgieron a raíz de la falta de información procedente de Grecia, a pesar de que la Comisión la solicitó en repetidas ocasiones. Esta fue también la razón por la que la Decisión de incoación incluía un requerimiento de información a Grecia.

(17)

Grecia reconoce que por el período comprendido entre las dos decisiones judiciales (de enero de 2007 a marzo de 2008) AoG pagó 131,4 millones EUR, que le correspondían con la tarifa preferente, en lugar de los 148,8 millones EUR que se habrían cobrado con la tarifa convencional para grandes consumidores industriales.

(18)

No obstante, Grecia alega que, aun cuando el cálculo preferente de los precios a favor de AoG se considerase una ayuda, se trataría de una ayuda existente.

(19)

En este sentido, AoG alega que la decisión del tribunal nacional de enero de 2007 no supuso ninguna modificación sustancial del acuerdo original y que, en su decisión, el tribunal se limitó a «suspender» la notificación del fin de la tarifa preferente y a posponer la resolución judicial sobre el fondo del litigio entre AoG y PPC.

(20)

Grecia niega que AoG recibiese una ventaja selectiva a través de la subvención del coste de la construcción de su gasoducto. En particular, Grecia alega que las normas nacionales que se tomaron como base para decidir la prolongación de la red se pueden aplicar en igualdad de condiciones a todos los consumidores finales de gas, por lo que AoG no disfrutó de ninguna ventaja selectiva.

(21)

Asimismo, Grecia alega que el conducto en cuestión no está destinado a AoG, sino que está abierto a otros usuarios finales industriales y de los hogares de la zona. Forma parte de la capacidad del sistema nacional de transmisión de gas y es propiedad de NGSO. Además, su capacidad supera el consumo anual de AoG (1 700 millones de Nm3/año frente a 700 millones de Nm3/año).

(22)

AoG ha alegado que su consumo anual de gas estipulado por contrato supone el 13,5 % del consumo nacional total de gas y que el gas que consume en realidad representa el 10,5 % del consumo nacional total. AoG afirma asimismo que la inversión genera unos ingresos por aplicación de tarifa anuales de 11,6 millones EUR para el gestor de la red, de modo que la inversión resulta muy atractiva y rentable para el gestor de la red. Estas cifras han sido confirmadas por las autoridades griegas.

(23)

PPC apoya la investigación de la Comisión sobre la medida de tarificación eléctrica. PPC confirma que la ventaja de AoG sería de 17,4 millones EUR.

(24)

Teniendo en cuenta los hechos expuestos y las razones aducidas por Grecia y por otras terceras partes, la Comisión pasa a evaluar en esta sección las medidas en cuestión. En primer lugar, la Comisión valora si existen elementos de ayuda en las medidas objeto de la investigación, a fin de concluir si existe una ayuda o no (subsección V.a). En segundo lugar, en los casos en los que se detectan elementos de ayuda, la Comisión evalúa su compatibilidad con el mercado interior (subsección V.b).

(25)

El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(26)

A la luz de esta disposición, la Comisión evaluará, conforme a lo aquí estipulado, si las medidas impugnadas en favor de AoG constituyen una ayuda estatal.

(27)

La Comisión advierte que la tarifa pagada por AoG es inferior a la tarifa convencional pagada por otros grandes consumidores industriales. La Comisión opina que un vendedor que actúa en una economía de mercado no debería aceptar el cobro de una tarifa mensual reducida sin una justificación concreta. A este respecto, Grecia no presentó ningún argumento convincente que justificase la conclusión de que esta tarifa preferente era una tarifa de mercado, a pesar de que la Comisión planteó este asunto de manera formal en su correspondencia. Al contrario, dos factores significativos indican que la tarifa pagada por AoG no puede considerarse un precio fijado por las fuerzas del mercado:

(28)

Aplicar un precio más bajo generó menos ingresos para PPC. PPC SA es una empresa bajo control estatal. El Estado griego posee una participación del 51 %, y la empresa está supervisada por el Ministerio griego de Medio Ambiente, Energía y Cambio climático (Ministerio de Finanzas hasta 2009). El Estado griego puede designar a la mayoría de los miembros de la junta y está representado en la asamblea general por el Ministro griego de Medio Ambiente, Energía y Cambio climático (Ministro de Finanzas hasta 2009). Por tanto, sí hay implicados fondos estatales. Por añadidura, la Comisión apunta que la decisión de prorrogar la tarifa puede imputarse al Estado griego, ya que fue adoptada por un tribunal griego, que es un organismo estatal.

