Asuntos T‑516/18 y T‑525/18

Gran Ducado de Luxemburgo y otros

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda ampliada) de 12 de mayo de 2021

«Ayudas estatales — Ayuda ejecutada por Luxemburgo en favor de Engie — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior e ilegal y se ordena su recuperación — Decisiones fiscales anticipadas (“tax rulings”) — Fondos estatales — Ventaja — Efecto combinado de dos medidas fiscales — Exención de los rendimientos de participaciones — Imposición de las distribuciones de beneficios — Abuso de Derecho — Carácter selectivo — Marco de referencia — Apreciación de una excepción — Comparabilidad de las situaciones — Régimen matriz-filial — Grupo de sociedades — Recuperación — Armonización indirecta — Derechos de procedimiento — Obligación de motivación»

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Intervención del Estado en ámbitos que no han sido objeto de armonización en la Unión Europea — Fiscalidad directa — Inclusión — Competencias de los Estados miembros — Límites

   (Arts. 4 TUE y 5 TUE; arts. 3 TFUE a 5 TFUE y 107 TFUE)

   (véanse los apartados 138 a 152)

2. Recurso de anulación — Motivos — Desviación de poder — Concepto

   (Artículo 263 TFUE)

   (véanse los apartados 157 a 162)

3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Examen de la existencia de una ventaja selectiva — Motivación suficiente

   (Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 296 TFUE, ap. 2)

   (véanse los apartados 168 a 178)

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Procedimiento administrativo — Decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 — Análisis de la existencia de una ventaja selectiva — Evolución de la postura de la Comisión al término del procedimiento — Procedencia — Requisitos — Presentación en la decisión de incoación del procedimiento de elementos clave utilizados por la Comisión en la decisión definitiva — Vulneración de los derechos de procedimiento del Estado miembro de que se trata y de la empresa interesada — Inexistencia

   [Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, arts. 6 y 9]

   (véanse los apartados 192 a 210)

5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante fondos estatales — Adopción de una decisión fiscal anticipada (tax ruling) — Decisión que tiene por efecto aliviar las cargas fiscales de una empresa — Inclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 214 a 222)

6. Recurso de anulación — Objeto — Decisión basada en varios pilares de razonamiento, cada uno de los cuales es suficiente para fundamentar su parte dispositiva — Desestimación de las alegaciones relativas a la fundamentación de uno de los pilares de razonamiento — Consecuencias — Desestimación de las alegaciones relativas a los demás pilares por inoperantes

   (Arts. 107 TFUE, 108 TFUE y 263 TFUE)

   (véanse los apartados 230 a 232 y 382)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas fiscales — Examen conjunto de los criterios de selectividad y de ventaja económica — Procedencia

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 239 a 252)

8. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Medida que atribuye una ventaja fiscal — Régimen de imposición de la renta de las empresas — Estructura societaria y financiera compleja — Marco de referencia para determinar la existencia de una ventaja selectiva — Obligación de extender el marco de referencia a la Directiva sobre sociedades matrices y filiales en una situación puramente interna — Inexistencia

   (Art. 107 TFUE, ap. 1; Directivas del Consejo 90/435/CEE y 2011/96/UE)

   (véanse los apartados 270 a 287)

9. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Medida que atribuye una ventaja fiscal — Régimen de imposición de la renta de las empresas — Estructura societaria y financiera compleja — Marco de referencia caracterizado por una exención de los rendimientos de participaciones percibidos por una sociedad matriz supeditada a la previa tributación de los beneficios distribuidos por una filial — Decisión fiscal anticipada (tax ruling) que establece una excepción al marco de referencia aplicable a una estructura societaria y financiera compleja — Inclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 292 a 300, 327, 330 a 335, 340 a 345, 355 a 357, 366 a 382 y 486)

10. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Medida que atribuye una ventaja fiscal — Régimen de imposición de la renta de las empresas — Estructura societaria y financiera compleja — Apreciación basada en la realidad económica y fiscal de la estructura considerada globalmente más que en un examen aislado de cada una de las operaciones de dicha estructura — Procedencia

