Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Informe sobre la política de competencia 2017

[COM(2018) 482 final]

(2019/C 110/08)

Ponente:

Baiba MILTOVIČA

Consulta	Comisión Europea, 5.9.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente:	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	21.11.2018
Aprobado en el pleno	12.12.2018
Pleno n.o	539
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	188/1/9

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE acoge con satisfacción el estilo conciso y el enfoque del Informe de 2017, que va acompañado de un exhaustivo documento de trabajo de los servicios de la Comisión. La aplicación de una política de competencia eficaz no solo es fundamental para una economía de mercado sostenible, sino que puede garantizar la igualdad de condiciones a los productores de bienes y servicios, tranquilizar a los consumidores, estimular la competencia y lograr objetivos sociales fundamentales, como la libertad de elección de los consumidores, así como objetivos políticos, como el bienestar de los ciudadanos europeos y la promoción de la integración del mercado europeo. Junto con determinados terceros países, también desempeña un papel importante a la hora de apoyar dinámicas empresariales, medioambientales y sociales positivas en materia de comercio internacional.

1.2.

El Informe de 2017 hace especial hincapié en el cumplimiento y la ejecución de la normativa, y proporciona ejemplos de medidas contundentes adoptadas por la Comisión. Los consumidores y las pequeñas y medianas empresas a menudo se encuentran en desventaja debido a que las grandes empresas posiblemente abusan de su posición dominante en el mercado, por lo que las medidas que abordan las prácticas contrarias a la competencia son especialmente bienvenidas.

1.3.

El aumento de las actividades contrarias a la competencia en los mercados de la UE se ha visto acompañado del desarrollo constante de las autoridades nacionales de competencia (en lo sucesivo, ANC) como importantes responsables de la ejecución del Derecho de la competencia. La Directiva REC+, que capacita a las ANC para que sean más eficaces, refuerza la capacidad nacional en este ámbito.

1.4.

El refuerzo de la autonomía de las ANC y la provisión de recursos adecuados resultan de vital importancia. Para que su labor sea eficaz, necesitan verdadera independencia, conocimientos especializados y formación; además, l la Directiva REC+ debe supervisarse de cerca para que así sea. Deberá alentarse la adopción de medidas preventivas para evitar conductas contrarias a la competencia y endurecerse las sanciones de manera que constituyan un elemento disuasorio eficaz.

1.5.

El CESE apoya a la Comisión en lo que respecta al cumplimiento de las normas de competencia en el sector privado y aboga por que los ordenamientos jurídicos de todos los Estados miembros faciliten la interposición de demandas colectivas. La Comisión debería seguir supervisando la eficacia de los mecanismos de recurso colectivo en caso de infracciones a la legislación sobre competencia en los distintos Estados miembros y emprender nuevas medidas si fuera necesario. En este sentido, es desalentadora la propuesta sobre los recursos colectivos que la Comisión presenta en el marco de la propuesta «Un Nuevo Marco para los Consumidores».

1.6.

Deberían considerarse otras propuestas sobre franquicias, que se incluirán en el Reglamento de exención por categorías (1) para restablecer el equilibrio comercial y contractual entre los franquiciados y el franquiciador.

1.7.

Cuando resulten significativas para las actividades paracomerciales desarrolladas por entes locales que puedan acogerse a subvenciones públicas que permitan la competencia desleal, deberán analizarse para comprobar si es necesario adaptar las normas sobre ayudas estatales u otros instrumentos.

1.8.

En cuanto a la Directiva sobre denunciantes, se recomienda que al proceder a su transposición y aplicación, la legislación nacional prevea que los denunciantes tengan acceso a representantes sindicales en todo momento y otorgue plena protección al denunciante en cualquier circunstancia.

1.9.

Cuando proceda en aras del control de la aplicación del Derecho de competencia, se sugiere que la Comisión analice detalladamente las prácticas de los reguladores de la energía en todos los Estados miembros, junto con el CEER y la ACER, para identificar acciones que puedan eliminar aquellas prácticas restrictivas que sigan siendo perjudiciales para los consumidores.

