Asunto T‑551/23

Baltic International Bank, SE

contra

Banco Central Europeo

Sentencia del Tribunal General (Sala Décima) de 4 de junio de 2025

«Política económica y monetaria — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Tareas específicas de supervisión encomendadas al BCE — Decisión por la que se revoca la autorización de una entidad de crédito — Infracción de la legislación nacional en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo — Artículo 83, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 468/2014 y artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 — Alcance de la evaluación llevada a cabo por el BCE de las circunstancias que justifican la revocación — Competencias de las autoridades nacionales competentes y del BCE en el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) — Requisitos de la revocación — Obligación de motivación — Derecho a una buena administración»

1. Procedimiento judicial — Representación de las partes — Recurso de una persona jurídica de Derecho privado — Poder otorgado al abogado — Entidad de crédito en liquidación a raíz de una decisión de revocación de su autorización por el Banco Central Europeo — Revocación del poder del abogado por el liquidador de dicha entidad — Continuación del recurso de anulación interpuesto por el antiguo órgano de administración de la referida entidad contra la decisión por la que se revoca la autorización — Liquidador que se halla en una situación de conflicto de intereses — Derecho fundamental de la entidad de crédito a la tutela judicial efectiva — Admisibilidad del recurso

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

   (véanse los apartados 16 a 18 y 22)

2. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Amplio margen de apreciación del Banco Central Europeo (BCE) — Requisito — Funciones de supervisión que le confieren grandes responsabilidades en lo que concierne al mantenimiento de la estabilidad financiera — Uso más eficaz y proporcionado posible de sus facultades de supervisión — Control jurisdiccional — Límites

   [Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo, art. 55]

   (véanse los apartados 60 a 64)

3. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Revocación de la autorización de una entidad de crédito debido a la infracción de la normativa nacional en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo — Competencia exclusiva del Banco Central Europeo (BCE) — Apreciación jurídica de los hechos constitutivos de infracciones por las autoridades nacionales — Inclusión

   [Reglamento (UE) n.o 468/2014 del Banco Central Europeo, art. 83, ap. 2; Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 18, letra f)]

   (véanse los apartados 72, 77, 78 y 82 a 84)

4. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Apreciación de la obligación de motivación en función de las circunstancias del asunto — Necesidad de especificar todas las circunstancias de hecho y de Derecho pertinentes — Inexistencia

   (Art. 296 TFUE)

   (véanse los apartados 104 y 105)

5. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Sujeción de las entidades menos significativas a la supervisión prudencial directa de las autoridades nacionales — Acreditación de los hechos constitutivos de las infracciones de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo — Competencias de las autoridades nacionales — Revocación de la autorización de una entidad de crédito como consecuencia de la infracción de dicha normativa — Competencia exclusiva del Banco Central Europeo (BCE)

   [Reglamento (UE) n.o 468/2014 del Banco Central Europeo, art. 83, ap. 2]

   (véanse los apartados 167 a 169)

6. Política económica y monetaria — Política económica — Supervisión del sector financiero de la Unión — Mecanismo Único de Supervisión — Supervisión prudencial de las entidades de crédito — Respeto del derecho de defensa — Derecho a ser oído en el marco de procedimientos de supervisión prudencial — Decisión de revocación de la autorización de una entidad de crédito por el Banco Central Europeo (BCE) — Plazo para la formulación de observaciones conferido a dicha entidad — Prórroga del plazo conferido por el BCE — Inexistencia de infracción

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Reglamento (UE) n.o 468/2014 del Banco Central Europeo, arts. 14, 15 y 31, ap. 3, párr. 1]

   (véanse los apartados 172 y 173)

Resumen

El Tribunal General, que conoce de un recurso de anulación que desestima, aporta precisiones sobre el reparto de competencias entre las autoridades nacionales competentes (ANC) y el Banco Central Europeo (BCE) dentro del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y, más concretamente, sobre el alcance del control llevado a cabo por el BCE en el contexto de su apreciación para decidir acerca de la revocación de la autorización de una entidad bancaria.

La demandante, Baltic International Bank SE, es una entidad de crédito establecida en Letonia, sujeta a la supervisión prudencial directa de la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comisión de Mercados Financieros y de Capitales, Letonia; en lo sucesivo, «CMFC»).

