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Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión: Hacia una política urbana para la Unión Europea»

(98/C 95/19)

El 13 de mayo de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 20 de enero de 1998 (ponente: Sr. Vinay, coponente: Sr. Muller).

En su 351° Pleno (sesión del 28 de enero de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Europa es el continente más urbanizado del mundo y esta característica es una constante histórica que se remonta, al menos, a tres milenios. Por tanto, la ciudad, como estructura, está sólidamente enraizada en la cultura, la sociedad y la economía de las poblaciones europeas. Más allá de los aspectos problemáticos que en algunos periodos, y en el presente en particular, han condicionado la vida de las ciudades, éstas siguen siendo el lugar fundamental donde se determina el desarrollo económico y cultural. Por consiguiente, resulta de suma importancia el interés manifestado en toda una serie de iniciativas de las instituciones de la Unión Europea por todos los aspectos de la realidad y del futuro de los núcleos urbanos.

La Comunicación sobre política urbana de la Comisión es el último ejemplo, particularmente válido, de la mayor atención prestada por las instituciones europeas a este tema de gran importancia económica y social.

El documento esta dividido en cuatro partes principales:

1.2. El primer capítulo describe los «retos que se plantean a las ciudades europeas». Los resultados económicos de las ciudades contribuyen al PIB regional y nacional en una medida incluso proporcionalmente superior a su población; sin embargo, este aumento de riqueza no tiene una repercusión análoga en los índices de empleo.

1.2.1. También desde el punto de vista del medio ambiente, la calidad de vida urbana ha empeorado sensiblemente, lo que plantea la exigencia de modificar la política de ordenación del territorio urbano de acuerdo con un planteamiento de desarrollo socioeconómico sostenible.

1.2.2. Desde un punto de vista sociopolítico hay que destacar el debilitamiento del «sentido de identidad» colectiva de los ciudadanos, con el consiguiente retroceso de la participación en el proceso democrático local. La gestión de las ciudades se complica asimismo por la fragmentación y dispersión de los poderes de decisión en múltiples niveles: además, obviamente, del nivel local, estos poderes están repartidos entre los niveles regional, nacional y europeo.

1.3. La segunda parte de la Comunicación está dedicada al análisis de las acciones en materia de desarrollo urbano acometidas en el ámbito de las distintas políticas de la UE: las políticas que fomentan la competitividad económica y el empleo, las políticas en favor de la cohesión económica y social, las políticas que contribuyen a la inserción de las ciudades en las redes transeuropeas, y las políticas que favorecen un desarrollo sostenible y una mayor calidad de vida en las ciudades.

1.3.1. Las ciudades reciben ya gran parte de las inversiones europeas y externas, por lo que deben dotarse con los medios necesarios para ser «capaces de ofrecer unos servicios de alta calidad y (disponer) de una buena dotación infraestructural» (punto 2.1.) La capacidad innovadora de las ciudades es, en general, la clave del éxito económico de una región.

1.3.2. En los últimos años se ha prestado mucha atención a los problemas socioeconómicos de las zonas urbanas. La experiencia positiva de los proyectos piloto urbanos (artículo 10 del Reglamento FEDER) decidió a la Comisión a lanzar en 1994 la iniciativa URBAN, financiada con los Fondos estructurales, que tiene por objeto establecer en los distritos urbanos deprimidos unos marcos de colaboración vecinal que permitan aplicar a los problemas de desarrollo soluciones conjuntas. Recientemente se ha creado el programa INTEGRA como parte de la iniciativa comunitaria del FSE para el empleo.

1.3.3. Las redes transeuropeas y las comunicaciones metropolitanas y urbanas están estrechamente relacionadas y son fundamentales para atenuar los desequilibrios característicos del sistema urbano y de las distintas zonas urbanas.

1.3.4. Estas distintas orientaciones deberán atender a un planteamiento de desarrollo sostenible, reconocido como aspecto determinante de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. El documento de la Comisión cita importantes iniciativas de los pasados años, tales como el Libro Verde de 1990 sobre el medio ambiente urbano y el proyecto «ciudades sostenibles» iniciado en 1993. La política de medio ambiente, que ha estado relacionada asimismo con la utilización de los Fondos estructurales, y la política de IDT tienen como finalidad específica la realización del desarrollo sostenible.

1.4. La tercera parte del documento trata de las «orientaciones para el futuro». Se destaca, en particular, que «el punto de partida para el desarrollo urbano del futuro debe ser el reconocimiento del papel de la ciudad como motor del progreso económico regional, nacional y europeo» (punto 3).

1.4.1. La Comisión opina que, de ahora en adelante, «a nivel de la UE, las medidas que se emprendan deberán evaluarse teniendo en cuenta la necesidad de un desarrollo coherente y sostenible de las ciudades», subrayando así la necesidad de una perspectiva urbana en las políticas de la UE.

1.4.2. Debido al papel fundamental de los Fondos estructurales, se sugiere que las autoridades locales participen en la preparación y aplicación de los programas de desarrollo regional.

1.5. Por último, en la Comunicación se concede mucha importancia a la transferencia y a la difusión de las buenas prácticas, y se anuncia la organización de una «auditoría urbana» para valorar los puntos fuertes y débiles de la ciudades europeas.

