29.5.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 140/6

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El 26 de abril de 2010 el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Francia, que abarca el período 2009-2013.

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La actividad económica en Francia perdió ímpetu en el transcurso de 2008 y se contrajo drásticamente en el cuarto trimestre de ese año y el primero de 2009. A partir del segundo trimestre de 2009, repuntó de nuevo, con la ayuda de las medidas de estímulo adoptadas por Francia y los países vecinos. Uno de los principales retos para la política económica es la situación de las finanzas públicas. Concretamente, desde 2002 el déficit francés se ha situado por encima del umbral del 3 % del PIB o cercano a él, lo que obedece principalmente a una insuficiente labor de saneamiento. En este contexto, Francia fue objeto de un procedimiento de déficit excesivo entre 2002 y 2007, y recibió de la Comisión una recomendación de política económica en mayo de 2008. A raíz de la notificación de un déficit superior al umbral del 3 % del PIB en 2008, en febrero de 2009 se inició un nuevo procedimiento de déficit excesivo, en el marco del cual se prevé la corrección de dicho déficit en 2013, a más tardar. Otros de los desafíos que se plantean consisten en poner fin a las deficiencias del lado de la oferta que llevan a una insuficiente competitividad exterior, así como en incrementar la utilización de la mano de obra.

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Aunque gran parte de la disminución del PIB real observada en el contexto de la crisis es de carácter cíclico, el nivel de la producción potencial se ha visto también negativamente afectado. Por otra parte, la crisis también puede afectar al potencial de crecimiento a medio plazo a través de una menor inversión, restricciones de crédito y un aumento del desempleo estructural. Además, el impacto de la crisis económica agrava los efectos negativos del envejecimiento de la población sobre el potencial de producción y la sostenibilidad de las finanzas públicas. En este contexto, será esencial acelerar el ritmo de las reformas estructurales con el fin de respaldar el crecimiento potencial. En particular, es importante que Francia acometa las reformas oportunas en relación con el mercado de trabajo y el marco global de competencia.

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Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, tras retroceder un 2,2 % en 2009, el PIB real crecerá nuevamente un 1,4 % en 2010 y alcanzará a continuación una tasa media del 2,5 % durante el resto del período cubierto por el programa. A la luz de la información de la que se dispone actualmente (2), este escenario parece basarse en hipótesis de crecimiento en 2010 ligeramente favorables, generalmente en consonancia con las previsiones de los servicios de la Comisión, y el componente tributario del crecimiento es mayor en las proyecciones del programa que en las previsiones de los servicios de la Comisión. A partir de 2011, las hipótesis de crecimiento son marcadamente favorables y se sitúan, por término medio, tres cuartos de punto porcentual por encima del potencial entre 2011 y 2013 (según las cifras recalculadas por los servicios de la Comisión a partir de la información del programa con arreglo a la metodología definida de común acuerdo), lo cual supone que la brecha de producción se cierre rápidamente. Las tasas de crecimiento se basan principalmente en la demanda interna, y en especial en el consumo de las unidades familiares, durante todo el período del programa. Las proyecciones del programa en materia de inflación parecen ajustarse a las previsiones de los servicios de la Comisión, al igual que las de crecimiento del empleo, que se mantiene en cotas negativas en 2010 antes de recuperarse, reflejando así el tradicional desfase con respecto a la actividad.

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El programa estima el déficit de las administraciones públicas en 2009 en el 7,9 % del PIB. El deterioro significativo frente al déficit del 3,4 % del PIB registrado en 2008 obedece en gran medida al impacto de la crisis sobre las finanzas públicas (en particular, los ingresos procedentes del impuesto sobre sociedades y del IVA), si bien es igualmente fruto de las medidas de estímulo por valor del 1,1 % del PIB que el Gobierno adoptó conforme al Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). Con arreglo al programa, la política presupuestaria será neutra en 2010 y adquirirá carácter restrictivo en los años posteriores, con vistas a corregir el déficit excesivo en 2013, partiendo del escenario de crecimiento previsto. Este saneamiento se ajusta a la estrategia de salida de la crisis preconizada por el Consejo.

