Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre las recomendaciones del CESE para una reforma sólida del Semestre Europeo

(Dictamen de iniciativa)

(2023/C 228/01)

Ponentes:

Gonçalo LOBO XAVIER, Javier DOZ ORRIT y Luca JAHIER

Decisión de la Asamblea	27.10.2022
Base jurídica	Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno
	Dictamen de iniciativa
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	18.4.2023
Aprobado en el pleno	27.4.2023
Pleno n.o	578
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	226/2/6

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

A pesar de sus deficiencias, el Semestre Europeo ha desempeñado un papel importante en la coordinación de las políticas económicas nacionales en el seno de la UE. Sin embargo, sus procedimientos no han permitido una participación satisfactoria de la ciudadanía y de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales de los Estados miembros en sus procesos y recomendaciones. En la mayoría de los Estados miembros el nivel de participación de la sociedad civil organizada en el Semestre Europeo es insuficiente y de escasa calidad. Aunque ha habido algunas mejoras en las consultas sobre los proyectos de planes nacionales de recuperación y resiliencia, estas no se han consolidado y en algunos países se han producido retrocesos, por razones políticas, en los compromisos de continuar apoyando esta participación.

1.2.

La Comunicación de la Comisión Europea que presenta las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE (1), que cuenta con el apoyo del Comité Económico y Social Europeo (CESE) (2), establece un marco de política fiscal flexible y diferenciado que requerirá negociaciones y acuerdos entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. Para que esto se lleve a cabo, es esencial que exista una implicación nacional en el proceso y en los compromisos realizados. Para lograrlo, es necesaria una reforma de los procedimientos y del calendario del Semestre Europeo.

1.3.

El CESE considera que la implicación de los Estados miembros solo es posible con la participación concreta y estructural de los agentes políticos, económicos y sociales en el proceso del Semestre Europeo. El CESE considera que la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, al igual que la de los Parlamentos nacionales y los entes locales y regionales, debe convertirse en uno de los pilares de esta revisión del Semestre Europeo. Deben aumentarse las competencias del Parlamento Europeo hasta el punto de poder disponer de más derechos de codecisión sobre las orientaciones y propuestas de política económica de carácter europeo.

1.4.

El CESE propone reformar el Semestre Europeo para reforzar su transparencia y democracia, la participación de la sociedad civil organizada y la eficacia de su funcionamiento, en consonancia con los objetivos de crecimiento económico, empleo de calidad, cohesión social y convergencia entre los Estados miembros y aceleración de la doble transición ecológica y digital. Los sistemas de indicadores existentes deben revisarse, complementarse y ser coherentes entre sí para contribuir así a mejorar los procedimientos de evaluación.

1.5.

El CESE considera que los principales instrumentos del Semestre Europeo, en particular las recomendaciones específicas por país (REP), deberían abarcar un período de tres años y estar sujetos a evaluaciones y revisiones anuales. Esta propuesta es coherente con la Comunicación de la Comisión Europea sobre un marco revisado de gobernanza económica de la UE y facilitará los procesos de implicación nacional y participación de la sociedad civil organizada.

1.6.

El cumplimiento de las REP permite evaluar la validez y eficacia del Semestre Europeo. Por tanto, el CESE considera que el incentivo más adecuado es vincular su ejecución al presupuesto de la UE y recibir parte de los fondos de este, junto con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR).

1.7.

El CESE propone que los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil participen a través de un procedimiento de consulta formal estructurado, a escala europea y nacional, que abarque las fases de elaboración y toma de decisiones y las fases de ejecución, supervisión y evaluación. El procedimiento debe llevarse a cabo en un organismo específico o en un organismo preexistente al que se atribuyan legalmente tales funciones. Los consejos económicos y sociales nacionales existentes también deberían desempeñar un papel importante en este proceso.

1.8.

El CESE considera que los principios y las características generales de la participación estructurada y permanente de la sociedad civil organizada en las distintas fases del Semestre Europeo deberían definirse en un Reglamento de la UE, respetando al mismo tiempo el hecho de que corresponde a la legislación nacional especificar en mayor medida los procedimientos y órganos en cuyo seno se lleva a cabo esta consulta y cumplir los criterios de apertura, transparencia y representatividad.

1.9.

En opinión del CESE, este Reglamento debería establecer criterios y principios básicos relativos, entre otras cosas, a las siguientes cuestiones: los calendarios (vinculados a los del MRR y el Semestre Europeo), el carácter oficial de las reuniones y el acceso público a la documentación en tiempo y forma, las actas, la comunicación pública de propuestas y respuestas gubernamentales y una hoja de ruta para la aplicación de los acuerdos.