1.6. En la cuarta parte, la Comisión propone finalmente una serie de debates e intercambios de puntos de vista sobre la cuestión urbana, en los que participarán el Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social, el Comité de las Regiones, las autoridades locales y demás actores interesados, y cuyo colofón será un Foro que la Comisión convocará en 1998

2. Observaciones generales

2.1. El Comité ya se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre la necesidad de prestar mayor atención a las repercusiones de las políticas comunitarias en el ámbito urbano, y de considerar el desarrollo socioeconómico de las ciudades como una de las líneas directrices de la utilización de los fondos comunitarios.

2.1.1. En su dictamen sobre el documento «Europa 2000+», el Comité manifestó su convencimiento de que «la Unión Europea debe prestar una atención muy especial a los problemas y a las tendencias que se manifiestan en los espacios urbanos» (), y reconocía que «sigue faltando una estrategia europea de equilibrio del tejido urbano» que debería constituir una de las prioridades del debate europeo sobre la cuestión urbana.

2.1.1.1. Desde este punto de vista, el Comité consideraba que «en el EDEC (Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario) deberían figurar indicaciones que permitiesen determinar eventuales medidas de interés comunitario encaminadas a descentralizar el crecimiento de zonas demasiado polarizadas, la diversificación económica de las ciudades en función de las necesidades regionales, el aprovechamiento de los polos urbanos de desarrollo en las zonas desfavorecidas, el estímulo y desarrollo de las redes urbanas policéntricas, el control de la dispersión urbana y la promoción de una nueva relación entre la ciudad y el campo» ().

2.1.1.2. Estas indicaciones del Comité constituían indudablemente un programa complejo e importante, que debía concretarse mediante la definición de una política urbana de la UE.

2.1.2. El Comité decidió igualmente elaborar un Dictamen de iniciativa sobre el «Papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas» en el que subrayaba la «dimensión europea» de las políticas de desarrollo urbano, porque «integran principios, factores y condiciones de importancia estratégica para las perspectivas de desarrollo de toda la Unión, respecto a la calidad de vida de los ciudadanos europeos» ().

2.1.2.1. En este documento se presentan diversas medidas operativas, entre ellas el reforzamiento del compromiso de la Unión a favor de los proyectos piloto urbanos (acciones innovadoras conforme al artículo 10 del FEDER), la orientación de los Fondos estructurales según una línea de acción centrada principalmente en el desarrollo urbano, el análisis del impacto territorial y urbano de todos los programas de intervención relativos a las ciudades, el fomento de formas avanzadas de cooperación urbana, y la creación de un foro en el que participen UE, Estados miembros, regiones, administraciones locales, interlocutores sociales y demás actores con vistas a la definición de las estrategias de intervención de la UE en el sector urbano.

2.1.2.2. A fin de que la UE pueda dedicar mayor interés a la política urbana, es indispensable «brindar a la Comisión una mayor capacidad de orientación (...) Es deseable, en particular, que la Comisión elabore líneas directrices relativas al sistema urbano europeo» ().

2.1.2.3. La idea básica de este planteamiento del Comité es una visión del espacio urbano «como factor clave de la coherencia entre las políticas de desarrollo y excelencia económica y las políticas de equidad social» ().

2.1.2.4. Como conclusión, el Comité considera que «la reflexión sobre el papel de la UE en el ámbito urbano ha puesto de manifiesto una problemática de tal importancia para el desarrollo de la Unión y para la calidad de vida de sus ciudadanos que no puede ser contenida en un dictamen, sino que requiere una atención constante y una reflexión concreta».

2.2. La Comunicación elaborada por la Comisión se inscribe en una perspectiva a largo plazo y representa un salto cualitativo en el enfoque de la cuestión urbana, considerada como uno de los ejes clave de la concepción y aplicación futura de las políticas comunitarias.

2.2.1. En este sentido conviene también considerar con interés las conclusiones de la Presidencia holandesa formuladas en la reunión extraordinaria de Ministros de Política Regional y Ordenación del Territorio celebrada en Noordwijk en junio de 1997, donde se afirma que las ciudades son el núcleo del modelo de sociedad europeo como lugar de solidaridad e integración social y los motores del crecimiento económico, la competitividad y el empleo, y deben ser lugares de creación de puestos de trabajo e impulso del crecimiento económico para conseguir una economía y un mercado de trabajo más amplios. Asimismo, se señala que las ciudades deberán contribuir al desarrollo equilibrado del sistema urbano europeo, reduciendo así las desigualdades en cuanto a oportunidades de las distintas localidades de la Unión.

2.2.2. La valorización de la política urbana es muy oportuna en este momento, también en un plano político general, ya que permite a los ciudadanos percibir el carácter concreto de las decisiones europeas y sus repercusiones positivas en la calidad de vida de las personas y de las familias. Ello reviste una importancia primordial en esta fase histórica de la construcción de la Unión Europea, fase delicada que requiere quizá más empeño que nunca. La Comunicación, por tanto, tiene principalmente el mérito de incluir los problemas urbanos en las prioridades del «calendario comunitario».

