(1)

Por carta de 5 de marzo de 2005, registrada el 13 de diciembre de 2005 y completada mediante carta de 9 de enero de 2006, registrada el 12 de enero de 2006, Italia notificó a la Comisión la medida en cuestión, según lo previsto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado. Por carta de 6 de marzo de 2006, la Comisión solicitó información complementaria, que las autoridades italianas le transmitieron mediante carta de 6 de abril de 2006.

(2)

Por carta de 7 de junio de 2006, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado con respecto a esta medida.

(3)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.

(4)

La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de los interesados. Transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió sus comentarios por cartas de 13 de septiembre de 2006 y 29 de septiembre de 2006.

(5)

Los combustibles emulsionados son mezclas compuestas por aproximadamente el 15 % de agua y el 85 % de fuel-oil o gasóleo que tienen sobre el medio ambiente un impacto menor que el de los combustibles clásicos. Recientes estudios (3) muestran que la adición de agua mejora la calidad de la combustión por lo que se refiere a las emisiones. La evaporación del agua durante el procedimiento de combustión aumenta la dispersión del combustible y, por lo tanto, la superficie de contacto entre este y el aire. Esto reduce las emisiones de partículas en un 59 %. Por otra parte, la evaporación del agua hace que disminuya la temperatura de combustión, reduciendo, por ende, la formación de óxidos de nitrógeno (NOx) en un 6 %. Este eficaz proceso de combustión reduce en un 32 % la formación de monóxido de carbono (CO) (4).

(6)

No obstante, dado que la producción y el almacenamiento de las emulsiones resultan costosos, el precio de la mezcla final es superior al precio de mercado de los combustibles fósiles. Los productos emulsionados tienen un contenido energético un 10 % inferior al de los combustibles tradicionales. La utilización de emulsiones implica costes operativos suplementarios, vinculados por ejemplo a la repetición periódica del proceso para evitar fenómenos de separación de los dos componentes y a la necesidad de garantizar la limpieza de los tanques y establecer sistemas de reciclaje del producto.

(7)

En Italia, la utilización de las emulsiones se adoptó para el transporte público, la recogida de residuos y el transporte de mercancías (unos 9 000 vehículos) en más de 80 municipios (5). Las emulsiones se utilizan asimismo para la calefacción de viviendas privadas (unas 100) y de edificios públicos, incluidos los museos, escuelas y universidades (unos 300 edificios).

(8)

Las emulsiones presentes en el mercado italiano están principalmente constituidas por mezclas compuestas de gasóleo con bajo contenido en azufre y se utilizan para los transportes y la calefacción. En 2005, todas las emulsiones utilizadas como combustible estaban hechas a base de gasóleo, mientras que las destinadas a la calefacción estaban compuestas bien de gasóleo, bien de fuel-oil pesado con bajo contenido en azufre. Otras emulsiones de fuel-oil pesado citadas en la notificación —con alto y bajo contenido en azufre para uso industrial y con alto contenido en azufre para la calefacción— no se encontraban en el mercado en 2005. En cuanto a los combustibles tradicionales, el consumo de las emulsiones todavía es bastante marginal en Italia. Se exponen a continuación los volúmenes de consumo de emulsiones y de combustibles tradicionales en 2005:

(9)

Dentro del territorio comunitario, las emulsiones se utilizan sobre todo en Italia. No obstante, la utilización de esta técnica para los transportes públicos se halla en fase experimental en algunos Estados miembros, como Francia, el Reino Unido y la República Checa.

(10)

La medida tiene por objeto promover la utilización de combustibles emulsionados, garantizando su disponibilidad a un precio razonable. La ayuda en cuestión compensa la diferencia de costes entre los combustibles tradicionales y las emulsiones, en un intento por remediar una deficiencia del mercado, es decir, el hecho de que las ventajas que presentan las emulsiones para el medio ambiente no se reflejan en el precio de mercado de los combustibles tradicionales.

(11)

La medida tiene una duración de un año: del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006. La dotación prevista asciende a 8,9 millones EUR. El número de beneficiarios del régimen oscila entre 11 y 50 productores de emulsiones.

(12)

El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad («la Directiva sobre la imposición de la energía») (6), y, en particular, su anexo II, punto 8, cuarto guión, permitió a Italia aplicar un tipo de impuesto especial reducido a las emulsiones de agua-gasóleo y de agua-fuel-oil hasta finales de 2005. Italia notificó la medida prevista para el período que va del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006, durante el cual este país se propone aplicar el régimen de conformidad con las disposiciones generales de la Directiva sobre la imposición de la energía.

