COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.5.2018

COM(2018) 335 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, AL COMITÉ DE LAS REGIONES Y AL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

sobre la revisión de la flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

{SWD(2018) 270 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL BANCO CENTRAL EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO, AL COMITÉ DE LAS REGIONES Y AL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES

sobre la revisión de la flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

El 13 de enero de 2015, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento» 1 . En ella se ofrecían nuevas orientaciones sobre cómo aplicar las disposiciones vigentes del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (el «Pacto») a fin de reforzar el vínculo entre las prioridades clave de la estrategia económica de la nueva Comisión, basada en tres ejes, a saber, la inversión, las reformas estructurales y la responsabilidad presupuestaria en apoyo del empleo y del crecimiento, así como para tener en cuenta en mayor medida los cambios en la situación económica. Las nuevas aclaraciones de la Comisión fueron objeto de un amplio debate con los Estados miembros, que dio lugar a la publicación de una Posición común acordada por el Comité Económico y Financiero (CEF), que fue refrendada por el Consejo Ecofin el 12 de febrero de 2016.

Las secciones 2.2 y 5 de la Posición común sobre flexibilidad solicitan a la Comisión que revise la eficacia de las aclaraciones antes de finales de junio de 2018. En particular, la revisión debería abordar dos elementos fundamentales, a saber, la eficacia de la modulación del esfuerzo presupuestario a lo largo del ciclo económico, así como la aplicación de la flexibilidad por las reformas estructurales y la inversión. Los cálculos y los datos necesarios en los que se basan las conclusiones de la presente revisión se presentan en un anexo técnico.

1. Los elementos principales de la flexibilidad en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento

La Comunicación de enero de 2015 se adoptó en un momento en el que Europa estaba empezando a salir de la recesión económica iniciada en 2008, pero seguía experimentando una recuperación débil y frágil, con grandes diferencias de un país a otro. En particular, el desempleo se mantenía en un nivel persistentemente elevado, la inversión pública y privada era débil y varios Estados miembros se enfrentaban a elevados niveles de deuda como legado de la crisis. La inflación permanecía contenida y considerablemente por debajo del objetivo del Banco Central Europeo.

En ese contexto, la Comunicación de la Comisión y la Posición común ofrecieron orientaciones prácticas sobre cómo aplicar las normas vigentes de forma responsable, diferenciada y que favoreciese el crecimiento.

Las aclaraciones se refieren únicamente al componente preventivo del Pacto, cuyo objetivo es garantizar una situación presupuestaria sólida en todos los Estados miembros a medio plazo. Este principio fundamental de responsabilidad presupuestaria fue sostenido y reafirmado por la Comisión. Al mismo tiempo, la Comisión permitió que el ajuste presupuestario exigido en las recomendaciones dirigidas a los Estados miembros varíe en función de i) las fluctuaciones del entorno económico y ii) la necesidad de promover las reformas estructurales y la inversión pública.

La modulación del ajuste presupuestario a lo largo del ciclo económico se realizó mediante la llamada «matriz de ajustes exigidos» (en lo sucesivo denominada simplemente «la matriz»). Esto significa que se exigen mayores esfuerzos presupuestarios a los Estados miembros que atraviesan una coyuntura económica favorable o que tienen elevados niveles de deuda pública, mientras que se exigen menores esfuerzos presupuestarios a los Estados miembros que atraviesan una coyuntura económica desfavorable o que tienen bajos niveles de deuda pública (véase el recuadro).

Se determinó que la relajación temporal y limitada del ajuste presupuestario exigido favorece las reformas estructurales y la inversión. El Pacto permite a los Estados miembros apartarse de una situación presupuestaria sólida (o de la senda de convergencia para su consecución) para hacer frente a los costes a corto plazo asociados con la aplicación de reformas estructurales que producirán resultados a largo plazo 2 , en virtud de la llamada «cláusula de reformas estructurales». La senda presupuestaria de un Estado miembro también podría tener en cuenta las inversiones públicas significativas realizadas a nivel nacional, pero cofinanciadas por la Unión. Así lo prevé la llamada «cláusula de inversión». Se han establecido salvaguardias para ambas cláusulas a fin de equilibrar la flexibilidad con la necesidad de preservar la prudencia presupuestaria. En el recuadro se facilita información complementaria sobre el funcionamiento de las dos cláusulas.