2.2.3. Hay que felicitarse de que al principio del documento se ponga de manifiesto la estrecha correlación entre las ciudades y el desarrollo socioeconómico y cultural de la sociedad europea. Este postulado, en el que se apoya toda la Comunicación, constituye un enfoque concreto de los problemas examinados.

2.2.4. Así, por ejemplo, en los tres primeros puntos de la Comunicación se hace hincapié en los desequilibrios provocados por las transformaciones económicas y tecnológicas, que han abierto a la vez amplias perspectivas pero también importantes bolsas de desempleo y marginación. Esta observación confiere a este documento una connotación social que se extiende a toda la Comunicación.

2.2.5. Asimismo, cabe apreciar el modo en que se ha percibido y descrito en el punto 1.5 el debilitamiento del sentido de identidad y pertenencia, que se pone de manifiesto en el «bajo nivel de participación en el proceso democrático local».

2.2.6. La descripción concreta en la segunda parte del documento de las acciones en materia de desarrollo urbano que se realizan actualmente a nivel de la Unión Europea ilustra eficazmente el contexto de las políticas comunitarias que influyen en distinta medida y manera en los problemas urbanos. Cabe señalar en particular la atención que se presta en el punto 2.4 al fomento del desarrollo sostenible como «factor determinante de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras». Este enfoque se relaciona positivamente con el objetivo de cohesión social en las ciudades.

2.2.7. En anteriores valoraciones, el Comité ha insistido en la necesidad de un enfoque integrado y adaptado a objetivos concretos, y ha manifestado el deseo de que se definieran y ejecutaran «proyectos de desarrollo urbano para crear las condiciones de factibilidad y las condiciones económicas, administrativas y técnicas a fin de mejorar la cohesión social» ().

2.2.8. La segunda Conferencia europea sobre ciudades sostenibles, celebrada en Lisboa en octubre de 1996, ha permitido evaluar el impacto de la «Carta de Aalborg», suscrita en mayo de 1994, por la cual más de 300 ciudades europeas se comprometieron a aplicar medidas concertadas en favor del desarrollo sostenible. La orientación de la Comisión confirma pues la elección, hecha en 1993 sobre el proyecto «ciudades sostenibles», cuya finalidad era la reflexión sobre el carácter sostenible de los asentamientos urbanos europeos, el fomento de los intercambios de experiencias y la divulgación de las mejores prácticas en materia de desarrollo local sostenible. Igualmente, cabe recordar a este respecto la importante conferencia de la ONU sobre asentamientos urbanos (Habitat II).

2.2.9. Las propuestas de la Comisión quedan eficazmente resumidas cuando se afirma que «a nivel de la UE, las medidas que se emprendan deberán evaluarse teniendo en cuenta la necesidad de un desarrollo coherente y sostenible de las ciudades». Esta afirmación recoge el sentido fundamental de esta Comunicación, que, si se aplica debidamente, puede conferir a las decisiones políticas comunitarias un carácter concreto e inmediatamente perceptible, que puede reforzar a la propia Unión en cuanto a su aceptación y a la participación de los ciudadanos europeos.

2.2.10. El Comité juzga positivamente que las orientaciones para el futuro partan del «reconocimiento del papel de la ciudad como motor del progreso económico regional, nacional y europeo».

2.2.11. La Comunicación de la Comisión propone una reflexión sobre cuatro aspectos fundamentales para el futuro de las ciudades europeas:

- la necesidad de una perspectiva urbana en las políticas de la UE;

- los servicios públicos y el desarrollo urbano;

- el papel de los Fondos estructurales;

- el enriquecimiento de conocimientos y el fomento del intercambio de experiencias entre ciudades.

3. La Europa de las ciudades: políticas de la Unión y desarrollo urbano

3.1. El interés comunitario por estos asuntos es reciente. De la primera Conferencia extraordinaria de Ministros de Ordenación del Territorio, celebrada en Nantes en 1989, a la de junio de 1997, celebrada en Noordwijk, el camino recorrido ha sido considerable, como importante ha sido el avance en estos temas desde los primeros estudios sobre el territorio de «Europa 2000» a la presentación del primer proyecto oficial de Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (EDEC) y a la Comunicación que se examina.

3.2. Los diferentes documentos publicados por la Comisión y los estudios realizados sobre temas como la ordenación del territorio, el desarrollo regional, la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible en el ámbito urbano, la investigación y desarrollo, la conservación del patrimonio, los transportes, la comunicación y la sociedad de la información, el empleo y la formación profesional, el papel de las PYME, la lucha contra la delincuencia, la exclusión social, etc., no sólo incitan a intervenir de manera apropiada, sino también demuestran que ha llegado el momento de proponer sin dilación un proyecto de política urbana coordinada (tanto desde un punto de vista horizontal, en lo que se refiere a modalidades y medios, como vertical, en términos de competencia, responsabilidades y subsidiariedad).

3.3. Precisamente por este enfoque el Comité valora positivamente la Comunicación de la Comisión, que indudablemente viene a colmar un vacío y constituye un primer documento dirigido a la creación efectiva de una política coherente de la UE en el ámbito urbano.

