18.7.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 166/1

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El 7 de julio de 2009, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Bélgica, que abarca el período 2008-2013.

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En 2008, la desaceleración ya observada de la economía belga se intensificó como consecuencia de la crisis económica y financiera mundial. Concretamente, la caída del comercio mundial, unida a la pérdida de confianza, el efecto riqueza y las condiciones más restrictivas del crédito, provocaron una fuerte contracción de la economía en el último trimestre de 2008 y el primero de 2009. En el conjunto de 2009, asimismo, se prevé una marcada contracción del PIB, lo que previsiblemente dará lugar a una fuerte subida de la tasa de desempleo, por encima del 10 % en 2010 según las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión. Los principales retos a los que debe hacerse frente durante la recesión consisten en restaurar el funcionamiento normal del sector financiero, restablecer la confianza para sostener la demanda interna y mejorar la competitividad. La recesión tendrá un impacto negativo considerable sobre las finanzas públicas, ya que, según las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas aumentará del 1,2 % del PIB en 2008 a más del 6 % del PIB en 2010. Ello se debe tanto al funcionamiento normal de los estabilizadores automáticos, como a la incidencia de los planes de recuperación adoptados por el Gobierno federal y los regionales a finales de 2008 (0,5 % del PIB en 2009 y 0,4 % del PIB en 2010). Estos planes vienen a añadirse a otras medidas que representan en torno al 0,4 % del PIB y que están ya incluidas en el presupuesto para 2009. Las principales medidas de los planes de recuperación son la disminución de la cuña fiscal del trabajo, la reducción del tipo del IVA aplicable a la construcción de viviendas, la anticipación de la inversión pública y la concesión de liquidez a las empresas. El Gobierno ha llevado a cabo un número limitado de reformas estructurales, por ejemplo, para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo.

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El escenario macroeconómico en que se basa el programa prevé que, tras crecer un 1,1 % en 2008, el PIB real disminuirá un 1,9 % en 2009, antes de repuntar hasta el 0,6 % en 2010 y hasta una tasa media del 2,25 %, aproximadamente, durante el resto del período del programa. Sobre la base de la información disponible (2), este escenario parece marcadamente optimista. El crecimiento proyectado en 2009, y también en 2010, parece sobrestimado, habida cuenta del rápido deterioro del entorno internacional, de la estimación de crecimiento interanual del PIB de –3,1 % en el primer trimestre de 2009 y de la persistencia de los indicadores que apuntan a una escasa confianza.

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Las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión contemplan una contracción del PIB del 3,5 % en 2009 y del 0,2 % en 2010. La evolución del crecimiento prevista a medio plazo podría igualmente considerarse optimista a la luz de las cifras significativamente más bajas del crecimiento potencial medio, tanto las recalculadas a partir del programa como las indicadas en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión. Las previsiones de inflación contenidas en el programa, del 0,7 % y del 1,8 % en 2009 y 2010, parecen relativamente altas, pero pueden considerarse realistas para años posteriores.

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En 2008, el déficit de las administraciones públicas representaba el 1,2 % del PIB, frente a un objetivo de equilibrio presupuestario establecido en la anterior actualización del programa de estabilidad. Los ingresos resultaron inferiores a lo previsto en un 0,4 % del PIB, en tanto que los gastos rebasaron las previsiones en un 0,8 % del PIB. Estos resultados más negativos se derivan de un crecimiento del PIB nominal inferior al esperado (2,9 % frente al 4,6 % previsto en la actualización del programa de abril de 2008) y del pago acelerado de facturas públicas a finales del año, en el contexto de los planes de recuperación.

