Asunto C-380/09 P

Melli Bank plc

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de los fondos de la filial de un banco — Principio de proporcionalidad — Propiedad o control de la entidad»

Sumario de la sentencia

1. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear — Obligación de extender la aplicación de esta medida a las entidades que sean propiedad o estén bajo control de entidades de ese tipo — Condición de entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

2. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas con arreglo al capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas — Obligación de la Unión de ejercer sus competencias en el marco de la observancia de dichas Resoluciones — Límites

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2]

3. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de entidades que sean propiedad o estén bajo el control de una entidad que se considere que participa en la proliferación nuclear — Restricción del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de una actividad económica — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letras a), b) y d)]

4. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear — Entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad — Criterios alternativos

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

1.  El Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho al considerar, basándose en el texto del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, que dicha disposición obliga al Consejo a congelar los fondos de una entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, correspondiendo al Consejo apreciar caso por caso la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de la otra entidad.

   Teniendo en cuenta los términos «que […] se considere», que figuran en la parte inicial del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento no 423/2007, de una lectura literal de esta disposición resulta que la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de otra entidad debe ser objeto de una apreciación caso por caso por el Consejo en función, en particular, del tipo de propiedad o de la intensidad del control de que se trate. En cambio, habida cuenta del empleo de la fórmula «se congelarán» en esa misma disposición, existe la obligación de adoptar una medida de congelación de los fondos frente a toda entidad que el Consejo considere que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad que se considere que, a su vez, participa en la proliferación nuclear, sin que sea necesario motivar tal medida de congelación basándose en el hecho de que la entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra participe ella misma en la proliferación nuclear. Estas dos apreciaciones no son contradictorias, puesto que la primera se refiere a la obligación de verificar, con cierto margen de discrecionalidad, la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de la entidad de que se trate, mientras que la segunda versa sobre la obligación de congelar los fondos de tal entidad sin verificar si ella misma participa en la proliferación nuclear. En tales circunstancias, de la existencia de una facultad de apreciación del Consejo para determinar la condición de entidad que sea propiedad o esté bajo el control de otra no puede deducirse que dicha institución disponga asimismo de la facultad de tener en cuenta la contribución de tal entidad a la proliferación nuclear a la hora de decidir adoptar contra ella una medida de congelación de fondos.

   (véanse los apartados 39 a 42)

2.  Las resoluciones del Consejo de Seguridad, por una parte, y las posiciones comunes y los reglamentos del Consejo, por otra, pertenecen a ordenamientos jurídicos distintos. En efecto, los actos adoptados en el marco, por una parte, de las Naciones Unidas, y por otra parte, de la Unión lo son por órganos que cuentan con competencias autónomas, que les son atribuidas por sus cartas básicas, que son los tratados que los crearon. Por otro lado, la Unión debe tener en cuenta, al elaborar medidas comunitarias que tengan por objeto aplicar una resolución del Consejo de Seguridad prevista en una posición común, los términos y objetivos de la resolución de que se trate. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta el texto y el objeto de una resolución del Consejo de Seguridad para la interpretación del reglamento que pretende aplicarla.

   (véanse los apartados 54 y 55)

3.  El Tribunal de Primera Instancia no incurre en error de Derecho al declarar que, cuando se congelan los fondos de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, existe un riesgo no insignificante de que dicha entidad ejerza presión sobre las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control para eludir el efecto de las medidas que la afectan, que la congelación de los fondos de estas últimas entidades es necesaria y apropiada para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas y para garantizar que no se eludirán dichas medidas, y que, habida cuenta de la importancia primordial del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, las restricciones a la libertad de ejercer una actividad económica y al derecho de propiedad de un establecimiento bancario, ocasionadas por las medidas de congelación de los fondos, no eran desproporcionadas en relación con los fines perseguidos. Lo mismo sucede con las apreciaciones de dicho Tribunal relativas a los siguientes hechos: que el Consejo podía legítimamente dejar de aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, a entidades que, a su juicio, no se ajustaban a los criterios de aplicación de esa disposición; que no era posible identificar en todos los casos a todas las entidades que sean propiedad o estén bajo el control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear; y que una eventual práctica divergente del Consejo, aun suponiendo que fuera contraria a Derecho, no podría conferir a las entidades de que se trata una confianza legítima, así como tampoco el derecho a invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro.

