Palabras clave
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Palabras clave

1. Derecho comunitario — Principios generales del Derecho — Seguridad jurídica

2. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión)

3. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Imputación

(Art. 81 CE, ap. 1)

4. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Repercusiones concretas en el mercado

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, punto 1 A, párr. 1)

5. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

6. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

7. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

8. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión)

9. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

10. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Circunstancias atenuantes

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, punto 3)

11. Competencia — Multas — Sanciones comunitarias y sanciones impuestas en un Estado miembro o en un Estado tercero por infracción del Derecho nacional de la competencia

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

12. Competencia — Multas — Importe — Sanciones comunitarias y sanciones impuestas por las autoridades de un Estado miembro por infracción del Derecho nacional de la competencia

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

13. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Arts. 81 CE, ap. 1, y 82 CE; Acuerdo EEE, art. 53, ap. 1; Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

14. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Acceso al expediente

(Art. 81 CE, ap. 1, Reglamento nº 17 del Consejo, art. 19, ap. 1)

15. Competencia — Multas — Importe — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional

(Art. 229 CE)

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1. El principio de legalidad es un corolario del principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general del Derecho comunitario que exige, específicamente, que toda normativa comunitaria, en particular cuando impone o permite imponer sanciones, sea clara y precisa, con el fin de que las personas interesadas puedan conocer sin ambigüedad los derechos y obligaciones que se derivan de aquélla y puedan actuar en consecuencia.

Dicho principio, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, que se basan en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, y que ha sido consagrado asimismo en diferentes tratados internacionales y, en particular, en el artículo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y ello, por ejemplo, en relación con las infracciones y las sanciones penales, impera tanto sobre las normas de carácter penal como sobre los instrumentos administrativos específicos que imponen o permiten imponer sanciones administrativas. El mencionado principio no sólo se aplica a las normas que establecen los elementos constitutivos de una infracción, sino también a las que definen las consecuencias derivadas de una infracción de dichas normas.

A este respecto, del artículo 7, apartado 1, del citado Convenio se desprende que la ley debe definir claramente las infracciones y las penas que las castigan. Este requisito se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del texto de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué actos y omisiones desencadenan su responsabilidad penal.

De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos resulta que el artículo 7, apartado 1, del Convenio no exige que los términos de las disposiciones con arreglo a las cuales se imponen esas sanciones sean tan precisos como para que quepa prever con certeza absoluta las consecuencias que puedan derivarse de una infracción de dichas disposiciones. En efecto, según dicha jurisprudencia, la existencia de términos indeterminados en una disposición no implica necesariamente una infracción del citado artículo 7. Así, el concepto de Derecho utilizado en dicho artículo es equivalente al de ley que figura en otros artículos del Convenio. Además, numerosas leyes no presentan una precisión absoluta y muchas de ellas, con el fin de evitar una rigidez excesiva y de adaptarse a los cambios de situación, por la propia naturaleza de las cosas, emplean fórmulas más o menos vagas, y su interpretación y aplicación dependen de la práctica. Sin embargo, toda ley presupone exigencias cualitativas, entre ellas, la accesibilidad y la previsibilidad. El hecho de que una ley confiera una facultad de apreciación no contradice en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y los modos de ejercer dicha facultad se definan con la suficiente claridad, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad. Finalmente, a la hora de valorar el carácter determinado o no de los conceptos utilizados, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene en cuenta, aparte del propio texto de la ley, la jurisprudencia reiterada y publicada.

Además, el hecho de tener en cuenta las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros no permite dar al principio general del Derecho comunitario constituido por el principio de legalidad una interpretación diferente.

(véanse los apartados 71 a 73 y 75 a 81)

2. En materia de competencia, el hecho de que las empresas no puedan conocer de antemano con precisión el nivel de las multas que la Comisión impondrá en cada caso no demuestra que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 vulnere el principio de legalidad.

En efecto, con el fin de evitar una excesiva rigidez normativa y de permitir una adaptación de las normas jurídicas a las circunstancias, debe aceptarse un cierto grado de imprevisibilidad sobre la sanción que puede imponerse por una determinada infracción. Una multa que comprende una variación suficientemente circunscrita entre la multa mínima y la multa máxima que puede imponerse por una infracción determinada puede contribuir así a dotar de eficacia a dicha sanción, tanto desde el punto de vista de su aplicación como de su poder de disuasión.

