Asuntos acumulados C‑331/20 P y C‑343/20 P

Volotea, S. A.

e

easyJet Airline Co. Ltd.

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 17 de noviembre de 2022

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 1 — Decisión de la Comisión Europea relativa a compensaciones abonadas a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público — Existencia de ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior, concedidas por la República Italiana a compañías aéreas a través de entidades gestoras de aeropuertos — Concepto de “ayuda de Estado” — Demostración de la existencia de una ventaja — Determinación de su importe — Principio del operador privado en una economía de mercado — Aplicabilidad y aplicación — Criterio del adquirente privado de bienes o de servicios — Requisitos — Carga de la prueba»

1. Recurso de casación — Motivos — Necesidad de una crítica precisa de un extremo del razonamiento del Tribunal General — Necesidad de indicar con precisión los argumentos jurídicos que apoyan los motivos invocados

   [Art. 256 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, arts. 168, ap. 1, letra d), y 169, ap. 2]

   (véanse los apartados 86, 87, 94 y 95)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Intervención del Estado que alivia las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa — Inclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 102 a 104, 107 y 138)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación con arreglo al principio del operador privado — Relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas — Aplicación de un régimen de ayudas por una entidad gestora de aeropuertos que no pertenece al Estado — Circunstancia que no excluye la aplicabilidad del principio del operador privado

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 105 y 119)

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación con arreglo al principio del operador privado — Régimen de ayudas que se aplica para desarrollar económicamente una región — Aplicación de prerrogativas de poder público — Circunstancia que no excluye la aplicabilidad del principio del operador privado

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 106 a 108 y 120)

5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación con arreglo al principio del operador privado — Compras de servicios a una empresa por medio de organismos no sujetos a las normas de adjudicación de contratos públicos — Imposibilidad de deducir la existencia de una ventaja por no haberse aplicado un procedimiento de adjudicación de contratos públicos

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 109, 110, 123, 125 a 128, 131, 132, 135 a 137, 152 y 153)

6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Prueba de la existencia de una ventaja que incumbe a la Comisión — Obligación de investigar que incumbe a la Comisión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 111, 112, 129 y 157)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación con arreglo al principio del operador privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Carga de la prueba que incumbe a la Comisión — Alcance

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 113, 114, 128 y 132)

Resumen

El 13 de abril de 2010, la Región Autónoma de Cerdeña (Italia; en lo sucesivo, «Región») aprobó la Ley n.o 10/2010 por la que se autorizaba dar apoyo económico a los aeropuertos sardos para desarrollar el transporte aéreo. Esta Ley se desarrolló mediante una serie de disposiciones aprobadas por el Ejecutivo de la Región (en lo sucesivo, conjuntamente con los preceptos pertinentes de la Ley n.o 10/2010, «disposiciones controvertidas»).

Las disposiciones controvertidas tenían por objeto, en particular, promover la celebración de contratos entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas para mejorar el servicio aéreo de Cerdeña y garantizar su promoción como destino turístico. A tal efecto, en ellas se establecía, en esencia, que la Región reembolsaría las cantidades que en virtud de dichos contratos las entidades gestoras de aeropuertos pagasen a las compañías aéreas, siempre que se cumplieran determinadas condiciones y criterios referidos, en particular, a la rentabilidad de esos contratos.

Mediante su Decisión de 29 de julio de 2016 ( 1 ) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), la Comisión Europea calificó las disposiciones controvertidas de ayudas de Estado parcialmente incompatibles con el mercado interior y ordenó su recuperación de las compañías aéreas, a las que se consideró únicas beneficiarias de esas ayudas.

Las compañías aéreas Volotea, S. A. e easyJet Airline Co. Ltd (en lo sucesivo, «easyJet»), que habían celebrado contratos de prestación de servicios al amparo de las disposiciones controvertidas con las entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia (Italia) y de Cagliari-Elmas (Italia), interpusieron ante el Tribunal General sendos recursos de anulación de la Decisión controvertida. Estos recursos fueron desestimados mediante sentencias de 13 de mayo de 2020 ( 2 ) (en lo sucesivo, «sentencias recurridas»).

El Tribunal de Justicia, ante el que Volotea e easyJet han interpuesto sendos recursos de casación, anula tanto las sentencias recurridas como la Decisión controvertida en la medida en que se refiere a estas dos compañías. En este contexto, recuerda el papel y los requisitos de aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado en el ámbito de las ayudas de Estado, antes de precisar el método que debe aplicarse para examinar, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, la existencia de una ventaja derivada de la concesión, por un Estado miembro, de fondos públicos a operadores privados para financiar contratos de prestación de servicios que estos celebran con otros operadores privados.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, el Tribunal de Justicia declara que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar el artículo 107 TFUE, apartado 1, cuando, en las sentencias recurridas, consideró que la cuestión de si Volotea e easyJet se habían beneficiado de una ventaja concedida por la Región no debía examinarse a la luz del principio del operador privado en una economía de mercado.