El 9 de marzo de 2016, la CMFC adoptó la Decisión n.o 61 sobre la imposición de sanciones a Baltic International Bank, ( 1 ) que no ha sido impugnada por la demandante. El 29 de noviembre de 2019, la CMFC adoptó la Decisión n.o 191 sobre la imposición de sanciones y la adopción de medidas respecto de Baltic International Bank, ( 2 ) que, en cambio, sí fue impugnada por la demandante. Esta Decisión fue confirmada por la Decisión n.o 255 de la CMFC, de 22 de diciembre de 2022, sobre el mantenimiento de la Decisión n.o 191, ( 3 ) que fue impugnada por la demandante ante la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia). Por otra parte, el 12 de diciembre de 2022, la CMFC adoptó la Decisión n.o 215 sobre la no aplicación de una medida de resolución a la demandante ( 4 ) y la Decisión n.o 216 sobre la suspensión de la prestación de servicios financieros y la designación de un representante para la demandante. ( 5 )

El 30 de diciembre de 2022, la CMFC presentó ante el BCE una propuesta de decisión sobre la revocación de la autorización de una entidad de crédito supervisada respecto de la demandante (en lo sucesivo, «propuesta de decisión»). El 10 de marzo de 2023, el BCE adoptó una decisión mediante la que revocó la autorización concedida a la demandante como entidad de crédito. ( 6 ) Esta decisión tenía como fundamento tres motivos, basados, el primero, en que la demandante había cometido infracciones graves durante un período prolongado y seguía cometiendo, en la fecha de su adopción, infracciones graves de normativa letona en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo; el segundo, en que incumplió, durante un período prolongado, su obligación de establecer sistemas eficaces de control interno, establecida en la normativa letona sobre las entidades de crédito; el tercero, en que incumplió su obligación de definir y aplicar una estrategia, políticas y procedimientos prudentes que le permitieran gestionar sus riesgos, incluida la identificación oportuna, la evaluación, el análisis y el control de sus riesgos a que se refiere esta última normativa.

Mediante sentencia de 24 de marzo de 2023, la Ekonomisko lietu tiesa (Tribunal de Asuntos Económicos, Letonia) declaró a la demandante en liquidación. El 6 de abril de 2023, la demandante presentó una solicitud de revisión de la Decisión de 10 de marzo de 2023 ante el Comité Administrativo de Revisión del BCE. Esta Decisión fue sustituida, el 3 de julio de 2023, con idéntico contenido, por la Decisión impugnada.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, por lo que respecta a la apreciación del cumplimiento por la demandante de la normativa en materia de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo (en lo sucesivo, «LBC/FT»), esta última sostiene, en esencia, que el BCE no llevó a cabo por sí mismo la apreciación que le incumbía, sino que basó dicha apreciación en decisiones adoptadas por la CMFC, que considera impugnables, y en actos previos adoptados en el marco del procedimiento administrativo nacional, que la demandante no pudo impugnar ante el juez nacional.

A este respecto, el Tribunal General señala que ( 7 ) las autoridades competentes pueden revocar la autorización concedida a una entidad de crédito cuando esta cometa una de las infracciones a que se refiere el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36. Así sucede, en particular, cuando ( 8 ) una entidad ha sido declarada culpable de una infracción grave de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de la Directiva 2005/60. ( 9 ) No obstante, el BCE debe aplicar el Derecho nacional cuando este transpone las directivas pertinentes. ( 10 )

Además, el Tribunal General recuerda que, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que dispone el BCE en relación con los actos relativos a la supervisión prudencial de una entidad de crédito, el control jurisdiccional ejercido por el juez de la Unión Europea sobre la decisión impugnada no consiste en sustituir la apreciación del autor por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que no esté basada en hechos materialmente inexactos y que no viciada de ningún error de Derecho, error manifiesto de apreciación o desviación de poder. En estas circunstancias, el Tribunal General comprueba la apreciación realizada por el BCE del primer motivo de revocación de la autorización.

Según el primer motivo de revocación de la autorización, el BCE consideró que, desde 2012, la demandante había incumplido de manera reiterada y continua varios requisitos legales en materia de LBC/FT. A este respecto, el Tribunal General subraya, de entrada, que la Decisión impugnada no se limita a reproducir la posición que figura en la propuesta de decisión de la CMFC, sino que el BCE llevó a cabo su propia apreciación a partir de toda una serie de informaciones que se derivaban de varias decisiones adoptadas por la CMFC y de otros documentos elaborados en el ámbito nacional, entre ellos informes de inspección y actividades de vigilancia. Por lo tanto, considera que el BCE pudo legítimamente tener en cuenta, en particular, las Decisiones n.os 61 y 191, en las que se describen las infracciones cometidas por la demandante. El hecho de que estos documentos hayan sido elaborados por la CMFC no impide al BCE tenerlos en cuenta o proceder, a partir de la información que contienen, a su propia apreciación. Por otra parte, el Tribunal General indica que el BCE es competente para revocar una autorización sobre la base de las infracciones comprobadas por las ANC.