    (Art. 107 TFUE, ap. 1)

    (véanse los apartados 311 a 326)

11. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación en relación con el artículo 107 TFUE, apartado 1 — Consideración de una práctica anterior — Exclusión

    (Art. 107 TFUE, ap. 1)

    (véase el apartado 347)

12. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Medida que atribuye una ventaja fiscal — Régimen de imposición de la renta de las empresas — Estructura societaria y financiera compleja — Inaplicación por la Administración tributaria de disposiciones nacionales aplicables relativas al abuso de Derecho en materia fiscal — Consecuencia — Trato fiscal preferente dispensado a determinadas empresas — Inclusión

    (Art. 107 TFUE, ap. 1)

    (véanse los apartados 408 a 411, 414 a 436, 440 a 449, 453 a 463 y 466 a 472)

13. Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Legislación tributaria — Régimen de imposición de la renta de las empresas — Estructura societaria y financiera compleja prohibida por su carácter abusivo — Violación de la libertad de establecimiento — Inexistencia

    (Artículo 49 TFUE)

    (véanse los apartados 474 a 476)

14. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Apreciación de una medida de aplicación de un régimen general como ayuda individual — Procedencia a falta de una calificación previa de dicho régimen como régimen de ayudas

    [Art. 107 TFUE, ap. 1; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letras d) y e)]

    (véase el apartado 485)

15. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Violación del principio de seguridad jurídica — Inexistencia

    [Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 16]

    (véanse los apartados 498 a 503]

16. Ayudas otorgadas por los Estados — Recuperación de una ayuda ilegal — Posible confianza legítima del beneficiario — Inexistencia

    [Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 16]

    (véanse los apartados 505 a 508]

Resumen

Tax rulings concedidos por Luxemburgo a las sociedades del grupo Engie: el Tribunal General concluye que existe una ventaja fiscal

Recalca que el trato fiscal preferente es consecuencia en particular de la inaplicación de una medida nacional relativa al abuso de Derecho

Entre 2008 y 2014, las autoridades fiscales luxemburguesas adoptaron dos series de decisiones fiscales anticipadas (tax rulings; en lo sucesivo, «DFA») en el marco de unas estructuras societarias y financieras relacionadas con unas transferencias de actividades entre sociedades del grupo Engie, todas ellas residentes en Luxemburgo.

Esquemáticamente, las operaciones realizadas en el marco de cada estructura se efectúan en tres etapas sucesivas. En primer lugar, una sociedad de cartera transfiere a una filial un conjunto de activos. En segundo lugar, para financiar los activos transferidos, esta filial suscribe con una sociedad intermediaria un préstamo sin intereses convertible obligatoriamente en acciones (ZORA). Además de que el préstamo concedido no genera intereses periódicos, la filial que suscribió un ZORA efectúa, en el momento de su conversión, el reembolso del préstamo emitiendo acciones cuyo valor equivale al importe nominal del préstamo, más una prima constituida en esencia por todos los beneficios obtenidos por la filial durante la vida del préstamo (adiciones al ZORA). En tercer lugar, la sociedad intermediaria financia el préstamo concedido a la filial celebrando con la sociedad de cartera un contrato de venta de futuros prepagado en virtud del cual la sociedad de cartera abona a dicha sociedad intermediaria un importe igual al importe nominal del préstamo a cambio de la adquisición de los derechos sobre las acciones que la filial emitirá en el momento de la conversión del ZORA. De esta manera, por un lado, la filial obtendrá beneficios durante la vida del ZORA y, por otro, la sociedad de cartera será titular de los derechos sobre el conjunto de las acciones emitidas, cuyo valor comprenderá el importe nominal del préstamo y además los beneficios eventualmente realizados.