   De las consideraciones anteriores resulta que el Tribunal de Primera Instancia no violó el principio de proporcionalidad ni al interpretar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007 ni al examinar la aplicación de dicha disposición en el caso de autos.

   (véanse los apartados 58, 61, 62 y 64)

4.  El artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, prevé la congelación de los fondos de las entidades que se considere que sean propiedad o estén bajo el control de entidades que se considere, a su vez, que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear en el sentido de las letras a) o b) del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento. Esta disposición debe interpretarse a la luz del apartado 12 de la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que prevé la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo el control de personas o entidades que se dediquen, estén vinculadas directamente o presten apoyo a la proliferación nuclear.

   El artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007 prevé dos criterios alternativos, a saber, la propiedad y el control. Cuando la congelación de los fondos de una entidad se lleva a cabo porque ésta es una entidad «propiedad de» una entidad u organismo que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear, el Tribunal de Primera Instancia actúa acertadamente al circunscribir su examen a comprobar que la primera entidad es propiedad de la segunda. En efecto, cuando una entidad es propiedad al 100 % de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, queda cumplido el requisito de propiedad contemplado en el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007.

   Por otro lado, la congelación de fondos, cuando se aplica a una entidad que es íntegramente propiedad de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, no vulnera la presunción de inocencia. En efecto, la adopción de medidas de congelación de fondos, sobre la base del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, no va dirigida específicamente contra un comportamiento autónomo de una entidad de ese tipo y, por lo tanto, no exige que ésta tenga un comportamiento contrario a las prescripciones del citado Reglamento.

   (véanse los apartados 75, 76, 78, 79 y 81)

Asunto C-380/09 P

Melli Bank plc

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de los fondos de la filial de un banco — Principio de proporcionalidad — Propiedad o control de la entidad»

Sumario de la sentencia

1. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear — Obligación de extender la aplicación de esta medida a las entidades que sean propiedad o estén bajo control de entidades de ese tipo — Condición de entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

2. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas con arreglo al capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas — Obligación de la Unión de ejercer sus competencias en el marco de la observancia de dichas Resoluciones — Límites

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2]

3. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de entidades que sean propiedad o estén bajo el control de una entidad que se considere que participa en la proliferación nuclear — Restricción del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de una actividad económica — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letras a), b) y d)]

4. Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear — Entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad — Criterios alternativos

   [Reglamento (CE) no 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2, letra d)]

1.  El Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho al considerar, basándose en el texto del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, que dicha disposición obliga al Consejo a congelar los fondos de una entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, correspondiendo al Consejo apreciar caso por caso la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de la otra entidad.

   Teniendo en cuenta los términos «que […] se considere», que figuran en la parte inicial del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento no 423/2007, de una lectura literal de esta disposición resulta que la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de otra entidad debe ser objeto de una apreciación caso por caso por el Consejo en función, en particular, del tipo de propiedad o de la intensidad del control de que se trate. En cambio, habida cuenta del empleo de la fórmula «se congelarán» en esa misma disposición, existe la obligación de adoptar una medida de congelación de los fondos frente a toda entidad que el Consejo considere que sea propiedad o esté bajo control de otra entidad que se considere que, a su vez, participa en la proliferación nuclear, sin que sea necesario motivar tal medida de congelación basándose en el hecho de que la entidad que sea propiedad o esté bajo control de otra participe ella misma en la proliferación nuclear. Estas dos apreciaciones no son contradictorias, puesto que la primera se refiere a la obligación de verificar, con cierto margen de discrecionalidad, la condición de entidad «que sea propiedad o esté bajo control» de la entidad de que se trate, mientras que la segunda versa sobre la obligación de congelar los fondos de tal entidad sin verificar si ella misma participa en la proliferación nuclear. En tales circunstancias, de la existencia de una facultad de apreciación del Consejo para determinar la condición de entidad que sea propiedad o esté bajo el control de otra no puede deducirse que dicha institución disponga asimismo de la facultad de tener en cuenta la contribución de tal entidad a la proliferación nuclear a la hora de decidir adoptar contra ella una medida de congelación de fondos.