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En el programa de estabilidad de febrero de 2010 se prevé un nuevo deterioro del déficit de las administraciones públicas, en un 0,3 % del PIB, lo que lo situaría en el 8,2 % del PIB en 2010. Francia ha aplicado las medidas de reducción del déficit en 2010 según lo previsto en el proyecto gubernamental de ley de presupuesto para 2010, al tiempo que ha evitado en gran parte que las finanzas públicas sigan degradándose —salvedad hecha de la decisión relativa a un empréstito público para «invertir en el futuro», que tendrá una incidencia presupuestaria negativa del 0,1 % del PIB, aproximadamente, en 2010 (y ulteriormente)—, lo cual parece atenerse globalmente a las últimas recomendaciones dirigidas a Francia en virtud del artículo 126, apartado 7, del TFUE. La proyección de déficit para 2010 es un 0,3 % del PIB más favorable que la que figura en el proyecto de presupuesto para 2010, debido a la anticipación de una mejor cifra de déficit en lo que respecta a 2009 (0,2 % del PIB) y a la revisión de las proyecciones de crecimiento (0,3 % del PIB), parcialmente contrarrestadas por la suspensión del impuesto medioambiental por el Tribunal Constitucional francés y por la introducción de medidas derivadas del empréstito público antes mencionado, que conjuntamente agravarían el déficit en torno al 0,2 % del PIB. Estos últimos factores han modificado la balanza de las medidas discrecionales, que de un saldo positivo aproximado de un cuarto de punto porcentual del PIB en la fecha de la recomendación del Consejo, pasa a ser globalmente neutra en el programa. Las medidas de estímulo adoptadas en el contexto del PERE, por valor del 1,1 % del PIB, se suprimen parcialmente y quedan reducidas al 0,4 % del PIB en 2010, y se aplican algunas otras medidas de saneamiento por el equivalente al 0,1 % del PIB (en particular, el aumento de las exacciones incluidas en el presupuesto de la seguridad social), de forma que las medidas de saneamiento totalizan un 0,8 % del PIB. No obstante, estas medidas se ven contrarrestadas por nuevas medidas que aumentan el déficit, con costes sobre todo a corto plazo, incluidas en el presupuesto original de 2010 y que representan el 0,7 % del PIB, concretamente la reforma del impuesto de actividades económicas, de ámbito local (alrededor del 0,6 % del PIB), y la disminución del IVA en el sector de la restauración (0,1 % del PIB), así como por las medidas relativas al empréstito público anteriormente mencionadas (en torno al 0,1 % del PIB). En 2010, el déficit estructural (es decir, el déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal), calculado por los servicios de la Comisión a partir de las cifras del programa con arreglo a la metodología definida de común acuerdo, aumentaría un cuarto de punto porcentual, alcanzando el 6,75 % del PIB. Teniendo en cuenta la incidencia transitoria de los reembolsos anticipados a las empresas, del 0,4 % del PIB, en el contexto de la aplicación de la reforma del impuesto local de actividades económicas, que a pesar de ser una medida puntual no se considera así en el programa, el déficit estructural en 2010 mejoraría ligeramente, en 0,1 puntos porcentuales, situándose en el 6,5 % del PIB.

