2.6.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 143/17

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El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de convergencia actualizado de Polonia, que abarca el periodo 2009-2012.

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Con un aumento estimado del PIB real del 1,7 %, Polonia fue el único país de la UE que registró un crecimiento positivo en 2009. Estos resultados responden a una serie de factores favorables, entre los que cabe destacar unos sólidos indicadores económicos al inicio de la crisis, un sector financiero bien capitalizado y solvente, una depreciación considerable de su moneda en una fase temprana de la crisis, un grado de apertura de la economía relativamente bajo, y unas políticas monetarias y fiscales oportunamente flexibles.

No obstante el carácter temporal de algunos factores que han sustentado el crecimiento —el margen para una política presupuestaria de apoyo ha desaparecido en gran medida y está en curso una apreciación del tipo de cambio — las perspectivas económicas de Polonia han mejorado considerablemente en los últimos meses. Los principales desafíos para los años venideros serán la vuelta de las finanzas públicas a una posición sostenible y la garantía de un proceso duradero de recuperación que no comprometa la estabilidad financiera y macroeconómica. Polonia no ha utilizado los años favorables de la economía (2006-2008) para sanear sus finanzas públicas y el déficit público estructural (es decir, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, calculado con arreglo al método acordado sobre la base de los datos del programa actualizado) se estima en el 7 % del PIB en 2009. Sobre la base de los datos notificados en abril de 2009 por las autoridades polacas en relación con un déficit público en 2008 estimado en el 3,9 % del PIB, el 7 de julio de 2009 el Consejo decidió que existía un déficit excesivo y recomendó su corrección de aquí a 2012.

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Aunque gran parte de la disminución observada del PIB real en el contexto de la crisis es cíclica, el nivel de la producción potencial también se ha visto afectado negativamente. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo debido a la menor inversión, a las restricciones de crédito y al aumento del desempleo estructural, si bien los efectos deberían ser menos graves en Polonia dado el menor grado de destrucción de capital y a la flexibilidad del mercado laboral. Por otro lado, el impacto de la crisis económica agrava los efectos negativos del envejecimiento de la población en el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, teniendo en cuenta la baja tasa de empleo de Polonia y la necesidad de reformas que favorezcan el proceso de recuperación en curso, es especialmente importante adoptar medidas adicionales que estimulen la participación en el mercado de trabajo, mejoren el entorno empresarial e incentiven la financiación privada de la I+D.

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El escenario macroeconómico de base, en el que se basan las previsiones presupuestarias, apunta a una aceleración del crecimiento del PIB real que debería pasar del 1,7 % en 2009 al 3 % en 2010, al 4,5 % en 2011 y al 4,2 % en 2012. Evaluada a partir de la información actualmente disponible (2), la hipótesis de crecimiento del PIB real en 2010 parece ligeramente optimista y las hipótesis relativas a 2011 y 2012 parecen optimistas. El programa presenta un «escenario de riesgo» alternativo, con un crecimiento del PIB real más bajo, situado en el 2,7 % en 2010, el 3,7 % en 2011 y el 3,5 % en 2012, que parece más plausible. A la luz de la información reciente, las previsiones del programa de una recuperación gradual del empleo en el período 2010-2012 son verosímiles, dado que, en especial, el rápido ajuste de los salarios reales atenúa los efectos de la crisis en el empleo. Parecen realistas las previsiones del programa en relación con la inflación, que prevén una disminución en torno al 2 % en 2010 en un contexto de apreciación de la moneda y de contención de la presión salarial, seguida de un ligero aumento en consonancia con la mejora de la situación económica.

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El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 7,2 % del PIB. El significativo deterioro a partir del déficit del 3,6 % observado en 2008 refleja en gran medida los efectos de la crisis sobre las finanzas públicas, aunque también es consecuencia de las medidas de estímulo adoptadas por el Gobierno en 2009 de conformidad con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE), equivalentes al 2 % del PIB. Las principales medidas de estímulo consistieron en una reducción del impuesto sobre la renta de las personas físicas (decidida en 2007), un aumento de la inversión pública y la indexación de las transferencias sociales. Por otra parte, el nivel del déficit en 2009 habría sido aún peor de no haber adoptado las medidas de reducción del déficit estimadas en cerca del 1,5 (reducción de los costes administrativos y aumento de los dividendos de las empresas públicas). A pesar de estas medidas, el saldo estructural sufrió un deterioro superior a 2 puntos porcentuales del PIB en 2009, a causa también del gasto excesivo en algunos subsectores (3) de la administración pública y de una composición del crecimiento desfavorable.