(13)

Con relación a los tipos normales aplicados a los combustibles fósiles en Italia, las ventajas de la medida en términos de reducción de los tipos aplicables a las emulsiones se recogen en el siguiente cuadro (todas las reducciones deben entenderse en relación con un litro de emulsión de gasóleo y un kilogramo de fuel-oil pesado):

Por otra parte, la notificación menciona tipos reducidos para emulsiones no presentes en el mercado, como las emulsiones agua/fuel-oil pesado con alto y bajo contenido en azufre para uso industrial (respectivamente, 41,6 EUR y 20,8 EUR) y las emulsiones agua/fuel-oil pesado con alto contenido en azufre para calefacción (99,3 EUR).

(14)

Por carta de 6 de marzo de 2006, la Comisión pidió a las autoridades italianas que suspendieran la concesión de la ayuda prevista en el presente régimen hasta la recuperación de cualquier ayuda incompatible concedida a las empresas que habían sido objeto de una decisión negativa en materia de ayudas estatales, y en particular de la Decisión 200/128/CE de la Comisión, de 11 de mayo de 1999, relativa al régimen de ayudas concedidas por Italia en favor del empleo (DO L 42 de 2000, p. 1), de la Decisión 2003/193/CE de la Comisión, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a empresas de servicios con accionariado mayoritariamente público (7), de la Decisión 2004/800/CE de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por Italia por el que se establecen determinadas disposiciones urgentes a favor del empleo (8) y de la Decisión 2005/315/CE de la Comisión, de 20 de octubre de 2004, relativa al régimen de ayuda que Italia ha ejecutado en beneficio de las empresas que han realizado inversiones en los municipios afectados por desastres naturales en 2002 (9).

(15)

En el caso de las emulsiones de agua-gasóleo utilizadas como combustible, Italia aplica el tipo mínimo (302 EUR) solo para la parte de combustible fósil de la mezcla. Por lo tanto, el nivel de imposición final que grava la emulsión equivale a 256,7 EUR. La Comisión no estaba convencida de que las exenciones fiscales para las emulsiones utilizadas como combustible respetasen el nivel de imposición establecido por la Directiva sobre la imposición de la energía, y no alterasen las condiciones de los intercambios o falsearan la competencia en forma contraria al interés común.

(16)

Por otra parte, las autoridades italianas no se habían comprometido a suspender la concesión de nuevas ayudas en el marco del régimen en cuestión a las empresas que todavía no hubieses restituido la ayuda incompatible en cumplimiento de la citada Decisión de recuperación. Así pues, a la Comisión le había resultado imposible evaluar el efecto acumulado de distorsión de las viejas y nuevas ayudas.

(17)

Los interesados —la Unión Petrolera y la European Emulsion Fuel Manufacturer’s Association (Eefma)— transmitieron sus observaciones con fecha, respectivamente, de 3 de agosto de 2006 y 7 de agosto de 2006.

(18)

La Eefma destacó que las emulsiones representan los únicos combustibles que reducen al mismo tiempo las emisiones de óxido de nitrógeno, de partículas y del dióxido de carbono de los motores diésel sin necesidad de modificaciones mecánicas.

(19)

La Eefma explicaba detalladamente que la adición de agua al gasóleo modifica las características de los combustibles. La presencia de agua confiere a la emulsión un aspecto lechoso a temperatura ambiente, mientras que el gasóleo es límpido y transparente. La característica propia de la emulsión es la estabilidad por centrifugación. El intervalo de densidad de la emulsión (842-870 kg/m3) es notablemente superior al del gasóleo (820-845 kg/m3). Lo mismo sucede con el intervalo de viscosidad a 40 °C. El poder calorífico medio del gasóleo equivale a 10 500kcal/kg, mientras que el de las emulsiones es de 9 300 kcal/kg. Esta diferencia explica por qué en el caso de las emulsiones el consumo medio por km recorrido es superior al del gasóleo.

(20)

La Unión Petrolera precisó que los beneficiarios de la ayuda estatal en cuestión son diferentes de los beneficiarios de las ayudas consideradas ilegales sobre la base de las decisiones mencionadas en el punto 14.

(21)

Italia presentó sus observaciones con fecha de 11 de julio de 2006 y se pronunció sobre las observaciones transmitidas por los terceros interesados por cartas de 13 de septiembre de 2006 y 28 de septiembre de 2006.