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La principal finalidad de la estrategia presupuestaria del programa es situar el saldo de las administraciones públicas en el valor de referencia del 3 % del PIB en 2013, a más tardar, plazo que se corresponde con el fijado en la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009. El programa prevé que el déficit presupuestario nominal descenderá al 6 % del PIB en 2011 y posteriormente al 4,6 % en 2012, antes de alcanzar finalmente el 3 % en 2013. El saldo primario seguiría un camino bastante similar y llegaría a un – 0,1 % del PIB al término del período del programa, frente al – 5,5 % en 2010. El déficit estructural, calculado con arreglo a la metodología definida de común acuerdo, seguiría mejorando después de 2010, alcanzando una cifra próxima al 5 % del PIB en 2011, al 4 % en 2012 y al 2,75 % en 2013. El ajuste presupuestario medio anual resultante sería del 0,9 % del PIB durante el período 2010-2013, porcentaje algo inferior al ajuste medio de más del 1 % del PIB al año recomendado por el Consejo. La estrategia de saneamiento expuesta en el programa se basaría en medidas encaminadas a reducir el crecimiento de los gastos en todos los niveles de la administración, así como en la desaparición completa en 2011 de las medidas adoptadas conforme al PERE. Las autoridades francesas se proponen reducir además la incidencia presupuestaria de las actuales exenciones tributarias aproximadamente en un 0,1 % del PIB al año, a partir de 2011. Las medidas de apoyo a la estrategia de saneamiento aún no se han especificado, si bien deberían darse a conocer en los próximos meses. Desde la óptica del programa, el objetivo a medio plazo es un presupuesto equilibrado en términos estructurales. Atendiendo a las previsiones más recientes y al nivel de la deuda, el objetivo a medio plazo refleja de forma más que adecuada los objetivos del Pacto. El programa de estabilidad actualizado no prevé que se alcance el objetivo presupuestario a medio plazo dentro del período del programa.

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Si bien en 2010 el objetivo de déficit parece relativamente plausible e, incluso, cabe hasta cierto punto esperar que los resultados sean mejores en el supuesto de que se aplique finalmente el impuesto medioambiental en una versión modificada, a partir de 2011 los resultados presupuestarios podrían ser peores de lo previsto en el programa. El escenario macroeconómico del período 2011-2013, en particular, es marcadamente optimista. Concretamente, las previsiones de déficit dependen en gran medida del crecimiento: de acuerdo con el análisis de sensibilidad del programa, si el crecimiento del PIB fuese un cuarto de punto porcentual más bajo durante ese período, el déficit de las administraciones públicas descendería tan sólo hasta un 4 % del PIB en 2013.

Por tanto, una pérdida acumulada de tres cuartos de punto porcentual del PIB se traduciría en 2013 en un aumento del déficit en el 1 % del PIB. Además, los objetivos de déficit podrían verse negativamente afectados por posibles desviaciones de los gastos, ya que la corrección de las tendencias de los gastos en todos los subniveles de la administración, frente a la evolución anterior, no viene respaldada por medidas suficientemente definidas. La evolución prevista de los ingresos, más bien optimista, se basa en la hipótesis de un fenómeno de recuperación tras la excesiva reacción negativa durante la crisis, al preverse una elasticidad de los impuestos respecto del PIB de 1,2 en promedio entre 2011 y 2013. La reducción de las exenciones tributarias en el 0,1 %, aproximadamente, cada año a partir de 2011 tampoco se ha concretado por ahora. En conjunto, el historial indica que no puede descartarse un desbordamiento del gasto. La evaluación de la información contenida en el programa lleva a pensar que existen riesgos sustanciales de que los déficits en el período 2011-2013 sean mayores de lo previsto en el programa.

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El ratio de deuda pública bruta se situaba por encima del valor de referencia del Tratado en 2009 y, de acuerdo con el programa, seguirá una tendencia ascendente hasta 2012. La deuda pública bruta se estimaba en el 77,4 % del PIB en 2009, frente al 67,4 % en 2008. Aparte del incremento del déficit y de la disminución del crecimiento del PIB, ha contribuido al aumento del ratio de deuda un considerable ajuste stock-flujo, que refleja ante todo las operaciones financieras en favor de los sectores bancario y del automóvil. A lo largo del período del programa se prevé un nuevo aumento de 9,2 puntos porcentuales, hasta el 87 % del PIB, provocado principalmente por la persistencia de déficits públicos elevados. A la luz de los riesgos sustanciales que pesan sobre los objetivos presupuestarios, es probable que la evolución del ratio de deuda sea menos favorable de lo previsto en el programa, especialmente después de 2011.

