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Document 52017AE5324

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Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2009/33/CE, relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes» [COM(2017) 653 final-2017/0291 (COD)]

EESC 2017/05324

DO C 262 de 25.7.2018, p. 58–63 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

25.7.2018

Diario Oficial de la Unión Europea

C 262/58

[COM(2017) 653 final-2017/0291 (COD)]

(2018/C 262/10)

Ponente:

Ulrich SAMM

Consulta	Parlamento Europeo, 30.11.2017 Consejo de la Unión Europea, 4.12.2017
Fundamento jurídico	Artículo 192 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Sección competente	Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
Aprobado en sección	5.4.2018
Aprobado en el pleno	19.4.2018
Pleno n.o	534
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	206/0/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE acoge favorablemente el principio que alimenta la Directiva sobre vehículos limpios —en el marco del paquete de medidas para una movilidad limpia—, si bien solo tendrá un impacto limitado respecto de los esfuerzos generales necesarios para cumplir los objetivos climáticos de la UE, en particular la descarbonización del transporte, ya que se limita a la contratación pública. La Directiva tiene por objeto fomentar determinadas categorías de vehículos (cero emisiones del tubo de escape) que utilizan las tecnologías más limpias (y no meramente limpias) mediante unos exigentes objetivos mínimos para la contratación pública de vehículos.

1.2.

El CESE critica la falta de claridad de la Directiva, en particular la dispersión de la información, que ofrece diferentes definiciones, y los complicados métodos de cómputo de los «vehículos limpios» en dos períodos de tiempo distintos, durante los cuales es muy probable que los umbrales de emisiones vuelvan a cambiar. Esta complejidad suscitará serias incertidumbres entre las partes interesadas.

1.3.

A la vista de estas incertidumbres, el CESE duda de que el período transitorio hasta 2025 contribuya realmente a colmar la brecha tecnológica para conseguir las cero emisiones del tubo de escape y considera que esta situación tenderá a irritar más a los responsables que deciden sobre la contratación pública. Como consecuencia de ello, los contratos públicos podrían retrasarse considerablemente o, por el contrario, acelerarse para proporcionar tecnología antigua, lo que bloquearía las posibles inversiones futuras en la nueva tecnología de cero emisiones.

1.4.

Para los vehículos pesados, las incertidumbres son enormes. No existen normas de emisión disponibles para el período transitorio y la tecnología de cero emisiones del tubo de escape tiene un menor grado de madurez en comparación con los vehículos ligeros. En la primera fase del período transitorio se acepta el gas natural con adiciones de biometano pero con un factor de ponderación reducido, mientras que en la fase siguiente no se dan en absoluto umbrales o definiciones ni se proporciona información sobre cómo obtener los nuevos umbrales de emisiones. El CESE concluye de todo esto que la Directiva resulta prematura en lo que se refiere a los vehículos pesados y recomienda separar esta parte de la propuesta actual y tratarla en una fase posterior.

1.5.

El CESE acoge con satisfacción el enfoque general de neutralidad tecnológica, abierto a nuevos avances, que cabe esperar en vista de los continuos y decididos esfuerzos de I+D que reciben apoyo por parte de la UE. No obstante, el CESE desea señalar que la Directiva no sigue plenamente este enfoque. Las tecnologías de propulsión diferentes de los vehículos eléctricos con batería encierran, asimismo, un gran potencial para la movilidad limpia. El CESE lamenta que la Directiva no conceda el suficiente reconocimiento a este hecho, por ejemplo, fomentando los combustibles que no contienen ninguna materia fósil o quizás, en el futuro, los combustibles sintéticos producidos a partir de residuos o CO2 mediante electricidad excedentaria.

1.6.

Teniendo en cuenta la evolución actual de las tecnologías modernas de transporte, el CESE recomienda, para los próximos años, adoptar un enfoque más flexible en lugar de fijar umbrales de emisiones y objetivos de contratación pública. Por ejemplo, debería realizarse, al menos, una revisión intermedia de los objetivos mínimos para permitir una adaptación de los valores en una fase posterior.

1.7.