Estas estructuras fueron validadas mediante diferentes DFA. Desde el punto de vista fiscal, en virtud de las DFA, solo la filial tributa por un margen acordado con la Administración tributaria luxemburguesa. Tras solicitar información a las autoridades luxemburguesas sobre estas DFA, la Comisión había incoado un procedimiento de investigación formal al término del cual hizo constar que las estructuras validadas por la Administración tributaria revelaban que la cuasitotalidad de los beneficios realizados por las filiales establecidas en Luxemburgo no resultaron gravados. En consecuencia, en una decisión adoptada en 2018 (en lo sucesivo,«Decisión impugnada»), declaró que dichas DFA constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado interior e ilegales, y que los beneficiarios de tales ayudas debían devolverlas a las autoridades luxemburguesas.

El Gran Ducado de Luxemburgo (asunto T‑516/18) y las sociedades del grupo Engie (asunto T‑525/18) interpusieron un recurso ante el Tribunal General solicitando la anulación de la Decisión impugnada.

En su sentencia, el Tribunal General confirma el criterio de la Comisión, consistente en atender, frente a una estructura societaria y financiera compleja, a la realidad económica y fiscal dejando de lado un criterio formalista que considere cada una de las operaciones de la estructura de forma aislada. El Tribunal General entiende además que la Comisión concluyó acertadamente que se había otorgado una ventaja selectiva en razón de la inaplicación de las disposiciones nacionales relativas al abuso de Derecho.

Apreciación del Tribunal General

Siendo la imposición directa competencia exclusiva de los Estados miembros, el Tribunal recordó que, al examinar la cuestión de si las DFA eran conformes con las normas en materia de ayudas de Estado, la Comisión no llevó a cabo ninguna «armonización fiscal encubierta», sino que ejerció la competencia que le confiere el Derecho de la Unión. En efecto, dado que la Comisión es competente para velar por el respeto del artículo 107 TFUE, no puede reprochársele haberse extralimitado en sus competencias cuando examinó las DFA con el fin de comprobar si constituían una ayuda de Estado y, en caso afirmativo, si se trataba de una ayuda compatible con el mercado interior. En el presente asunto, el Tribunal señala que, al comprobar si las DFA eran conformes con las normas en materia de ayudas de Estado, la Comisión solo efectuó una apreciación de la imposición considerada «normal», definida por el Derecho fiscal luxemburgués tal como lo aplican las autoridades tributarias luxemburguesas.

El Tribunal rechaza igualmente los motivos basados, en esencia, en errores de apreciación y de Derecho en la identificación de una ventaja selectiva que da lugar a una ayuda de Estado.

Examinados dichos motivos, se desestiman en primer término las alegaciones referidas a una confusión de los requisitos que se exigen para constatar la existencia de una ventaja y para demostrar la selectividad de las DFA. A este respecto, el Tribunal recuerda que, habida cuenta de la naturaleza fiscal de las DFA, esos dos requisitos pueden apreciarse simultáneamente. En efecto, en materia fiscal, el examen de la ventaja y el de la selectividad coinciden, en la medida en que ambos criterios implican la demostración de que la medida fiscal controvertida conduce a una reducción del importe del impuesto que normalmente habría debido pagar el beneficiario de la medida con arreglo al régimen fiscal ordinario y, por tanto, aplicable a los demás contribuyentes que se encuentran en la misma situación. Pues bien, en el presente asunto, el Tribunal señala que la Comisión se centró en demostrar que las DFA conducían a una reducción del importe del impuesto que se habría debido pagar normalmente con arreglo al régimen fiscal ordinario y que, por consiguiente, esas medidas constituían una excepción a las normas fiscales aplicables a los demás contribuyentes que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable.