(29)

Por lo tanto, se cumple el criterio de los fondos estatales.

(30)

La tarifa preferente solo se aplicó a AoG, por lo que esta última se benefició de la medida de manera selectiva. Por lo tanto, la Comisión considera que la medida es selectiva.

(31)

AoG desarrolla su actividad en sectores cuyos productos son objeto de numerosas relaciones comerciales entre los Estados miembros. Se produce aluminio en nueve Estados miembros además de Grecia, a saber: Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos, Polonia, Reino Unido, Rumanía y Suecia (6). La producción eléctrica en todos los Estados miembros existe como actividad económica liberalizada. Cuando una ayuda del Estado refuerza la posición de una determinada empresa frente a otra que compite con ella en los intercambios comerciales entre Estados miembros, hay que considerar que dicha ayuda afecta a esa segunda empresa. Por lo tanto, se cumple el criterio de falseamiento de la competencia y de repercusión en los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(32)

Ni Grecia ni el beneficiario han rebatido este punto.

(33)

Con arreglo a lo anterior, la Comisión concluye que la tarifa eléctrica preferente para AoG constituye una ayuda estatal a favor de esta última según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE. La ayuda asciende a 17,4 millones EUR, que es la diferencia entre a) los ingresos de PPC generados por la tarifa convencional que debería haberse aplicado de enero de 2007 a marzo de 2008, es decir, 148,8 millones EUR, y b) los ingresos de PPC por la tarifa que se aplicó en realidad durante ese mismo período, es decir, 131,4 millones EUR.

(34)

AoG alega que la primera decisión judicial de enero de 2007 no comportó ninguna modificación sustancial del acuerdo preferencial inicial (véase el considerando 16). Por lo tanto, conforme a AoG, la decisión no concedió una nueva ayuda para AoG, y la medida de un régimen de tarifas eléctricas preferente persistió como ayuda existente.

(35)

La Comisión no puede aceptar el argumento de AoG. Las condiciones iniciales de la tarifa preferente, que constituyó una ayuda existente, disponían que la ayuda finalizase a finales de marzo de 2006 a condición de que PPC así lo notificase. Una vez realizada la notificación, la ayuda existente cesó, como se estipulaba en las condiciones de concesión inicial de la tarifa preferente. Cualquier concesión de una tarifa de electricidad reducida que cumpla la definición de ayuda estatal (como en este caso) es, por tanto, una nueva ayuda, independientemente de que sus condiciones puedan ser similares a las de una medida de ayuda existente anterior. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia explica claramente que la prórroga de la ayuda existente constituye una nueva ayuda y debe ser notificada (7). A fortiori, lo mismo sucede cuando la ayuda existente finalizada se reactiva varios meses más tarde.

(36)

Puesto que esta nueva ayuda no se notificó a la Comisión de conformidad con el artículo 108 del TFUE, es ilegal.

(37)

La investigación ha puesto de manifiesto que la decisión de prolongar la red ha reportado a NGSO un aumento considerable de los ingresos procedentes de las tarifas que se cobran a los usuarios. En efecto, los clientes como AoG han de pagar a NGSO por usar la red. La Comisión ha determinado que la medida, es decir, la construcción del conducto, fue racional desde el punto de vista económico para el gestor de la red y, en consecuencia, no comporta ninguna ventaja para AoG. En efecto, un gestor de red privado habría llevado a cabo la misma inversión.

(38)

De acuerdo con los alegatos de las autoridades griegas, la Comisión señala que la inversión en cuestión genera unos ingresos anuales de 11,6 millones EUR para NGSO procedentes de las tarifas que se cobran a los usuarios. La Comisión ha comparado esta cantidad con el coste de la inversión (inversión única) y los costes de explotación (anuales) del conducto a fin de verificar si la inversión se ajusta al principio del inversor que actúa en condiciones de mercado, es decir, si reporta un rendimiento adecuado al inversor.