Una parte importante de la contratación pública está relacionada con los organismos locales de transporte público, que están en manos de las ciudades y municipios y cuya capacidad financiera es bastante limitada. El CESE desea manifestar su gran preocupación por la proporcionalidad de este enfoque, ya que no refleja en absoluto la carga financiera adicional para estos organismos públicos ni compara la propuesta con otras opciones de política industrial. Por lo tanto, no es evidente que una carga adicional en la contratación pública, sobre todo para las ciudades y los municipios, sea la forma más eficaz de impulsar las actividades industriales y la evolución del mercado.

1.8.

El CESE insiste en que cualquier coste adicional puede suponer una importante carga para los ciudadanos debido al aumento del precio de los billetes, el incremento de los impuestos locales o, incluso, la reducción de la oferta de transporte público. Por otra parte, es preciso reconocer los grandes esfuerzos ya realizados por las ciudades y los municipios para lograr un aire limpio —entre los que se cuenta la ampliación del uso del transporte público— y tales esfuerzos no deben verse obstaculizados por nuevas normas de contratación pública que exijan objetivos mínimos para todos los Estados miembros pero que sean difíciles de cumplir y controlar por parte de los municipios, que tienen una gran variedad de organismos de transporte público grandes y pequeños.

1.9.

Dado que la subcontratación también entra en el ámbito de aplicación de la propuesta de la Comisión, el CESE expresa su preocupación por las consecuencias que la propuesta pueda tener para las pequeñas y medianas empresas; de hecho, muchas pequeñas empresas de autobuses locales contribuyen a la prestación de servicios de transporte en grandes zonas urbanas como subcontratistas de los operadores locales de transporte público; es posible que estas empresas no dispongan de los vehículos solicitados por esta Directiva y que, por consiguiente, ya no puedan ser consideradas como subcontratistas.

1.10.

1.11.

El CESE señala que, además de la necesidad de disponer de vehículos más limpios en el transporte público, también es esencial convencer a un mayor número de ciudadanos para que utilicen este transporte, procurando que resulte mucho más atractivo (conexiones, comodidad) en lugar de centrarse en abaratar los precios.

2. Introducción

2.1.

La UE se ha comprometido con un sistema energético descarbonizado, descrito en el paquete sobre la «energía limpia», cuyo objetivo es acelerar, transformar y consolidar la transición de la economía de la UE hacia una energía limpia, de conformidad con los compromisos de la UE relativos a la COP21, sin dejar de lado por ello los importantes objetivos de crecimiento económico y creación de empleo.

2.2.

La UE ya ha realizado importantes esfuerzos. Las emisiones de gases de efecto invernadero en la UE se redujeron un 23 % entre 1990 y 2016, mientras que la economía creció un 53 % a lo largo del mismo período. Este éxito se ha logrado en numerosos sectores exceptuando el del transporte, un sector que contribuye aproximadamente con un 24 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de Europa (en 2015) y cuyas emisiones incluso han experimentado un crecimiento a medida que continúa la recuperación económica en Europa. Asimismo, el carácter urgente de limitar la contaminación atmosférica en las ciudades aumenta la presión sobre la necesidad de un transporte limpio.

2.3.

Por consiguiente, el CESE apoyó la Estrategia europea para la movilidad con bajas emisiones (1) (2), incluidos sus objetivos y métodos, en consonancia con el Libro Blanco sobre la política de transportes de la UE (3) de 2011. Asimismo, el paquete «Energía limpia para todos los europeos», de noviembre de 2016, y la estrategia «Europa en movimiento» (2017) incluían acciones con las que acelerar el despliegue de vehículos limpios, lo cual ha sido acogido favorablemente por parte del CESE (4), (5).

2.4.

El reciente paquete sobre movilidad limpia (6) pasa a incluir iniciativas jurídicas específicas, como la Directiva sobre los vehículos limpios (objeto del presente dictamen), nuevas normas para vehículos sobre emisiones de CO2, un plan de acción para el despliegue transeuropeo de la infraestructura para los combustibles alternativos, la revisión de la Directiva del transporte combinado, el Reglamento sobre los servicios de transporte de pasajeros en autocar y una iniciativa sobre las baterías como importante estrategia para la política industrial integrada de la UE.