1.10.

Una nueva revisión del funcionamiento de la cadena de distribución de alimentos en futuros informes sobre la política de competencia podría identificar y proponer soluciones para erradicar el continuo ejercicio del poder de mercado por parte de los distribuidores dominantes, que puede resultar inadecuado.

1.11.

En el sector de la economía digital existen y surgen continuamente una serie de prácticas contrarias a la competencia. El Comité expresa su preocupación por que no se dediquen los recursos adecuados para realizar un seguimiento de este sector en rápida evolución y pujante económicamente, y pide para ello la inclusión de una disposición específica en el marco financiero plurianual.

1.12.

Existen factores que quedan fuera del ámbito estricto de la política de competencia, pero que suscitan preocupación en cuanto a posibles distorsiones de mercado: grandes divergencias entre Estados miembros en cuanto a su política de tributación de sociedades, prácticas de empleo conocidas colectivamente como dumping social, prácticas que surgen en la economía del trabajo esporádico y cuestiones relativas a la economía circular y a la sostenibilidad económica mundial. El Comité insta a la Comisión a que despliegue plenamente sus competencias y su capacidad para garantizar que, en la medida de lo posible, se vigilen, aclaren y corrijan dichas zonas grises en las que se constata un comportamiento contrario a la competencia.

1.13.

El Derecho de la competencia figura entre los aspectos más antiguos del acervo, pero no siempre se ajusta a los retos de este siglo. En particular, la disociación artificial del mercado y los ámbitos socioambientales se verían beneficiados por una revisión exhaustiva y sistemática del Derecho de la competencia de la UE, teniendo en cuenta objetivos económicos, medioambientales y sociales.

2.   Contenido del Informe sobre la política de competencia de 2017

2.1.

La política de competencia representa la piedra angular del mercado único y ha estado vigente desde el Tratado de Roma y la fundación de la actual Unión Europea. Se ha establecido en un marco consagrado en disposiciones tales como los artículos 101 y 102 del TFUE, que aclaran su contenido y alcance.

2.2.

El año 2017 fue testigo de acciones específicas en beneficio de los consumidores y la industria europea en áreas clave: la economía digital, la energía, el sector farmacéutico y agroquímico, las industrias de redes y los mercados financieros. Este sumario pone de relieve los puntos principales del Informe, que a su vez resume el amplio trabajo realizado en numerosos sectores económicos.

2.3.

La política debe traducirse en normas y debe velarse por el cumplimiento de estas. La Comisión Europea es miembro fundador de la Red Internacional de Competencia y, asimismo, participa activamente en todos los foros internacionales dedicados a la competencia, como la OCDE, la UNCTAD, la OMC y el Banco Mundial. En particular, la Comisión colabora estrechamente con las autoridades nacionales de competencia y ha propuesto nuevas normas en forma de Directiva para que las autoridades de competencia de los Estados miembros puedan supervisar m (2) ás eficazmente la aplicación de las normas de defensa de la competencia de la UE.

2.4.

Es importante que las personas que tengan conocimiento de la existencia o del funcionamiento de un cártel u otros tipos de incumplimiento de las normas de defensa de la competencia dispongan de los medios necesarios para sacar estas prácticas a la luz. Se ha instaurado un nuevo instrumento de denuncias anónimas que facilita este proceso y está plenamente operativo.

2.5.

Los requisitos relativos a la notificación de medidas de ayuda estatal de menor envergadura y menos problemáticas se han simplificado y se han introducido exenciones; además, veinticuatro Estados miembros se han adscrito al módulo de adjudicación con transparencia que proporciona información sobre ayudas estatales.

2.6.

Se han emprendido medidas para el cumplimiento riguroso de las normas de competencia en mercados concentrados. El sector farmacéutico fue objeto de una primera investigación por parte de la Comisión sobre las inquietudes relativas a las prácticas excesivas de fijación de precios en la industria farmacéutica; se analizaron varias fusiones en el sector agroquímico y se prohibió una fusión en la industria cementera que habría reducido la competencia.

