Asunto C‑652/16

Nigyar Rauf Kaza Ahmedbekova
y
Rauf Emin Ogla Ahmedbekov

contra

Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite,

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Administrativen sad Sofia‑grad)

«Procedimiento prejudicial — Política común en materia de asilo y de protección subsidiaria — Normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional — Directiva 2011/95/UE — Artículos 3, 4, 10 y 23 — Solicitudes de protección internacional presentadas por separado por miembros de una misma familia — Evaluación individual — Toma en consideración de las amenazas que pesan sobre un miembro de la familia en el marco de la evaluación individual de la solicitud de otro miembro de la familia — Normas más favorables que los Estados miembros pueden mantener o adoptar para ampliar el asilo o la protección subsidiaria a los miembros de la familia del beneficiario de protección internacional — Apreciación de los motivos de la persecución — Participación de un nacional azerbaiyano en la interposición de una demanda contra su país ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos — Normas comunes de procedimiento — Directiva 2013/32/UE — Artículo 46 — Derecho a un recurso efectivo — Examen completo y ex nunc — Motivos de persecución o elementos de hecho no alegados ante la autoridad decisoria pero invocados en el marco del recurso interpuesto contra la decisión adoptada por dicha autoridad»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 4 de octubre de 2018

1. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Procedimiento de examen de una solicitud de protección internacional — Valoración de hechos y circunstancias — Toma en consideración de las amenazas de persecución y de daños graves que pesan sobre un miembro de la familia del solicitante

   (Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4)

2. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Procedimiento de examen de una solicitud de protección internacional — Solicitudes presentadas por separado por miembros de una misma familia — Formas de tramitación — Evaluación conjunta de las solicitudes — Improcedencia — Suspensión de la evaluación de una de las solicitudes hasta la conclusión del procedimiento relativo a otra solicitud — Improcedencia

   (Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 3, y 23, ap. 1; Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 31, ap. 2)

3. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Normas más favorables — Normativa nacional que permite ampliar el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria a los miembros de la familia de una persona a la que se ha concedido dicho estatuto — Procedencia — Requisitos

   (Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3)

4. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Procedimiento de examen de una solicitud de protección internacional — Solicitud que los Estados miembros pueden considerar inadmisible — Solicitud presentada por una persona en su nombre y en el de su hijo y basada en la existencia de un vínculo familiar con otra persona que ha presentado otra solicitud por separado — Exclusión

   [Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 33, ap. 2, letra e)]

5. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Requisitos para la concesión del estatuto de refugiado — Riesgo de sufrir persecución — Motivos de persecución — Valoración — Concepto de pertenencia a un determinado grupo social — Persona que ha participado en la interposición de una demanda contra su país de origen ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos — Exclusión — Concepto de opiniones políticas — Participación en la interposición de un recurso de este tipo — Inclusión — Requisitos

   [Directiva 2011/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 1, letras d) y e)]

6. Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Procedimientos para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Recurso contra una resolución denegatoria de una solicitud de protección internacional — Derecho a un recurso efectivo — Obligación de examinar los elementos de hecho y de Derecho — Alcance — Obligación de examinar los motivos de concesión de la protección internacional o los elementos de hecho invocados por primera vez en dicho recurso — Requisitos

   (Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 40, ap. 1, y 46, ap. 3)

1.  El artículo 4 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de la evaluación individual de una solicitud de protección internacional, deben tenerse en cuenta las amenazas de persecución y de daños graves a las que se enfrenta un miembro de la familia del solicitante para determinar si este, a consecuencia de su vínculo familiar con la persona amenazada, también está expuesto a ellas.

   Pues bien, del régimen de concesión del estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria establecido por el legislador de la Unión se desprende que la evaluación de la solicitud de protección internacional, que exige el artículo 4 de la Directiva 2011/95, tiene por objeto determinar si el solicitante —o, en su caso, la persona en nombre de la cual ha presentado la solicitud— alberga temores fundados a ser perseguido a título personal o corre personalmente un riesgo real de sufrir daños graves. Aunque de lo anterior resulta que no puede acogerse una solicitud de protección internacional por el mero hecho de que un miembro de la familia del solicitante albergue fundados temores a ser perseguido o corra un riesgo real de sufrir daños graves, es preciso no obstante, como ha indicado el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, tener en cuenta las amenazas que pesan sobre el miembro de la familia del solicitante para determinar si este, a consecuencia de su vínculo familiar con la persona amenazada, también está expuesto a la posibilidad de sufrir persecución o daños graves. A este respecto, como pone de manifiesto el considerando 36 de la Directiva 2011/95, los miembros de la familia de una persona amenazada suelen encontrarse generalmente también en una situación vulnerable.