A este respecto, la Comisión no dispone de un margen de apreciación ilimitado y excesivo para determinar las multas en caso de infracción de las normas de la competencia, ya que debe respetar el límite máximo fijado en función del volumen de negocios de la empresa interesada. En particular, el límite del 10 % del volumen de negocios de la empresa interesada es razonable, habida cuenta de los intereses defendidos por la Comisión frente a infracciones como los cárteles. Además, la apreciación del carácter razonable de las multas que pueden imponerse sobre la base del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 no debe realizarse en términos absolutos, sino relativos, es decir, en relación con el volumen de negocios del infractor.

Asimismo, la Comisión está obligada a respetar los principios generales del Derecho, especialmente los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad, así como los criterios y el método de cálculo que debe aplicar en el marco de la determinación del importe de las multas.

Por otra parte, la propia Comisión, basándose en los criterios contenidos en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, ha desarrollado una práctica decisoria públicamente conocida y accesible. Si bien es cierto que la práctica decisoria de la Comisión no vincula por sí misma a dicha institución a la hora de determinar el importe de una multa, no lo es menos que, en virtud del principio de igualdad de trato —principio general del Derecho que la Comisión está obligada a respetar—, dicha institución no puede tratar de manera diferente situaciones que son comparables o de manera idéntica situaciones diferentes, a menos que este trato esté objetivamente justificado.

A mayor abundamiento, en aras de la transparencia y para que las empresas interesadas gocen de una mayor seguridad jurídica, la Comisión publicó unas Directrices en las que establece el método de cálculo que ella misma se impone en cada caso concreto.

Finalmente, con arreglo al artículo 253 CE, la Comisión está obligada a proporcionar una motivación, especialmente respecto al importe de la multa impuesta y al método empleado a este respecto. Esta motivación debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada para valorar si procede acudir al juez comunitario y, en su caso, permitir a éste ejercer su control.

(véanse los apartados 82 a 91)

3. Al prohibir especialmente a las empresas la celebración de acuerdos o la participación en prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común, el artículo 81 CE, apartado 1, se dirige a unas entidades económicas constituidas por un conjunto de elementos materiales y humanos, que pueden participar en la comisión de una infracción de las recogidas en dicha disposición.

Cuando, entre el momento en que se cometa la infracción y aquel en que la empresa interesada deba responder por ella, la sociedad responsable de las actividades del grupo en el mercado en el que se ha cometido la infracción de las normas de la competencia transfiere sus actividades a otra del mismo grupo, el hecho de que la primera sociedad siga existiendo como entidad jurídica no excluye que, en relación con el Derecho comunitario de la competencia, la segunda se convierta en responsable de los actos cometidos por la primera.

(véanse los apartados 122 y 132)

4. Según el tenor del punto 1 A, párrafo primero, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, a la hora de calcular la multa en función de la gravedad de la infracción, la Comisión ha de tener en cuenta, en particular, sus repercusiones concretas sobre el mercado siempre y cuando se puedan determinar. Estas repercusiones determinables de una práctica colusoria quedan suficientemente demostradas cuando la Comisión puede proporcionar indicios concretos y verosímiles que indiquen, con una probabilidad razonable, que dicha práctica ha tenido repercusiones en el mercado.

En efecto, el examen de las repercusiones de una práctica colusoria en el mercado implica necesariamente recurrir a la formulación de hipótesis. En este contexto, la Comisión debe examinar, en particular, cuál habría sido el precio del producto en cuestión si no hubiera existido la práctica colusoria. Ahora bien, en el examen de las causas de la evolución real de los precios, es delicado especular sobre el papel que cada una desempeña. Ha de tenerse en cuenta el hecho objetivo de que, debido a la existencia de una concertación sobre los precios, las partes renunciaron precisamente a su libertad de competir a través de los precios. Así pues, la evaluación de la influencia resultante de factores distintos de esta abstención voluntaria de los participantes en la práctica colusoria debe basarse forzosamente en probabilidades razonables y que no pueden cuantificarse con precisión.