No obstante el elevado nivel alcanzado por el déficit estructural y la rápida recuperación de la actividad económica prevista, el programa indica una estrategia de salida de la crisis gradual, con un modesto saneamiento presupuestario en 2010-2011.

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El programa prevé una ligera disminución del déficit público en 2010, estimado en el 6,9 % del PIB. Este resultado deberá alcanzarse a través de un fuerte aumento del ratio de ingresos (2,2 puntos porcentuales) que compensaría ampliamente el pronunciado aumento del ratio de gasto (1,9 puntos porcentuales), debido sobre todo al incremento de los gastos de capital (en parte financiados por fondos de la UE). Las principales medidas de saneamiento son el aumento de algunos impuestos especiales y otros impuestos similares (cerca del 0,2 % del PIB) y una reducción de los aumentos salariales en la administración central (0,3 % del PIB) por un total del 0,5 % del PIB. La mejora del saldo estructural se estima en 0,8 puntos porcentuales del PIB, reflejo también de una composición del crecimiento favorable conducente a una elasticidad presupuestaria superior a lo habitual. El esfuerzo presupuestario requerido en los planes actuales es inferior a la media anual recomendada por el Consejo en julio de 2009 para el período 2010-2012 (al menos 1,25 puntos porcentuales del PIB).

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El principal objetivo de la estrategia presupuestaria a medio plazo es situar el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB de aquí a 2012, de conformidad con la Recomendación emitida por el Consejo en virtud del artículo 104, apartado 7, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE). No obstante, el saneamiento previsto está muy concentrado en los últimos años del programa: el saldo global se prevé que mejore 0,3 puntos porcentuales del PIB en 2010, 1 punto porcentual en 2011 y 3 puntos porcentuales del PIB en 2012. El saldo estructural debe mejorar entre 0,8 y 0,9 puntos porcentuales del PIB anualmente en los años 2010-2011 y en 3 puntos porcentuales del PIB en 2012. A fin de compensar una situación inicial del déficit global peor en el 2009 de lo previsto en el momento de la Recomendación del Consejo, el esfuerzo estructural medio anual en el período 2010-2012 debería rondar el 1,5 del PIB, ligeramente por encima del valor recomendado por el Consejo en el procedimiento por déficit excesivo. El saneamiento en los años 2011-2012 se basa principalmente en los gastos, pero no está respaldado por medidas suficientemente concretas. El impacto neto total de las medidas anunciadas, es decir, las incluidas en el «Plan de desarrollo y saneamiento de las finanzas», de 29 de enero de 2010, al que el programa de convergencia se refiere ampliamente, no supera el 0,5 % del PIB en el período 2011-2012 (4). El programa confirma el compromiso de alcanzar el objetivo a medio plazo (OMP) de un saldo presupuestario del – 1 % del PIB en términos estructurales. Teniendo en cuenta el nivel de deuda y las previsiones más recientes, el OMP refleja adecuadamente los objetivos del Pacto. Sin embargo, el programa no prevé su logro en el periodo que cubre.

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A lo largo del periodo que abarca el programa, los resultados presupuestarios podrían ser peores de lo previsto en este. En primer lugar, el crecimiento del PIB real podría ser menos favorable, lo que se traduciría en unos ingresos fiscales inferiores a lo esperado. De acuerdo con el programa, si tiene lugar el escenario alternativo, más prudente y plausible, el déficit en 2012 estaría próximo al 5 % del PIB y el déficit excesivo no podría corregirse en el plazo fijado por el Consejo. En segundo lugar, los objetivos presupuestarios para 2011 y 2012 no están basados en medidas concretas. El intenso calendario electoral de los dos próximos años (elecciones presidenciales y municipales en otoño de 2010, elecciones legislativas en otoño de 2011) suscita algunos interrogantes en cuanto al calendario y la aplicación de dichas medidas. En tercer lugar, Polonia presenta un historial irregular en lo que se refiere a la consecución de los objetivos de gasto de las administraciones públicas establecidos en los sucesivas actualizaciones de los programas de convergencia, y las nuevas iniciativas destinadas a reforzar el marco presupuestario podrían no ser suficientes para modificar esta situación en el período cubierto por el programa. La nueva norma «temporal» en materia de gasto, que se aplicará hasta que se introduzca la norma «objetivo», cubre una parte muy reducida del gasto público (menos del 15 %) y tendrá como resultado un pequeño ajuste anual, incluso en caso de su plena aplicación (inferior al 0,2 % del PIB por año en el período 2011-2012) (5). Globalmente, los resultados presupuestarios podrían ser peores de lo previsto en el programa.