   (véanse los apartados 49 a 51 y el punto 1 del fallo)

2.  La Directiva 2011/95 y la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que se adopten determinadas medidas respecto de las solicitudes de protección internacional presentadas por separado por miembros de una misma familia para tener en cuenta su eventual conexidad, pero se oponen a que tales solicitudes sean evaluadas conjuntamente. También se oponen a que la evaluación de una de esas solicitudes se suspenda hasta que concluya el examen relativo a otra de ellas.

   Las Directivas 2011/95 y 2013/32 no precisan el modo en el que ha de gestionarse la eventual conexidad entre solicitudes de protección internacional, que pueden versar, en parte, sobre hechos o circunstancias idénticos. A falta de normas específicas, los Estados miembros disponen de potestad discrecional a este respecto. Dicho esto, resulta importante recordar, en primer lugar, que el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/95 exige que cada solicitud se evalúe de forma individual; en segundo lugar, que, a tenor del artículo 23, apartado 1, de esa Directiva, los Estados miembros han de velar por que pueda mantenerse la unidad familiar y, en tercer lugar, que el artículo 31, apartado 2, de la Directiva 2013/32 prevé que cada Estado miembro velará por que la autoridad decisoria efectúe y concluya lo más rápidamente posible un examen suficiente y completo.

   De la exigencia de efectuar una evaluación individual y un examen completo de las solicitudes de protección internacional resulta que las solicitudes que los miembros de una misma familia formulen por separado, aunque puedan someterse a medidas específicas para tener en cuenta cualquier eventual conexidad, deben ser objeto de un examen de la situación de cada uno de los interesados. Por consiguiente, dichas solicitudes no pueden ser objeto de una evaluación conjunta.

   Por otra parte, teniendo en cuenta la norma recogida en el artículo 31, apartado 2, de la Directiva 2013/32 según la cual los exámenes de solicitudes de protección internacional deben efectuarse lo más rápidamente posible, y la finalidad de esa Directiva que consiste en garantizar que las solicitudes de protección internacional se tramiten lo más rápidamente posible (sentencia de 25 de julio de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, apartado 109), el examen de la solicitud de uno de los miembros de la familia no debería dar lugar a la suspensión del examen de la solicitud de otro miembro de esa familia de modo que este último examen no pueda iniciarse hasta que el procedimiento de examen relativo a la anterior solicitud haya concluido mediante la adopción de una decisión de la autoridad decisoria. Al contrario, para lograr el objetivo de celeridad y facilitar el mantenimiento de la unidad familiar, es preciso que las decisiones sobre solicitudes formuladas por miembros de una misma familia y que sean conexas se adopten en un intervalo reducido.

   (véanse los apartados 56 a 58, 60 y 65, y el punto 2 del fallo)

3.  El artículo 3 de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que permite que un Estado miembro prevea, en caso de concesión, en virtud del régimen establecido por esa Directiva, de protección internacional a un miembro de una familia, la ampliación del beneficio de esa protección a otros miembros de dicha familia, siempre que estos no estén comprendidos en una causa de exclusión prevista en el artículo 12 de la misma Directiva y que, debido a la necesidad de mantener la unidad familiar, su situación presente un nexo con la lógica de la protección internacional.

   El Tribunal de Justicia ya ha señalado que la precisión contenida en dicho artículo 3, según la cual cualquier norma más favorable debe ser compatible con la Directiva 2011/95, significa que tal norma no puede ir en contra del sistema general o de los objetivos de esa Directiva. Como ha señalado el Abogado General en el punto 58 de sus conclusiones, el reconocimiento automático con arreglo al Derecho nacional del estatuto de refugiado a miembros de la familia de una persona a la que se concede ese estatuto en virtud del régimen instaurado por la Directiva 2011/95 no carece, a priori, de todo nexo con la lógica de la protección internacional.