(39)

Conforme a los alegatos de las autoridades griegas, el coste de la inversión en el conducto de AoG fue de 12,64 millones EUR en total (9,04 millones EUR pagados por NGSO y 3,6 millones EUR financiados con ayuda de la UE, como se describe en el punto 14). Además del coste de la inversión única, los gastos de explotación anuales estimados ascienden a 0,933 millones EUR. Por lo tanto, queda claro que los ingresos anuales de 11,6 millones EUR suponen un rendimiento muy elevado para NGSO. El período de amortización de la inversión (incluida la parte financiada con ayuda de la UE) es inferior a quince meses. El rendimiento del capital invertido (TRI, tipo de rendimiento interno), si se presupone, hipotéticamente, un período de explotación de la conexión de gas de veinte años, es del 84 %. En vista de su elevado porcentaje, la Comisión está convencida de que el rendimiento habría sido suficiente para motivar a un inversor privado para que realizase la misma inversión (8). Por consiguiente, la Comisión considera que la decisión estatal de prolongar la red de gas no confirió a AoG una ventaja que no hubiera podido obtener en condiciones de mercado.

(40)

Por lo tanto, el criterio de la ventaja no se cumple. En consecuencia, no es necesario seguir evaluando el resto de criterios que deben cumplirse para que una medida constituya una ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(41)

Con arreglo a lo anterior, la Comisión concluye que la prolongación de la red de gas no constituye una ayuda estatal a favor de AoG a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(42)

Dado que la medida 1 constituye una ayuda estatal a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, se debe evaluar su compatibilidad en vista de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo.

(43)

El artículo 107, apartados 2 y 3, del TFUE prevé excepciones a la norma general que indica que la ayuda estatal es incompatible con el mercado interior, lo que se establece en el artículo 107, apartado 1.

(44)

Las exenciones descritas en el artículo 107, apartado 2, del TFUE no se aplican a esta cuestión, puesto que esta medida no tiene carácter social, no se ha concedido a consumidores individuales, no va destinada a reparar los perjuicios causados por catástrofes naturales o por otros acontecimientos excepcionales y no se ha concedido para favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de este país.

(45)

El artículo 107, apartado 3, del TFUE prevé más exenciones: las exenciones establecidas en el artículo 107, apartado 3, letras b), d) y e), son claramente inaplicables y no han sido invocadas por las autoridades griegas. A continuación, la Comisión pasa a evaluar la compatibilidad potencial de la medida 1 con arreglo al artículo 107, apartado 3, letras a) y c).

(46)

El artículo 107, apartado 3, letra a), dispone que las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo podrían considerarse compatibles con el mercado interior. AoG está situada en una zona que puede optar a ayudas con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE y podría, por ello, reunir los requisitos para obtener ayudas de finalidad regional.

(47)

Las directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional aplicables en el momento en el que se aplicó la tarifa preferente, es decir, enero de 2007 (las Directrices sobre ayudas de finalidad regional de 2006) (9), disponen las condiciones para la aprobación de la ayuda regional a la inversión.

(48)

Las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional de 2006 definen las ayudas de funcionamiento como ayudas destinadas a reducir los gastos corrientes de las empresas. De acuerdo con las Directrices, en las regiones que puedan acogerse a la excepción del artículo 107, apartado 3, letra a), podrán concederse ayudas de funcionamiento siempre y cuando i) así se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que pretendan paliar y corresponderá al Estado miembro demostrar la existencia e importancia de tales desventajas (apartado 76).

(49)

La Comisión señala que los gastos corrientes no son gastos de capital, sino por lo general gastos recurrentes necesarios para la explotación de un negocio. En este sentido, la tarifa eléctrica preferente aplicada a AoG redujo sus gastos corrientes. Por lo tanto, constituye una ayuda de funcionamiento, que no se permite con arreglo a las Directrices sobre ayudas de finalidad regional de 2006. Las autoridades griegas no han aportado ninguna prueba que demuestre que la reducción de la tarifa eléctrica se justifica por su aportación al desarrollo regional o por su naturaleza, ni han demostrado que guarda proporción con las desventajas que habría tratado de paliar. Asimismo, las autoridades griegas no proporcionaron ningún tipo de medida o cálculo de las desventajas de la región ni del nivel de las ayudas con el objeto de demostrar que este último guarda proporción con las anteriores.