3.4. La organización y desarrollo de un debate verdaderamente eficaz se verían facilitados si se pudieran definir previamente, para el sistema urbano europeo en general y para las ciudades de determinadas regiones en particular, algunas prioridades válidas, con vistas al Foro Urbano que la Comisión tiene intención de convocar en 1998.

3.5. Una escala de prioridades permitiría orientar las opciones y determinar mejor los objetivos que deben perseguirse. Asimismo, en lo relativo a los recursos financieros, la determinación de las cuestiones urgentes permitiría una programación más eficaz y la verificación a posteriori de los resultados obtenidos.

3.6. El trabajo de la Comisión de estos últimos años es encomiable, pero tiene que intensificarse aún más, también a nivel de los Estados miembros.

3.7. En efecto, no cabe duda de que los problemas urbanos deben ser abordados en el marco de la subsidiariedad. El papel de la Unión debe reforzarse y desarrollarse mediante financiaciones apropiadas, pero la responsabilidad primera sigue siendo de los Estados miembros y de las autoridades locales.

3.7.1. En la Comunicación se recuerda, con razón, que «es a los Estados miembros a quienes corresponde la responsabilidad principal en el desarrollo de la política urbana del próximo siglo», y se añade a continuación que «será esencial lograr una mayor coordinación de las políticas y hacer que todos los niveles interesados (...) participen en un marco de interrelaciones y de responsabilidad compartida.»

3.8. La UE deberá desempeñar ante todo un papel de estímulo y fomento, estableciendo las principales orientaciones que deberán seguir los Estados miembros.

3.9. Con este fin, la Comisión deberá dotarse con medios aún mayores para hacer frente a las nuevas exigencias y responsabilidades que le confiere este papel de orientación. Por consiguiente, el Comité acoge favorablemente la decisión de la Comisión de analizar «las formas de adaptar su organización interna de modo que contribuya constructivamente al desarrollo urbano», a la luz de los resultados del debate que se abre ahora con la Comunicación.

3.10. La evaluación de las repercusiones en el plano urbano deberá constituir una especie de hilo conductor en la coordinación de las políticas comunitarias relativas al desarrollo económico y el empleo, las políticas de infraestructuras, el sector de la energía y de las redes, el medio ambiente y la lucha contra la exclusión y la delincuencia. De este modo, los efectos de estas políticas responderán mejor a sus objetivos y se obtendrán resultados más acordes con las demandas reales de los ciudadanos.

3.11. Hasta ahora esta coordinación sólo ha sido ocasional y no estratégica. Sin embargo, el nuevo enfoque deberá desarrollarse desde abajo, condición absolutamente indispensable para una política que afecta a la vida cotidiana de los ciudadanos y a los niveles de gobierno local, con una visión y un planteamiento estratégico europeo. A este respecto, convendría recordar que el principio de subsidiariedad debería regir igualmente las relaciones entre administraciones nacionales y administraciones municipales.

3.12. Dentro de este marco, las distintas políticas comunitarias (redes, medio ambiente, empleo, lucha contra la exclusión, etc.) requerirán, como afirma justamente la Comisión, «el establecimiento, con calendarios precisos, de unos objetivos claros para la mejora del medio ambiente urbano», y deberán ajustarse «desde el punto de vista de la sostenibilidad», ya que cada una de ellas influye directamente en el desarrollo y calidad de vida de los centros urbanos.

3.12.1. Estos objetivos y plazos pueden constituir un verdadero «calendario urbano europeo», en cuyo marco se definan y describan con claridad la estrategia global, las intervenciones prioritarias, los recursos que deberán utilizarse, los resultados esperados y los parámetros de control.

3.12.2. A este respecto, el CES considera útil valorizar, reutilizar, reorganizar y desarrollar instrumentos como:

- el observatorio de la ordenación del territorio;

- los trabajos europeos de ordenación del territorio de importantes regiones interiores y fronterizas, urbanas y rurales, de los Estados miembros;

- las prácticas apropiadas que podrían adoptarse en el intercambio de experiencias y en la evaluación de resultados.

3.13. Además, el Comité considera oportuno que el Quinto Programa Marco plurianual de investigación y desarrollo tecnológico (1998-2002) incluya entre sus objetivos fundamentales la solución de los problemas del desarrollo urbano, en especial en lo relativo a las acciones en torno a la ciudad del futuro y al patrimonio cultural y arquitectónico europeo, en estrecha relación con las acciones de los Fondos estructurales y de cohesión ().

4. La ciudad para los ciudadanos: servicios, calidad de vida y participación

4.1. El sistema urbano europeo, con sus peculiaridades, puede conjugar eficazmente el desarrollo económico con la sostenibilidad medioambiental y la solidaridad social. Una fuerte identidad ciudadana, una tendencia a la cohesión social y un equilibrio entre ámbito urbano y rural constituyen los cimientos históricos de las ciudades europeas, sólidamente enraizadas en su propio territorio. La civilización urbana europea posee todavía un importante patrimonio de riquezas económicas, sociales y culturales, y un gran potencial para un desarrollo que afecte al conjunto del territorio europeo, con vistas a un mejor equilibrio económico, social y medioambiental.