2.7.

En el sector de la energía se emprendieron medidas coercitivas en relación con los mecanismos de ayudas estatales y de capacidad; además, se prosiguió investigando las prácticas comerciales de Gazprom en Europa Central y Oriental con una evaluación preliminar que concluyó en que se estaban infringiendo las normas de defensa de la competencia de la UE.

2.8.

En materia de transporte, se examinaron las adquisiciones en el sector de la aviación y se detectaron acciones contrarias a la competencia en el transporte ferroviario en Lituania, que dieron lugar a multas y medidas correctivas, y se apoyó la prestación de ayuda estatal al sector en Grecia y Bulgaria. Se emprendió una acción anticártel contra Scania en relación con el transporte de mercancías por carretera y se impusieron multas elevadas a varias empresas del sector de los recambios para automóviles.

2.9.

La ampliación del ámbito de aplicación del Reglamento general de exención por categorías a puertos y aeropuertos facilitó la prestación de ayuda estatal apropiada.

2.10.

La investigación de la Comisión sobre la fusión propuesta entre la Deutsche Börse y el London Stock Exchange Group concluyó que habría creado un monopolio de hecho y, en consecuencia, fue prohibida.

2.11.

El CESE observa que la política de competencia de la UE deberá responder de manera constructiva y creativa al desafío de la salida del Reino Unido de la UE. Según lo establecido por el Consejo Europeo, cualquier acuerdo comercial futuro debería garantizar unas condiciones equitativas, especialmente en lo que se refiere a la competencia y las ayudas estatales.

3.   Observaciones generales

3.1.

El CESE acoge con satisfacción el Informe de 2017, que contiene numerosos ejemplos en los que la Comisión se centra en promocionar el bienestar del consumidor y en evitar que se le perjudique. El efecto subsiguiente de este enfoque no es solo fortalecer la integración del mercado único sino también el desarrollo económico y los objetivos conexos de política social.

3.2.

En el último año, los dictámenes del CESE han identificado con frecuencia la importancia de una política de competencia efectiva y llevada a la práctica. Los indicadores de prosperidad y bienestar del consumidor, junto con el mantenimiento de una estructura competitiva efectiva, brindan la justificación para abordar la explotación, las prácticas de exclusión y los acuerdos restrictivos. Al fomentar las mejores prácticas económicas, una política de competencia firme fomenta el fortalecimiento de las empresas europeas en mercados mundiales competitivos y la promoción de los objetivos sociales en los que se basa.

3.3.   Emisiones del sector del automóvil

3.3.1.

En su Dictamen sobre las acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambiental (3), el CESE observa que el cumplimiento insuficiente de los mecanismos que garantizan la aplicación de la legislación y la gobernanza en materia de medio ambiente es un factor lamentable de competencia desleal y de perjuicio económico. El Comité observa que el cumplimiento y la adhesión al Estado de Derecho son fundamentales para una política de competencia sólida.

3.3.2.

En este contexto, el Comité aprecia que la investigación preliminar de la Comisión de un posible cártel que involucra a BMW, Daimler, Volkswagen, Audi y Porsche, sobre si estas empresas han restringido el desarrollo de sistemas selectivos de reducción catalítica y filtros de partículas, limitando potencialmente el despliegue de tecnologías más respetuosas con el medio ambiente, ha llevado ahora al equipo anti-competencia a incoar un procedimiento de investigación formal.

3.4.   Los mecanismos de recurso colectivo

3.4.1.