2.5.

Entre los numerosos instrumentos para descarbonizar el transporte, la contratación pública de vehículos limpios como estímulo de la demanda puede desempeñar un importante papel. La contratación pública puede suponer un estímulo para el desarrollo del mercado, entre otros, en el segmento de los autobuses urbanos. La adquisición de vehículos limpios por parte de la flota pública también podría influir en la compra privada de vehículos limpios.

3. Deficiencias de la (antigua) Directiva vigente

3.1.

A fin de fomentar la contratación pública de vehículos limpios, la Comisión introdujo en 2009 la Directiva 2009/33/CE relativa a la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes, que contó con una acogida favorable por parte del CESE (7) (8).

3.2.

Los organismos públicos de Europa, sin embargo, han adquirido un volumen más bien reducido de vehículos de bajas emisiones y de emisión cero, así como de otros vehículos que usan combustibles alternativos con arreglo al ámbito de aplicación de la Directiva sobre los vehículos limpios. Por ejemplo, en el período 2009-2015, tan solo una media aproximada del 1,7 % de todos los autobuses nuevos eran vehículos eléctricos con acumuladores o con pilas de combustible, o vehículos híbridos conectables a la red o de gas natural.

3.3.

Algunos Estados miembros o regiones o ciudades concretas ya han instaurado marcos ambiciosos para la contratación pública en los que se establecen unos requisitos mínimos para la contratación de vehículos limpios, esto es, vehículos de bajas emisiones y de emisión cero u otros vehículos que usan combustibles alternativos. No obstante, esto no basta para introducir suficientes incentivos y estímulos para el mercado dentro del conjunto de la Unión.

3.4.

Una evaluación a posteriori realizada en 2015 detectó importantes deficiencias en la Directiva. Esta ejerció poco impacto en la aceptación de los vehículos limpios por el mercado en la UE ya que, por el momento, no ha estimulado la contratación pública de vehículos limpios. Las principales deficiencias detectadas son las siguientes:

—	La Directiva no define claramente «vehículos limpios».

—

La Directiva no se aplica a prácticas distintas de la compra directa por parte de los organismos públicos ni aborda el alquiler, el arrendamiento financiero o el alquiler con opción de compra de vehículos, ni tampoco los contratos de servicios de transporte público distintos de los de transporte de viajeros.

—	La metodología de cuantificación económica descrita en la Directiva apenas ha sido utilizada por los organismos públicos por resultar demasiado compleja.

3.5.

Como parte de la evaluación del impacto, en 2016 y 2017 se consultó a las partes interesadas acerca de diversas opciones propuestas para mejorar la Directiva. Como resultado, se han propuesto una serie de modificaciones para facilitar una definición de vehículos limpios y unos objetivos mínimos de contratación pública de vehículos ligeros, así como pesados. Aún no se han implantado tales criterios armonizados aplicados a escala de la UE.

4. Propuesta de Directiva revisada

4.1.

La revisión garantiza que la nueva Directiva proporcione una definición de vehículos limpios y pase a cubrir todas las prácticas de contratación pública pertinentes con unos procedimientos más simplificados y eficaces. Los nuevos elementos más importantes son los siguientes:

—	definición de vehículos limpios basada en un enfoque de cero emisiones del tubo de escape para vehículos ligeros y en combustibles alternativos para vehículos pesados;

—	un período de transición hasta 2025 durante el cual los vehículos de bajas emisiones también están considerados como vehículos limpios, si bien son contabilizados únicamente con un factor de ponderación del 0,5;

—

disposición para adoptar un acto delegado con arreglo a la Directiva sometida a examen para aplicar el mismo enfoque a los vehículos pesados que a los vehículos ligeros después de que se adopte en el futuro la legislación relativa a las normas sobre las emisiones de estos vehículos a escala de la UE;

—	extensión a formas de contratación pública distintas de la compra, como el arrendamiento financiero, los contratos de servicio público para los servicios de transporte por la vía pública, el transporte no regular de pasajeros y el alquiler de autobuses y autocares con conductor;

—	definición de unos objetivos mínimos para la contratación pública a nivel de los Estados miembros, desglosados por Estado miembro y por categorías de segmentos de vehículos;

—	descarte de la metodología para la cuantificación económica de los efectos externos;

—	introducción de un sistema de notificación por parte de los Estados miembros sobre la aplicación de la Directiva cada tres años, empezando con un informe intermedio en 2023 y un informe completo en 2026 sobre la aplicación del objetivo para 2025.