4.2. Pero también existen serios riesgos relacionados con los cambios acontecidos. Desde un punto de vista físico, las ciudades se presentan como organismos en perpetua transformación, tanto bajo los efectos de un crecimiento continuo como de procesos de deterioro que provocan mutaciones lentas pero persistentes.

4.2.1. La competencia global propone o impone cambios económicos con gran impacto urbanístico, social y medioambiental. La innovación y las tecnologías han aumentado el tejido cultural de las ciudades, enriqueciéndolas aún más y brindado igualmente nuevas oportunidades de empleo.

4.3. Los análisis sobre el declive urbano y los consiguientes problemas sociales son innumerables, así como los diagnósticos y las propuestas de intervención.

4.3.1. De acuerdo con la lógica del presente documento conviene recordar, ante todo, lo que ya se afirmaba en el dictamen antes mencionado sobre «El papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas», es decir, que el objetivo de las intervenciones «no puede limitarse al reacondicionamiento inmobiliario o la renovación urbana (...), sino que debe tender a modificar las causas sociales, económicas, ocupacionales y culturales de la marginación social y urbana» ().

4.4. En dicho dictamen se proponía oportunamente, para alcanzar soluciones eficaces a los problemas, el desplazamiento de la atención desde los efectos (degradación inmobiliaria y urbanística, desempleo, marginación social) hacia las causas (ausencia de oportunidades de empleo, fragilidad y subordinación de los modelos culturales, ingresos insuficientes, etc.), lo que implica necesariamente una «remodelación de los mecanismos de desarrollo urbano y de distribución de los beneficios derivados de los servicios, infraestructuras, transportes, etc.» ()

4.5. Este enfoque lleva necesariamente, por un lado, a la evaluación de las políticas sectoriales de la Unión Europea desde la óptica particular y concreta de las repercusiones sobre el medio ambiente urbano, y, por otro lado, plantea el problema de las respuestas aportadas por los servicios públicos o privados a los ciudadanos.

4.5.1. El Comité subraya la importancia primordial de los servicios públicos en el desarrollo urbano, en especial para garantizar la producción de bienes y servicios de utilidad social y para reforzar la cohesión social ().

4.6. De los transportes al abastecimiento de energía, de las redes telemáticas a la creación de zonas ajardinadas, de los servicios destinados a la infancia a las necesidades de los minusválidos, de las demandas de infraestructuras a los centros de ocio (cines, teatros, salas de concierto, instalaciones deportivas), la ciudad es la que garantiza el interfaz con el ciudadano, y sus servicios son los que determinan la calidad de vida y la sostenibilidad del desarrollo.

4.7. Es necesario un cambio significativo en la programación, realización y gestión de infraestructuras y servicios, tanto si esas actividades son de la incumbencia de los entes locales como de otros operadores públicos o privados. Así, por ejemplo, las infraestructuras no pueden concebirse únicamente de cara a la prestación de un servicio o como instrumento de creación de puestos de trabajo, sino que también deben permitir organizar los espacios urbanos y el territorio, aumentando las posibilidades brindadas a los ciudadanos y mejorando la capacidad competitiva del ámbito productivo y comercial.

4.8. Con este fin, deberán valorarse la participación de los ciudadanos y el papel de las organizaciones de la sociedad civil que pueden intervenir en la planificación urbana, renunciando a las prácticas enraizadas de gestión entre administraciones centrales y locales y unos pocos expertos designados por éstas.

4.9. Es importante combinar el ejercicio de la democracia local y la contribución de las fuerzas vivas de la sociedad civil (por ejemplo universidades, asociaciones y centros culturales, fuerzas sociales, etc.).

4.10. Deberán fomentarse las formas avanzadas de cooperación, que unifiquen de manera concertada las iniciativas y el compromiso de las distintas administraciones públicas, contando con la participación de las organizaciones económicas y sociales y de las agrupaciones creadas por iniciativa de los ciudadanos directamente interesados, y con recursos privados de tipo profesional, organizativo y financiero, con vistas a la realización de proyectos que satisfagan los intereses de los entes locales.

Estas formas de cooperación tienen un importante valor como factor de cohesión social y, además, tienen un potencial de estímulo de la eficacia y transparencia de los procedimientos de las administraciones que gobiernan el territorio.

4.11. La determinación de las necesidades prioritarias de infraestructuras y servicios es un tema importante en la gestión de la ciudades y del territorio ya que, evidentemente, se trata de un terreno de enfrentamiento entre grupos de interés.

4.11.1. A la hora de establecer las prioridades deberá considerarse fundamental, ante todo, el interés de los entes, y además deberán establecerse «reglas del juego» precisas, previendo audiencias, consultas y modos de decisión, de manera que puedan conciliarse los intereses en juego con la mayor eficacia y transparencia.

4.12. Además, deberá garantizarse el acceso a los servicios de todos los ciudadanos. En este ámbito, el papel de la UE puede ser decisivo. Como afirma la Comisión en la Comunicación, «pese a que los Estados miembros son libres de definir su propia política a este respecto y (la Comisión) no tiene interés alguno en quién proporciona específicamente estos servicios, es evidente que éstos han de servir a la sociedad en su conjunto garantizando continuidad, igualdad de acceso, universalidad y transparencia» (punto 3.2).