1.10.

El CESE considera necesario profundizar el debate sobre la capacidad presupuestaria y los recursos propios de la UE. En opinión del Comité, los retos geopolíticos, económicos, sociales y medioambientales a los que se enfrentará la UE en los próximos años requerirán la financiación de bienes comunes europeos.

2.   Introducción

2.1.

El presente Dictamen tiene por objetivo fomentar la reflexión y la formulación de propuestas de reforma de los procedimientos del Semestre Europeo con el fin de aumentar la transparencia, la democracia y la eficacia de la gobernanza económica de la UE y lograr una participación más eficaz de la sociedad civil organizada.

2.2.

Nuestro análisis y nuestras propuestas tienen en cuenta el contenido de la gobernanza económica de la UE, la Comunicación de la Comisión Europea en la que se establecen orientaciones para un marco revisado de gobernanza económica de la UE, así como el Dictamen del CESE sobre esa Comunicación y las Resoluciones del Comité sobre la participación de la sociedad civil organizada en el desarrollo y la aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (2021 y 2022) (3).

2.3.

Al igual que se hizo para la preparación de las Resoluciones mencionadas, hemos llevado a cabo una amplia consulta con representantes de la sociedad civil organizada a través de las delegaciones nacionales del Grupo del Semestre Europeo (compuesto por tres miembros de cada país, uno por grupo). Esta consulta adoptó la forma de un cuestionario y siete visitas a países (mesas redondas). Los resultados de la consulta figuran en el anexo (4) y se resumen en el punto 5 del Dictamen.

3.   Contexto general

3.1.

Tras la crisis de 2008, el Semestre Europeo se introdujo como instrumento de gobernanza económica de la UE. Inicialmente centrado en la estabilidad financiera de los Estados miembros, ha integrado con el tiempo cuestiones sociales y de empleo, además de las políticas económicas y presupuestarias. Ahora se trata de un ciclo semestral de coordinación de las políticas económica, de empleo, social y fiscal: los Estados miembros adaptan sus presupuestos y políticas económicas a los objetivos y normas acordados a escala de la UE. Desde su introducción en 2011, se ha convertido en un foro consolidado para debatir los retos presupuestarios, económicos y de empleo de los países de la UE en el marco de este calendario anual común. Era necesaria una mayor coordinación entre los Estados miembros a la luz de las repercusiones económicas y sociales de la pandemia en 2020 y de la guerra desencadenada por la invasión injustificada y no provocada de Ucrania por parte de la Federación de Rusia. Por lo tanto, en 2021 el Semestre Europeo se adaptó para tener en cuenta la creación del MRR. La ejecución de los planes de recuperación y resiliencia impulsa ahora sus programas de reformas e inversiones para los próximos años. Gracias a su mayor alcance y a la supervisión multilateral, el Semestre Europeo complementa provechosamente la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

3.2.

De conformidad con el artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR (5), para la preparación y aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia se debe proporcionar un resumen del proceso de consulta, llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico nacional, y una breve explicación de cómo se reflejan en ese plan las aportaciones de las partes interesadas. Entre estas partes interesadas figuran las autoridades locales y regionales, los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones juveniles y otras. Sin embargo, como destacó el CESE en su Resolución aprobada en mayo de 2022, hasta ahora la participación de la sociedad civil organizada se ha considerado generalmente insatisfactoria, incluso teniendo en cuenta las diferencias naturales entre países en los procesos de consulta que se han llevado a cabo.

3.3.

Los cuatro objetivos principales del Semestre Europeo son: 1) prevenir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la UE; 2) garantizar unas finanzas públicas saneadas y sostenibles (Pacto de Estabilidad y Crecimiento); 3) apoyar reformas estructurales destinadas a estimular el crecimiento económico, el empleo y las políticas sociales (Europa 2020, Pacto Verde, Objetivos de Desarrollo Sostenible, pilar europeo de derechos sociales), y 4) impulsar inversiones. Tras la crisis de la COVID-19 y la adopción de NextGenerationEU, el objetivo ahora también es supervisar los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

3.4.

