26.6.2013   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 180/4

(1)

Con arreglo al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos.

(2)

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento está basado en el objetivo de lograr unas haciendas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo.

(3)

El 27 de abril de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), declaró la existencia de un déficit excesivo en España y, con arreglo al artículo 104, apartado 7, del Tratado CE y al artículo 3 del Reglamento (CE) no 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (1), dirigió a este país una recomendación para su corrección en 2012 a más tardar (2) («la Recomendación del Consejo de 27 de abril de 2009»).

(4)

El 2 de diciembre de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1467/97 decidió que se habían tomado medidas eficaces y que, tras la adopción de la Recomendación del Consejo de 27 de abril de 2009, habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. En particular, el agudo deterioro de las perspectivas de crecimiento a raíz de la crisis económica y financiera mundial ha tenido importantes implicaciones presupuestarias negativas. Como consecuencia de ello, el Consejo decidió adoptar una Recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE («la Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009»)., déficit excesivo en 2013 a más tardar, de forma creíble y sostenible, tomando medidas a medio plazo.

(5)

El 15 de junio de 2010, la Comisión concluyó que España había tomado medidas eficaces para atenerse a la Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 con objeto de situar su déficit público por debajo del 3 % del valor de referencia del PIB y consideró que, por lo tanto, no era necesario tomar ninguna medida adicional en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

(6)

El 10 de julio de 2012, el Consejo decidió, de conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1467/97, que se habían tomado medidas eficaces pero que, tras la adopción de la Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009, habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. En particular, un deterioro de las perspectivas de crecimiento y la transición a una composición del crecimiento menos generadora de ingresos tributarios tuvieron importantes implicaciones presupuestarias negativas. Por consiguiente, el Consejo adoptó una Recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE («la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012») y recomendó a España que corrigiera el déficit excesivo de aquí a 2014, a más tardar. Para situar el déficit público por debajo del 3 % del valor de referencia del PIB en 2014, se recomendó a España que lograra una mejora del saldo estructural del 2,7 % del PIB en 2012, del 2,5 % del PIB en 2013 y del 1,9 % del PIB en 2014, basándose en la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 efectuada por los servicios de la Comisión. Los objetivos de déficit se fijaron en el 6,3 % del PIB en 2012, el 4,5 % del PIB en 2013 y el 2,8 % del PIB en 2014. También se recomendó a España que aplicara las medidas adoptadas en el presupuesto para 2012, y en los planes de reequilibrio de las Comunidades Autónomas y adoptara, a finales de julio de 2012 a más tardar, el plan presupuestario plurianual para 2013-2014 anunciado, incluyendo una estrategia presupuestaria a medio plazo que especificase plenamente las medidas estructurales necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo en 2014.

(7)

El 14 de noviembre de 2012, la Comisión, sobre la base de las previsiones del otoño de 2012 de los servicios de la Comisión, llegó a la conclusión de que España había tomado medidas eficaces para atenerse a la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012 y que no era necesario tomar ninguna medida adicional en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

(8)

De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y, tras la adopción de la recomendación original, aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. En virtud del artículo 3, apartado 5, de dicho Reglamento, la aparición de estos factores económicos adversos e inesperados ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas subyacentes a la Recomendación del Consejo.

(9)

De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) no 1467/97, el Consejo debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que este ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La Recomendación del Consejo debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta la previsión en que se basa la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima del saldo estructural (saldo ajustado en función del ciclo tras deducir las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB, como valor de referencia. Conforme al artículo 9, apartado 1, y al artículo 17, apartado 2, del Reglamento (UE) no 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro (3), España debe presentar un programa de colaboración económica.

