Asunto T‑53/16

(Publicación por extractos)

Ryanair DAC, anteriormente Ryanair Ltd y Airport Marketing Services Ltd

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Acuerdos celebrados por la Cámara de Comercio e Industria de Nimes-Uzès-Le Vigan con Ryanair y su filial Airport Marketing Services — Servicios aeroportuarios — Servicios de marketing — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación — Concepto de ayuda de Estado — Imputabilidad al Estado — Cámara de Comercio e Industria — Ventaja — Criterio del inversor privado — Recuperación — Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho de acceso al expediente — Derecho a ser oído»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta ampliada) de 13 de diciembre de 2018

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Procedimiento administrativo — Obligaciones de la Comisión — Posibilidad de que el beneficiario de las ayudas invoque como tal un derecho tan amplio como el derecho de defensa — Inexistencia — Derecho del beneficiario de las ayudas a participar en el procedimiento en una medida adecuada — Alcance

   (Art. 108 TFUE, ap. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por entidades regionales o locales — Inclusión — Cámara de Comercio e Industria — Calificación de esta entidad a la vez como autoridad pública y beneficiaria de ayuda — Inexistencia de error de Derecho

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de ventajas imputable al Estado — Autoridades públicas implicadas en la adopción de la medida

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Contribución a tanto alzado concedida a una sociedad de Derecho privado por un sindicato mixto aeroportuario — Inclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación económica compleja — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Límites

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Distinción entre la exigencia de selectividad y la detección concomitante de una ventaja económica así como entre un régimen de ayudas y una ayuda individual — Ayuda individual — Contratos de servicios aeroportuarios y marketing que otorgaban una ventaja en favor de una compañía aérea — Presunción de selectividad — Necesidad de comparar al beneficiario con otros operadores que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable — Inexistencia

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Inexistencia de jerarquía entre el método del análisis comparativo y los demás métodos de evaluación

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

8. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación en relación con el artículo 107 TFUE, apartado 1 — Consideración de una práctica anterior — Exclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

9. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Sistema complejo formado por contratos de servicios aeroportuarios y marketing — Consideración del rendimiento negativo previsible — Procedencia — Análisis de la rentabilidad del citado sistema complejo

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

10. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado — Examen del criterio del inversor privado — Exigencia de una motivación específica para cada decisión técnica o dato numérico — Inexistencia

    (Art. 296 TFUE)

11. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Consideración de los datos disponibles en el momento de la adopción de la decisión sobre la medida de que se trate — Obligación de investigar que incumbe a la Comisión — Alcance

    (Art. 107 TFUE, ap. 1)

1.  La Comisión Europea no vulnera el principio de buena administración previsto en el artículo 41, apartados 1 y 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni el derecho de defensa de las empresas beneficiarias de una ayuda cuando adopta una decisión por la que se declara dicha ayuda incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación sin haber concedido a los citados beneficiarios acceso al expediente y sin haberles notificado previamente los hechos y consideraciones en los que la Comisión iba a basar dicha decisión. En efecto, en el procedimiento de control de las ayudas de Estado, los beneficiarios de la ayuda no pueden invocar un verdadero derecho de defensa.

   A este respecto, la Carta no tiene por objeto modificar la naturaleza del control de las ayudas de Estado establecido por el Tratado FUE o conferir a terceros un derecho de examen que el artículo 108 TFUE no prevé. Pues bien, si los interesados en el marco de un procedimiento de control de las ayudas de Estado pudieran obtener el acceso a los documentos del expediente administrativo de la Comisión, se cuestionaría el sistema de control de las ayudas de Estado previsto en el artículo 108 TFUE. Del mismo modo, la obligación de la Comisión de comunicar previamente a los beneficiarios de la ayuda los elementos sobre los que tiene intención de basar su decisión definitiva equivaldría a establecer un debate contradictorio como el que debe mantener con el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, pese a que esos beneficiarios solo tienen esencialmente una función de fuente de información en el procedimiento.

   Las partes interesadas en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, disponen, no obstante, del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto. Por ello, la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal debe permitir a las partes interesadas participar de manera eficaz en el procedimiento durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus argumentos. Para ello, basta que las partes interesadas conozcan la razón que ha llevado a la Comisión a considerar provisionalmente que la medida de que se trata puede constituir una ayuda nueva incompatible con el mercado interior.