En noviembre de 2022, la Comisión Europea publicó una Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE (6), en la que proponía mantener los valores de referencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (déficit del 3 % del PIB y ratio de deuda pública sobre el PIB del 60 %) y establecer procedimientos para reducir la deuda diferenciados por país y negociados con sus gobiernos (con planes nacionales de trayectoria de política presupuestaria a medio plazo). Este marco revisado sería más sencillo, transparente y eficaz, con una mayor responsabilización nacional y una mejor ejecución. Con arreglo a esta arquitectura revisada, los planes fiscales de los Estados miembros más endeudados se establecerían por un período de cuatro años (con una posible prórroga de tres años adicionales), al tiempo que se seguiría un programa de inversión y reforma específico y acordado, sujeto a una supervisión anual de su cumplimiento. La presente propuesta refleja el «espíritu de NextGenerationEU», al que se ha hecho referencia. Las Conclusiones del Consejo Ecofin de 14 de marzo de 2023 (7) recogen muchas áreas en las que los pareceres de los Estados miembros convergen y otras en las que es necesario seguir trabajando en un marco revisado. Las Conclusiones proporcionan la orientación política necesaria para que la Comisión Europea prepare las propuestas legislativas pertinentes. En particular, el Consejo declaró que los Estados miembros deben impulsar la participación sistemática de los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras partes interesadas pertinentes de manera oportuna y significativa en todas las fases del ciclo del Semestre Europeo y del ciclo de elaboración de políticas, ya que aquí radica la clave para el éxito de la coordinación y la aplicación de las políticas en materia económica, de empleo y social, algo que también fue aprobado por el Consejo Europeo el 23 de marzo.

3.5.

A través de este instrumento de coordinación, el CESE ha tratado continuamente de impulsar la participación de la sociedad civil organizada en las decisiones que puedan afectarla. El objetivo de ello ha sido reforzar la legitimidad democrática y la confianza de la sociedad civil en las instituciones de la UE y garantizar una aplicación más eficaz de los planes y programas nacionales mencionados. Por lo tanto, esta consulta se llevó a cabo para determinar las recomendaciones de la sociedad civil organizada en los Estados miembros, reforzando así su papel en estos procesos. La consulta tuvo en cuenta los cambios que se están produciendo en el Semestre Europeo (la aplicación del MRR, la integración del capítulo REPowerEU y la revisión del marco de gobernanza económica de la UE).

4.   Metodología utilizada para esta consulta

4.1.

Los datos y la información requeridos para este informe se recabaron entre diciembre de 2022 y marzo de 2023. En total, se recibieron veintitrés aportaciones nacionales (respuestas al cuestionario o celebración de una mesa redonda) (8). Las consultas se realizaron sobre la base de los propios conocimientos de los miembros y en ellas tomaron parte interlocutores sociales y organizaciones de la sociedad civil. En algunos países participaron los consejos económicos y sociales nacionales u órganos equivalentes, y en otros se consultó también a representantes de los gobiernos.

4.2.

El presente Dictamen también se basa en fuentes externas, como publicaciones de grupos de reflexión, estudios de investigación comparativa y debates nacionales. Además, el cuestionario también se envió a algunas organizaciones europeas de la sociedad civil, a partes del Grupo de Enlace del CESE y a otros representantes de los tres grupos del CESE.

5.   Observaciones sobre los resultados de la consulta

Sección I: Seguimiento de nuestro trabajo precedente sobre los planes de recuperación y resiliencia

5.1.   Pregunta 1 — Situación actual de la participación de la sociedad civil organizada en la aplicación del plan de recuperación y resiliencia

En general, no se han producido cambios importantes. Los principales obstáculos son la falta de voluntad política de los gobiernos, la ausencia de un enfoque sistemático y uniforme del seguimiento y la falta de procedimientos y estructuras permanentes y formales de información y diálogo. La sociedad civil organizada propone instaurar una plataforma central sobre el Semestre Europeo que incluya toda la información nacional y crear mecanismos normalizados de consulta y seguimiento que otorguen un papel más activo a los consejos económicos y sociales nacionales (y organismos equivalentes).

Sección II: Puntos de vista de la sociedad civil organizada sobre el Semestre Europeo

Pregunta 2 — Consulta de la sociedad civil organizada en el marco del Semestre Europeo

La consulta de la sociedad civil organizada en el contexto del Semestre Europeo se considera, en general, insuficiente o ineficaz, una mera formalidad cuyas propuestas tienen un bajo índice de aceptación. Las partes interesadas nacionales proponen lo siguiente: un ciclo de consultas definido y periódico —con un mejor acceso a la documentación y una mayor transparencia—, la publicación de los resultados, un calendario coherente con el ciclo del Semestre Europeo y visibilidad del proceso para el público.

5.2.   Pregunta 3 — Eficacia y legitimidad del Semestre Europeo como instrumento para la coordinación de las políticas económicas y presupuestarias

La mayoría de los representantes de la sociedad civil organizada valoran positivamente el papel del Semestre Europeo en la coordinación de las políticas económicas y de empleo, aunque las deficiencias enunciadas le impiden tener una mayor eficacia y legitimidad, y consideran que la interactividad del proceso se ve obstaculizada por la carga administrativa y la falta de un método de consulta estructurado y uniforme. También critican el bajo índice de adopción de las REP y la escasa integración del pilar europeo de derechos sociales y de los indicadores sociales en los mecanismos de evaluación. Una mayoría propone que la reforma del Semestre Europeo dé prioridad a los objetivos a medio y largo plazo.