(10)

Después de una breve recuperación en 2011, la economía ha vuelto a la recesión, con una tasa trimestral negativa de crecimiento real del PIB desde el tercer trimestre de 2011. En términos anuales, el PIB se redujo un 1,4 % en 2012. Según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, la recesión continuará en 2013 y las exportaciones positivas netas no lograrán aún compensar la actual contracción de la demanda interna. Se espera que la producción no se estabilice hasta el final de 2013. Así pues, se prevé que el PIB real se contraerá un 1,5 % en 2013, antes de aumentar un 0,9 % en 2014 (en el supuesto de que no se modifique la política económica). Cuando se efectuó la última recomendación del Consejo, se preveía que el PIB real se contraería un 1,9 % y un 0,3 % en 2012 y 2013, respectivamente, y que crecería un 1,1 % en 2014. El crecimiento menos negativo registrado en 2012 se debió principalmente a que la demanda interna fue algo más resistente y posiblemente también a la inyección de liquidez a través del sistema de reembolso de la deuda comercial acumulada por las Comunidades Autónomas y las administraciones locales antes del 1 de enero de 2012 (27 400 millones EUR, lo que equivale al 2,6 % del PIB). En lo que respecta a 2013 y 2014, la previsión de primavera de 2013 de la Comisión, contempla una mayor contracción del PIB real en 2013 y una recuperación más tímida en 2014. Esto incluye una caída más pronunciada de la demanda interna durante ambos años y un descenso más prolongado del empleo. El deterioro de las perspectivas macroeconómicas se debe en parte a que se han tenido en cuenta las medidas de saneamiento adicionales incluidas en el plan presupuestario 2013-2014 y en el presupuesto de 2013.

(11)

Según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas alcanzó el 10,6 % del PIB en 2012, frente a un objetivo del Gobierno y del procedimiento de déficit excesivo del 6,3 % del PIB y el 9,4 % del PIB en 2011. Teniendo en cuenta las transferencias de capital a los bancos (que se consideran operaciones puntuales), los correspondientes déficits fueron del 7,0 % y el 9,0 % del PIB en 2012 y 2011, respectivamente. La disminución del saldo global corresponde a una mejora del saldo primario de 2,4 puntos porcentuales (descontadas las transferencias de capital a los bancos), en un contexto de contracción de la economía y una composición del crecimiento generadora de escasos ingresos tributarios. Las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión indican una mejora del déficit estructural de 1,8 puntos porcentuales en 2012, frente a una mejora recomendada de 2,7 puntos porcentuales. Si se corrige para tener en cuenta la revisión ligeramente a la baja del potencial de producción desde la última Recomendación del Consejo, el esfuerzo presupuestario estimado no sufre variación. Sin embargo, la variación estimada del saldo estructural se ha visto gravemente afectada por una reducción imprevista de los ingresos equivalente a cerca de 1,0 puntos porcentuales. En total, teniendo en cuenta estos efectos, el esfuerzo presupuestario ajustado aumentaría a 2,9 puntos porcentuales, por encima del esfuerzo recomendado en la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. Aparte de las medidas de recapitalización, la desviación presupuestaria en 2012 está vinculada a una combinación de unos ingresos inferiores a lo previsto (teniendo en cuenta el impacto de las medidas discrecionales y el efecto de base) y un consumo intermedio y unas transferencias sociales más elevadas. La composición del crecimiento menos generadora de ingresos tributarios y un mayor deterioro del mercado laboral implicaron fuertes reducciones de los ingresos, especialmente de los impuestos directos e indirectos, así como un aumento de los gastos sociales. España adoptó medidas de saneamiento apreciables durante 2012, que supusieron en torno al 4 % del PIB, concretamente alrededor del 1,5 % del PIB por el lado de los ingresos, y del 2,5 % del PIB por el del gasto. Dichas medidas también compensaron parcialmente un deterioro subyacente del saldo estructural debido a un aumento de los pagos de intereses y un incremento de las transferencias sociales.

(12)