   (véanse los apartados 39 a 42)

2.  Las resoluciones del Consejo de Seguridad, por una parte, y las posiciones comunes y los reglamentos del Consejo, por otra, pertenecen a ordenamientos jurídicos distintos. En efecto, los actos adoptados en el marco, por una parte, de las Naciones Unidas, y por otra parte, de la Unión lo son por órganos que cuentan con competencias autónomas, que les son atribuidas por sus cartas básicas, que son los tratados que los crearon. Por otro lado, la Unión debe tener en cuenta, al elaborar medidas comunitarias que tengan por objeto aplicar una resolución del Consejo de Seguridad prevista en una posición común, los términos y objetivos de la resolución de que se trate. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta el texto y el objeto de una resolución del Consejo de Seguridad para la interpretación del reglamento que pretende aplicarla.

   (véanse los apartados 54 y 55)

3.  El Tribunal de Primera Instancia no incurre en error de Derecho al declarar que, cuando se congelan los fondos de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, existe un riesgo no insignificante de que dicha entidad ejerza presión sobre las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control para eludir el efecto de las medidas que la afectan, que la congelación de los fondos de estas últimas entidades es necesaria y apropiada para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas y para garantizar que no se eludirán dichas medidas, y que, habida cuenta de la importancia primordial del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, las restricciones a la libertad de ejercer una actividad económica y al derecho de propiedad de un establecimiento bancario, ocasionadas por las medidas de congelación de los fondos, no eran desproporcionadas en relación con los fines perseguidos. Lo mismo sucede con las apreciaciones de dicho Tribunal relativas a los siguientes hechos: que el Consejo podía legítimamente dejar de aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, a entidades que, a su juicio, no se ajustaban a los criterios de aplicación de esa disposición; que no era posible identificar en todos los casos a todas las entidades que sean propiedad o estén bajo el control de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear; y que una eventual práctica divergente del Consejo, aun suponiendo que fuera contraria a Derecho, no podría conferir a las entidades de que se trata una confianza legítima, así como tampoco el derecho a invocar en su provecho una ilegalidad cometida en favor de otro.

   De las consideraciones anteriores resulta que el Tribunal de Primera Instancia no violó el principio de proporcionalidad ni al interpretar el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007 ni al examinar la aplicación de dicha disposición en el caso de autos.

   (véanse los apartados 58, 61, 62 y 64)

4.  El artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, prevé la congelación de los fondos de las entidades que se considere que sean propiedad o estén bajo el control de entidades que se considere, a su vez, que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear en el sentido de las letras a) o b) del artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento. Esta disposición debe interpretarse a la luz del apartado 12 de la Resolución 1737 (2006) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que prevé la congelación de los fondos de las entidades que sean propiedad o estén bajo el control de personas o entidades que se dediquen, estén vinculadas directamente o presten apoyo a la proliferación nuclear.

   El artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007 prevé dos criterios alternativos, a saber, la propiedad y el control. Cuando la congelación de los fondos de una entidad se lleva a cabo porque ésta es una entidad «propiedad de» una entidad u organismo que el Consejo considera que participan en la proliferación nuclear, el Tribunal de Primera Instancia actúa acertadamente al circunscribir su examen a comprobar que la primera entidad es propiedad de la segunda. En efecto, cuando una entidad es propiedad al 100 % de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, queda cumplido el requisito de propiedad contemplado en el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007.

   Por otro lado, la congelación de fondos, cuando se aplica a una entidad que es íntegramente propiedad de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear, no vulnera la presunción de inocencia. En efecto, la adopción de medidas de congelación de fondos, sobre la base del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento no 423/2007, no va dirigida específicamente contra un comportamiento autónomo de una entidad de ese tipo y, por lo tanto, no exige que ésta tenga un comportamiento contrario a las prescripciones del citado Reglamento.

   (véanse los apartados 75, 76, 78, 79 y 81)