Más concretamente, por lo que respecta, en primer término, a las Decisiones n.os 61 y 191, el Tribunal General observa que la primera de ellas no fue impugnada por la demandante y era, por tanto, definitiva. En consecuencia, el BCE podía perfectamente tenerla en cuenta en la Decisión impugnada, máxime cuando tener en cuenta únicamente la Decisión n.o 61 habría podido permitir, en el caso de autos, revocar la autorización.

Además, habida cuenta de la importancia de las reglas prudenciales destinadas a luchar contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, pero también de la responsabilidad especial de las entidades de crédito a tal respecto y de la necesidad de que las consecuencias de la comisión de infracciones en este ámbito sean lo más inmediatas posibles, el Tribunal General precisa que una decisión administrativa nacional que declara a una entidad de crédito culpable de infracciones graves de las disposiciones nacionales adoptadas en cumplimiento de la Directiva 2005/60 es suficiente para justificar la revocación de la autorización. La postura según la cual ciertos incumplimientos apreciados fueron subsanados y ya no pueden justificar la revocación de la autorización pondría en entredicho el objetivo de salvaguardar el sistema bancario de la Unión.

En segundo término, aunque la Decisión n.o 191 hubiera sido objeto de un procedimiento de impugnación a nivel nacional, ( 11 ) dicho recurso habría tenido como consecuencia automática suspender únicamente los efectos de la parte relativa a la multa impuesta, sin afectar al resto de la Decisión. El Tribunal General concluye que el BCE podía pues tener en cuenta las apreciaciones realizadas en dicha Decisión.

En tercer término, en lo que atañe a la alegación de que el BCE debería haber declarado que, al no haberse adoptado los actos reglamentarios nacionales que determinan los criterios de gravedad de las infracciones en materia de LBC/FT, las infracciones apreciadas por la CMFC en lo que concierne al demandante no podían tenerse en cuenta, el Tribunal General recuerda que, si bien los Estados miembros siguen siendo competentes para aplicar tales disposiciones en materia de LBC/FT, ( 12 ) el BCE dispone de competencia exclusiva para revocar la autorización, para todas las entidades de crédito, con independencia de su importancia, dado que el Reglamento MUS de base ( 13 ) establece como requisito para la revocación de la autorización la existencia de uno o varios motivos que justifiquen la revocación con arreglo al artículo 18 de la Directiva 2013/36. En este contexto, el Mecanismo Único de Supervisión centraliza las funciones prudenciales a nivel del BCE, estableciendo al mismo tiempo una ejecución descentralizada por las ANC de los Estados miembros participantes, bajo la supervisión del BCE, con el que estas cooperan y a quien prestan asistencia. En estas circunstancias, corresponde a las ANC demostrar los elementos constitutivos de las infracciones de la legislación en materia de LBC/FT, mientras que el BCE efectúa la apreciación jurídica que determina si estos elementos y las infracciones constatadas en que se basa la propuesta de decisión justifican la revocación de la autorización, así como la apreciación de la proporcionalidad.

En cuarto término, por lo que respecta a la alegación, relativa a la Decisión n.o 191, según la cual ninguno de los informes de inspección contiene las supuestas apreciaciones en las que la Decisión impugnada pretende basarse, el Tribunal General observa que el BCE no tenía la obligación de verificar todas las apreciaciones realizadas por la CMFC y podía perfectamente proceder a su propia apreciación de la revocación de la autorización a partir, en particular, de las infracciones declaradas en la Decisión n.o 191.

Por último, por lo que respecta a las apreciaciones que cuestionan la presunción de inocencia de la demandante, el Tribunal General declara, por una parte, que la Decisión impugnada es el resultado de un procedimiento administrativo distinto del procedimiento penal incoado contra la demandante. Por otra parte, si bien es cierto que se hace referencia a la incoación de ese procedimiento penal, se hace ante todo para subrayar las consecuencias de ese procedimiento en los derechos de propiedad de determinados accionistas. Además, la incoación del procedimiento penal se menciona para ilustrar las posibles consecuencias de esa infracción, lo que es ajeno a la cuestión del cumplimiento o no por parte de la demandante de sus obligaciones derivadas de las disposiciones penales pertinentes.