Para 2013, según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, se prevé que el déficit público se reduzca al 6,5 % del PIB, frente a un objetivo del procedimiento de déficit excesivo del 4,5 % del PIB. Se espera que el saldo primario mejore en 4,5 puntos porcentuales (0,9 puntos porcentuales, una vez descontadas las transferencias de capital a los bancos). Tras la última Recomendación del Consejo, el Gobierno español presentó en agosto de 2012 un plan presupuestario plurianual para 2013-2014, en el que exponía algunas de las características de la estrategia de saneamiento a medio plazo. En total, se calcula que en 2013 los efectos presupuestarios de las medidas discrecionales serán de aproximadamente el 1 % del PIB por el lado de los gastos y de cerca del 1,5 % del PIB por de los ingresos. La desviación presupuestaria de alrededor del 2 % del PIB con respecto al objetivo de déficit excesivo se explica en parte por la peor posición de inicio. Sin embargo, el principal factor de la desviación es la composición desfavorable del crecimiento, con una mayor contracción del consumo privado y unas cifras peores del mercado de trabajo en comparación con lo previsto en la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. Las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión prevén que el déficit estructural se reduzca aún más, 1,1 puntos porcentuales, en 2013, frente a un esfuerzo recomendado de 2,5 puntos porcentuales. Si se corrige para tener en cuenta la variación del crecimiento potencial estimado y la disminución de los ingresos superior a lo previsto, el esfuerzo presupuestario estimado mejora en 1,4 puntos porcentuales, con lo que el esfuerzo presupuestario ajustado se sitúa en el 2,5 % del PIB, en línea con el esfuerzo recomendado en la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. En su programa de estabilidad de 2013, el Gobierno español anunció un objetivo de déficit general de las administraciones públicas del 6,3 % del PIB en 2013, al que se añadirían otras medidas de saneamiento de alrededor de 3 000 millones EUR (0,3 % del PIB) que aún deben ser adoptadas y aplicadas este año.

(13)

Según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión para 2014, se espera que el déficit global aumente hasta el 7,0 % del PIB, frente al objetivo del procedimiento de déficit excesivo del 2,8 % del PIB. El déficit primario aumentaría en un 0,4 % del PIB. Aparte del efecto de base, la desviación esperada refleja principalmente la expiración de las medidas de carácter temporal tomadas en años anteriores, así como el hecho de que las medidas de saneamiento planeadas para 2014 no estaban lo suficientemente especificadas en el plan presupuestario plurianual de agosto de 2012 para poder incluirlas en las previsiones de los servicios de la Comisión. Por otra parte, la composición del crecimiento económico seguirá generando pocos ingresos tributarios y las cotizaciones sociales y los impuestos indirectos no crecerán en proporción igual al PIB nominal. Los pagos de intereses también seguirán aumentando debido al elevado nivel de la deuda. Las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión pronostican que el déficit estructural se deteriorará en 1,1 puntos porcentuales, frente a la mejora recomendada del 1,9 % del PIB. Corrigiendo esta cifra para tener en cuenta la variación del crecimiento potencial y los ingresos menores de lo previsto, la diferencia aumenta otros 0,2 puntos porcentuales.

(14)

Por lo que se refiere a la gobernanza presupuestaria, se ha avanzado considerablemente en la rendición de cuentas sobre la ejecución presupuestaria a los niveles subcentrales de la administración. No obstante, las disposiciones de la Ley de Estabilidad Presupuestaria sobre los mecanismos de alerta temprana y de corrección para limitar las desviaciones presupuestarias no han sido plenamente eficaces y cabe mejorar la transparencia de su aplicación. A pesar de los avances realizados en lo que atañe a la rendición de cuentas presupuestaria a nivel regional, para lograr una mayor transparencia presupuestaria sería necesario que la rendición de cuentas se realizase de forma más exhaustiva, coherente y en el momento pertinente, también en lo que respecta a los planes presupuestarios, con carácter consolidado a escala de las administraciones públicas de conformidad con el sistema europeo de contabilidad. La creación de un Consejo Fiscal, con plena independencia institucional y financiera, está aún pendiente.

(15)

La deuda pública bruta se incrementó hasta cerca del 84 % del PIB en 2012, frente al 80,9 % del PIB previsto en las previsiones actualizadas de primavera de 2012 de los servicios de la Comisión. El aumento del ratio de deuda se debió a un déficit superior al previsto, un menor crecimiento del PIB nominal, a los costes de las operaciones de recapitalización de los bancos y al pago de atrasos de la administración pública. Según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, se prevé que el ratio deuda/PIB crezca aún más y supere el 95 % en 2014, en el supuesto de que no se modifique la política económica, lo que excedería del valor de referencia del Tratado en todos los años.