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En 2009, la deuda pública bruta se estima que alcanzó el 50,7 % del PIB, cifra superior al 47,2 % registrado en 2008. A causa sobre todo de los déficit públicos elevados, se prevé que este ratio aumente 5 puntos porcentuales durante el período de ejecución del programa, hasta alcanzar el 56 % del PIB en 2012, pero manteniéndose por debajo del valor de referencia del Tratado. Los sustanciales ingresos resultantes de las privatizaciones previstas para 2010 deberían contener el aumento del ratio de deuda. No obstante, a la luz de la persistente debilidad de las condiciones del mercado y de los resultados de las pasadas privatizaciones, inferiores a lo previsto, los ingresos podrían no estar a la altura de las expectativas. En un escenario macroeconómico diferente, pero con las mismas políticas, los servicios de la Comisión apuntaron en su previsión de otoño de 2009 que el ratio de deuda superaría el umbral del 60 % del PIB en 2011. Si bien los datos recientes indican que esta previsión puede ser exagerada, el ratio de deuda en los próximos años será probablemente más elevado de lo previsto en el programa.

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Según las previsiones de deuda a medio plazo hasta 2020, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis tendría lugar gradualmente, que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis y que incluyen el aumento del gasto previsto relacionado con el envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, por sí misma y sin modificar las medidas previstas, es más que suficiente para estabilizar el ratio de la deuda de aquí a 2020. El programa hace referencia a reformas destinadas a reforzar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas (inclusión del personal militar en la reforma general del sistema de pensiones, edad de jubilación, fondo de seguridad social de los agricultores y reducción de las prestaciones por invalidez). Aunque sean muy importantes para el saldo de las administraciones públicas y para la evolución a largo plazo del mercado laboral, estas medidas se aplicarán gradualmente y, por tanto, no tendrán efectos significativos en el saldo de las administraciones públicas durante el período de ejecución del programa.

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El impacto presupuestario a largo plazo del envejecimiento de la población es significativamente inferior a la media de la UE, lo cual se constata en la disminución prevista del gasto público en pensiones. No obstante, la situación presupuestaria en 2009 crea una brecha sustancial de sostenibilidad a largo plazo. Garantizar, a medio plazo, excedentes primarios más elevados, como ya está previsto en el programa, contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, considerados de nivel «medio» en el informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión (6).

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Existe un margen para mejorar el marco presupuestario de Polonia. Polonia tiene un tipo de norma presupuestaria basada en tres umbrales de deuda (50 %, 55 % y 60 % del PIB, este último porcentaje consagrado en la constitución), cuyo rebasamiento trae consigo la adopción de medidas de saneamiento de importancia creciente. En lo que respecta al gasto, el marco institucional no garantiza un control suficiente, dando origen a frecuentes rebasamientos de los límites de gasto. Las autoridades han adoptado iniciativas destinadas a mejorar el marco presupuestario en 2009. Las autoridades hicieron más restrictiva la normativa existente en materia de endeudamiento, introduciendo disposiciones específicas adicionales acerca de las medidas que deben aplicarse cuando la deuda pública rebasa el 55 % del PIB (definición nacional, no sistema SEC95). El período de planificación para el presupuesto de la administración central se amplió de tres a cuatro años. Se llevó a cabo cierta reorganización de las administraciones públicas con el fin de aumentar la transparencia de las cuentas públicas. Por último, las autoridades tienen previsto reforzar el marco presupuestario con la introducción de una norma «temporal» y una norma «objetivo» en materia de gasto. No obstante, la norma «temporal» cubriría apenas la parte no obligatoria del presupuesto de la administración central (excluida la inversión pública), actualmente inferior al 15 % del gasto de las administraciones públicas. Aunque estas iniciativas facilitarán los futuros esfuerzos de saneamiento, no sustituyen a las medidas necesarias para apoyar la senda de saneamiento prevista en el programa.