5. Observaciones específicas

5.1.

El CESE acoge favorablemente el principio que alimenta la Directiva sobre vehículos limpios, si bien solo tendrá un impacto limitado respecto de los esfuerzos generales necesarios para cumplir los objetivos climáticos de la UE, ya que la Directiva tiene por único objeto la contratación pública y no la adquisición privada o comercial de vehículos. No obstante, la Directiva puede desempeñar un importante papel, puesto que las inversiones públicas pueden servir como modelo y ayudar a desarrollar las infraestructuras, las cuales pueden ser utilizadas asimismo por el sector privado, y así estimular también las inversiones privadas. La inversión pública en vehículos limpios puede tener, además, un impacto inmediato en el aire limpio para los ciudadanos, especialmente en el centro de las ciudades (por ejemplo, en las proximidades de terminales de autobuses).

5.2.

El CESE critica la falta de claridad de la Directiva (9), en particular la dispersión de la información, que ofrece diferentes definiciones, y los complicados métodos de cómputo de los «vehículos limpios» en dos períodos de tiempo distintos (hasta 2025 y 2025-2030), durante los cuales es muy probable que los umbrales de emisiones vuelvan a cambiar. Esta complejidad suscitará serias incertidumbres entre las partes interesadas.

5.3.

La única regla sencilla de la Directiva es la definición y el cómputo de vehículos con cero emisiones del tubo de escape, lo que se refiere principalmente a vehículos impulsados solo por electricidad. Sin embargo, también permite una desviación de este principio al aceptar vehículos pesados alimentados con gas como «limpios», siempre que este gas sea únicamente biometano. Todas las demás normas son más complejas, como el cómputo de determinados vehículos solo como medio vehículo y la variedad de tipos de combustible en función de la categoría del vehículo y las normas de emisión, que están sujetas a cambios en un futuro próximo.

5.4.

Durante un período de transición (hasta 2025), los vehículos ligeros por debajo de un umbral determinado de emisiones del tubo de escape están considerados, asimismo, como «vehículos limpios», pero solo se contabilizan con un factor de ponderación del 0,5. Los umbrales son 40 gramos de CO2 por kilómetro para las furgonetas y 25 gramos de CO2 por kilómetro para las furgonetas de pasajeros, algo que en la actualidad solo puede alcanzarse mediante vehículos híbridos enchufables. Estos umbrales se modificarán tan pronto como se aplique el nuevo procedimiento de ensayo de vehículos ligeros armonizado a escala mundial (WLTP, por sus siglas en inglés), lo que ocurrirá mucho antes de 2025. Así pues, el período de transición se divide en dos partes. Las consecuencias de este cambio son impredecibles para las partes interesadas sobre la base de la información que proporciona la Directiva. A la vista de estas incertidumbres, el CESE duda de que el período transitorio hasta 2025 contribuya realmente a colmar la brecha tecnológica para conseguir las cero emisiones del tubo de escape y considera que esta situación tenderá a irritar más a los responsables que deciden sobre la contratación pública. Como consecuencia de ello, los contratos públicos podrían retrasarse considerablemente o, por el contrario, acelerarse para proporcionar tecnología antigua, lo que bloquearía las posibles inversiones futuras en la nueva tecnología de cero emisiones.

5.5.