Por consiguiente, al considerar que el BCE no incurrió en error al basarse en que la demandante fue declarada culpable de una infracción grave de las disposiciones nacionales en materia de LBC/FT, ( 14 ) el Tribunal General desestima los dos primeros motivos de recurso.

En segundo lugar, pese a la desestimación de los motivos de recurso relativos al primer motivo de revocación y a pesar de que, para justificar la revocación de la autorización, basta con que se haya cometido una de las infracciones contempladas en el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2013/36, a mayor abundamiento, el Tribunal General examina y desestima el tercer motivo de recurso, mediante el que se impugna la procedencia de los motivos de revocación de la autorización segundo y tercero invocados por el BCE.

En primer término, el Tribunal General desestima la alegación basada en la supuesta insuficiencia de motivación de los otros dos motivos de revocación ( 15 ) y declara que la demandante participó en el procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión impugnada, de modo que conocía el contexto en el que dicha Decisión fue adoptada y es posible comprender las razones por las que se revocó la autorización.

En segundo término, por lo que respecta a la fundamentación del segundo motivo de revocación, el Tribunal General declara que el BCE decidió revocar la autorización debido al incumplimiento persistente, por parte de la demandante, de la obligación establecida en el Derecho nacional ( 16 ) de crear un sistema eficaz de control interno en el marco de las actividades de las entidades de crédito, adaptado a los riesgos que se corren. Pues bien, en el caso de autos, el BCE subrayó que, desde 2018, la demandante tenía un modelo económico de alto riesgo, extremo que esta no ha negado. Además, fue objeto de dos inspecciones in situ. Al término de la primera, se detectaron deficiencias en el sistema de control interno para la gestión del riesgo. Al término de la segunda, se observó, en particular, que estas deficiencias no habían sido corregidas y que la demandante no había establecido criterios ni límites para la gestión de sus riesgos, de modo que seguía teniendo prácticas inadecuadas persistentes. El Tribunal General concluye que el BCE no incurrió en error al considerar que se habían infringido las disposiciones pertinentes.

En tercer término, por lo que respecta al tercer motivo de revocación en que se basó el BCE, el Tribunal General estima que, aun suponiendo que el BCE hubiera incurrido en algún error manifiesto de apreciación en relación con uno u otro de los elementos en que se basó, o incluso con todos ellos, nada permite considerar que la conclusión a la que llegó habría sido diferente de no haber cometido esos supuestos errores. En efecto, para que así fuera, tales errores, considerados individual o conjuntamente, deberían haber sido determinantes en la demostración del tercer motivo de revocación de la autorización. Pues bien, habida cuenta del número de las demás observaciones efectuadas en el marco de los intercambios entre la CMFC y la demandante en lo que respecta a la estrategia adoptada por esta última para garantizar su situación financiera, y considerando, en particular, que ha quedado acreditado que la demandante registraba pérdidas desde 2017, no lograba restablecer su rentabilidad y asumía riesgos excesivos, el Tribunal General considera que el BCE podía basarse en el tercer motivo de revocación para justificar la revocación de la autorización.

En tercer lugar, el Tribunal General examina la supuesta violación del principio de buena administración. Para empezar, por lo que respecta a la cuestión de si el BCE debería haber controlado las Decisiones n.os 215 y 216, por una parte, señala que la primera de estas dos Decisiones se adoptó en el marco de un procedimiento de resolución distinto del procedimiento de revocación de la autorización, que condujo a la Decisión impugnada. Este procedimiento de resolución es principalmente competencia de las ANC, mientras que el procedimiento de revocación de la autorización, pese a comenzar con investigaciones de la ANC, termina con una decisión del BCE. Por otra parte, aunque la Decisión impugnada menciona la Decisión n.o 216, el Tribunal General declara que esta mención se hace desde una perspectiva de exposición del marco fáctico y contextual y que de ello no puede deducirse que la Decisión impugnada se base tanto en dicha Decisión como en la Decisión n.o 215 para justificar la revocación de la autorización. En efecto, la declaración de inviabilidad cierta o previsible adoptada por la CMFC se inscribe en el marco de un procedimiento distinto del que conduce a la revocación de la autorización. En cualquier caso, si bien, al adoptar su decisión, el BCE debe ( 17 ) tener en cuenta, en particular, su evaluación de las circunstancias que justifican la revocación, ello no implica que deba conocer de cualquier otra decisión adoptada por las ANC en el marco de sus competencias. Así pues, el BCE es competente para revocar una autorización sobre la base de las apreciaciones realizadas por las ANC.