El Comité toma nota de la transposición final de la Directiva sobre daños y perjuicios (4) que, en parte, aborda la cuestión de proporcionar un mecanismo jurídico para interponer recursos colectivos. No obstante, la retirada de la propuesta de Directiva preparada por la DG COMP en 2009, unida a la propuesta recientemente incluida en el paquete «Un Nuevo Marco para los Consumidores», es un indicio de la falta de voluntad política para dar pasos significativos encaminados a definir un régimen de recursos colectivos a nivel europeo verdaderamente eficaz. Por ello, el CESE insta a la Comisión a que siga supervisando la eficacia de los mecanismos de recurso colectivo en caso de infracciones a la legislación sobre competencia en los distintos Estados miembros y adopte nuevas medidas si fuera necesario.

3.5.   Franquicias en el sector minorista

3.5.1.

El CESE señala que existe un problema creciente relacionado con los contratos de franquicia en el sector minorista, que puede tener graves repercusiones en materia de competencia. Por ejemplo, un litigio importante acaecido en los Países Bajos entre el franquiciador HEMA y una serie de franquiciados con respecto a contratos vigentes y la cuota de las ganancias procedente de las ventas por internet ha derivado en la rescisión de contratos de franquicia. El Comité pide a la Comisión que analice esta situación y presente propuestas adicionales sobre franquicias que puedan incluirse en el Reglamento de exención por categorías (5) con el fin de restablecer el equilibrio comercial y contractual entre los franquiciados y el franquiciador.

3.6.   Subvenciones en la esfera de los entes locales

3.6.1.

En muchos Estados miembros, los entes locales se están orientando hacia actividades comerciales utilizando recursos o instalaciones de carácter público, lo que puede conducir a una competencia desleal si existe un elemento de subvención. Por ejemplo, las pymes de los sectores de los servicios alimentarios y del turismo compiten con actividades subvencionadas en los comedores de clubes deportivos, centros de ocio, etc. Los entes locales poseen este tipo de clubes y asociaciones –o les aportan fondos públicos– que a menudo están exentos del pago del IVA y se benefician de primas sociales, en forma por ejemplo de trabajo voluntario. Estas actividades paracomerciales se organizan con frecuencia (en términos de facturación y beneficios) como una empresa comercial normal. El Comité pide a la Comisión que supervise este fenómeno y compruebe si se puede desarrollar a escala de la UE una adaptación de las normas sobre ayudas estatales u otros instrumentos para regular estas actividades locales, que en algunos casos incluso están subvencionadas con fondos de la UE.

3.7.   Información sobre ayudas estatales

3.7.1.

La disponibilidad y el uso del módulo de adjudicación con transparencia es particularmente bienvenido, ya que permite a las partes interesadas (la Comisión, los competidores y el público en general) comprobar la conformidad de las ayudas estatales con las normas. Hasta la fecha, se han publicado alrededor de 30 000 adjudicaciones de ayuda.

4.   Observaciones específicas

4.1.   La Directiva REC+

4.1.1.

El CESE se siente alentado por el énfasis que pone el Informe en el control del cumplimiento de la normativa y por haber aprovechado esta oportunidad para reiterar sus puntos de vista (6) sobre la Directiva REC+ (7), que capacita a las ANC para ser más eficaces.

4.1.2.

El Comité ha expresado anteriormente su opinión de que el Reglamento puede ser el instrumento legislativo más eficaz en este ámbito, pero reconoce la necesidad de proporcionalidad. Además, la política de competencia deberá garantizar la igualdad de oportunidades, y las ANC tienen a su disposición los instrumentos y las medidas legales necesarios para abordar los cárteles secretos.

4.1.3.

Aunque la Directiva REC+ debería garantizar la independencia, los recursos y un conjunto de herramientas efectivas para asegurar la ejecución de la normativa, subsisten dudas sobre la autonomía y las capacidades de las ANC. Para que su labor sea eficaz, necesitan verdadera independencia, conocimientos especializados y formación. Deberá alentarse la adopción de medidas preventivas para evitar conductas contrarias a la competencia y agravarse las sanciones de manera que constituyan un elemento disuasorio eficaz. Sería adecuado reconocer asimismo a las ANC la facultad de litigar por derecho propio.

4.2.   Protección de los denunciantes

4.2.1.