Por tanto, a menos que se acepte privar de efecto al criterio del punto 1 A, párrafo primero, no cabe reprochar a la Comisión que se haya basado en las repercusiones concretas en el mercado de una práctica colusoria con un objeto contrario a la competencia, tal como una práctica colusoria sobre precios o sobre reparto de cuotas, sin cuantificar dichas repercusiones ni aportar una valoración numérica al respecto.

(véanse los apartados 151 a 155)

5. En materia de competencia, la carga de la prueba relativa a los efectos de la infracción en el mercado de referencia que pesa sobre la Comisión cuando ésta los tiene en cuenta al calcular la multa en función de la gravedad de la infracción es menos gravosa que cuando debe demostrar la comisión de la propia infracción en el caso de una práctica colusoria. En efecto, para tener en cuenta las repercusiones concretas de dicha práctica en el mercado basta que la Comisión proporcione «buenas razones para tenerlas en cuenta».

(véase el apartado 161)

6. A la hora de determinar la gravedad de una infracción en materia de competencia, hay que tener en cuenta especialmente el contexto normativo y económico del comportamiento imputado. Para apreciar a estos efectos las repercusiones concretas de una infracción en el mercado, la Comisión debe referirse al juego de la competencia que habría existido normalmente de no haberse producido tal infracción.

De ello se deriva, por una parte, que en el caso de prácticas colusorias sobre los precios, debe demostrarse —con un grado de probabilidad razonable— que los acuerdos permitieron efectivamente a las empresas implicadas alcanzar un nivel de precios superior al que se habría impuesto si no hubieran existido dichos acuerdos. Por otra, de ello resulta que, en el marco de su apreciación, la Comisión debe tener en cuenta todas las condiciones objetivas del mercado de referencia, tomando en consideración el contexto económico —y eventualmente normativo— imperante. En su caso, será preciso tener en cuenta la existencia de «factores económicos objetivos» que demuestren que, en el marco del «libre juego de la competencia», el nivel de precios no habría evolucionado de manera idéntica al de los precios practicados.

(véanse los apartados 177 a 179)

7. La gravedad de las infracciones de las normas de la competencia debe determinarse en función de un gran número de factores, tales como, en particular, las circunstancias específicas del asunto y su contexto, sin que exista una lista taxativa o exhaustiva de criterios que deban tenerse obligatoriamente en cuenta.

Asimismo, entre los criterios de apreciación de la gravedad de una infracción pueden figurar, según los casos, la cantidad y el valor de las mercancías objeto de la infracción, así como la dimensión y la potencia económica de la empresa y, por lo tanto, la influencia que ésta haya podido ejercer sobre el mercado pertinente. Por una parte, de esto se sigue que, para determinar el importe de la multa, es posible tener en cuenta tanto el volumen de negocios global de la empresa, que constituye una indicación, aunque sea aproximada e imperfecta, de su dimensión y de su potencia económica, como la cuota de mercado de las empresas implicadas en el mercado pertinente, que puede dar una indicación de la amplitud de la infracción. Por otra parte, de ello se deduce que no hay que atribuir a ninguna de estas dos cifras una importancia desproporcionada en relación con los demás criterios de apreciación, de modo que la determinación del importe apropiado de una multa no puede ser el resultado de un mero cálculo basado en el volumen de negocios global.

(véanse los apartados 213, 214 y 227)

8. En cuanto a la determinación del importe de las multas que han de imponerse a las diferentes empresas que hayan participado en la misma infracción de las normas de la competencia, de acuerdo con las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, la Comisión tiene la posibilidad de no fijar las multas en función del volumen de negocios alcanzado por cada una de las empresas implicadas en el mercado de referencia, sino a aplicar, como importe inicial de cálculo para todas las empresas implicadas un importe absoluto fijado en función de la propia naturaleza de la infracción cometida, importe que posteriormente se modula para cada una de las empresas implicadas según varios factores.

(véase el apartado 223)

9. El principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido.

En el contexto del cálculo de las multas, la gravedad de las infracciones debe determinarse en función de un gran número de factores y que no hay que atribuir a ninguno de estos factores una importancia desproporcionada en relación con los demás elementos de apreciación.

El principio de proporcionalidad implica en este contexto que la Comisión debe fijar la multa en proporción a los elementos tenidos en cuenta para apreciar la gravedad de la infracción y, a este respecto, debe aplicar dichos elementos de forma coherente y justificada objetivamente.