5.3.   Pregunta 4 — Recomendaciones específicas por país

La mayoría de los encuestados cree que las REP son coherentes con los retos a medio y largo plazo, aunque son demasiado generales o están demasiado centradas en la sostenibilidad presupuestaria, ignorando cuestiones como la salud, la educación y la inclusión social, y solo reflejan parcialmente los intereses de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil. Un mejor cumplimiento de las REP requiere una mejor adaptación a las prioridades del Gobierno y de los ciudadanos, mecanismos de supervisión y evaluación más transparentes y participativos, y un sistema más eficaz de incentivos y sanciones.

5.4.   Pregunta 5 — Pilares del Semestre Europeo cuyo refuerzo es una prioridad

La prioridad de las reformas estructurales y el crecimiento se ha visto reforzada por la pandemia. Las reformas estructurales promueven la resiliencia de la economía y requieren inversión, la segunda prioridad del Semestre Europeo. Las inversiones deben apoyar el desarrollo económico y la cohesión social. El refuerzo del diálogo social y la participación de la sociedad civil organizada en el Semestre Europeo deben quedar garantizados mediante un acto legislativo europeo. La sostenibilidad de las finanzas públicas, que es esencial, no debe oponerse a unas inversiones que promuevan la convergencia económica y social al alza.

5.5.   Pregunta 7 — Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)

La mayoría de los encuestados consideran que es necesario reforzar el vínculo entre los Fondos EIE y la aplicación de las REP y consolidar los diálogos políticos y sociales y las sinergias entre los organismos nacionales encargados de gestionar el Semestre Europeo y los Fondos EIE para elaborar una hoja de ruta que permita aplicar las REP. Debe fomentarse una mayor integración y convergencia de los objetivos, las políticas y los recursos nacionales, una mejor vinculación de los fondos con las políticas europeas y un mejor uso de los recursos para apoyar el desarrollo de las regiones menos favorecidas.

Sección III: Puntos de vista de la sociedad civil organizada sobre la gobernanza económica europea

5.6.   Pregunta 6 — Aspectos que deben reforzarse para mejorar la manera en que se aplica la gobernanza económica europea

La transparencia y la rendición de cuentas se consideran los elementos más importantes para mejorar la forma en que se lleva a cabo la gobernanza económica europea. Es importante garantizar que todas las partes interesadas tengan acceso a información sobre las recomendaciones de política económica y su aplicación, a fin de crear indicadores macroeconómicos, umbrales y objetivos claros para que el marco de gobernanza económica de la UE y el Semestre Europeo sean más detallados, específicos y tangibles. Además, se considera que es preciso reforzar la participación del Parlamento Europeo, los Parlamentos nacionales, los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil para garantizar que las políticas económicas reflejen las necesidades y preocupaciones de una amplia gama de partes interesadas.

6.   Observaciones generales

Revisión del marco de gobernanza económica de la UE

6.1.

El CESE apoya las propuestas de la Comisión Europea para la reforma de la gobernanza económica (9) y pide que se adopten rápidamente sus instrumentos legislativos para que puedan entrar en vigor en 2024, cuando también se levante la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

6.2.

Los cambios contenidos en la Comunicación de la Comisión, en particular los destinados a reducir los niveles de deuda pública en los Estados miembros con arreglo a los principios de diferenciación y flexibilidad (10), implicarán necesariamente cambios en los procedimientos del Semestre Europeo. El CESE considera que una consecuencia inevitable para garantizar una representación democrática sólida de la sociedad en su conjunto debe ser también una mayor participación de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales. Los distintos puntos de vista e intereses, que están representados en particular por los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, deben tenerse debidamente en cuenta en este importante ámbito de la política económica. La Comisión Europea destaca la importancia de la implicación nacional. En este contexto, es esencial que los planes fiscales nacionales a medio plazo se basen en lo que se ha hecho en el contexto de los planes de recuperación y resiliencia y lo refuercen, es decir, que se incluya un artículo similar al artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR que cree la obligación de un mayor control de la forma en que los Estados miembros consultan e incorporan en los planes las demandas de la sociedad civil organizada. Es fundamental conocer los puntos de vista de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil sobre las reformas e inversiones propuestas en estos planes y su aplicación.

6.3.