A continuación, por lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho de acceso a la evaluación de conformidad en el marco de la adopción de la Decisión n.o 215, el Tribunal General señala que la alegación de la demandante se refiere a un procedimiento distinto del que condujo a la revocación de la autorización, y lo desestima por inoperante.

Por último, en lo que atañe al plazo supuestamente insuficiente para ejercer el derecho a ser oído, el Tribunal General recuerda que se concedieron a la demandante nueve días laborables en total para presentar sus observaciones sobre el proyecto de Decisión impugnada. No se discute que el proyecto de decisión de que se trata solo contenía dos documentos de los que la demandante no había tenido conocimiento previo. A este respecto, se debe dar, en principio, a la parte de un procedimiento de supervisión prudencial del BCE la oportunidad de presentar comentarios por escrito en un plazo de dos semanas a partir de la recepción de una notificación que exponga los hechos, las objeciones y los fundamentos jurídicos en los que el BCE pretenda basar su decisión de supervisión. ( 18 ) En caso de que concurran circunstancias particulares, ( 19 ) y en ciertas situaciones, ( 20 ) el BCE puede reducir el plazo a tres días hábiles, en particular en caso de una decisión de revocación de la autorización. Habida cuenta de la normativa en vigor, de la posibilidad de reducir el plazo y del hecho de que la demandante únicamente desconocía, con carácter previo, dos de los documentos adjuntos al proyecto de decisión, el Tribunal General considera que el BCE no ha vulnerado el derecho a ser oído de esta.

( 1 ) Lēmums Nr. 61 por sankciju piemērošanu AS «Baltic International Bank» (en lo sucesivo, «Decisión n.o 61»).

( 2 ) Lēmums Nr. 191 par sankciju un pasākumu noteikšanu AS «Baltic International Bank» (en lo sucesivo, «Decisión n.o 191»).

( 3 ) Lēmums Nr. 255 par Finanšu un kapitāla tirgus komisijas padomes 29.11.2019. lēmuma Nr. 191 atstāšanu par negrozītu.

( 4 ) Lēmums Nr. 215 par noregulējuma darbības nepiemērošanu Baltic International Bank SE (en lo sucesivo, «Decisión n.o 215»).

( 5 ) Lēmums Nr. 216 par finanšu pakalpojumu sniegšanas apturēšanu un pilnvarnieku iecelšanu Baltic International Bank SE (en lo sucesivo, «Decisión n.o 216»).

( 6 ) Decisión ECB-SSM-2023‑LV-1 WHD‑2022‑0014, de 10 de marzo de 2023, sobre la revocación de la autorización de una entidad de crédito supervisada.

( 7 ) En virtud del artículo 18, letra f), de la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (DO L 2013 de 176.2013, p. 338).

( 8 ) Según el artículo 67, apartado 1, letra o), de la Directiva 2013/36.

( 9 ) Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo (DO 2005, L 309, p. 15). Esta última Directiva fue derogada y sustituida por la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se deroga la Directiva 2005/60 (DO 2015, L 141, p. 73).

( 10 ) Con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al [BCE] tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63; en lo sucesivo, «Reglamento MUS de base»).

( 11 ) Según el artículo 80 de la Ley letona en materia de LBC/FT.

( 12 ) Como establece expresamente el considerando 28 del Reglamento MUS de base.

( 13 ) En el artículo 14, apartado 5, del Reglamento MUS de base.

( 14 ) En el sentido del artículo 67, apartado 1, letra o), de la Directiva 2013/36.

( 15 ) Artículo 342, apartados 1 y 2, de la Ley de Entidades de Crédito letona.

( 16 ) Artículo 341, apartado 1, de la Ley de Entidades de Crédito letona.

( 17 ) En virtud del artículo 83, aparato 2, del Reglamento (UE) n.o 468/2014 del [BCE], de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el [BCE] y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS) (DO 2014, L 141, p. 1).

( 18 ) Artículo 31, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento Marco del MUS.

( 19 ) Artículo 31, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento Marco del MUS.

( 20 ) Estas se mencionan en los artículos 14 y 15 del Reglamento MUS de base.