Para los vehículos pesados, las incertidumbres son aún mayores. No existen normas de emisión disponibles para el período transitorio y la tecnología de cero emisiones del tubo de escape tiene un menor grado de madurez en comparación con los vehículos ligeros. En la primera fase del período transitorio se acepta el gas natural con adiciones de biometano pero con un factor de ponderación reducido, mientras que en la fase siguiente no se dan en absoluto umbrales o definiciones. La Comisión desea aplicar estos umbrales mediante un acto delegado una vez que se hayan definido, pero no se ha facilitado información sobre los criterios que se usarán para obtener estos nuevos umbrales de emisiones. El CESE concluye de todo esto que la Directiva resulta prematura en lo que se refiere a los vehículos pesados y recomienda separar esta parte de la propuesta actual y tratarla en una fase posterior.

5.6.

5.7.

En numerosos países de todo el mundo se están fomentando con firmeza los vehículos eléctricos alimentados por batería, y un número creciente de fabricantes de automóviles se une a esta tendencia. No obstante, el refuerzo del mercado de vehículos eléctricos depende de muchos factores, en los que la industria de la automoción solo puede influir hasta cierto punto, como los costes de las baterías, el reciclaje de baterías, las infraestructuras para la recarga, los precios del combustible y la contratación pública, promovida por esta Directiva.

5.8.

Las tecnologías de propulsión diferentes de los vehículos eléctricos con batería encierran, asimismo, un gran potencial para la movilidad limpia. El CESE lamenta que la Directiva no conceda el suficiente reconocimiento a este hecho. Por ejemplo, los combustibles que no contienen ninguna materia fósil (como el biodiésel HVO100, muy extendido en Suecia y otros países) o quizás, en el futuro, los combustibles sintéticos producidos a partir de residuos o CO2 mediante electricidad excedentaria, disponible en cantidades cada vez mayores gracias a la continua ampliación de las fuentes de energía renovable variable.

5.9.

6. Protección del clima o política industrial

6.1.

Es obvio que esta Directiva —a pesar de su título— no se centra principalmente en los vehículos limpios, la protección del clima y el aire limpio, sino más bien en la contratación pública y la política industrial, con vistas a promover la adquisición de determinadas categorías de vehículos que utilizan las tecnologías más limpias (y no meramente limpias). Un análisis más detallado de los distintos tipos de «vehículos limpios» y los combustibles alternativos, tal como se definen en esta Directiva, pone de manifiesto esta discrepancia. Ciertos tipos de combustible pueden ayudar a mejorar la calidad del aire en las ciudades, pero no son beneficiosos para el clima, por ejemplo, en caso de que la electricidad o el hidrógeno para los vehículos eléctricos provengan de centrales de carbón. Por el contrario, los vehículos de bajas emisiones con gas natural de biometano, si bien son favorables para el clima, pueden, no obstante, contribuir a la contaminación atmosférica local. En el horizonte temporal de la Directiva, que llega hasta 2030, los biocarburantes que no contienen ninguna materia fósil desempeñarán un papel crucial en el cumplimiento de los objetivos climáticos de la UE, aunque no se vean incluidos en la Directiva. Además, el enfoque de cero emisiones del tubo de escape no refleja en absoluto la huella de carbono de un vehículo a lo largo de toda su vida útil.

6.2.

La Directiva se centra principalmente en la política industrial, utilizando la contratación pública de vehículos limpios como estímulo de la demanda para impulsar el desarrollo del mercado, por ejemplo, en el segmento de mercado correspondiente a los autobuses urbanos. La Comisión supone que la contratación pública de flotas de vehículos limpios puede influir, asimismo, en la adquisición privada de vehículos limpios, puesto que los consumidores se verán influidos por un aumento de la confianza ciudadana en la madurez y fiabilidad de las tecnologías y, lo que es más importante, por una infraestructura pública mejorada para la recarga y el repostaje disponible para los usuarios privados, en especial para las personas sin garaje privado.

6.3.