La Comisión acaba de publicar una Comunicación titulada «Un plan industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas» (11). Reúne la necesidad de garantizar el cumplimiento de los objetivos del Pacto Verde, la aplicación del concepto de autonomía industrial estratégica europea y las medidas para reforzar la competitividad de la industria ecológica europea frente a las consecuencias de la ley de reducción de la inflación promovida por el Gobierno de los Estados Unidos. Una de las propuestas del plan industrial del Pacto Verde es la creación de un Fondo europeo de soberanía como parte de la revisión intermedia del marco financiero plurianual 2021-2027, con el fin de invertir en las tecnologías más innovadoras en el ámbito de la doble transición ecológica y digital «salvaguardando así la cohesión y el mercado único ante los riesgos causados por la disponibilidad desigual de los fondos estatales» (12).

6.4.

El debate político y académico sobre la gobernanza económica de la UE incluye cuestiones como la creación de una capacidad presupuestaria central permanente de la UE y el nivel y tipo de recursos propios que la UE debería tener. El presente Dictamen no tiene por objeto tratar estas cuestiones. El CESE considera que las instituciones de la UE deben llevar a cabo urgentemente una profunda reflexión sobre estas cuestiones y sobre los modelos para una mayor integración de las políticas monetaria, fiscal y presupuestaria. Sin embargo, creemos que el Comité habla en nombre de la mayoría de la sociedad civil organizada europea cuando afirma que encontrar soluciones europeas comunes y construir bienes europeos comunes es esencial para hacer frente a los retos geopolíticos, económicos, medioambientales y sociales a los que se enfrentan la UE y sus Estados miembros y para aplicar con éxito las transformaciones ecológica y digital que conduzcan a un modelo económico más productivo, competitivo y sostenible desde el punto de vista medioambiental y social. En opinión del CESE, colmar la brecha tecnológica con los Estados Unidos y China y reforzar las cadenas de valor requiere una política industrial europea común. La autonomía estratégica que piden las instituciones europeas, en ámbitos que van desde la política exterior y de defensa hasta las políticas industrial, tecnológica, comercial, de salud, de capacitación y de investigación y desarrollo, requiere soluciones europeas comunes y bienes europeos comunes. Necesitamos algo más que soluciones nacionales basadas en la capacidad presupuestaria de cada Estado miembro, lo que podría afectar gravemente al correcto funcionamiento de uno de los mayores logros de la UE: el mercado único.

6.5.

El CESE considera que, para financiar adecuadamente los bienes comunes europeos, debemos empezar a trabajar por un uso adecuado, eficiente y eficaz de los recursos financieros existentes, aprovechando al máximo todos los recursos disponibles para la inversión pública y público-privada y los instrumentos de financiación de la UE. A tal fin, el CESE pide la máxima flexibilidad en la ejecución de los programas y en las sinergias y transferencias de fondos entre ellos, junto con la aplicación de sistemas rigurosos de evaluación y seguimiento. La participación de la sociedad civil puede hacer que este proceso sea más transparente y eficaz.

6.6.

No obstante lo anterior, la magnitud de las necesidades de inversión, en términos de bienes comunes y apoyo a la inversión que deben realizar los Estados miembros, requerirá financiación adicional. Además, deben crearse las condiciones adecuadas para asegurar una inversión privada adecuada y garantizar el marco regulador más adecuado a largo plazo. Este fue el punto de vista expresado por el CESE en la Resolución (2022) antes mencionada sobre los planes nacionales de recuperación y resiliencia, vinculados a la consecución de los objetivos del Pacto Verde y a la aceleración de la transición energética. Debemos ser conscientes de que una condición necesaria para avanzar en esta dirección es, ante todo, la aplicación satisfactoria de los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

6.7.

El CESE considera que una buena gobernanza económica y presupuestaria debe resolver lo antes posible la cuestión del sistema de ingresos propios de la UE, cumpliendo los compromisos establecidos en el MFP 2021-2027 y NextGenerationEU y sentando las bases para reforzar el presupuesto europeo a largo plazo.

El Semestre Europeo y sus procedimientos

6.8.

A pesar de sus deficiencias, el Semestre Europeo ha desempeñado un papel importante en la coordinación de las políticas económicas nacionales. Sin embargo, sus procedimientos no permiten una participación lo bastante clara y regular de la ciudadanía y de los agentes políticos, económicos y sociales nacionales de los Estados miembros en sus procesos y recomendaciones. Durante la gran recesión de este siglo, el Semestre Europeo fue el canal de transmisión de políticas claramente procíclicas, derivadas, por supuesto, de los principios de economía política según los cuales se gestionó. En la respuesta, muy diferente, que las instituciones europeas dieron a la crisis de la COVID-19, los procedimientos del Reglamento del MRR han sustituido a los del Semestre Europeo. Con el incentivo positivo de sus subvenciones y préstamos, ha configurado, a través de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, un determinado modelo de planificación indicativa de las inversiones y las reformas estructurales. Cuando expire el MRR, no será posible volver al anterior modelo del Semestre. De ahí la necesidad de la reforma que propone el CESE.