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La actualización presenta un objetivo de déficit para 2009 del 3,4 % del PIB, frente al 4,5 % del PIB contemplado en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión. El deterioro del déficit de 2009 refleja la incidencia de los estabilizadores automáticos (en torno al 2,5 % del PIB), las medidas expansionistas incluidas en el presupuesto de 2009 (0,4 % del PIB) y las medidas de estímulo fiscal aprobadas por el Gobierno federal y los regionales (0,5 % del PIB). El déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), según los datos facilitados en el programa de estabilidad actualizado y recalculados por los servicios de la Comisión con arreglo a la metodología comúnmente admitida, aumentaría al 2,50 % del PIB en 2009, frente al 2 % en 2008. Las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión apuntan a un empeoramiento más pronunciado del saldo estructural (1 punto porcentual) en 2009. La política presupuestaria en 2009 puede, pues, considerarse expansionista, en consonancia con el Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). Además de las medidas de estímulo asociadas al PERE (0,5 % del PIB), la expansión presupuestaria se explica por las medidas destinadas a incrementar el poder adquisitivo de las familias que se habían decidido con anterioridad (0,4 % del PIB). Por tanto, la repercusión neta asciende al 0,9 % del PIB

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El programa no presenta una estrategia presupuestaria a medio plazo sólidamente fundamentada ni cumple una serie de requisitos importantes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En particular, el Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, en su artículo 3, apartado 2, letra c), exige «un análisis detallado y cuantitativo de las medidas presupuestarias y otras medidas de política económica que se estén adoptando». Por otra parte, el código de conducta se refiere expresamente a la necesidad de aportar datos «sobre los ratios de gastos e ingresos y sobre los componentes de los mismos determinados por separado», así como de facilitar un «[desglose] por subsectores de las administraciones públicas». Esta información no ha sido facilitada. El programa refleja una tendencia presupuestaria en la que el déficit global disminuiría a partir de 2011, pero no proporciona información sobre las medidas previstas para alcanzar los objetivos, ni sobre la evolución proyectada de los grandes componentes de los ingresos y los gastos o sobre los objetivos correspondientes a los distintos niveles de gobierno. Se prevé que el déficit global aumente nuevamente hasta un 4 % en 2010, descendiendo posteriormente al 1,5 % al final del período del programa. El saldo primario sigue globalmente la misma senda. El déficit estructural recalculado se deteriorará previsiblemente en 0,2 puntos porcentuales adicionales en 2010, mejorando gradualmente con posterioridad, sobre todo en 2012 y 2013. El programa no prevé la consecución del objetivo a medio plazo (consistente en un superávit estructural, esto es, ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, equivalente al 0,5 % del PIB) dentro del período de referencia. Con arreglo al programa, la consecución de los objetivos de déficit requerirá acciones correctoras, habida cuenta, en particular, de que las medidas decididas en años anteriores, así como el paquete de estímulo fiscal seguirán teniendo un efecto expansionista durante la mayor parte del período del programa. El programa actualizado estima la deuda pública en un 89,6 % del PIB en 2008, frente a un 84 % en 2007. Aparte del incremento del déficit y de la disminución del crecimiento del PIB, contribuye al aumento del ratio de deuda un considerable ajuste stock-flujo, que refleja ante todo las operaciones de rescate de entidades bancarias (6 % del PIB). El programa prevé que el ratio deuda/PIB siga aumentando hasta un 95 % en 2010, se estabilice en 2011 y descienda ligeramente con posterioridad. Según las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, el ratio de deuda alcanzaría el 96 % del PIB en 2009 y rebasaría levemente el 100 % del PIB en 2010, resultando la diferencia con el programa de estabilidad actualizado del empleo de cifras distintas en lo que se refiere al crecimiento y al déficit de las administraciones públicas.