A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que, para demostrar la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, deben tomarse en consideración los efectos de la medida examinada sobre las empresas beneficiarias de aquella, con independencia de los objetivos perseguidos por el Estado miembro de que se trate o de si esa ventaja es otorgada directamente por el Estado o por una entidad pública o privada que se haya creado o designado a tal fin. En consecuencia, debe considerarse como tal cualquier medida que, con independencia de su forma y sus objetivos, favorezca directa o indirectamente a una o varias empresas o que conceda a estas una ventaja que no hubieran podido obtener en condiciones normales de mercado.

Asimismo, la caracterización de la existencia de tal ventaja se realiza, en principio, aplicando el principio del operador privado en una economía de mercado, a menos que no exista posibilidad alguna de comparar el comportamiento del Estado de que se trata en un caso concreto con el de un operador privado, por ejemplo, porque tal comportamiento se halle indisociablemente vinculado a la existencia de una infraestructura que ningún operador privado nunca podría haber creado o porque el Estado haya actuado en su condición de poder público.

De ello se deduce que, contrariamente a lo que el Tribunal General declaró en las sentencias recurridas, ni los objetivos de política pública perseguidos por las disposiciones controvertidas, ni la condición de empresa privada de la entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari, ni el hecho de que estas no dispusieran de una autonomía significativa con respecto a la Región a la hora de aplicar esas disposiciones, podían excluir la aplicabilidad, en los presentes asuntos, del principio del operador privado en una economía de mercado.

En segundo lugar, en la medida en que —pese a considerar que el principio del operador privado en una economía de mercado era inaplicable— el Tribunal General examinó, no obstante, si la Región había actuado como un adquirente privado de bienes o servicios antes de concluir que existía una ventaja conferida por las disposiciones controvertidas, el Tribunal de Justicia examina si tal razonamiento adicional del Tribunal General puede fundamentar el fallo de las sentencias recurridas pese a los errores de Derecho antes señalados.

Tras precisar que el criterio del adquirente privado —al igual que el del vendedor privado, del cual es la otra cara de la moneda— constituye uno de los diversos criterios que concretan el principio del operador privado en una economía de mercado, el Tribunal de Justicia indica, en particular, que aplicando dicho criterio, el Tribunal General consideró que Volotea e easyJet habían disfrutado de una ventaja en virtud de los contratos de prestación de servicios de transporte aéreo, de comercialización y de publicidad con las entidades gestoras puesto que esos contratos no fueron precedidos de la aplicación de un procedimiento de licitación o de un procedimiento equivalente.

Pues bien, aunque de la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia se infiere que, cuando un Estado miembro decide vender o adquirir bienes o servicios directamente a una o varias empresas privadas, la aplicación de un procedimiento de licitación permite presumir, en determinadas circunstancias, que los contratos u otros actos que, a consecuencia de ese procedimiento, se celebren a tal efecto son representativos de unas condiciones normales de mercado, de aquella también se desprende que la aplicación de un procedimiento de esa naturaleza no constituye el único medio para excluir la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y que así ocurre, singularmente, en caso de que el Estado proceda a vender o a adquirir bienes o servicios de empresas privadas no directamente, sino a través de otras empresas privadas no sujetas a la obligación de recurrir a un procedimiento de licitación. Además, cualquiera que sea el medio al que se recurre, la cuestión de si la existencia de tal ventaja debe excluirse o, por el contrario, debe admitirse exige apreciar si los contratos o los demás actos que articulan esa venta o esa adquisición reflejan o no condiciones normales de mercado.

Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia declara que el Tribunal General incurrió en error de Derecho cuando concluyó que existió una ventaja en favor de Volotea y de easyJet porque los contratos celebrados con las entidades gestoras de aeropuertos no hubieran venido precedidos de la aplicación de un procedimiento de licitación o de un procedimiento equivalente. Señala también que la cuestión de si esos contratos reflejan condiciones normales de mercado no fue objeto de un examen apropiado por parte del Tribunal General.

Por estos motivos, el Tribunal de Justicia acoge las alegaciones de Volotea y de easyJet basadas en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, y anula las sentencias recurridas.

Dado que los litigios están en situación de poder resolverse, el Tribunal de Justicia los aborda y procede, en tercer y último lugar, a examinar las alegaciones formuladas por Volotea e easyJet en apoyo de sus respectivos recursos de anulación de la Decisión controvertida.

A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que la Comisión incurrió en un primer error de Derecho al excluir, por motivos basados en los objetivos de política pública que perseguía la Región, en el carácter privado de las entidades gestoras de aeropuertos y en la forma de las disposiciones controvertidas, la aplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado para examinar la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Seguidamente, el Tribunal de Justicia indica que la Comisión incurrió en un segundo error de Derecho cuando consideró que existía tal ventaja sin apreciar, de forma global y concreta, si la Región y las entidades gestoras de aeropuertos habían tratado de adquirir los servicios de que se trata en condiciones normales de mercado.

Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia anula igualmente, por infringir el artículo 107 TFUE, apartado 1, la Decisión controvertida en la medida en que se refiere a Volotea y a easyJet.

( 1 ) Decisión (UE) 2017/1861 de la Comisión, de 29 de julio de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1).

( 2 ) Sentencias de 13 de mayo de 2020, Volotea/Comisión (T‑607/17, EU:T:2020:180), y de 13 de mayo de 2020, easyJet Airline/Comisión (T‑8/18, EU:T:2020:182).