4.13. Reajuste de los desequilibrios urbanos

Otro complejo problema que se plantea desde hace tiempo y que afecta tanto a las grandes metrópolis como a las ciudades de mediana magnitud es el de la búsqueda de un equilibrio entre el centro y la periferia.

4.13.1. También sobre este punto los análisis son múltiples, los enfoques variados y las experiencias numerosas y muy interesantes, tanto sobre renovación de los centros históricos como sobre saneamiento y valorización de los barrios periféricos.

4.13.2. En particular, la renovación urbana, entendida como valorización económica y funcional del patrimonio inmobiliario público y privado degradado de los centros urbanos, puede constituir, en concreto, una importante posibilidad de creación de puestos de trabajo y de desarrollo local.

4.13.3. Las acciones de renovación se refieren principalmente, en efecto, a la restauración, protección y salvaguardia del patrimonio monumental, histórico, artístico y paisajístico, así como a las acciones de saneamiento, mantenimiento y mejora del patrimonio inmobiliario existente. Estas intervenciones deben inscribirse en programas integrados de rehabilitación y revalorización de las ciudades.

4.13.4. En cualquier caso, es preciso salvaguardar el tejido social surgido con la consolidación de la población, así como las actividades de microproducción del artesanado y del pequeño comercio, respetando la memoria histórica y el tejido social y cultural de la comunidad local. Se trata sobre todo de mantener un equilibrio vital, portador de un valor sociocultural profundo para la ciudad misma, consiguiendo así que la rehabilitación de los edificios no signifique la exclusión para la gente que vive en ellos. El respeto y la reafirmación de la identidad urbana y del sentimiento de pertenencia a una comunidad son igualmente factores de este equilibrio.

4.14. En el otro extremo se plantea el problema de la periferia, a menudo descuidada y reducida a «barrios dormitorio». En algunos barrios particularmente degradados, las contradicciones son tan fuertes que cotidianamente ponen en tela de juicio la afirmación de una convivencia social basada en una concepción moderna de los derechos del ciudadano, y son causa de profundos desgarros en el tejido conjuntivo de la colectividad urbana.

4.15. Por consiguiente, los responsables de las políticas urbanas deberán fijarse el objetivo fundamental de renovar los barrios desfavorecidos, destinando a tal fin los recursos humanos y financieros necesarios.

4.15.1. Este esfuerzo no debe centrarse exclusivamente en los aspectos inmobiliarios y urbanísticos, sino que también debe adoptar una estrategia de intervención capaz de actuar no sólo en los aspectos físicos de la degradación, ya sean inmobiliarios, urbanísticos o ambientales, sino también en los problemas sociales más agudos relativos al empleo y la marginación.

Los barrios y periferias deberían ser considerados como los elementos de un todo dotado de individualidad propia, órganos que hay que relacionar entre sí mediante instrumentos y criterios adaptados.

4.15.2. También en estos casos (revitalización del centro y valorización de las periferias) debe adoptarse el enfoque «de abajo a arriba», mediante una intensa participación de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil, los interlocutores sociales y las instituciones culturales.

4.15.3. Los distintos centros, repartidos por el territorio urbano pero integrados en una red eficaz de transporte y comunicaciones, pueden incluso atraer actividades valiosas que abandonan el centro histórico, valorizando así simultáneamente las zonas periféricas y descongestionando las zonas centrales.

4.15.4. El objetivo final debería ser el de tener en cada barrio, en cada zona periférica, una «ciudad pequeña dentro de la grande», con características diferentes y capaces de suscitar en los habitantes un sentimiento de pertenencia y de reconocimiento social, así como una solidaridad generalizada (). En este sentido, deberán fomentarse las medidas de apoyo a las iniciativas de recuperación de barrios que contribuyan a su autonomía, teniendo en cuenta su carácter de elemento funcional e inseparable del desarrollo de la ciudad.

5. La ciudad, lugar e instrumento de cohesión: el papel de los Fondos estructurales

5.1. Los Fondos estructurales pueden desempeñar un importante papel en la realización de una política urbana.

5.1.1. En aras de una mayor eficacia en la utilización de los Fondos para intervenciones en el ámbito urbano conviene, ante todo, adoptar «una estrategia integrada de las acciones en las zonas urbanas y con las de regiones más amplias en torno a ellas, así como en términos de desarrollo económico y de recursos humanos».

5.2. El objetivo de la cohesión socioeconómica, objetivo esencial de los Fondos, encuentra en los problemas de las zonas urbanas uno de sus terrenos de elección, tanto por la magnitud de estos problemas como por sus repercusiones inmediatas en el plano social.

5.2.1. Las nuevas situaciones planteadas por el elevado desempleo juvenil, los riesgos de exclusión de grupos sociales y de barrios enteros, la nueva pobreza, las necesidades de las personas mayores y de los minusválidos, el aumento de la delincuencia y la degradación del medio ambiente constituyen prioridades que exigen importantes intervenciones económicas.