6.9.

La naturaleza y la intensidad de los problemas que la sociedad civil organizada ha detectado en el funcionamiento del Semestre Europeo y del MRR varían naturalmente de un Estado miembro a otro. Sin embargo, lo que más se puede criticar son los siguientes aspectos en particular: — la comunicación con las partes interesadas y la sociedad no tiene la calidad y transparencia suficientes; — la participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil organizada rara vez alcanza un nivel de calidad que permita reconocer su utilidad; — los breves plazos para la consulta de la sociedad civil organizada en el marco del Semestre Europeo dificultan la participación de todos los agentes políticos, económicos y sociales nacionales y el cumplimiento de las directrices incluidas en los planes nacionales de reforma y las recomendaciones específicas por país; — en muchos casos, los planes nacionales de reforma y las recomendaciones específicas por país no están suficientemente bien estructurados en sus objetivos y propuestas de reforma y su contenido social es inapropiado; — el nivel de cumplimiento de las recomendaciones específicas por país es deficiente en varios países y el mecanismo de sanciones ha demostrado ser ineficaz.

6.10.

Los procedimientos del MRR han mejorado la situación en algunos aspectos. Aunque todavía no se ha iniciado la evaluación intermedia (13), las consultas realizadas en relación con las dos Resoluciones del CESE antes mencionadas y con el presente Dictamen han puesto de manifiesto un nivel significativo de cumplimiento con las reformas necesarias. Esto está indudablemente vinculado al incentivo positivo que ofrece la recepción de fondos del MRR. Sin embargo, el nivel de ejecución de las inversiones va con retraso. El nivel de participación de la sociedad civil organizada mejoró en las primeras fases de aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia en comparación con el nivel alcanzado en la fase de preparación y con el nivel habitual del Semestre. Sin embargo, no se observaron mejoras en 2022 y se han detectado graves retrocesos en algunos países debido a cambios políticos.

6.11.

Una reforma del marco de gobernanza económica, tal como propone la Comisión Europea, exige claramente una adaptación del Semestre Europeo. El marco común revisado de la política fiscal ofrecerá un marco más flexible y diferenciado con negociaciones y acuerdos entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. Supondrá cambios en los calendarios y procedimientos del Semestre Europeo. Para que siga siendo eficaz y tenga éxito, tendrá que facilitar la implicación nacional en el proceso y los compromisos asumidos, lo que solo puede lograrse con una participación más amplia de los agentes políticos, económicos y sociales en el proceso. En opinión del CESE, la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil debe ser, por lo tanto, uno de los pilares del Semestre Europeo revisado. También es esencial la participación de los Parlamentos nacionales y de los entes locales y regionales.

6.12.

El CESE ya ha pedido un acto legislativo europeo para regular la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil en el Semestre Europeo. El artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento del MRR podría considerarse un embrión de esa norma que pide el CESE. Proponemos que sea un Reglamento que establezca los principios básicos y las características de las consultas con las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, el Reglamento respetaría las tradiciones y procedimientos nacionales de participación social, al tiempo que exigiría que se llevara a cabo de conformidad con los principios y características fundamentales establecidos en la normativa europea.

6.13.

La Comisión Europea ha anunciado la próxima publicación de una Comunicación sobre el refuerzo del diálogo social y una recomendación sobre el papel del diálogo social a nivel nacional. El CESE considera que, en caso de que esta iniciativa desemboque en la promulgación de legislación, esta debería ser complementaria al Reglamento solicitado por el Comité.

7.   Propuestas para una reforma del Semestre Europeo

7.1.

El CESE propone reformar el Semestre Europeo para reforzar los siguientes principios, valores y tendencias: la transparencia, la democracia, la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil, la eficacia de su funcionamiento para el crecimiento de las economías y la calidad del empleo, la contribución a la cohesión social y la convergencia entre los Estados miembros y la realización de las transiciones ecológica y digital de la economía de la UE.

7.2.

A tal fin, los actuales sistemas de indicadores —económicos y de empleo, sociales y medioambientales— deben renovarse, complementarse y ser coherentes entre sí, a fin de reforzar los procedimientos de evaluación, en los que también deben participar los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil.

7.3.