   (véanse los apartados 71, 72 y 74 y el punto 3 del fallo)

4.  El motivo de inadmisibilidad previsto en el artículo 33, apartado 2, letra e), de la Directiva 2013/32 no engloba una situación, como la controvertida en el litigio principal, en la que una persona mayor de edad formula en su nombre y en el de su hijo menor una solicitud de protección internacional que se fundamenta, en particular, en la existencia de un vínculo familiar con otra persona que ha presentado una solicitud de protección internacional por separado.

   El motivo de inadmisibilidad previsto en el artículo 33, apartado 2, letra e), de la Directiva 2013/32 concierne la situación concreta en la que una persona que está a cargo de otra consiente inicialmente, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de tal Directiva, que se presente una solicitud en su nombre y posteriormente presenta ella misma una solicitud de protección internacional.

   (véanse los apartados 77 y 81, y el punto 4 del fallo)

5.  No puede considerarse, en principio, que el hecho de que el solicitante de protección internacional haya participado en la interposición de una demanda contra su país de origen ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos acredite, en el marco de la evaluación de los motivos de persecución previstos en el artículo 10 de la Directiva 2011/95, que ese solicitante pertenece a un «determinado grupo social», en el sentido del apartado 1, letra d), de dicho artículo, pero debe considerarse un motivo de persecución basado en la «opinión política», en el sentido del apartado 1, letra e), de ese mismo artículo, si existen motivos fundados para temer que la participación en la interposición de esa demanda puede percibirse por ese país como un acto de disidencia política contra el cual podría contemplar la adopción de represalias.

   A este respecto, procede señalar que el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2011/95 debe interpretarse a la luz del apartado 2 de ese mismo artículo. A tenor del apartado 2, en la valoración de si un solicitante tiene fundados temores a ser perseguido es indiferente el hecho de que posea realmente la característica racial, religiosa, nacional, social o política que suscita la acción persecutoria, a condición de que el agente de persecución atribuya al solicitante tal característica.

   Pues bien, con independencia de si la participación de un nacional de Azerbaiyán en la interposición de una demanda contra ese país ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con el objeto de que se declare que el régimen en el poder ha violado determinadas libertades fundamentales, pone de manifiesto que ese nacional tiene una «opinión política», es preciso examinar en el marco de la evaluación de los motivos de persecución invocados en la solicitud de protección internacional presentada por ese nacional si existen motivos fundados para temer que esa participación sea percibida por dicho régimen como un acto de disidencia política contra el cual podría contemplar la adopción de represalias. Cuando existan motivos fundados para temer que tal cosa puede ocurrir, ha de concluirse que el solicitante se enfrenta a una amenaza seria y acreditada de persecución por haber manifestado su opinión acerca de las políticas y los métodos de su país de origen. Según se desprende del propio tenor literal del artículo 10, apartado 1, letra e), de la Directiva 2011/95, el concepto de «opinión política» que figura en dicha disposición comprende esa situación.

   En cambio, el grupo de personas del que, en su caso, forma parte el solicitante de protección internacional cuando participa en la interposición de una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no puede calificarse en principio de «grupo social», en el sentido del artículo 10, apartado 1, letra d), de la Directiva 2011/95. En efecto, para que exista un «grupo social», en el sentido de esa disposición, deben cumplirse dos requisitos acumulativos. Por un lado, los miembros del grupo han de compartir una «característica innata» o unos «antecedentes comunes que no pueden cambiarse», o bien una característica o creencia que «resulta tan fundamental para su identidad o conciencia que no se les puede exigir que renuncien a ella». Por otro lado, dicho grupo ha de poseer una identidad diferenciada en el país tercero de que se trate por ser percibido como «diferente» por la sociedad que lo rodea (sentencia de 7 de noviembre de 2013, X y otros, C‑199/12 a C‑201/12, EU:C:2013:720, apartado 45).