A continuación, el Tribunal desestima los argumentos relativos a la inexistencia de una ventaja selectiva en la tributación de las sociedades de cartera a la luz de un marco de referencia limitado que se compone de las disposiciones fiscales luxemburguesas relativas a la tributación de los beneficios y a la exención de los rendimientos de participaciones. ( 1 ) En lo tocante a la definición de ese marco de referencia, tras observar que un examen de dichas disposiciones fiscales revela que la exención de los rendimientos de participaciones se aplica únicamente a los rendimientos que no han sido deducidos de la renta imponible de las filiales, el Tribunal declara que la Comisión no incurrió en error de Derecho al hacer constar que la exención de los rendimientos de participaciones en una sociedad matriz está supeditada a que su filial haya tributado por los beneficios que ha distribuido. Por lo que respecta a la identificación de una excepción al marco de referencia definido, el Tribunal recalca que, contrariamente a un criterio formalista, consistente en considerar aisladamente cada una de las operaciones que comporta la estructura financiera elaborada, debe irse más allá de la apariencia jurídica para comprender la realidad económica y fiscal de dicha estructura. En este caso, el Tribunal señala que las DFA validan distintas transacciones, las cuales constituyen un conjunto que opera, de manera circular e interdependiente, la transmisión de un sector de actividad y su financiación entre tres sociedades pertenecientes a un mismo grupo. Estas transacciones se concibieron para ser efectuadas en tres etapas, sucesivas pero interdependientes, que implicaban la intervención de una sociedad holding, una sociedad intermediaria y una filial. En estas condiciones, el Tribunal entiende que la Comisión podía considerar que la Administración tributaria luxemburguesa había instaurado una excepción al marco de referencia confirmando la exención de los rendimientos de participaciones de las sociedades de cartera que correspondían, desde un punto de vista económico, al importe deducido como gasto en las filiales en el seno de una estructura societaria y financiera. ( 2 ) Habida cuenta de los vínculos acreditados por la Comisión en la citada estructura, el Tribunal declara que dicha institución no incurrió en error de Derecho al identificar, en las sociedades de cartera, el efecto combinado de la posibilidad de que una filial deduzca fiscalmente un rendimiento y la exención ulterior de este en la tributación de su sociedad matriz.

Tras desestimar los argumentos basados, por un lado, en la falta de demostración por la Comisión de una infracción de las disposiciones fiscales nacionales y, por otro, en la falta de identificación de sociedades a las que se hubiera denegado un trato fiscal idéntico para una misma estructura financiera, el Tribunal concluye que la Comisión demostró la selectividad de las DFA a la luz del marco de referencia limitado.

En la Decisión impugnada, la Comisión verificó igualmente la selectividad de las DFA a la luz de la disposición relativa al abuso de Derecho, como parte del régimen luxemburgués de imposición de las sociedades. Habida cuenta del carácter inédito de este razonamiento dirigido a demostrar la selectividad de las DFA, el Tribunal considera oportuno examinar la fundamentación de las alegaciones formuladas para combatir ese razonamiento. A este respecto, en la medida en que la Comisión acreditó que concurrían los criterios establecidos por el Derecho luxemburgués para declarar la existencia de un abuso de Derecho, ( 3 ) el Tribunal considera incontrovertible que el grupo Engie disfrutó de un trato fiscal preferente en razón de la inaplicación, en las DFA, de la disposición relativa al abuso de Derecho. En efecto, a la luz del objetivo perseguido por la disposición relativa al abuso de Derecho, a saber, la lucha, en materia fiscal, contra los comportamientos abusivos, Engie y, en particular, las sociedades de cartera, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable al conjunto de los contribuyentes luxemburgueses, quienes no pueden legítimamente acogerse igualmente a una inaplicación de la disposición relativa al abuso de Derecho en casos en los que se cumplen los requisitos para su aplicación. En consecuencia, el Tribunal declara que la Comisión demostró de modo jurídicamente suficiente una excepción al marco de referencia que incluye la disposición relativa al abuso de Derecho.

( 1 ) Artículos 164 y 166 de la Ley del impuesto sobre la renta.

( 2 ) Se trata de las adiciones al ZORA deducidas por la filial como gasto.

( 3 ) Las condiciones para identificar un abuso de Derecho son, primero, la utilización de una forma jurídica de Derecho privado; segundo, la reducción de la carga fiscal; tercero, la utilización de un medio jurídico inadecuado y, cuarto, la inexistencia de motivos extrafiscales.