(16)

El 10 de abril de 2013, la Comisión concluyó, basándose en su examen exhaustivo de España de conformidad con el procedimiento de desequilibrios macroeconómicos (4), que este país registra unos desequilibrios macroeconómicos excesivos. La corrección de estos desequilibrios acumulados durante los años de auge, y en especial la absorción de los elevadísimos niveles de la deuda privada y externa, están teniendo graves consecuencias para el crecimiento económico, la estabilidad financiera y las finanzas públicas. Una corrección sostenible del déficit excesivo a medio plazo requiere avanzar simultáneamente para garantizar la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, con el apoyo de reformas estructurales que impulsen el crecimiento y la creación de empleo y reduzcan las rigideces estructurales que obstaculizan el ajuste.

(17)

Según las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, España no va a cumplir los objetivos presupuestarios nominales establecidos en la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. Sin embargo, España ha realizado un esfuerzo estructural en 2012 y 2013 que, habida cuenta de la inesperada evolución económica adversa en comparación con el momento en que se emitió la Recomendación del Consejo, se ajusta a la Recomendación del Consejo de 10 de julio de 2012. Esa inesperada evolución económica adversa ha entrañado unas importantes consecuencias desfavorables para la hacienda pública. En particular, la notable reducción de los ingresos vinculada al actual proceso de reequilibrio de la economía hacia una estructura menos generadora de ingresos tributarios y a los efectos asociados negativos para las elasticidades de los ingresos han provocado un importante deterioro de la situación presupuestaria. Además, la recesión económica ha afectado al empleo de forma muy negativa y el desempleo se ha incrementado considerablemente. Teniendo en cuenta todos estos factores, siendo coherentes con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, incluida la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos que tienen graves consecuencias para la hacienda pública, resulta justificada una ampliación en dos años del plazo para la corrección del déficit excesivo en España, es decir, hasta 2016, mejor que la ampliación de un año prevista como norma en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

(18)

En este contexto de gran incertidumbre en cuanto a la evolución económica y presupuestaria, el objetivo presupuestario recomendado para el último año del período de corrección debe situarse claramente por debajo del valor de referencia, con el fin de garantizar una corrección efectiva y duradera dentro del plazo fijado.

(19)

Los objetivos intermedios de déficit global que desemboquen en la corrección del déficit excesivo de aquí a 2016 se fijan en el 6,5 % del PIB para 2013, el 5,8 % del PIB en 2014, el 4,2 % del PIB para 2015, y el 2,8 % del PIB para 2016. Para lograr estos objetivos es necesaria una mejora anual del saldo primario (descontadas las medidas excepcionales) del 1,3 % del PIB por término medio durante el período 2013-2016 y, basándose en las previsiones de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión ampliadas hasta 2016, una mejora del saldo estructural del 1,1 % del PIB en 2013, el 0,8 % del PIB en 2014, el 0,8 % del PIB en 2015, y el 1,2 % del PIB en 2016. Este proceso de ajuste más gradual tiene en cuenta el difícil entorno económico existente y la importante transformación estructural de la economía española actualmente en curso y habrá de tener el apoyo de unas reformas estructurales ambiciosas. En este sentido, se espera que contribuya a corregir los desequilibrios macroeconómicos internos y externos, y a mitigar los efectos negativos a corto plazo del saneamiento presupuestario sobre el crecimiento económico, sin dejar por ello de estabilizar e invertir la tendencia al alza de la deuda de las administraciones públicas.

(20)

Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, ampliadas hasta 2016, basadas en el supuesto de que no cambie la política económica, en este momento no parecen necesarias medidas adicionales para lograr la mejora recomendada del saldo estructural para 2013 (así como el nuevo objetivo de déficit del 6,5 % del PIB), pero habrá que aplicar estrictamente los planes presupuestarios a todos los niveles del Estado. Para el período 2014-2016, si se quiere situar el déficit por debajo del valor de referencia del Tratado sobre una base sostenible, habrá que tomar considerables medidas presupuestarias estructurales, además de las ya incluidas en las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión. Estas medidas, que representan en torno a un 2 % del PIB en 2014, el 1 % del PIB en 2015, y el 1,5 % del PIB en 2016 deberán tener en cuenta la necesidad de compensar los efectos negativos secundarios, el crecimiento negativo del potencial de producción, y el aumento de los intereses y las prestaciones sociales.