No obstante, el CESE desea expresar su profunda preocupación por la proporcionalidad de este enfoque. La propuesta dice ajustarse al principio de proporcionalidad. Sin embargo, no refleja en absoluto la carga financiera adicional para estos organismos públicos ni compara la propuesta con otras opciones de política industrial. Por lo tanto, no es evidente que una carga adicional en la contratación pública, sobre todo para las ciudades y los municipios, sea la forma más eficaz de impulsar las actividades industriales y la evolución del mercado. Las organizaciones del transporte público local, así como los representantes de ciudades y municipios, han expresado una honda preocupación. Las principales cuestiones planteadas por estas partes interesadas son:

—	se necesita una cantidad significativa de dinero adicional para las inversiones, algo que está muy por encima de sus capacidades,

—	muchas ciudades ya han hecho mucho por un transporte limpio, pero la Directiva ignora todos estos esfuerzos,

—	no se tienen en cuenta los modernos autobuses diésel Euro VI, aunque se fijaron como nuevo estándar en 2011 (10) y pueden aportar reducciones rentables de las emisiones del transporte público,

—	no se aceptarán híbridos enchufables después de 2025,

—	la infraestructura para la carga eléctrica de autobuses y camiones es muy distinta de la infraestructura para la carga de vehículos ligeros, como los turismos, por lo que la sinergia es muy limitada,

—	deben hacerse excepciones para los vehículos de bomberos y policía y para las ambulancias,

—	en algunos municipios, la contratación pública atañe a un número bastante reducido de vehículos (menos de diez), por lo que es poco probable que se cumplan los objetivos mínimos,

—	el sistema de notificación propuesto solo podrá llevarse a cabo con esfuerzos administrativos aceptables cuando se introduzca una categoría de «vehículos limpios» en los registros oficiales de automóviles.

6.4.

Una parte importante de la contratación pública está relacionada con los organismos locales de transporte público, que están en manos de las ciudades y municipios y cuya capacidad financiera es bastante limitada. Cualquier inversión adicional en la tecnología más avanzada que conlleve mayores costes (y riesgos) puede suponer una importante carga para los ciudadanos debido al aumento del precio de los billetes, el incremento de los impuestos locales o, incluso, la reducción de la oferta de transporte público. Por otra parte, es preciso reconocer los grandes esfuerzos ya realizados por las ciudades y los municipios para lograr un aire limpio —entre los que se cuenta la ampliación del uso del transporte público— y tales esfuerzos no deben verse obstaculizados por nuevas normas de contratación pública que exijan objetivos mínimos para todos los Estados miembros pero que sean difíciles de cumplir y controlar por parte de los municipios, que tienen una gran variedad de organismos de transporte público grandes y pequeños.

6.5.

6.6.

El CESE concluye que el principal obstáculo para la modernización del transporte público y la contratación pública de vehículos limpios es la falta de apoyo financiero e insta a la Comisión a que reconsidere la propuesta actual, se centre en la financiación, en particular teniendo en cuenta los instrumentos actuales —como los fondos estratégicos y estructurales (FEIE, Fondos EIE) y el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE)—, y, lo que es más importante, defina las prioridades adecuadas para el próximo MFP. Esta ayuda financiera específica debe tener en cuenta la diversidad de países, ciudades y regiones en términos de fortaleza económica y proporción de la población que habita en las zonas urbanas, con el objetivo global de armonizar la adquisición de vehículos limpios en todos los Estados miembros. Asimismo, el CESE señala que, además de que es necesario disponer de vehículos más limpios en el transporte público, también es esencial convencer a un mayor número de ciudadanos para que utilicen este transporte, procurando que resulte mucho más atractivo (conexiones, comodidad) en lugar de centrarse en abaratar los precios.

Bruselas, 19 de abril de 2018.

El Presidente del Comité Económico y Social Europeo

Luca JAHIER

(1) COM(2016) 501 final.

(2) DO C 173 de 31.5.2017, p. 55.

(3) COM(2011) 144 final.

(4) DO C 246 de 28.7.2017, p. 64.

(5) DO C 81 de 2.3.2018, pp. 195.

(6) COM(2017) 675 final.

(7) DO C 51 de 17.2.2011, p. 37.

(8) DO C 424 de 26.11.2014, p. 58.

(9) COM(2017) 653 final, anexo 1.

(10) Reglamento (UE) n.o 582/2011 de la Comisión.

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