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Según las previsiones de deuda a medio plazo, que suponen que la recuperación de las tasas de crecimiento del PIB hacia los valores previstos antes de la crisis tendría lugar gradualmente y que los ratios de ingresos tributarios volverían a los niveles anteriores a la crisis, e incluyen el aumento previsto de gastos relacionados con el envejecimiento de la población, la estrategia presupuestaria prevista en el programa, tomada tal cual y sin ningún otro cambio de política, no sería suficiente para estabilizar el ratio deuda/PIB de aquí a 2020.

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Los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo serán claramente inferiores a la media de la UE (el gasto en pensiones registraría un incremento más limitado como consecuencia de las medidas de reforma de las pensiones ya aplicadas). La situación presupuestaria de 2009 estimada en el programa viene a sumarse a las consecuencias del envejecimiento de la población sobre la brecha de sostenibilidad. El logro de superávits primarios a medio plazo contribuiría a reducir los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, que, de acuerdo con la evaluación del informe de sostenibilidad de 2009 de la Comisión (3), son de nivel medio.

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Recientemente se han realizado reformas para perfeccionar el marco presupuestario global. El 9 de febrero de 2009, el Parlamento aprobó la primera ley de planificación plurianual de las finanzas públicas, en la que se fijan objetivos de gasto en todos los subsectores de las administraciones públicas. En ella se establece también, en particular, el principio de neutralidad presupuestaria en la creación de nuevas exenciones tributarias, cuyo coste agregado debe compensarse íntegramente. Este principio es de obligado cumplimiento y casi se ha verificado en 2009, evaluado sobre una base plurianual. El marco presupuestario anual francés comprende concretamente normas de gasto destinadas a los subniveles de las administraciones públicas. A nivel de la administración central se establece una primera norma de gasto, a saber, la de «crecimiento cero en volumen». Aunque en el pasado los cambios en su ámbito de cobertura pueden haber contribuido a respetarla, recientemente el ámbito se amplió a efectos de lograr un mejor control del gasto del gobierno central ateniéndose a dicha norma.

El objetivo de gasto del seguro nacional de enfermedad (Objectif National des Dépenses d'Assurance Maladie) introducido en 1997 ha contribuido a controlar el gasto de sanidad, pese a que a menudo no se han cumplido los objetivos de gasto. Por último, los gastos de las colectividades locales están limitados por una «regla de oro» sustentada en un fundamento jurídico, que impide a dichas colectividades endeudarse para financiar gastos de funcionamiento, y por una norma en virtud de la cual el aumento de los fondos transferidos por la administración central no puede rebasar la tasa de inflación. Sin embargo, los objetivos fijados en los programas de estabilidad rara vez se han alcanzado. El Gobierno se propone seguir reformando el marco presupuestario. El 28 de enero de 2010 se organizó una conferencia en torno a las finanzas públicas con la finalidad de analizar el deterioro de las cuentas públicas francesas y la forma de llevar a cabo un saneamiento presupuestario. Se crearon varios grupos de trabajo encargados de proponer nuevas reformas, las cuales se darán a conocer en abril y estarán destinadas fundamentalmente a contener la evolución del gasto de sanidad o controlar mejor los gastos locales. Asimismo se creó un grupo de trabajo relativo al establecimiento de normas de equilibrio presupuestario. El programa indica igualmente que, en abril, se presentarán nuevas medidas orientadas a reducir el gasto de la administración central. La estrategia de saneamiento presentada en el programa se basa también en una mejora del marco presupuestario que se atendría a las propuestas formuladas por esos grupos de trabajo.