(50)

Con arreglo a lo expuesto, la Comisión concluye que la ayuda no puede declararse compatible conforme a las Directrices sobre ayudas de finalidad regional de 2006.

(51)

En cuanto a la compatibilidad de la ayuda conforme al Reglamento general de exención por categorías, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 107 y 108 del TFUE (10), la Comisión considera que según las cifras financieras presentadas por las autoridades griegas, AoG es una gran empresa, como se demuestra en el considerando 7. De acuerdo con el artículo 1, apartado 5, del Reglamento general de exención por categorías, las ayudas ad hoc a grandes empresas se excluyen del ámbito de aplicación.

(52)

Asimismo, de acuerdo con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento general de exención por categorías, en el caso de que la ayuda contemplada por el Reglamento se conceda a una gran empresa, el Estado miembro debe confirmar el efecto incentivador sustancial de la ayuda, conforme a un documento que analice la viabilidad del proyecto o de la actividad del beneficiario, con o sin la ayuda. A la Comisión no se la facilitado dicha prueba.

(53)

En conclusión, la ayuda concedida a AoG no es compatible conforme al Reglamento general de exención por categorías.

(54)

El artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE dispone que las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, podrán considerarse compatibles con el mercado interior.

(55)

La Comisión considera que la exención del artículo 107, apartado 3, letra c), no se aplica al asunto en cuestión. En efecto, en lo que respecta al desarrollo de determinadas regiones económicas, AoG está situada en una región que puede optar a ayudas con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra a), y no al artículo 107, apartado 3, letra c) (11). En cuanto al desarrollo de determinadas actividades económicas, la Comisión advierte que el sector de la producción de aluminio no está sujeto a normas concretas sobre ayudas estatales que pudieran aplicarse al beneficiario. El resto de normas sobre ayudas estatales adoptadas conforme al artículo 107, apartado 3, letra c), son claramente inaplicables. En particular, AoG no puede optar a ayudas de salvamento ni de reestructuración. Ciertamente, AoG no era una empresa en crisis en el momento en el que se concedió la ayuda, ya que no cumplía ninguno de los criterios de los puntos 9 a 11 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, vigente en el momento en el que se aplicó la tarifa preferente (12). Además, la ayuda de reestructuración está supeditada a la existencia de un plan de reestructuración sólido. Grecia no proporcionó dicho plan de reestructuración. En conclusión, la ayuda concedida a AoG no es compatible en virtud de las normas sobre ayudas de salvamento o de reestructuración.

(56)

A la luz de lo anterior, la Comisión concluye que la medida de ayuda en cuestión no es compatible con el TFUE. En particular, la Comisión considera que la diferencia entre a) los ingresos de PPC con la tarifa convencional que debería haberse aplicado a AoG durante el período de enero de 2007 a marzo de 2008, y b) los ingresos de PPC con la tarifa que se aplicó en realidad a AoG durante el mismo período constituye una ayuda incompatible a favor de AoG.

(57)

A la luz de lo anterior, la Comisión concluye que la medida 1 constituye una ayuda estatal y no es compatible con el mercado interior. La Comisión también ha llegado a la conclusión de que la prolongación de la red nacional de gas no constituye una ayuda estatal.

(58)

El artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/99 del Consejo (13) dispone que «Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».

(59)

Por lo tanto, habida cuenta de que la medida en cuestión se considera una ayuda ilegal e incompatible, debe recuperarse su importe a fin de restablecer la situación que existía en el mercado antes de la concesión de la ayuda. El punto de partida para la recuperación debe ser el momento en el que la ventaja fue concedida al beneficiario, es decir, el momento en el que la ayuda se puso a disposición del beneficiario, que debe pagar intereses de recuperación hasta que se produzca su recuperación efectiva.

(60)

El elemento de ayuda incompatible de la medida es la diferencia entre a) los ingresos de PPC con la tarifa convencional que debería haberse aplicado a AoG durante el período de enero de 2007 a marzo de 2008, y b) los ingresos de PPC con la tarifa que se aplicó en realidad a AoG durante el mismo período. El importe de la ayuda así concedida a AoG durante este período es de 17,4 millones EUR.

a)

el importe total (capital principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;

b)

una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;

c)

documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario restituir el pago de la ayuda.