   (véanse los apartados 52 a 55, 57, 68 y 71)

2.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 83 a 101 y 103 a 109)

3.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 125 a 140)

4.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 143 a 151)

5.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 156 a 159)

6.  La exigencia de selectividad que se deriva del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe diferenciarse claramente de la detección concomitante de una ventaja económica, dado que, cuando la Comisión Europea detecta la existencia de una ventaja, en un sentido amplio, que se deriva directa o indirectamente de una medida determinada, debe acreditar, además, que dicha ventaja beneficia específicamente a una o a varias empresas. Para ello, corresponde a la Comisión Europea demostrar que la medida en cuestión establece diferencias entre las empresas que se hallan, a la luz del objetivo perseguido, en una situación comparable. Es necesario, por tanto, que la ventaja se conceda de manera selectiva y pueda colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que a otras.

   No obstante, la exigencia de selectividad es diferente según que la medida en cuestión se prevea como un régimen general de ayuda o como una ayuda individual. En este último caso, la identificación de la ventaja económica permite, en principio, presumir su selectividad. En cambio, al examinar un régimen general de ayuda, es necesario identificar si la medida en cuestión, aun habiéndose comprobado que procura una ventaja de alcance general, lo hace en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad.

   De ello se desprende que los contratos de servicios aeroportuarios y marketing celebrados entre una autoridad pública que gestiona un aeropuerto y una compañía aérea y su filial tienen carácter selectivo puesto que incluyen condiciones específicas acordadas entra las citadas partes y otorgan una ventaja en favor de la compañía aérea y de su filial.

   A este respecto, no es necesario comprobar si los contratos en cuestión conceden ventajas a la citada compañía aérea y a su filial en relación con otros operadores que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable. En efecto, el criterio de la comparación del beneficiario con otros operadores que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable respecto del objetivo perseguido por la medida encuentra su origen y su justificación en el marco de la apreciación del carácter selectivo de medidas de aplicación potencialmente general. Tal criterio no resulta pertinente cuando se trata de apreciar el carácter selectivo de una medida ad hoc, que solo afecta a una empresa y que pretende modificar determinadas presiones competitivas que le son específicas.

   (véanse los apartados 162 a 169)

7.  Los requisitos que debe reunir una medida para incluirla en el concepto de «ayuda» en el sentido del artículo 107 TFUE no concurren si la empresa beneficiaria podía obtener la misma ventaja que se puso a su disposición mediante recursos del Estado en circunstancias que correspondan a las condiciones normales del mercado. Esta apreciación se realiza, en principio, aplicando el criterio del operador en una economía de mercado.

   Para determinar si una medida estatal constituye una ayuda, debe apreciarse si, en circunstancias similares, un operador en una economía de mercado, de una dimensión comparable a la de los organismos gestores del sector público, habría considerado oportuno celebrar el acuerdo en cuestión. No obstante, determinar si un operador en una economía de mercado habría alcanzado tal acuerdo no implica necesariamente que la Comisión Europea tenga la obligación de utilizar el método del análisis comparativo. En efecto, este método es solo un instrumento analítico entre otros para determinar si la empresa beneficiaria recibió una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado. La elección del instrumento adecuado corresponde a la Comisión en el marco de su obligación de hacer un análisis completo de todos los elementos pertinentes de la transacción controvertida y de su contexto, incluida la situación de la empresa beneficiaria y del mercado de que se trate.

   De ello se deduce que, en una decisión que considera una ayuda de Estado concedida mediante contratos de servicios aeroportuarios y marketing como ayuda incompatible con el mercado interior, la Comisión puede, sin incurrir en error, analizar detalladamente cuál es el método de apreciación más adecuado que puede elegir a efectos de la aplicación del criterio del operador en una economía de mercado y utilizar, a tal fin, el método del análisis de rentabilidad adicional en vez del análisis comparativo.

   (véanse los apartados 180 a 184)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 203 y 333)

9.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 207 a 220, 293 a 327, 335 a 363 y 377 a 420)

10.  Véase el texto de la resolución.

    (véanse los apartados 228 a 235)

11.  Véase el texto de la resolución.

    (véanse los apartados 249 a 260 y 263 a 267)