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Aunque la omisión de información fundamental en el programa, así como el incumplimiento de diversas exigencias del código de conducta, tal como se ha mencionado antes, dificultan sobremanera la evaluación del programa, está claro que los objetivos presupuestarios corren un riesgo significativo de corrección a la baja durante todo el período de referencia. En primer lugar, es probable que la coyuntura macroeconómica sea peor que la prevista en el programa durante todo el período. En segundo lugar, los objetivos (estructurales) sólo pueden alcanzarse mediante la adopción de medidas adicionales de envergadura. Sin embargo, el programa no proporciona información alguna sobre tales medidas ni sobre la evolución prevista de los grandes componentes de ingresos y gastos en pro de los objetivos, por lo que estos últimos carecen claramente del respaldo de una estrategia presupuestaria a medio plazo. El hecho de que las medidas de carácter permanente incluidas en el paquete de recuperación no se vean compensadas por futuras medidas de ahorro agrava ese riesgo y es contrario a las orientaciones del Plan Europeo de Recuperación Económica, acordado por el Consejo Europeo el 11 de diciembre de 2008. Además, las autoridades belgas no presentan un historial concluyente en lo que respecta a la consecución de los objetivos presupuestarios (véase el apartado 9). Por último, el Gobierno ofreció al sector bancario garantías considerables, que, en la medida en que se ejecuten, podrían incrementar en el futuro los déficit y la deuda. Teniendo en cuenta los riesgos considerables de revisión a la baja que pesan sobre los objetivos presupuestarios, es probable que la evolución del ratio de deuda sea también menos favorable de lo previsto en el programa.

(9)

Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán superiores a la media de la UE, debido principalmente al aumento relativamente elevado del gasto en pensiones en porcentaje del PIB durante las próximas décadas, lo que obedece, entre otras cosas, a que Bélgica no ha procedido aún a reformar suficientemente el sistema de pensiones para elevar la edad de jubilación efectiva y reducir su coste. Dado que la situación presupuestaria en 2008, según las estimaciones del programa, empeoró con respecto a la posición de partida estimada del programa anterior, el efecto positivo de la situación presupuestaria inicial sobre la brecha de sostenibilidad se vio ligeramente reducido. Si se tomara como punto de partida la situación presupuestaria de 2009 anunciada en las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, la brecha de sostenibilidad se ampliaría sustancialmente. Además, el nivel actual de deuda bruta con respecto al PIB rebasa con creces el valor de referencia del Tratado. La reforma del mercado de trabajo y del sistema de seguridad social incrementaría el potencial de crecimiento y, unido a importantes superávit primarios, contribuiría a reducir los riesgos que pesan sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, que son actualmente de nivel medio. La política adoptada en respuesta a la crisis financiera podría suponer un aumento más marcado del ratio de deuda que el previsto en el programa, si no se recuperan los costes en el futuro.

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Hasta 2007, Bélgica consiguió mantener presupuestos globalmente equilibrados (3). Sin embargo, en las actualizaciones consecutivas del programa de estabilidad los objetivos presupuestarios se han venido relajando reiteradamente, aun en condiciones macroeconómicas relativamente favorables. Por otra parte, los resultados se han alcanzado en parte a través de medidas puntuales que reducen el déficit y afectan negativamente a los presupuestos futuros y en un contexto de disminución del gasto por intereses. Ahora que se precisa una labor de saneamiento más sustancial para corregir las medidas de estímulo y situar de nuevo la deuda en una senda descendente, es posible que se necesite un marco presupuestario más restrictivo, que comporte, en particular, límites máximos vinculantes y plurianuales de gastos y acuerdos entre los distintos niveles de gobierno y que incluya el establecimiento de mecanismos coercitivos para garantizar la observancia de los objetivos presupuestarios.

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En respuesta a la crisis financiera, el Gobierno belga emprendió una serie de medidas para garantizar la estabilidad del sector financiero. En primer lugar, inyectó capital en cuatro de las principales entidades financieras, por un importe equivalente al 6 % del PIB, aproximadamente. En segundo lugar, aportó garantías sobre carteras específicas de activos en riesgo en manos de algunos bancos con implicaciones sistémicas. En tercer lugar, el Gobierno garantizó también, previa solicitud y bajo determinadas condiciones, la deuda mayorista e interbancaria de los bancos. Estas garantías, que representan más de un tercio del PIB, se conceden a cambio de una contraprestación y no inciden en el déficit a menos que se ejecuten. Por último, el Gobierno belga ofreció una garantía de hasta 100 000 euros por todos los depósitos bancarios de particulares y la hizo extensiva a ciertos productos de seguros, a cambio también de una contraprestación.