   (véanse los apartados 85 a 90, y el punto 5 del fallo)

6.  El artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32, en relación con la referencia al procedimiento de recurso contenida en el artículo 40, apartado 1, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el órgano jurisdiccional que conoce de un recurso contra una decisión denegatoria de protección internacional está obligado, en principio, a apreciar como «alegaciones adicionales», previa solicitud a la autoridad decisoria de un examen sobre ellas, los motivos de concesión de protección internacional o los elementos de hecho que, pese a referirse a acontecimientos o a amenazas que presuntamente tuvieron lugar antes de la adopción de dicha decisión, e incluso antes de la presentación de la solicitud, se invocan por primera vez durante el procedimiento de recurso. En cambio, dicho órgano jurisdiccional no está sujeto a esa obligación si determina que tales motivos o elementos han sido invocados en una fase extemporánea del procedimiento de recurso o no se han expuesto de forma suficientemente concreta como para que puedan ser debidamente examinados, o si determina, tratándose de elementos de hecho, que no son significativos o no se distinguen suficientemente de los elementos que la autoridad decisoria ya hubiera podido tener en cuenta.

   Aunque del artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32 se deduce que los Estados miembros están obligados a establecer en sus Derechos nacionales una tramitación de los recursos que comprenda un examen, por el juez, del conjunto de elementos de hecho y de Derecho que le permitan elaborar una apreciación actualizada del asunto de que se trate (sentencia de 25 de julio de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, apartado 110), no se deriva de ese artículo, en cambio, que el solicitante de protección internacional pueda alterar la causa de su solicitud y, por tanto, el alcance de la situación, sin exponerse a un examen complementario por parte de la autoridad decisoria, invocando en el marco del procedimiento de recurso un motivo de protección internacional que —pese a referirse a acontecimientos o amenazas que presuntamente tuvieron lugar antes de la adopción de la decisión de dicha autoridad, o incluso antes de la presentación de la solicitud— no fue alegado ante dicha autoridad. Es preciso recordar asimismo que el examen de la solicitud de protección internacional por la autoridad decisoria, que es un órgano administrativo o cuasi judicial provisto de medios específicos y de personal especializado en la materia, es una fase esencial de los procedimientos comunes establecidos por la Directiva 2013/32, y que el derecho que confiere al solicitante el artículo 46, apartado 3, de esta Directiva de obtener un examen completo y ex nunc en el proceso judicial no puede interpretarse en un sentido que atenúe la obligación del solicitante de cooperar con dicha autoridad (véase, en ese sentido, la sentencia de 25 de julio de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, apartado 116). Esa fase esencial ante la autoridad decisoria se eludiría si se permitiera al solicitante invocar —sin la más mínima consecuencia procesal— con la finalidad de que el juez anule o sustituya la decisión denegatoria adoptada por esa autoridad un motivo de protección internacional que, pese a referirse a acontecimientos o amenazas supuestamente preexistentes, no hubiera sido invocado ante la citada autoridad y por tanto no hubiera podido ser examinado por ella.

   Por consiguiente, cuando se invoca por primera vez en el procedimiento de recurso alguno de los motivos de protección internacional indicados en el apartado 95 de la presente sentencia que se refiere a acontecimientos o a amenazas que presuntamente tuvieron lugar antes de la adopción de dicha decisión, e incluso antes de la presentación de la solicitud de protección internacional, ese motivo debe considerarse una «alegación adicional», en el sentido del artículo 40, apartado 1, de la Directiva 2013/32. Según se desprende de esa disposición, esa calificación entraña que el órgano jurisdiccional que conoce del recurso debe examinar ese motivo en el contexto del examen de la decisión objeto de recurso, en la medida en que las «autoridades competentes», lo cual incluye tanto a dicho órgano jurisdiccional como a la autoridad decisoria, puedan examinar dicha alegación adicional en este marco.

   Para determinar si tiene la posibilidad de examinar la alegación adicional en el marco del recurso, corresponde al citado órgano jurisdiccional comprobar, con arreglo a las normas procesales de su Derecho nacional, si el motivo de protección internacional invocado por primera vez ante él se ha invocado en una fase no extemporánea del procedimiento de recurso y se ha formulado de manera suficientemente concreta como para que pueda ser debidamente examinado. Si de dicha comprobación resulta que el juez puede incorporar ese motivo en su apreciación del recurso, le corresponderá solicitar a la autoridad decisoria, en un plazo que se ajuste al objetivo de celeridad que persigue la Directiva 2013/32 (véase, a este respecto, la sentencia de 25 de julio de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, apartado 109), que realice un examen de ese motivo, cuyo resultado y fundamento deberán ser comunicados al solicitante y al juez antes de que este oiga a aquel y aprecie la situación.

   (véanse los apartados 94, 96 a 101 y 103, y el punto 6 del fallo)