(22)

Las autoridades italianas describieron con todo detalle las características específicas de las emulsiones. Precisaron en particular que, en razón de su estructura física, las emulsiones se consideran constituidas por dos partes: una parte «activa», formada por hidrocarburos (gasóleo o fuel-oil) y capaz, como tal, de producir energía por carburación o combustión, y una parte «pasiva» constituida por agua, cuya presencia tiene por objeto reducir las emisiones contaminantes del gasóleo y el fuel-oil utilizados en estado puro. Por otra parte, el agua presente en las emulsiones absorbe energía durante el proceso térmico, transformándose en vapor. Así pues, tales emulsiones constituyen una preparación con características específicas distintas de las de los productos petrolíferos tradicionales.

(23)

Las autoridades italianas destacaron el hecho de que la presencia de agua en la preparación es temporal y tiene por función mejorar la combustión, reduciendo las emisiones contaminantes y produciendo efectos favorables en términos medioambientales.

(24)

Habida cuenta de las observaciones relativas a los beneficiarios de la ayuda en cuestión transmitidas por la Unión Petrolera a la Comisión, las autoridades italianas se comprometieron a suspender el pago de la ayuda en los casos en que esta pudiera beneficiar a una empresa que aún no había reembolsado o depositado en una cuenta cualquier ayuda ilegal e incompatible recibida en el marco de las medidas de ayuda enumeradas por la Comisión.

(25)

Italia notificó a la Comisión la medida y supeditó su aplicación a la aprobación previa de la Comisión, respetando así las obligaciones que le incumben con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado. Dado que Italia notificó la ayuda para el período que va del 1 de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2006, la presente evaluación solo se refiere a este período y no prejuzga la medida aplicada por Italia en el pasado.

(26)

Según lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado, se entiende por «ayuda estatal»: a) las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, b) que falseen la competencia, c) favoreciendo a determinadas empresas, d) en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(27)

La medida en cuestión tiene por objeto compensar parcialmente los costes de producción a cargo de los productores de emulsiones; favorece por consiguiente a determinadas empresas o producciones. La reducción del impuesto especial se concede mediante fondos estatales en la medida en que, al reducir la carga fiscal de los productores, el Estado renuncia a unos ingresos.

(28)

Se trata de una medida selectiva, por cuanto la producción de emulsiones requiere la aplicación de una tecnología y de unos conocimientos específicos, y el producto se vende a un número limitado de clientes. Esto hace que los costes de comercialización de las emulsiones sean elevados. La reducción del impuesto aplicable a las emulsiones solo favorece a un número limitado de productores.

(29)

Como consecuencia de la disminución del nivel impositivo, los precios de las emulsiones puedan reducirse a un nivel que les permite competir con los combustibles fósiles. Dado que es posible utilizar las emulsiones como sucedáneos de los combustibles fósiles, la ayuda en cuestión puede falsear la competencia en el mercado interior de la UE. Y puesto que los combustibles pueden comercializarse a nivel internacional, la medida está en grado de influir en los intercambios comerciales entre Estados miembros y de constituir por lo tanto una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

(30)

El artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE prevé una excepción a la norma general de incompatibilidad con el mercado común a que se refiere el apartado 1 de dicho artículo para las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de determinadas regiones o actividades económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

(31)

La ayuda propuesta tiene por objeto potenciar la utilización de combustibles ecológicos para reducir las emisiones contaminantes, especialmente las partículas y, en menor medida, los gases de efecto invernadero. La Comisión recuerda que la reducción de estos gases y emisiones contaminantes se ha venido fomentando desde 1985 a través de numerosas medidas comunitarias (10) cuyo más reciente marco general lo constituye la Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica (11). Los objetivos del régimen en cuestión se ajustan a la política comunitaria aplicada en este sector.

(32)

Los combustibles emulsionados no figuran en la definición de las fuentes energéticas renovables a que se refiere la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (12), y no se consideran biocarburantes según lo dispuesto en la Directiva 2003/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de mayo de 2003, relativa al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte (13). No obstante, la utilización de este tipo de emulsiones implica una reducción de las emisiones contaminantes, así como de las emisiones de gases de efecto invernadero. Por lo tanto, la medida produce un evidente beneficio medioambiental, como lo confirma el Programa Auto-Oil II (14). La Comisión recuerda que está demostrado que los combustibles emulsionados implican una disminución de las partículas en un 59 %, de los óxidos de nitrógeno (NOx) en un 6 %, y del monóxido de carbono (CO) en un 32 % (las reducciones efectivas dependen de la relación agua-gasóleo). Otras pruebas y estudios han demostrado que también se producen, aunque en menor medida, reducciones de las emisiones de los gases de efecto invernadero. Estos efectos favorables están plenamente en consonancia con la política comunitaria en materia de medio ambiente.