El CESE aboga por un Semestre Europeo que tenga siempre en cuenta la dimensión social de las decisiones económicas a la hora de coordinar las economías de la UE y formular propuestas destinadas a impulsar su crecimiento sostenible. Las medidas promovidas por el Semestre deben dar prioridad tanto a la capacidad de innovación y al crecimiento de la productividad como a la realización de transiciones justas en las transformaciones ecológica y digital de la economía europea y a la aplicación del pilar europeo de derechos sociales. Este es el fructífero equilibrio que se ha denominado «sostenibilidad competitiva de la UE», tal como se define en las dos últimas ediciones del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible, que ha contado con el pleno apoyo del CESE.

7.4.

El CESE considera que los principales instrumentos del Semestre Europeo —Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible, planes nacionales de reforma y REP— deberían tener una duración de tres años y ser evaluados y revisados anualmente. Esto también permitiría un mejor proceso de participación de los agentes políticos, económicos y sociales, aumentaría la implicación nacional y fomentaría una mejor aplicación de estos instrumentos.

7.5.

El cumplimiento de las recomendaciones específicas por país en la perspectiva a medio plazo que defiende el CESE ayudará a calibrar la validez y la eficacia de esas recomendaciones. La consulta realizada en el marco del presente Dictamen recogió, en particular, las opiniones de la sociedad civil organizada sobre el valor de las sanciones por incumplimiento y sobre los tipos de sanciones más eficaces. El CESE considera que el enfoque más adecuado es proporcionar incentivos para el cumplimiento de los compromisos nacionales vinculándolos al presupuesto de la UE y a la recepción de determinados fondos por parte de los Estados miembros, en consonancia con el modelo del MRR. Para que estos compromisos sean equilibrados y coherentes con todos los pilares de la gobernanza económica, es esencial que el proceso de implicación nacional sea democrático e implique a los agentes políticos y sociales.

7.6.

Un Semestre Europeo más democrático significa que los órganos políticos democráticos europeos y nacionales participen en sus procedimientos y, en algunos casos, en sus decisiones. Nos referimos al Parlamento Europeo, a los Parlamentos nacionales y a las instituciones políticas locales y regionales. El presente Dictamen no tiene por objeto proponer fórmulas o competencias específicas. No obstante, cabe señalar que el proceso de implicación nacional de las recomendaciones y medidas del Semestre, que es tan necesario para su eficacia, requiere que estas instituciones nacionales desempeñen un papel importante tanto en la elaboración de los planes y recomendaciones como en su evaluación. Del mismo modo, deben aumentarse las competencias del Parlamento Europeo hasta el punto de tener capacidad de codecisión sobre las orientaciones y propuestas generales de política económica de carácter europeo.

7.7.

El CESE propone la participación de los interlocutores sociales y de las organizaciones representativas de la sociedad civil a través de un procedimiento de consulta formal estructurado, tanto a nivel europeo como nacional. Esa participación debe tener lugar tanto en la fase de elaboración de directrices, recomendaciones y medidas como en las fases de aplicación y evaluación. Debería haber un órgano específico, quizás uno ya existente, encargado formal y jurídicamente de la consulta sobre el Semestre Europeo y de la participación de la sociedad civil en su evaluación. En muchos países los consejos económicos y sociales nacionales podrían desempeñar un papel importante en las consultas y la evaluación del Semestre Europeo. Sin embargo, esto es algo que sigue siendo competencia de cada país, de acuerdo con las tradiciones y la legislación de cada Estado miembro. Actualmente, cada país también decide si los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil participan a través del mismo procedimiento y organismo o mediante procesos distintos.

7.8.