Se debe seguir trabajando para informar al público sobre las normas de competencia, lo cual mejorará la efectividad de las nuevas herramientas actualmente disponibles para notificar infracciones, como el instrumento de denuncia. Aunque se alienta al CESE a que vele por el uso adecuado de este instrumento, la Directiva, que tiene por objeto reforzar la protección de los denunciantes, le provoca cierta inquietud (8).

4.2.2.

El CESE remite a la Comisión a su Dictamen sobre esta Directiva (9) en el que recomienda que el ámbito de aplicación de la Directiva no se limite al control de la aplicación de la legislación de la UE, sino que se amplíe para incluir la ejecución de la legislación nacional.

4.2.3.

También es importante referirse a la inclusión de los derechos de los trabajadores y mencionar a los representantes sindicales y las ONG como ejemplos de personas jurídicas. Los denunciantes deberán tener acceso a representantes sindicales en cualquier etapa del proceso.

4.3.   La economía digital

4.3.1.

El CESE señala que el nuevo Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores (10) se adoptó a finales de 2017 y debería garantizar una mejor coordinación entre las redes de consumidores para hacer cumplir las medidas contra las prácticas anticompetitivas transfronterizas. Por ejemplo, el Reglamento identifica las prácticas de bloqueo geográfico en el sector del comercio electrónico, que, por naturaleza, constituye un problema transfronterizo. Los Centros Europeos del Consumidor han trabajado sobre esta cuestión durante muchos años, recopilando ejemplos y prácticas transfronterizos. Junto con la Red Europea de Competencia y la Red de cooperación para la protección de los consumidores, se prevén ahora medidas coercitivas mejor coordinadas.

4.3.2.

En un sector de rápido de crecimiento como es la economía digital, surgen continuamente prácticas contrarias a la competencia de muchos otros tipos. Por ejemplo, el uso de algoritmos sofisticados puede ajustar los precios sobre la base de datos personales recopilados a partir de distintas fuentes en línea y también favorece la colusión en línea entre diversas empresas. La Comisión necesita disponer de recursos presupuestarios adecuados para supervisar y contrarrestar estas prácticas.

4.4.

El CESE considera que una mejor cooperación entre las ANC y las organizaciones de consumidores resultaría beneficiosa para ambas partes, especialmente dado que las organizaciones nacionales de consumidores se hallan en una posición privilegiada para informar a las ANC sobre presuntas infracciones. De hecho, pueden proporcionar a las autoridades datos valiosos sobre su propia tramitación de las quejas.

4.5.

La Unión de la Energía puede estimular el proceso continuo de llevar la competencia leal al sector energético de la UE, en el que persiste una amplia gama de sistemas de fijación de los precios para el consumidor y la industria, y donde la elección del mercado puede restringirse. El CESE considera que un análisis detallado de las prácticas reguladoras, que varían considerablemente en función de los Estados miembros, sentará las bases para un diálogo constructivo que resuelva discrepancias, y las ANC, los reguladores nacionales de la energía y la Comisión deberían llevarlo a cabo conjuntamente. Esto puede arrojar luz sobre la falta de capacidad de elección y las prácticas restrictivas en los sistemas de calefacción urbana, por ejemplo.

4.6.

El ejercicio inadecuado del poder de mercado en el sector minorista de alimentación sigue constituyendo un problema. La Comisión plantea la cuestión de si las grandes cadenas minoristas han obtenido demasiado poder de negociación (en las negociaciones bilaterales con sus proveedores) y poder de compra (en el mercado en general) gracias a su doble función de clientes y competidores (a través de marcas privadas) de sus proveedores (11) El Comité insta a actua.r de acuerdo con su reciente Dictamen sobre este tema (12) y reitera su recomendación de que la Comisión incluya la supervisión del funcionamiento de la cadena de distribución de alimentos en futuros informes sobre la política de competencia.

4.7.   Derecho de la competencia e interés público general

4.7.1.