(véanse los apartados 226 a 228)

10. El punto 3, primer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, prevé que se conceda una reducción del importe de la multa con arreglo a circunstancias atenuantes específicas si, por ejemplo, la empresa implicada ha desempeñado una «función exclusivamente pasiva o subordinada en la comisión de la infracción».

Entre los elementos que pueden revelar la función pasiva de una empresa en un cártel, pueden tenerse en cuenta el carácter mucho más esporádico de su participación en las reuniones en comparación con los otros miembros del cártel, su entrada tardía en el mercado afectado por la infracción, con independencia de la duración de su participación en ésta, o la existencia de declaraciones expresas en ese sentido que emanen de representantes de terceras empresas que hayan participado en la infracción. Por otra parte, la «función exclusivamente pasiva» de un miembro de un cártel implica la adopción por éste de una «actitud reservada», es decir, de una falta de participación activa en la elaboración del acuerdo o de los acuerdos contrarios a la competencia.

Por consiguiente, no basta que la empresa interesada adoptara una «actitud reservada» durante determinados períodos de la práctica colusoria o respecto a algunos de sus acuerdos. En este sentido, convocar reuniones, proponer un orden del día y distribuir documentos preparatorios de las reuniones es incompatible con la función pasiva de un subordinado que adopta una actitud reservada. Las mencionadas iniciativas revelan una actitud favorable y activa de la empresa la elaboración, el seguimiento y el control de la práctica colusoria.

El segundo guión del mencionado punto 3 establece que se concederá una reducción del importe de la multa con arreglo a circunstancias atenuantes en caso de falta de aplicación efectiva de los acuerdos. Para ello es preciso verificar si las circunstancias alegadas por la empresa permiten demostrar que, durante el tiempo en que se adhirió a los acuerdos ilícitos, dicha empresa eludió efectivamente la aplicación de éstos, actuando de modo competitivo en el mercado.

Sin embargo, una vez que se ha acreditado la participación de una empresa en una concertación con sus competidores en materia de precios, el hecho de que dicha empresa no haya ajustado su conducta en el mercado a la convenida con sus competidores no constituye necesariamente un elemento que deba tenerse en cuenta como circunstancia atenuante al determinar la cuantía de la multa que deba imponerse. En efecto, es posible que una empresa que, a pesar de la colusión con sus competidores, sigue una política más o menos independiente en el mercado, esté simplemente intentando utilizar el cártel en beneficio propio.

(véanse los apartados 251, 252, 254, 255, 257 y 267 a 269)

11. El principio ne bis in idem prohíbe sancionar a una misma persona más de una vez por un mismo comportamiento ilícito con el fin de proteger el mismo interés jurídico. La aplicación de este principio está supeditada a tres requisitos acumulativos: identidad de hechos, identidad de infractor e identidad de interés jurídico protegido.

Así, una empresa puede ser objeto válidamente de dos procedimientos paralelos por el mismo comportamiento ilícito y, por tanto, cabe imponerle dos sanciones, unade la autoridad competente del Estado miembro de que se trate y la otra comunitaria, en la medida en que dichos procedimientos persigan objetivos distintos y no exista identidad entre las normas infringidas.

De ello se deduce que el principio ne bis in idem no puede aplicarse, con mayor motivo, en un caso en el que es evidente que los procedimientos tramitados y las sanciones impuestas por la Comisión, por un lado, y por las autoridades de Estados terceros, por otro, no persiguen los mismos objetivos. En efecto, en el primer caso se trata de impedir que se falsee el juego de la competencia en el territorio de la Unión Europea o en el Espacio Económico Europeo, mientras que en el segundo caso el mercado que se trata de proteger es el de un Estado tercero. En ese caso no se cumple el requisito de la identidad de interés jurídico protegido, necesario para que pueda aplicarse el principio ne bis in idem.

(véanse los apartados 285 a 287)

12. La posibilidad de acumulación de sanciones —una comunitaria, la otra nacional— como resultado de la existencia de dos procedimientos paralelos, cuya procedencia resulta del especial sistema de reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de competencia, dado que se persiguen objetivos distintos, está sometida a una exigencia de equidad. Esta exigencia de equidad implica que al fijar la cuantía de las multas con arreglo al artículo 15 del Reglamento nº 17, la Comisión está obligada a tener en cuenta las sanciones que ya se hayan impuesto a la misma empresa por el mismo hecho, si se trata de sanciones impuestas por infracciones al Derecho de la competencia de un Estado miembro y, por consiguiente, cometidas en territorio comunitario.