2. Principales conclusiones de la revisión

En consonancia con el mandato otorgado a la Comisión, la revisión responde a dos cuestiones principales. La primera es si la matriz que especifica el ajuste presupuestario anual ha sido eficaz a la hora de modular el ajuste presupuestario exigido a lo largo del ciclo económico. La segunda cuestión es si el aumento de la flexibilidad efectivamente propicia un incremento de las reformas estructurales y la inversión. Las principales conclusiones de la revisión (véase el anexo para consultar el análisis completo) se resumen a continuación.

La modulación cíclica de los ajustes presupuestarios exigidos ha sido eficaz. La matriz ha servido de base para establecer y cuantificar los ajustes presupuestarios exigidos en las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión en el contexto del Semestre Europeo desde 2015. El diseño de la matriz promueve una modulación real del esfuerzo presupuestario exigido de acuerdo con el ciclo económico y el nivel de deuda pública de los Estados miembros. Dicha modulación no reduce el ritmo normal del ajuste presupuestario necesario. Contribuye, por lo tanto, a la consecución de una situación presupuestaria sólida a medio plazo y promueve la reducción de la deuda a un ritmo satisfactorio.

Cuatro Estados miembros han solicitado aplicar las cláusulas de reformas estructurales y de inversión desde 2015: Italia, Letonia, Lituania y Finlandia la cláusula de reformas estructurales; e Italia y Finlandia la cláusula inversión. Aproximadamente la mitad de los Estados miembros habrían reunido las condiciones de admisibilidad para solicitar la aplicación de la cláusula de reformas estructurales, pero la mayoría no lo han hecho. El requisito de que un Estado miembro esté atravesando una coyuntura económica desfavorable para poder acogerse a la cláusula de inversión ha limitado considerablemente su aplicación. La obligación de respetar el margen de seguridad con respecto al límite del 3 % de déficit durante un período de tres años también ha demostrado su efecto restrictivo para algunos Estados miembros.

Los efectos positivos de las reformas y de las inversiones sobre la sostenibilidad presupuestaria se producen a lo largo de un período más prolongado que el cubierto por la presente revisión. Cabe señalar asimismo que es complejo evaluar con precisión los efectos sobre los volúmenes de inversión pública.

3. Conclusión: el nuevo enfoque ha funcionado y producido resultados

En general, la revisión pone de manifiesto que se han alcanzado en gran medida los objetivos clave de la Comunicación de la Comisión y la Posición común sobre flexibilidad. Proporcionan un marco previsible y transparente que ha permitido a la Comisión aplicar las normas vigentes del Pacto de forma equilibrada y adaptada a las circunstancias de cada país. El primer informe anual 3 publicado por el Consejo Fiscal Europeo también señaló una aplicación equilibrada del Pacto.

La flexibilidad prevista en el Pacto ha permitido un adecuado equilibrio entre el objetivo de garantizar una política presupuestaria prudente y el de estabilizar la economía. Las previsiones de la primavera de 2018 de la Comisión Europea muestran que la deuda pública y los déficits han disminuido, mientras que la actividad económica ha repuntado desde 2016 (gráficos 1 y 2).

Para el futuro, la modulación cíclica incentiva a los Estados miembros a aumentar su esfuerzo presupuestario en coyunturas económicas favorables para hacer que sus economías sean más resilientes. En el quinto año de expansión económica en Europa, ha llegado el momento de crear colchones presupuestarios que permitan que los estabilizadores automáticos desempeñen plenamente su función en la próxima crisis y mitiguen las repercusiones en materia social y de empleo. Esto resulta urgente, ya que, por un lado, la reciente mejora de las situaciones presupuestarias de muchos Estados miembros obedece en gran medida al ciclo económico positivo y, por otro, los niveles de deuda pública siguen estando cerca de sus máximos históricos en varios Estados miembros.

Gráfico 1: Evolución de las finanzas públicas y del crecimiento real en la EU-28 Fuente: Previsiones de la primavera de 2018 de la Comisión Europea.

Gráfico 2: Evolución de las finanzas públicas y del crecimiento real en la zona del euro Fuente: Previsiones de la primavera de 2018 de la Comisión Europea.

(1)

COM(2015) 12 final.

(2)

Artículo 5, apartado 1, y artículo 9, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

(3)

Consejo Fiscal Europeo, Informe anual de 2017 (15 de noviembre de 2017).