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Del examen de la composición del gasto público, resulta que una parte relativamente importante del gasto público de Polonia se destina a la protección social, en detrimento de gastos en algunos sectores que favorecen el crecimiento (innovación, I+D) y en la sanidad y que son relativamente bajos. Además, parece haber margen para mejorar la eficiencia del gasto público en sectores como la sanidad y la educación. En lo que respecta a los ingresos, la presión fiscal se acerca a la media de la UE, pero podría mejorarse el complejo sistema de imposición y de recaudación mediante una mayor simplificación. A partir de 2005, las autoridades polacas han elaborado y aplicado gradualmente una planificación presupuestaria basada en los resultados, que deberá mejorar tanto la eficiencia como la eficacia del gasto público en los próximos años. El presupuesto de 2010 amplió el ámbito de aplicación de la planificación presupuestaria basada en los resultados, incluyendo otros sectores de las administraciones públicas y ulteriores categorías de gasto. Se prevé que el primer presupuesto central elaborado íntegramente según la planificación presupuestaria basada en los resultados tendrá lugar en 2013.

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En general, en 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con las Recomendaciones formuladas por el Consejo el 7 de julio de 2009 en virtud del artículo 104, apartado 7, del TCE. Sin embargo, a partir de 2011, teniendo en cuenta los riesgos existentes, la estrategia presupuestaria no resultaría plenamente compatible con dichas Recomendaciones. El esfuerzo estructural medio anual previsto par el período 2010-2012 es de 1,5 puntos porcentuales del PIB, ligeramente superior al valor recomendado por el Consejo en el procedimiento por déficit excesivo. No obstante, el saneamiento fiscal está muy concentrado en los últimos años del programa, los objetivos de déficit se basan en hipótesis de crecimiento favorables y la reducción del gasto prevista no está respaldada por medidas suficientemente concretas. En vista de los buenos resultados económicos de Polonia durante la crisis, de la recuperación prevista por las autoridades a partir de 2010, del elevado déficit público estructural y del objetivo de las autoridades de corregir el déficit excesivo de aquí a 2010, sería oportuna una estrategia de saneamiento presupuestario más concentrada en el período inicial. En 2010, el presupuesto deberá aplicarse con rigor, los planes del gasto corriente primario deben ejecutarse solo en parte en la medida de lo posible y los ingresos no previstos asignarse a la reducción del déficit. Los objetivos de déficit público para 2011-2012 deberían apoyarse en importantes medidas adicionales, lo que debería igualmente asegurar un margen adecuado en caso de que no se dé el escenario macroeconómico de base previsto en el programa.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos especificados en el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa facilita todos los datos obligatorios y la mayoría de los datos opcionales (7). En sus Recomendaciones de 7 de julio de 2009, formuladas con arreglo al artículo 104, apartado 7, del TCE, el Consejo también invitó a Polonia a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de dichas Recomendaciones en un capítulo aparte de las actualizaciones de los programas de convergencia. Polonia siguió en parte esta Recomendación. En concreto, no se especifican suficientemente las medidas necesarias para reducir el déficit por debajo del valor de referencia para 2012 ni las reformas que permitan contener el gasto corriente primario durante los próximos años.

i)

aplicar con rigor el presupuesto de 2010, no ejecutando en su totalidad los planes de gasto corriente primario, siempre que sea posible, y asignando los ingresos no previstos a la reducción del déficit;

ii)

reforzar el ajuste presupuestario previsto en 2011 con objeto de alcanzar el esfuerzo presupuestario anual medio del 1,25 % del PIB en virtud del artículo 104, apartado 7, de la Recomendación y prepararse para adoptar medidas adicionales de saneamiento en 2011 y 2012 en caso de que se materialicen los riesgos asociados a la posibilidad de que el escenario del programa sea más favorable de aquel en que se ha basado la Recomendación formulada en virtud del artículo 104, apartado 7, del TCE;

iii)

seguir reforzando el marco presupuestario, principalmente a través de la introducción de una norma en materia de gasto que cubra una parte mayor del gasto primario de las administraciones públicas respecto de la cubierta por la norma «temporal» presentada en el programa de convergencia e instaurar los mecanismos adecuados coercitivos y de control, lo que requeriría una reducción de la parte correspondiente al gasto establecido por la ley en el gasto total.