5.2.2. Según los cálculos de la Comisión (), el 40 % de los recursos del FEDER (Objetivos 1 y 2) y un porcentaje que va del 50 % al 80 % del Fondo de cohesión se destinan actualmente a intervenciones en las zonas urbanas. Esto representa una parte considerable de las ayudas estructurales.

5.2.3. Ciertamente, en los últimos años se han realizado progresos importantes a nivel comunitario para ayudar a las ciudades a afrontar sus problemas más graves; sin embargo, los resultados no siempre han estado a la altura de las expectativas, sobre todo debido a la fragmentación de las intervenciones por la ausencia de una estrategia global y la predominancia del enfoque «de arriba a abajo» en la elección de los objetivos.

5.2.4. El Comité considera que no debe desperdiciarse la ocasión que brinda la reforma de los Fondos estructurales para cambiar radicalmente de dirección.

5.3. El 80 % de la población vive y trabaja en las ciudades. Por consiguiente, las intervenciones sobre los problemas urbanos asumen un valor general que debe darles prioridad a la hora de asignar los fondos, y la propia elaboración de las políticas estructurales generales debe incluir la dimensión urbana entre sus ejes principales.

5.3.1. Además, es esencial invertir la lógica que guía la elección de los objetivos que deben alcanzarse mediante financiaciones, procediendo «de abajo a arriba», es decir, asociando directamente a las comunidades interesadas y a los responsables locales.

5.3.2. Esta es la orientación que sigue la Comisión cuando afirma que «es importante que las autoridades locales participen estrechamente en la preparación y aplicación de los programas de desarrollo regional». Esto implica, no obstante, que las autoridades locales dispongan de las competencias necesarias para tal fin.

5.4. Las zonas urbanas deben ser las destinatarias directas de los recursos en el marco de la reforma de los Fondos estructurales, según una lógica de coordinación e integración con las financiaciones destinadas a las regiones y con una fuerte participación directa de los ciudadanos, los interlocutores sociales y las autoridades locales.

5.4.1. El Comité se felicita del nuevo enfoque de la Comisión respecto de las zonas urbanas en la reforma de los Fondos estructurales.

5.4.2. En el capítulo II.2. de la «Agenda 2000», relativo al nuevo Objetivo 2, se afirma que los fondos correspondientes servirán igualmente para financiar las «zonas en proceso de cambio económico», y, a propósito de los nuevos programas en favor de las zonas que pueden optar por las ayudas del nuevo Objetivo 2, cita también los «distritos urbanos con problemas».

5.4.2.1. Asimismo, a propósito de la lucha contra la exclusión social, trata más adelante de las «zonas urbanas problemáticas». Por último, la Comisión sostiene que «el desarrollo de las zonas rurales deberá basarse en mejores vínculos entre el campo y los centros urbanos locales. De este modo se podrá facilitar la diversificación de las actividades industriales, artesanas, culturales y de servicios».

5.4.2.2. No obstante, teniendo en cuenta las consideraciones anteriores y dada la importancia y la urgencia de los problemas que caracterizan la realidad urbana, sería conveniente recalcar explícitamente el peso político y el papel que las ciudades deberán asumir en la definición de los proyectos y de las prioridades de gastos en el ámbito de la reforma de los Fondos estructurales prevista por la «Agenda 2000»; asimismo, es necesario valorizar el papel fundamental de la cooperación en toda la trayectoria de los Fondos estructurales, desde la programación hasta la evaluación final (). Dentro de los programas regionales del Objetivo 1, convendría hacer hincapié en el modo de llevar a cabo la integración de la dimensión urbana, teniendo presente que la política urbana europea no puede desentenderse de las regiones con retraso en su desarrollo, caracterizadas por graves dificultades de renta, estructura productiva y empleo.

5.4.3. El Comité aprueba igualmente el enfoque de la Comunicación por el que se propone:

- la focalización de las actividades de los Fondos estructurales en torno a la lucha contra el desempleo urbano;

- el aprovechamiento de las experiencias extraídas de los programas URBAN e INTEGRA;

- la difusión de las experiencias y las buenas prácticas en materia de desarrollo urbano.

No obstante, además de las previsiones de la «Agenda 2000», el Comité considera que debería continuarse con el enfoque experimentado positivamente en el programa URBAN, por su significado político y por la visión integrada con la que se han afrontado los problemas de las zonas urbanas pobres.

Además, en aras del interés tanto colectivo como de los interlocutores económicos y sociales, es preciso pedir que se fomenten sustancialmente los programas a los que se refiere el artículo 10 del FEDER, a fin de desarrollar instrumentos operativos flexibles capaces de responder a las peculiaridades locales y a los contextos cambiantes.

El Comité pide asimismo que se examine la posibilidad de que las intervenciones del BEI y del FEI se integren de manera más específica en el marco de las acciones nacionales y comunitarias coordinadas.

5.4.4. A la hora de destinar los recursos, se deberá tener en cuenta que las ciudades constituyen cada vez más centros de desarrollo que, por una parte, son decisivos para la competitividad de una región y, por otra, son el área de mayor concentración de problemas económicos y sociales.