El CESE considera que la participación de los interlocutores sociales y de la sociedad civil organizada en las distintas fases del Semestre Europeo debería establecerse mediante un Reglamento de la UE que fije los valores, los principios y las características principales que han de respetarse, dejando a la legislación nacional la tarea de determinar los procedimientos y organismos responsables de su aplicación. En opinión del CESE, para contar con un proceso de consulta formal eficaz a nivel nacional, ese Reglamento debería establecer los siguientes requisitos principales: — el proceso debe ser permanente y estructurado y las especificaciones deben regirse por la legislación nacional; en el caso de los Estados miembros que ya dispongan de dicha legislación, esta debe revisarse y actualizarse de conformidad con las disposiciones del Reglamento de la UE; — el proceso no debe ser único, limitado a un período o año específico, sino que debe basarse en un mecanismo permanente de consulta e intercambio apropiado que abarque todas las fases, con estructuras y métodos adecuados. Los informes periódicos sobre el proceso de consulta deben publicarse anualmente, transmitirse a la Comisión Europea y a los Parlamentos nacionales y ponerse a disposición de la sociedad civil organizada y del público en general en cada Estado miembro; — los procedimientos deben cumplir los criterios de apertura, transparencia y representatividad. El acceso abierto a la información debe abarcar todos los documentos y estadísticas relacionados con el MRR y el Semestre Europeo e incluir los datos clave sobre proyectos de inversión y los resultados de los cuadros de indicadores económicos, sociales y medioambientales. La utilización de portales web que los reúnan de manera adecuadamente estructurada debe ampliarse a todos los Estados miembros; — cada Estado miembro debe especificar el tipo de organismo u organismos a través de los cuales se llevará a cabo el proceso participativo, junto con las características que deben tener para garantizar que sus miembros sean representativos y que la política no interfiera en sus nombramientos. La consulta formal de la sociedad civil organizada ha de tener lugar en la fase de redacción de los documentos clave del Semestre Europeo —Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible, Informe conjunto sobre el empleo, directrices para el empleo, programas nacionales de reforma, recomendaciones específicas por país, etc.— y en las fases de aplicación y evaluación. La participación de la sociedad civil organizada también debería ampliarse a los procesos de reforma fruto de las REP y del procedimiento de desequilibrio macroeconómico o del mecanismo revisado del modelo de gobernanza económica de la UE; — los calendarios del proceso de consulta deben ser suficientemente homogéneos a escala de la UE, lo que permitirá que converjan en un proceso común y garantizará la coherencia con los procesos que ya existen y con los adaptados a la integración del MRR en el Semestre Europeo; — las reuniones se convocarán en tiempo y forma y se enviarán a los interlocutores sociales y a las organizaciones de la sociedad civil que se hayan convocado los documentos e información necesarios con la suficiente antelación para que los representantes de la sociedad civil organizada los estudien. Se levantará acta de las reuniones, que incluirá las propuestas de los representantes de la sociedad civil organizada; — los gobiernos nacionales y la Comisión Europea deben responder oportunamente a las propuestas de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil e incorporar a los documentos de trabajo del Semestre Europeo —en sus distintas fases— esas propuestas y las respuestas motivadas. También debe incluirse una hoja de ruta para la aplicación de las propuestas aceptadas; — la participación de la sociedad civil organizada a través de delegados de sus organizaciones representativas y mediante consultas estructuradas formales puede complementarse, pero nunca sustituirse, por consultas en línea, abiertas o semiabiertas.

7.9.

El CESE considera que deberían aplicarse criterios similares a los procedimientos de diálogo social y de diálogo con la sociedad civil y a los organismos que los apoyan a nivel europeo. Obviamente, habría que realizar algunas adaptaciones debido a sus diferencias en cuanto a ámbito de aplicación, contenido y calendario.

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(1)  COM(2022) 583 final — Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE.

(2)  Dictamen del CESE «Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE» (DO C 146 de 27.4.2023, p. 53).

(3)  Resoluciones del CESE «Participación de la sociedad civil organizada en los planes nacionales de recuperación y resiliencia — ¿Qué funciona y qué no funciona?», aprobada en febrero de 2021 (DO C 155 de 30.4.2021, p. 1), y «Participación de la sociedad civil organizada en los planes nacionales de recuperación y resiliencia — ¿Cómo se puede mejorar?», aprobada en mayo de 2022 (DO C 323 de 26.8.2022, p. 1).

(4)  Anexo al Dictamen de iniciativa sobre «Recomendaciones del CESE para una reforma sólida del Semestre Europeo» (europa.eu).

(5)  Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO L 57 de 18.2.2021, p. 17).

(6)  COM(2022) 583 final.

(7)  Semestre Europeo 2023 — Informe de síntesis elaborado por la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea (20.3.2023).

(8)  AT, BE, BG, CZ, IE, IT, EL, ES, FI, FR, HR, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE y DK.

(9)  Dictamen del CESE «Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE» (DO C 146 de 27.4.2023, p. 53).

(10)  En particular, en los puntos 3.6 y 3.7 del Dictamen mencionado el CESE presentó una propuesta para impulsar esta flexibilidad.

(11)  COM(2023) 62 final.

(12)  En su intervención en el pleno del CESE del 24 de enero de 2023, la vicepresidenta ejecutiva de la Comisión Europea, Margrethe Vestager, informó de que, de los 677 000 millones EUR que los Estados miembros habían asignado a las empresas desde el inicio de la pandemia, Alemania representaba el 50 % y Francia el 25 %.

(13)  Informe de evaluación del CESE sobre la evaluación intermedia del MRR (que se aprobará en septiembre de 2023).