(12)

En respuesta a la crisis económica, Bélgica ha adoptado una serie de medidas de recuperación. El paquete del Gobierno federal, con una incidencia presupuestaria del 0,5 % del PIB en 2009 y del 0,4 % del PIB en 2010, está destinado a: i) aportar liquidez a las empresas mediante el abono acelerado de las facturas del Estado y la concesión de facilidades de pago; ii) asegurar el poder adquisitivo de las familias mediante prestaciones por desempleo más elevadas; iii) respaldar el empleo a través de la reducción de la cuña fiscal del trabajo; y iv) estimular la inversión mediante una reducción selectiva del tipo del IVA aplicable a la construcción de viviendas, e inversiones públicas suplementarias, sobre todo en infraestructura. Los paquetes de medidas de los Gobiernos regionales están orientados a garantizar el acceso de las empresas, en particular las PYME y las empresas de nueva creación, a la financiación y a acelerar la inversión pública. Ante el escaso margen presupuestario de maniobra, el paquete de estímulo fiscal parece una respuesta adecuada a la recesión. La mayor parte de las medidas están globalmente en sintonía con el PERE y la distribución del paquete entre ingresos y gastos es equilibrada. No obstante, la reducción de la cuña fiscal del trabajo, una parte considerable de la cual se concede a todos los trabajadores, y la subvención para calefacción, otorgada a todos los hogares, no parecen ser suficientemente selectivos. Además, es posible que una parte del estímulo, como las medidas de inversión y las reducciones de los costes laborales, llegue más bien tarde para amortiguar el impacto inmediato de la crisis. Finalmente, no están previstas medidas de compensación, ni siquiera para futuros años, en relación con la parte del estímulo que tiene carácter permanente (0,1 % del PIB en 2009 y 0,3 % del PIB en 2010), en particular la reducción de la cuña fiscal del trabajo. Los paquetes constan de un número limitado de medidas estructurales, como la mejora de las políticas activas de empleo, una mayor reducción de la cuña fiscal del trabajo y el apoyo a la I+D, que, según cabe esperar, mitigarán algo la disminución del crecimiento potencial y permitirán así hacer frente, junto con las reformas de los mercados de productos, a los desafíos a largo plazo de la economía. Estas medidas guardan relación con el programa de reforma estructural de Lisboa y con las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión el 28 de enero de 2009 en el marco de la Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo y adoptadas por el Consejo el 28 de abril. Las medidas estructurales contenidas en los paquetes de recuperación se consideran oportunas, pero no parecen suficientemente generales como para afrontar con eficacia los retos a más largo plazo, por ejemplo en lo que respecta a la sostenibilidad de las finanzas públicas y la eficiencia del mercado laboral.

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La política presupuestaria, evaluada a través de la evolución del saldo estructural, teniendo en cuenta los riesgos que pesan sobre las proyecciones, es expansionista en 2009, en consonancia con el PERE, lo cual refleja parcialmente la respuesta del Gobierno belga a dicho Plan. Posteriormente, el programa prevé una política presupuestaria globalmente neutra en 2010 y 2011, y restrictiva a partir de 2012. Aunque la evaluación de la política a partir de 2010 se ha visto considerablemente dificultada por la falta de información en el programa, parecen pesar sobre los objetivos presupuestarios riesgos considerables de corrección a la baja, derivados, entre otras cosas, de la ausencia de una estrategia presupuestaria a medio plazo que respalde tales objetivos, con arreglo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En consecuencia, es probable que la política presupuestaria siga siendo expansionista hasta 2011 y, en el mejor de los casos, pase a ser neutra después. El programa prevé la vuelta a un déficit global inferior al valor de referencia tan sólo en 2012. Por otro lado, esta evolución no parece adecuada en vista de los riesgos a que está sujeta la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, entre los que figuran el elevadísimo nivel de deuda pública, que además no va disminuyendo suficientemente para aproximarse al valor de referencia durante el período del programa, y los considerables pasivos contingentes derivados de las medidas de estabilización del sistema financiero.