Las distorsiones del mercado pueden estar causadas por una serie de factores que quedan fuera del ámbito estricto de la política de competencia. Entre ellas figuran las grandes divergencias en la política de tributación de las sociedades entre los distintos Estados miembros, prácticas de empleo conocidas colectivamente como dumping social, prácticas que surgen en la economía del trabajo esporádico, así como cuestiones relativas a la economía circular y a la sostenibilidad económica mundial.

4.7.2.

El Derecho de la competencia, basado en perspectivas económicas de mediados del siglo XX, tiene ahora que estar a la altura de los retos del siglo XXI. Para superar la disociación artificial del mercado y de los ámbitos socioambientales, debe acometerse una revisión exhaustiva y sistemática del Derecho de competencia de la UE, teniendo en cuenta objetivos económicos, medioambientales y sociales.

4.7.3.

El CESE considera que los compromisos contraídos por la UE en relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, además de las obligaciones consagradas en los Tratados, deberían considerarse como objetivos de interés público en la aplicación del Derecho de la competencia junto con los intereses de los consumidores.

4.7.4.

Deben reconocerse los efectos de las concentraciones de mercado sobre las generaciones futuras de consumidores y productores. Deberían evaluarse diferentes modelos de cálculo de los efectos perjudiciales a largo plazo, como ya se hizo en el ámbito de la contratación pública a través del cálculo del coste del ciclo de vida.

4.8.

El CESE ha pedido, en varios dictámenes recientes (13), que se refuercen las medidas relacionadas con la equidad fiscal emprendidas por la Comisión Europea (en relación con las multinacionales y los particulares), ya que quedan muchas cuestiones por resolver. Entre ellas figuran la lucha contra el fraude fiscal, los paraísos fiscales, la planificación fiscal agresiva y la competencia fiscal desleal entre Estados miembros.

4.9.

En particular, el mercado sufre continuas y sustanciales distorsiones causadas por las amplias divergencias existentes entre los regímenes nacionales del impuesto sobre sociedades de los distintos Estados miembros, ya que el impuesto sobre sociedades oscila entre el 9 % y el 35 % y en algunos países aplican tipos aún más bajos a categorías como los derechos de propiedad intelectual. Dado que la política tributaria es una atribución nacional, la política de competencia de la UE siempre tendrá dificultades para atenuar las distorsiones causadas.

4.10.

La Directiva de lucha contra la elusión fiscal (DCEF), que transponerse a los ordenamientos de los Estados miembros antes del 1 de enero de 2019, establece normas contra las prácticas de elusión fiscal que afectan directamente al funcionamiento del mercado interior y contiene elementos que deberían ayudar a evitar algunas divergencias entre los enfoques nacionales, lo cual es bienvenido.

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(1)  Reglamento (UE) n.o 330/2010 de la Comisión (DO L 102 de 23.4.2010, p. 1).

(2)  http://ec.europa.eu/competition/antitrust/proposed_directive_es.pdf

(3)  DO C 283 de 10.8.2018, p. 69

(4)  Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre infracciones del Derecho de la competencia (DO L 349 de 5.12.2014, p. 1).

(5)  Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre infracciones del Derecho de la competencia (DO L 349 de 5.12.2014, p. 1).

(6)  DO C 345 de 13.10.2017, p. 70.

(7)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo encaminada a facultar a las autoridades de competencia de los Estados miembros para aplicar la normativa con más eficacia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior [COM(2017) 142 final].

(8)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión [COM(2018) 218 final].

(9)  Dictamen del CESE sobre «Reforzar la protección de los denunciantes en la UE». Ponente: Franca Salis-Madinier (DO C 62 de 15.2.2019, p. 155).

(10)  Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 345 de 27.12.2017, p. 1).

(11)  Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SWD(2018) 349 final.

(12)  DO C 283 de 10.8.2018, p. 69.

(13)  DO C 262 de 25.7.2018, p. 1; DO C 197 de 8.6.2018, p. 29; DO C 81 de 2.3.2018, p. 29.