(33)

Según la sección E 3.3 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (15) (en lo sucesivo, «las Directrices sobre ayudas para el medio ambiente»), las ayudas de funcionamiento destinadas a la producción de energías renovables están, en principio, autorizadas. La Comisión considera que estas ayudas pueden ser objeto de disposiciones específicas debido a que estos tipos de energía difícilmente pueden competir con las fuentes de energía convencionales.

(34)

El punto 6 de las Directrices sobre ayudas para el medio ambiente define las energías renovables en los mismos términos que la Directiva 2001/77/CE. Como ya se ha explicado anteriormente, las emulsiones no entran dentro de esta definición. No obstante, la Comisión considera que es posible evaluar la ayuda notificada estableciendo un paralelo con el punto E 3.3 de las Directrices:

(35)

De acuerdo con el punto 56 de las Directrices sobre ayudas para el medio ambiente, pueden concederse ayudas de funcionamiento para la producción de energías renovables. Este punto establece que las ayudas deben compensar la diferencia entre el coste de producción de la energía generada a partir de fuentes de energía renovables (las emulsiones, en este caso) y el precio de mercado de dicha energía. De esto se desprende que, una vez consideradas las ayudas, los costes de producción de las emulsiones no deben evidenciar una sobrecompensación: no deben ser inferiores al precio del mercado de una energía similar obtenida a partir de fuentes de energía fósiles que no se hayan beneficiado de ninguna ayuda.

(36)

Italia comunicó las previsiones de los costes de producción sobre la base de los datos relativos al año 2006. El factor principal que determina los costes de producción de las emulsiones es el precio de las materias primas (por ejemplo, los tensioactivos y los anticongelantes) que deben añadirse a los combustibles fósiles y al agua. A esto hay que sumar otros gastos logísticos como los de almacenamiento en tanques especiales y los del transporte mediante vehículos especiales. Además de los costes de producción, hay que tener en cuenta el hecho de que el consumo de emulsiones se estima superior en al menos un 10 % al de los combustibles tradicionales debido a su rendimiento energético inferior. Por otra parte, la utilización de emulsiones conlleva unos costes operativos suplementarios para los consumidores (como la limpieza de los tanques y los sistemas de reciclaje). El cálculo de los gastos globales de producción de las emulsiones incluye un margen equitativo de lucro del 5 %. El precio de mercado de los combustibles fósiles comunicado por Italia para establecer una comparación con las emulsiones de gasóleo es una media de los precios del gasóleo observados durante la primera quincena de marzo de 2006 (16).

(37)

El cuadro que figura a continuación, basado en la información proporcionada por Italia, pone de manifiesto que la ayuda permite a los productores vender las emulsiones a un precio apenas suficiente para competir con los combustibles fósiles.

(38)

Para evitar el riesgo de sobrecompensación durante el período total de aplicación del régimen, Italia se comprometió a realizar un seguimiento semestral de la evolución de los precios de los combustibles fósiles y de los costes de producción de las emulsiones. Cuando la diferencia entre los costes de producción de las emulsiones y el precio de referencia de los combustibles fósiles supere el importe de la reducción, Italia reajustará la reducción del tipo de impuesto especial para evitar cualquier posible sobrecompensación.

(39)

La Comisión concluye que la ayuda se limita a cubrir la diferencia entre el coste de producción de energía a partir de fuentes renovables y el precio de mercado de esta energía, y que se puede excluir la existencia de una sobrecompensación en el sentido definido en las Directrices sobre ayudas para el medio ambiente.

(40)

Por otra parte, al tratarse de una reducción del tipo de impuesto especial que grava un producto energético, la Comisión también ha evaluado la medida en cuestión desde el punto de vista de la Directiva sobre la imposición de la energía.

(41)

La Directiva sobre la imposición de la energía fija los niveles mínimos de imposición para los productos energéticos. Por lo que se refiere a las mezclas de combustibles, los niveles mínimos son aplicables a los productos finales. Para facilitar la aplicación de políticas adaptadas a la situación nacional, la Directiva permite a los Estados miembros aplicar exenciones y reducciones de los tipos siempre y cuando no supongan un perjuicio para el buen funcionamiento del mercado interior y no impliquen una distorsión de la competencia.

(42)

En principio, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva sobre la imposición de la energía, los Estados miembros pueden reducir los tipos impositivos aplicables a los productos finales hasta un nivel no inferior al nivel mínimo de imposición en algunos casos específicos, como por ejemplo en caso de mejora de la calidad de los combustibles. Según lo dispuesto en el artículo 16, los Estados miembros pueden aplicar exenciones o reducciones del tipo impositivo al componente renovable y de agua de las mezclas.