(21)

El programa de estabilidad de 2013 prevé un proceso de ajuste compatible en general con la corrección del déficit excesivo de aquí a 2016, con unos objetivos de déficit global del 6,3 % del PIB en 2013, 5,5 % en 2014, 4,1 % en 2015, y 2,7 % en 2016. Para 2013, el objetivo se basa en medidas de saneamiento adicionales de alrededor de 3 000 millones EUR previstas en el programa, que aún deben concretarse plenamente.

(22)

Las medidas de saneamiento presupuestario deben garantizar una mejora duradera del saldo de las administraciones públicas, al tiempo que se orientan a mejorar la calidad de la hacienda pública y reforzar el potencial de crecimiento de la economía.

(23)

En España, los riesgos para la sostenibilidad son elevados a medio plazo y medianos a largo plazo. La vuelta a un saldo primario estructural más elevado, de aproximadamente un – 0,5 % del PIB, el nivel medio en el período 1998-2012, ayudaría a contener esos riesgos. Se confía en que la reforma del régimen de jubilación anticipada de 2013 contribuya a la sostenibilidad a largo plazo del sistema de la Seguridad Social. Sin embargo, se precisarán otras medidas para controlar el incremento del gasto derivado del envejecimiento de la población, por ejemplo, una adecuada regulación del factor de sostenibilidad previsto en la reforma del sistema de pensiones de 2011, que entre otras cosas prevea que la edad de jubilación se prolongue en consonancia con el aumento de la esperanza de vida.

(24)

Teniendo en cuenta el carácter descentralizado de la hacienda pública, el proceso de ajuste presupuestario en España debe fundamentarse en una estrategia creíble de saneamiento a medio plazo que incluya: i) un plan presupuestario plurianual detallado con una especificación completa de las medidas para 2014-2016, ii) una mayor consolidación de la eficacia del marco institucional (incrementando aún más la transparencia de la aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y creando un Consejo Fiscal independiente), iii) la realización de acciones concretas que frenen el creciente déficit estructural del sistema de seguridad social, y iv) un mayor hincapié en que el saneamiento propicie el crecimiento (incluida la realización sistemática de revisiones del gasto y del sistema tributario).

(25)

Paralelamente a las revisiones periódicas de la ayuda financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad para la recapitalización de las entidades financieras en España (5) y tal como se convino en el Memorándum de Acuerdo firmado el 23 de julio de 2012, se procederá a un seguimiento trimestral del progreso en la aplicación de los compromisos asumidos por España en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

(26)

España cumple las condiciones para la prórroga del plazo de corrección del déficit público excesivo establecidas en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) no 1467/97.

1)

España debe poner fin a su actual situación de déficit excesivo a más tardar en 2016.

2)

España debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5 % del PIB en 2013, del 5,8 % del PIB en 2014, del 4,2 % del PIB en 2015 y del 2,8 % del PIB en 2016, lo que es coherente con una mejora anual del saldo presupuestario estructural del 1,1 % del PIB en 2013, del 0,8 % del PIB en 2014, del 0,8 % del PIB en 2015 y del 1,2 % del PIB en 2016 sobre la base de las perspectivas de primavera de 2013 de los servicios de la Comisión ampliadas hasta 2016.

3)

España debe aplicar las medidas adoptadas en los planes presupuestarios de 2013 en todos los niveles del Estado y estar preparada para tomar medidas correctivas en caso de que se produzcan desviaciones con respecto a los planes presupuestarios. Las autoridades deben reforzar la estrategia presupuestaria a medio plazo mediante las medidas estructurales para 2014-2016 que sean necesarias para lograr la corrección del déficit excesivo de aquí a 2016.

4)

El Consejo fija el plazo del 1 de octubre de 2013 para que el Gobierno español adopte medidas eficaces y para que, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) no 1467/97, informe en detalle de la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos.

a)

mejorar la eficacia del marco institucional aumentando más la transparencia en la aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, así como creando un Consejo Fiscal independiente que analice, asesore y supervise que la política fiscal cumple las normas presupuestarias nacionales y de la Unión;

b)

adoptar medidas concretas para frenar el creciente déficit estructural del sistema de la Seguridad Social, y

c)

hacer mayor hincapié en que el saneamiento propicie el crecimiento (incluidas la realización sistemática de revisiones del gasto y del sistema tributario).