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En lo que respecta a los datos que deben figurar en los programas de estabilidad y de convergencia de acuerdo con los requisitos del código de conducta, el programa actualizado omite muchos de los datos obligatorios y opcionales (4), pese a haber sido presentado con cuatro meses de retraso con respecto al plazo oficial. Estas omisiones han dificultado seriamente la evaluación del programa, en particular la estrategia presupuestaria a medio plazo, por parte del Consejo.

(15)

La conclusión general es que las finanzas públicas belgas, cuya situación de partida era relativamente desfavorable dado el elevado ratio de deuda pública, se verán afectadas por la recesión económica. La tendencia presupuestaria en 2009 es adecuadamente expansionista, en consonancia con el PERE, y refleja en particular las medidas de estímulo fiscal, cuya magnitud ha tenido que restringirse habida cuenta del elevado nivel de deuda. El déficit de las administraciones públicas rebasará el valor de referencia del 3 % del PIB en 2009. Paralelamente, se prevé que el ratio entre la deuda pública bruta y el PIB, que reanudó su trayectoria ascendente en 2008 a raíz de las medidas destinadas a estabilizar el sistema financiero, siga aumentando, tras haber registrado un descenso espectacular entre 1993 y 2007, al pasar del 134 % al 84 %. La labor de saneamiento contemplada en el programa actualizado va encaminada a reducir gradualmente los déficit globales y garantizar así la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. La ausencia en el programa de información crucial, como los ratios de gastos e ingresos, ha obstaculizado seriamente la posibilidad de valorar la credibilidad de los objetivos de déficit y deuda contemplados en dicho programa. La falta de justificación de tales objetivos sugiere que no están respaldados por una estrategia presupuestaria a medio plazo sólidamente fundamentada, con arreglo a lo previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La senda proyectada está claramente expuesta a riesgos considerables de revisión a la baja durante todo el período del programa, debido a las hipótesis macroeconómicas favorables utilizadas y a la falta de medidas de apoyo. Por lo demás, y a la luz también de la dinámica de la deuda y de la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, carece de ambición en lo que respecta a la corrección decisiva del déficit a medida que mejore la situación económica.

i)

presentar, a más tardar el 20 de septiembre, un complemento del programa que incluya una estrategia presupuestaria a medio plazo sólidamente fundamentada y se atenga más a los requisitos de datos del código de conducta, especialmente en lo que respecta a los obligatorios;

ii)

aplicar las medidas de estímulo planeadas conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica, evitando al mismo tiempo un nuevo deterioro del saldo estructural en 2009, y reanudar el saneamiento presupuestario a partir de 2010, cuando, según cabe esperar, mejore la economía, así como intensificar los esfuerzos de saneamiento estructural en 2011;

iii)

mejorar la calidad de las finanzas públicas mediante la adopción de un marco presupuestario más estricto, que comporte límites máximos vinculantes y plurianuales de gastos y acuerdos entre los distintos niveles de gobierno y que incluya el establecimiento de mecanismos coercitivos para garantizar la observancia de los objetivos presupuestarios;

iv)

además de los esfuerzos de consolidación presupuestaria, emprender reformas estructurales del sistema de seguridad social, del mercado de trabajo y de los mercados de productos, a fin de incrementar el potencial de crecimiento, elevar la tasa de empleo y reducir el impacto presupuestario del envejecimiento de la población, y de mejorar así la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.