(43)

Para justificar la reducción del tipo en aplicación del artículo 5, las emulsiones deben ser combustibles de calidad superior a la de los combustibles fósiles correspondientes. La información proporcionada por Italia y las observaciones de los interesados ponen de manifiesto que la adición de agua a los combustibles fósiles modifica las características físicas y tiene efectos favorables sobre el medio ambiente.

(44)

La adición de agua modifica el aspecto, la densidad, la viscosidad y el valor calorífico de los combustibles. La presencia de agua mejora la calidad de la combustión y genera emisiones menos contaminantes de partículas, de óxidos de nitrógeno y de dióxidos de carbono. Así pues, las emulsiones pueden considerarse una mejora cualitativa de los combustibles fósiles. La aplicación del artículo 5 a las emulsiones permite reducir el tipo del impuesto especial al nivel mínimo fijado por la Directiva sobre la imposición de la energía.

(45)

En el caso de las emulsiones de agua-gasóleo utilizadas como combustible, Italia recurre al artículo 16 y, partiendo del nivel mínimo de imposición de 302 EUR, exonera la parte de agua de la mezcla. Por lo tanto, el tipo final sobre las emulsiones en cuestión es inferior en un 15 % al tipo mínimo y se sitúa en 256,7 EUR.

(46)

La Comisión considera que en el caso específico de las emulsiones esta imposición se justifica por la aplicación conjunta de los artículos 5 y 16 de la Directiva sobre la imposición de la energía. La adición de agua a los combustibles fósiles da como resultado un producto materialmente diferente con unas características de combustión cualitativamente superiores en términos de beneficios medioambientales. Este hecho determina la aplicación del primer guión del artículo 5 de la Directiva. Al mismo tiempo, el producto final contiene un 15 % de agua, componente que puede beneficiarse de desgravaciones fiscales en virtud de lo dispuesto en el artículo 16.

(47)

Habida cuenta de los motivos expuestos, la disminución de los niveles de imposición para las emulsiones propuesta por Italia resulta conforme a la Directiva sobre la imposición de la energía.

(48)

Además, la Comisión había mencionado el problema de la potencial acumulación de la distorsión resultante de la ayuda prevista por el régimen de reducción del tipo de impuesto especial en cuestión con otras distorsiones resultantes de otras ayudas ilegales e incompatibles, y, en particular, de las concedidas en el marco de los regímenes contemplados en el punto 14, que aún no han sido reembolsadas. En su sentencia de 15 de mayo de 1997 (17), el Tribunal de Justicia estableció que la compatibilidad de una nueva ayuda puede depender de la existencia de una ayuda ilegal anterior aún no reembolsada, dado que el efecto acumulado de las ayudas podría producir importantes distorsiones de la competencia en el mercado común.

(49)

La Comisión observa que, por lo que se refiere a la aplicación de la jurisprudencia Deggendorf, las autoridades italianas remiten a las observaciones transmitidas a la Comisión por la Unión Petrolera, en las que se precisaba que los beneficiarios de la ayuda estatal en cuestión son diferentes de los beneficiarios de las ayudas consideradas ilegales. De ahí que las autoridades italianas se comprometieran, en el marco de la medida en cuestión, a suspender el pago de las ayudas cuando estas beneficiasen a una empresa que todavía no hubiera reembolsado o depositado en una cuenta bloqueada cualquier ayuda ilegal e incompatible recibida en el marco de las medidas de ayuda enunciadas por la Comisión en su Decisión de incoar el procedimiento.

(50)

La Comisión observa asimismo que, en el transcurso del procedimiento incoado según las disposiciones del artículo 88, apartado 2, del Tratado CE, no ha recibido por parte de los interesados ninguna observación en el sentido de que la ayuda propuesta pueda incidir en las condiciones de los intercambios y en la competencia de forma contraria al interés común.

(51)

Habida cuenta de las consideraciones expuestas, la Comisión concluye que la medida se atiene a las disposiciones pertinentes de las Directrices sobre ayudas para el medio ambiente, aplicadas por analogía, así como a las disposiciones pertinentes de la Directiva sobre la imposición de la energía. Además, Italia se ha comprometido a suspender la concesión de la ayuda en cuestión en favor de las empresas que no hayan reembolsado las ayudas incompatibles en cumplimiento de la citada Decisión de recuperación. La medida puede, por lo tanto, considerarse compatible con el mercado común según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado.