Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre las acciones de la UE para mejorar el cumplimiento y la gobernanza medioambiental

[COM(2018) 10 final]

(2018/C 283/11)

Ponente:

Arnaud SCHWARTZ

Consulta	Comisión Europea, 12.2.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Decisión del pleno	16.1.2018
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en la sección	3.5.2018
Aprobación en el pleno	23.5.2018
Pleno n.o	535
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	192/02/05

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con reservas la Comunicación sometida a examen. Considera que el correspondiente Plan de Acción de la Comisión Europea, destinado a mejorar el cumplimiento de la legislación y la gobernanza medioambiental, adolece de una considerable falta de ambición y medios habida cuenta del nivel de degradación actual de nuestro medio ambiente.

1.2.

El CESE se muestra tanto más prudente cuanto que, al igual que la Comisión, reconoce que el cumplimiento insuficiente de los mecanismos que garantizan la aplicación de la legislación y la gobernanza en materia de medio ambiente es un factor lamentable de competencia desleal y de perjuicio económico.

1.3.

El CESE se hace eco del énfasis que pone la Comisión en las deficiencias actuales, que minan la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la legislación de la UE, y pide a los Estados miembros y a la Comisión que movilicen recursos financieros importantes para contratar personal adicional, a fin de supervisar la aplicación de la gobernanza y la legislación en materia de medio ambiente.

1.4.

Como se afirma en la Comunicación «Mejores resultados gracias a una mejor aplicación» (1), las «infracciones del Derecho de la UE no son cuestiones menores» y no deben ser tratadas como tales. El CESE considera que es necesario abordar el incumplimiento del Derecho de la UE a un nivel suficientemente elevado y sin demora, lo que no es el caso en la actual Comunicación (2).

1.5.

La Comunicación solo se aborda el desarrollo de capacidades y el apoyo a escala de los Estados miembros. Ninguna de las medidas trata del seguimiento o el control de la aplicación a nivel de la UE por parte de la Comisión Europea en su calidad de «guardiana de los Tratados». El plan de acción no aborda los motivos de incumplimiento más allá de la confusión y la falta de capacidad, por ejemplo el oportunismo y la ausencia de voluntad política. Aunque el apoyo a los Estados miembros es necesario, las medidas blandas de este plan de acción no pueden ser la única estrategia para mejorar el cumplimiento medioambiental.

1.6.

Además, el CESE, remitiéndose a su dictamen (3), pide en particular a la Comisión que complete su Plan de Acción en lo que respecta al aspecto esencial del acceso a la justicia. El CESE también pide que se aborde el coste de este acceso a la justicia para la sociedad civil.

1.7.

El CESE también hace hincapié en que es necesario realizar más esfuerzos para evitar que los daños al medio ambiente lleguen a producirse en primera instancia y que siempre debe preferirse una estrategia de prevención a un remedio. A tal fin, es fundamental una aplicación coherente y estricta de la legislación medioambiental por parte de los Estados miembros y la Comisión, ya que ello tiene un fuerte efecto disuasorio para evitar futuros daños. Además, se acogerían favorablemente campañas de comunicación destinadas a las partes interesadas y al público para sensibilizar y mejorar así el papel de vigilancia de los ciudadanos. Para que las personas asuman esta función, es indispensable un acceso efectivo a la justicia en el ámbito del medio ambiente.

1.8.

Por último, el CESE acoge con satisfacción la posibilidad de que se nombre a representantes del CESE en el Foro de cumplimiento y gobernanza medioambiental. A tal fin, el CESE recomienda que tres de sus miembros (uno por grupo) tengan derecho a voto en lugar de ser observadores.

1.9.

El CESE pide a la Comisión que vele por que se entable un diálogo significativo y eficaz con las organizaciones de la sociedad civil en el Foro de Cumplimiento y Gobernanza Medioambiental a fin de garantizar que se escuchen sus voces. En este contexto de respeto de la legislación medioambiental, el Comité destaca el papel fundamental que desempeñan las organizaciones de la sociedad civil como observatorios críticos del Estado de Derecho, del bien común y de la protección de los ciudadanos.

2.   Observaciones generales

2.1.

Tanto el Dictamen del Comité sobre la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE (4) como el Dictamen sobre el acceso a la justicia a nivel nacional en relación con las medidas de aplicación de la legislación medioambiental de la UE (5) destacan que la aplicación deficiente, fragmentada y desigual de la legislación medioambiental de la UE constituye un grave problema en muchos Estados miembros.

2.2.

La Comunicación COM(2018) 10 final de la Comisión contiene un plan de acción encaminado a aumentar el cumplimiento de la legislación medioambiental de la UE y mejorar la gobernanza en este campo.

2.3.

El plan prevé la estrecha cooperación entre la Comisión, los Estados miembros y los profesionales pertinentes (inspectores, auditores, policías y fiscales) dirigida a crear una cultura inteligente y cooperativa de cumplimiento de las normas medioambientales de la UE; sin embargo, esto representa solo una minúscula fracción de lo que se necesita para garantizar que se aplica la legislación medioambiental.

2.4.

La aplicación de esta legislación se ha visto dificultada por considerables desafíos vinculados con problemas persistentes (por ejemplo, la contaminación difusa del agua, la mala calidad del aire, el tratamiento insatisfactorio de los residuos y las especies y los hábitats en declive).

2.5.

Según la Comisión, los costes de la no aplicación ascienden a 50 000 millones EUR al año.

2.6.

Aparte de la rentabilidad económica anteriormente descrita, se podrían conseguir muchos otros beneficios (incluidos los relativos a la salud pública y a los recursos a largo plazo que necesita la sociedad) a través de una aplicación más efectiva de dicha legislación.

2.7.

Además, la insuficiencia de los mecanismos para garantizar el cumplimiento de esta legislación y la gobernanza efectiva a nivel europeo, nacional, regional y local (incluida la falta de controles) explican en parte las deficiencias en la aplicación de las normas europeas.

2.8.

Además, estos mecanismos insuficientes son también un factor de competencia desleal para las empresas y de daño económico (en particular, por lo que respecta a la pérdida de ingresos fiscales). Esto socava la confianza pública en la eficacia de las leyes de la UE.

2.9.

Por este motivo, la Comisión propone un plan de acción de nueve puntos que irá acompañado de la creación de un grupo de expertos (6): el Foro de Cumplimiento y Gobernanza Medioambiental.

2.10.

Los nueve tipos de acción que el plan de acción propone emprender se establecen en el anexo 1 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión (7).

3.   Observaciones específicas

3.1.   Conseguir una Europa ejemplar y proteger al público general

3.1.1.

En el contexto mundial, la UE debe esforzarse por ser pionera en la protección eficaz del medio ambiente y de sus ciudadanos y debe insistir en que se dé prioridad a este asunto. Dado que ya existe legislación y que se han dado pasos importantes, el fracaso en garantizar el cumplimiento de la legislación existente es una oportunidad perdida para la UE de vivir de acuerdo con sus valores y marcar una diferencia real.

3.1.2.

El CESE advierte a la Comisión del nivel muy insuficiente de protección que se ofrece a los ciudadanos en determinados contextos. El cumplimiento del Derecho de la UE en todos los Estados miembros reviste gran importancia, puesto que una legislación nacional incorrecta socava sistemáticamente la capacidad de las personas de hacer valer sus derechos y de aprovechar plenamente los beneficios de la legislación de la UE. Esto es particularmente importante en el contexto de la legislación medioambiental, dado que el incumplimiento de, por ejemplo, las normas sobre el aire afecta significativamente a la salud humana.

3.1.3.

El CESE llama la atención de la Comisión sobre su dictamen (8) y espera que la Comisión lo tenga en cuenta en su Plan de Acción y que, por ejemplo, más allá de los delitos relacionados con los residuos y contra las especies silvestres, el plan aborde también la regulación, el control y la gobernanza de los nanomateriales y los alteradores endocrinos.

3.1.4.

No obstante, el CESE quisiera señalar que aprecia la voluntad de la Comisión de promover, por ejemplo, el uso de drones y de aplicaciones para teléfonos inteligentes para informar y detectar daños medioambientales y de animar a los Estados miembros y los entes locales y regionales (como en el caso de Irlanda, por ejemplo) a que usen este tipo de herramientas por sí mismos o apoyen iniciativas públicas que puedan mejorar la aplicación de las normas medioambientales mediante su uso.

3.2.   Mercado único y aspectos económicos

3.2.1.

La coherencia en la aplicación de la legislación medioambiental es un factor fundamental sobre el que se asienta el mercado único. Una aplicación incoherente de la legislación medioambiental genera ventajas injustas para las empresas de aquellos Estados miembros en los que existe una falta de cumplimiento. Esto da lugar a condiciones de mercado injustas y proporciona incentivos inapropiados a las empresas de la UE.

3.2.2.

Se requiere coherencia y seguridad de aplicación en todos los Estados miembros para garantizar que el incumplimiento se sanciona de la misma manera en toda la UE. Esto facilita la protección del Estado de derecho y permite a las empresas basarse en el Derecho de la UE, creando al mismo tiempo condiciones de competencia equitativas en todos los Estados miembros.

3.2.3.

En la Comunicación, la Comisión afirma que los costes del incumplimiento se estiman en 50 000 millones EUR al año. El texto de la Comisión en el que se evalúan los beneficios obtenidos a través de la aplicación de la legislación medioambiental de la UE (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation) (9) también describe los enormes beneficios económicos que pueden derivarse del cumplimiento de las normas medioambientales. Además de los beneficios medioambientales, sanitarios y jurídicos, también debería existir un claro interés económico en prevenir una mayor degradación mediante controles eficaces y una aplicación adecuada de la legislación medioambiental de la Unión.

3.2.4.

El CESE recuerda a la Comisión que se necesitan más recursos humanos y financieros para controlar la correcta aplicación de las normas y la gobernanza medioambientales, como se explica en su dictamen sobre el tema «Un plan de acción en pro de la naturaleza, las personas y la economía» (10). Sobre todo, la financiación necesaria para alcanzar los objetivos acordados, por ejemplo en el ámbito de la biodiversidad, es insuficiente.

3.2.5.

El CESE desea, además, que la UE, en el contexto de las negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales, obtenga sistemáticamente la equivalencia de su legislación social y medioambiental para los productos importados.

3.3.   Procedimientos de ejecución de la Comisión

3.3.1.

Aunque la responsabilidad principal de ejecutar y aplicar correctamente el Derecho de la UE recae en los Estados miembros, la Comisión es la guardiana del Tratado (11). Por tanto, debe garantizar que se respetan los instrumentos medioambientales y que los Estados miembros se abstienen de cualquier medida que pudiera poner en peligro la consecución de los objetivos de la UE en política medioambiental (12). A tal fin, tiene la facultad de incoar procedimientos de ejecución en virtud del artículo 258 del TFUE.

3.3.2.

Debido al impacto transfronterizo de los daños medioambientales, el cumplimiento en un Estado miembro es de gran interés para todos los Estados miembros que buscan proteger a sus ciudadanos y evitar daños medioambientales en su propio territorio. Por tanto, la Comisión tiene un papel fundamental en proteger este interés común de la UE y en proporcionar acceso a la justicia en conflictos transfronterizos.

3.3.3.

El Parlamento Europeo y el Consejo declararon en 2013 que «en los próximos años se dará la máxima prioridad a la mejora de la aplicación del acervo medioambiental de la Unión en los Estados miembros» (13). La Comunicación de la Comisión «Mejores resultados gracias a una mejor aplicación» (14) hacía hincapié en la importancia del uso estratégico de sus facultades de ejecución para dar prioridad a sus esfuerzos de ejecución en las infracciones más importantes del Derecho de la UE que afecten a los intereses de sus ciudadanos y empresas. El cumplimiento de las normativas medioambientales es de vital importancia para la UE, dado que afecta directamente al mercado único y a la salud de sus ciudadanos, y debe gozar de una clara prioridad en los procedimientos de ejecución de la Comisión.

3.3.4.

El CESE llama la atención sobre los beneficios de los procedimientos de infracción más allá de su aplicación inmediata a un caso específico (15). Unos procedimientos de ejecución eficaces envían una señal clara a los Estados miembros de que la UE atribuye una alta prioridad a la protección de sus ciudadanos y del medio ambiente en el que viven.

3.3.5.

La persecución sistemática del incumplimiento también constituye un fuerte factor disuasorio que reduce el incumplimiento en términos más generales. Reforzaría la confianza en el Derecho de la UE más allá del ámbito de la protección medioambiental, con repercusiones positivas en otros ámbitos de la legislación de la UE.

3.4.   Eficacia de la ley

3.4.1.

En muchos países, las organizaciones representantes de la sociedad civil han observado el desmantelamiento generalizado de la legislación medioambiental penal, así como los obstáculos al acceso público a la justicia medioambiental y la gobernanza. Esto podría deberse a una interpretación errónea de determinadas directrices políticas de la UE (por ejemplo, una estrategia «Legislar mejor» que da lugar a la simplificación y la experimentación, permitiendo así romper las normas).

3.4.2.

Además, en lo que se refiere a una serie de políticas medioambientales de la UE, los Estados miembros deben hacer frente al fracaso en la adecuada aplicación de la legislación en lugar de llevar a cabo una sobrerregulación. Dicha supuesta sobrerregulación a escala nacional puede llevar a la falsa percepción de que los Estados miembros son muy ambiciosos, cuando en realidad están fracasando en lo principal debido a la aplicación insuficiente de la legislación medioambiental de la UE, lo que conduce al incumplimiento.

3.4.3.

Aunque la Comunicación presenta tres clases de intervención para garantizar el cumplimiento, no sugiere medidas relacionadas con ninguna de las tres. Las acciones propuestas son todas medidas que promueven el cumplimiento y desarrollan capacidad a escala de los Estados miembros. Ninguna de las acciones sugeridas guarda relación con medidas de seguimiento y de ejecución de la propia Comisión, lo que lo convierte en un plan de acción muy débil que no es probable que conduzca a mejoras significativas en el cumplimiento medioambiental.

3.4.4.

Por tanto, la Comisión no aborda medidas de seguimiento y ejecución a escala de la UE en su plan de acción. Incluso en el marco de los mecanismos de apoyo que propone, no aprovechó la oportunidad para asociar objetivos claros a cada acción a fin de medir su eficacia. El apoyo financiero no está supeditado a ningún cambio en las prácticas de los Estados miembros, lo que vuelve inciertos los resultados previstos y, por tanto, cuestiona la efectividad y la idoneidad de las medidas sugeridas.

3.4.5.

Además, el CESE lamenta que no se haya abordado la presentación de quejas y la realización de inspecciones de la aplicación nacional del Derecho de la UE. El CESE se muestra sumamente preocupado por que la falta de voluntad política de la Comisión conduzca a la imposibilidad de dar curso a las quejas. La naturaleza «blanda» de las medidas propuestas acentúa esta preocupación.

3.4.6.

En opinión del CESE, además de la correcta aplicación de la legislación medioambiental y de la buena gobernanza económica, también debe tenerse en cuenta el principio de no regresión en la legislación medioambiental a fin de garantizar un desarrollo sostenible.

3.4.7.

La Comunicación reconoce que existen diferentes motivos para el incumplimiento, incluidos la confusión, la mala comprensión o falta de aceptación de las normas, la falta de inversión, el oportunismo y la delincuencia. Desafortunadamente, la Comisión no aborda adecuadamente todos estos motivos, y se limita a sugerir medidas relativas a la confusión y la mala comprensión. Aunque es necesario apoyar a los Estados miembros, esta no puede ser la única estrategia para mejorar el cumplimiento medioambiental, dado que no aborda la mayoría de los motivos que no guardan relación con la confusión y la capacidad limitada.

3.5.   Acceso a la justicia a escala nacional y europea

3.5.1.

El CESE recuerda a la Comisión que la combinación de deficiencias sistemáticas en los Estados miembros y la falta de un control adecuado de la aplicación de las normas por parte de los tribunales nacionales plantea un problema evidente para la aplicación de la justicia a escala nacional.

3.5.2.

El CESE insta a la Comisión a que siga la recomendación que formuló en su dictamen sobre el acceso a la justicia (16) en lo que se refiere al seguimiento de las peticiones de decisión prejudicial. El CESE hace hincapié en la importancia de las cuestiones prejudiciales a la hora de garantizar la coherencia del Derecho de la UE e insta a la Comisión a que informe sobre el uso de esta herramienta por los tribunales nacionales y sobre su cumplimiento.