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El ratio gasto/PIB de Francia, del 52,7 % en 2008, es el más alto de la zona euro. El aumento del gasto público en las últimas décadas ha contribuido a generar elevados déficits y niveles de deuda, que han perjudicado a la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas del país. En 2007, las autoridades francesas pusieron en marcha la Revisión General de las Políticas Públicas (Revue Générale des Politiques Publiques o RGPP), con objeto de determinar posibles formas de incrementar la eficiencia del gasto público. Hasta ahora se han determinado más de 300 medidas (con el propósito de conseguir un ahorro de alrededor del 0,3 % del PIB, cifra bastante modesta en comparación con el importe global del gasto público, que supera el 50 % del PIB). De ellas se han instrumentado aproximadamente tres cuartas partes y se ha hecho posible así, por ejemplo, la amortización de una de cada dos vacantes por jubilación en el subsector de la administración central. En la ley de presupuesto para 2010, el Gobierno anunció que la RGPP se haría extensiva a otros organismos centrales y se espera que se den a conocer nuevas reformas en otoño. Finalmente, en lo que respecta al sistema de pensiones, y de acuerdo con lo que se había indicado con anterioridad, el programa hace referencia a una reforma prevista en 2010. Hasta la fecha no se ha anunciado medida alguna.

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En 2010, la estrategia presupuestaria establecida en el programa es globalmente compatible con la Recomendación formulada por el Consejo en virtud del artículo 126, apartado 7. Sin embargo, a partir de 2011, y teniendo en cuenta los riesgos existentes, la estrategia presupuestaria no parecería compatible con dicha Recomendación. Según el programa, el ajuste presupuestario medio anual, basado en la evolución del saldo estructural (recalculado), sería del 0,9 % del PIB, cifra algo inferior a la que el Consejo pedía (más del 1 % del PIB) en su Recomendación en virtud del artículo 126, apartado 7, y que, por otra parte, está expuesta a los riesgos antes indicados. Con todo, el programa augura que el déficit presupuestario nominal alcanzará finalmente el 3 % del PIB, lo que obedece, en particular, a un escenario macroeconómico marcadamente favorable en los últimos años del programa y a unas hipótesis más bien optimistas en cuanto a la elasticidad de los ingresos tributarios con respecto al PIB. En conjunto, y habida cuenta de los riesgos que pesan sobre las actuales políticas, los resultados de déficit en el período 2011-2013 podrían revelarse peores de lo previsto en el programa, por lo que es posible que hayan de mejorarse considerablemente para lograr la corrección del déficit excesivo en 2013, tal como recomendó el Consejo. Disponer, tal como se menciona en el programa, de los ingresos procedentes de una nueva versión del impuesto medioambiental, por ahora suspendido, ayudaría a alcanzar metas presupuestarias algo mejores a partir ya de 2010. Finalmente, la estrategia presupuestaria podría no bastar tampoco para volver a situar la deuda en una senda decreciente.

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En cuanto a los requisitos en materia de datos que establece el código de conducta para los programas de estabilidad y de convergencia, el programa proporciona todos los datos obligatorios y la mayoría de los opcionales (4). En su Recomendación de 2 de diciembre de 2009, formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7, y encaminada a poner fin a la situación de déficit excesivo, el Consejo también invitó a Francia a informar sobre los progresos realizados en la aplicación de sus recomendaciones en un capítulo aparte, en las actualizaciones de su programa de estabilidad. Francia se ha ajustado a esta recomendación.

i)

utilizar, durante todo el período del programa, los ingresos imprevistos que se deriven de una mejoría de las perspectivas macroeconómicas y presupuestarias, así como de la aplicación de todas las medidas tributarias planeadas, para acelerar la reducción del déficit y la disminución del ratio de deuda bruta hacia el valor de referencia del 60 % del PIB,

ii)

estar preparada para adoptar medidas de saneamiento adicionales, en el supuesto de que se materialicen los riesgos ligados al hecho de que el escenario macroeconómico del programa sea más favorable que el escenario en el que se sustenta la Recomendación formulada al amparo del artículo 126, apartado 7, y definir con más detalle las medidas necesarias para garantizar un ajuste presupuestario anual medio de más del 1 % del PIB en el período 2010-2013 y lograr la corrección del déficit excesivo en 2013,

iii)

garantizar que se refuerce el marco presupuestario, en particular en lo que toca a los gastos, y que dicho marco apoye efectivamente el logro de los planes presupuestarios a medio plazo esbozados a todos los subniveles de la administración pública, tal como ha planificado el Gobierno francés.