Sin embargo, la obligación de tener en cuenta la exigencia de equidad resulta, por una parte, de la estrecha interdependencia entre los mercados nacionales de los Estados miembros y el mercado común y, por otra, del especial sistema de reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de prácticas colusorias en un mismo territorio.

(véanse los apartados 290 y 291)

13. La facultad de la Comisión de imponer multas a las empresas que, deliberadamente o por negligencia, cometan una infracción de las disposiciones del artículo 81 CE, apartado 1, o del artículo 82 CE constituye uno de los medios atribuidos a la Comisión con el fin de permitirle cumplir la misión de vigilancia que le otorga el Derecho comunitario. Esta misión comprende el deber de proseguir una política general dirigida a aplicar en materia de competencia los principios fijados por el Tratado y a orientar en este sentido el comportamiento de las empresas.

De ello se deduce que la Comisión tiene la facultad de decidir la cuantía de las multas con el fin de reforzar su efecto disuasorio cuando infracciones de un determinado tipo sean todavía relativamente frecuentes, a pesar de que su ilegalidad haya sido establecida desde el principio de la política comunitaria de la competencia, en razón del beneficio que determinadas empresas interesadas pueden sacar de ello.

El objetivo de disuasión perseguido por la Comisión está dirigido al comportamiento de las empresas en la Comunidad o en el Espacio Económico Europeo (EEE). Por consiguiente, el carácter disuasorio de una multa impuesta a una empresa por infracción de las normas comunitarias sobre competencia no puede determinarse ni únicamente en función de la situación particular de dicha empresa, ni en función de la observancia por parte de ésta de las normas sobre competencia establecidas por Estados terceros fuera del EEE.

(véanse los apartados 297, 298 y 300)

14. Si la Comisión se propone basarse en un pasaje de una contestación a un pliego de cargos o en un documento adjunto a dicha contestación para acreditar la existencia de una infracción en el contexto de un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, debe darse a las demás partes implicadas en dicho procedimiento la oportunidad de pronunciarse sobre ese elemento probatorio. En estas circunstancias, el referido pasaje de una contestación al pliego de cargos o el documento adjunto a dicha contestación constituye efectivamente una prueba de cargo frente a las diversas partes que hayan participado en la infracción.

Incumbe a la empresa afectada demostrar que el resultado al que llegó la Comisión en su decisión habría sido diferente si hubiera tenido que descartar como medio de prueba de cargo un documento no comunicado en el que la Comisión se basó para inculpar a dicha empresa.

Por lo que se refiere a la falta de comunicación de un documento de descargo, la empresa afectada únicamente debe probar que el hecho de no divulgarlo pudo influir, en su perjuicio, en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión. Basta con que la empresa demuestre que habría podido utilizar dichos documentos de descargo en su defensa, en el sentido de que, si hubiera podido valerse de ellos durante el procedimiento administrativo, habría podido invocar elementos que no concuerdan con las deducciones que efectuó la Comisión en esa fase y, por tanto, habría podido influir, de una manera o de otra, en las apreciaciones formuladas por ésta en la eventual decisión, al menos por lo que se refiere a la gravedad y a la duración del comportamiento que se le imputaba y, en consecuencia, al importe de la multa. En este contexto, la posibilidad de que un documento que no se ha comunicado pueda incidir en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión sólo puede determinarse tras un examen provisional de ciertos medios de prueba que revele que los documentos no comunicados pudieron tener en relación con dichos medios de prueba una importancia que no se habría debido menospreciar.

(véanse los apartados 343, 344 y 351)

15. Desde el momento en que el examen de los motivos por los que una empresa impugna la legalidad de una decisión de la Comisión mediante la que se le impone una multa por infracción de las normas comunitarias en materia de competencia no revele ilegalidad alguna en ella, no procede que el Tribunal de Primera Instancia ejercite su competencia jurisdiccional plena para reducir el importe de dicha multa.

(véase el apartado 386)