3.5.3.

El CESE reitera (17) que el libre acceso a la información medioambiental es esencial para que el público y las organizaciones de la sociedad civil puedan desempeñar su papel como guardianes públicos.

3.5.4.

Aunque el CESE reconoce las diferencias entre los sistemas judiciales de los distintos Estados miembros, lamenta que no se haya abordado ni la cuestión del derecho de audiencia (locus standi) ni los costes que implica presentar un caso a escala nacional. Ambas cuestiones constituyen importantes obstáculos para las organizaciones que representan a los ciudadanos y los consumidores o que defienden intereses sociales y medioambientales, y que quieren que los gobiernos y las grandes empresas rindan cuentas ante los tribunales nacionales.

3.5.5.

Aunque se les reconozca la capacidad procesal, el CESE reitera, como ya indicó en un dictamen (18), que las organizaciones de la sociedad civil disponen, en su mayoría, de recursos financieros extremadamente limitados, lo que a menudo conduce a una denegación de justicia para los interesados. Además, estos obstáculos impiden a las organizaciones de la sociedad civil realizar su labor, que no solo contribuye a la correcta aplicación de la legislación vigente, sino que resulta esencial para preservar el Estado de Derecho.

3.5.6.

El CESE también advierte de la importancia de establecer mecanismos para evitar las acciones abusivas en el sistema judicial. Es con esto en mente que las organizaciones de la sociedad civil deben tener acceso a la justicia. Sin embargo, el CESE destaca las ventajas de facilitar el acceso de estas organizaciones a la justicia, puesto que les permite proteger a los consumidores, la salud y el medio ambiente en beneficio de la sociedad en su conjunto. Por tanto, las disposiciones destinadas a prevenir los recursos abusivos deben ser específicas y estar focalizadas de modo que no dificulten la labor esencial realizada por las organizaciones de la sociedad civil para contribuir a la aplicación de la legislación.

3.5.7.

El fracaso de la Comisión y los tribunales europeos en garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE pone en riesgo el Estado de derecho y socava la confianza del público, de los Estados miembros y de las empresas en el Derecho de la UE. Esto contribuye, además, a impedir el acceso a la justicia de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas, lo que genera un creciente escepticismo respecto de la eficacia de la Comisión y el sistema judicial, y mina la confianza en la Unión Europea en su conjunto.

3.5.8.

Además, la Comisión pasa por alto dos cuestiones delicadas a escala europea, ambas relativas al acceso a los tribunales europeos: — el acceso a la justicia de la UE, en el que se hizo hincapié en la reunión de las partes del Convenio de Aarhus y que guarda relación con el funcionamiento interno de las instituciones de la UE (por ejemplo, la Comisión decide demasiado rápido no emprender acciones en relación con las quejas); — los hábitos de determinados tribunales nacionales, que se niegan a remitir cuestiones prejudiciales y, en su lugar, se arrogan el derecho, en contravención de los Tratados, de interpretar el Derecho de la UE, en ocasiones con sentencias grotescas [por ejemplo, en Francia un ponente público del Consejo de Estado dijo a los jueces que era inútil someter una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dado que este nunca había abordado el tema en cuestión].

3.5.9.

Por lo tanto, el CESE pide a la Comisión que incluya explícitamente los aspectos mencionados sobre el acceso a la justicia a escala nacional y de la UE para garantizar un enfoque holístico que preste servicio al público protegiendo la salud y el hábitat actual y futuro de las personas.

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(1)  DO C 18 de 19.1.2017, p. 10.

(2)  COM(2018) 10.

(3)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(4)  DO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(5)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(6)  DO C 19 de 19.1.2018, p. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  DO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 90.

(11)  Artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

(12)  Artículo 4, apartado 3, del TUE.

(13)  Guardar elemento Decisión n.o 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta» (DO L 354 de 28.12.2013, p. 171).

(14)  DO C 18 de 19.1.2017, p. 10.

(15)  DO C 81 de 2.3.2018, p. 88.

(16)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 65.

(17)  DO C 345 de 13.10.2017, p. 114.

(18)  DO C 129 de 11.4.2018, p. 65.