5.4.5. Por consiguiente, convertir las zonas urbanas en una de las prioridades de la utilización de los Fondos estructurales permitirá afrontar directamente algunas de las necesidades sociales y económicas más urgentes, como el desempleo juvenil y de larga duración, la nueva pobreza y la nueva exclusión social de la inmigración.

5.5. La utilización de los Fondos estructurales deberá permitir la financiación de medidas integradas centradas en ámbitos como la creación de empresas, la mejora de las infraestructuras y del medio ambiente, medidas de formación y de servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y del empleo.

5.5.1. Las ciudades pueden convertirse en el centro del desarrollo local y, a este respecto, cabe citar el ejemplo muy positivo del seguimiento de la experiencia de los pactos territoriales de empleo, que pueden constituir un instrumento de impulso y valorización del desarrollo local. Estos pactos se centran muy a menudo en acciones específicas para las ciudades y sus problemas de desempleo y exclusión. Asimismo, son acciones que el ciudadano percibe como más próximas a sus exigencias.

6. La red de ciudades: información, intercambio y difusión de la innovación

6.1. Deberá intensificarse igualmente el intercambio y difusión de las experiencias positivas, las buenas prácticas y la innovación.

6.2. El Comité aprovecha la ocasión para recordar que en varios puntos del primer proyecto oficial de EDEC se subraya la conveniencia de someter el documento a un amplio debate a nivel europeo antes de transformarlo en decisiones operativas.

El CES espera que este debate sea lo más amplio y exhaustivo posible y que en él participen no sólo las instituciones nacionales y comunitarias, sino también los interlocutores sociales, las ONG y las asociaciones de la sociedad civil interesadas.

6.3. La iniciativa de la auditoría urbana, prevista por la Comisión para «valorar los puntos fuertes y los puntos débiles de las ciudades europeas», reviste gran importancia para la definición de un nuevo enfoque de las políticas comunitarias respecto de la cuestión urbana.

Esta auditoría no sólo debería referirse a la UE, sino que debería ampliarse a algunas ciudades de otros países, cuidadosamente seleccionadas, permitiendo así comparar el desarrollo de las realidades urbanas de dentro y fuera de la Unión y efectuar un análisis comparativo.

6.4. La metodología de la Comisión, basada en la determinación de los problemas «desde abajo», con la participación directa de las autoridades locales, permitirá tener una visión amplia y detallada de la «sostenibilidad» del desarrollo urbano, poniendo a punto instrumentos y recogiendo información que resultarán muy útiles en los próximos años para mejorar la orientación de las políticas comunitarias.

6.5. Este planteamiento viene a ser una confirmación de las propuestas ya presentadas anteriormente por el Comité sobre «la conveniencia de que la UE desarrolle una acción sistemática de control del sistema urbano europeo, de los programas de desarrollo urbano integrado y de los resultados obtenidos» (), que deberán ser comunicados. Por tanto, el Comité felicita a la Comisión por esta iniciativa.

6.6. No obstante, además de esta importante actividad de elaboración y debate comunitario, deberán reforzarse las redes, los intercambios de experiencias y la cooperación entre las ciudades europeas. Además de las autoridades locales, es importante que en estos intercambios participen también la sociedad civil, el mundo académico y de la investigación, los urbanistas y los especialistas en desarrollo económico y social.

6.6.1. Cabe citar, por ejemplo, por la riqueza de los debates y la gran participación de especialistas y técnicos de todos los países europeos, la «Bienal de las ciudades y de los urbanistas de Europa» que, tras haber sido organizada por primera vez en Lyon en 1995, se celebró el pasado mes de septiembre en Roma.

6.7. Por consiguiente, deberán intensificarse los intercambios supranacionales de experiencias entre ciudades con el objetivo de recoger y compilar toda la experiencia útil y pertinente en regeneración urbana y desarrollo sostenible.

La Comisión debería utilizar asimismo el trabajo realizado y las experiencias maduradas por organizaciones o redes, como la campaña de las ciudades sostenibles.

6.7.1. Deberán multiplicarse las ocasiones de reuniones y debates entre alcaldes, técnicos y administradores de las ciudades de todos los países, centrando las discusiones en los diferentes problemas comunes, las soluciones adoptadas y los resultados obtenidos.

6.8. El Comité suscribe la valoración de la Comisión en lo tocante a los programas de cofinanciación para una serie de redes en torno al desarrollo económico, las PYME, las tecnologías, el saneamiento del medio ambiente y la igualdad de oportunidades.

La creación e intensificación de estas redes reviste gran importancia, ya que permiten acercar a las personas, confrontar experiencias y establecer prácticas de colaboración e intercambio, que deberán constituir la base de una Europa de las ciudades y de los ciudadanos.

7. Consideraciones finales

7.1. Introducción

7.1.1. El Comité desea destacar la importancia de las ciudades desde el punto de vista político; en ellas, como se ha recordado, vive el 80 % de los ciudadanos de la Unión, quienes, gracias a su consenso democrático, confieren a la ciudad la fuerza y la autoridad necesarias para el éxito de sus políticas y la realización de sus objetivos fundamentales.

7.1.2. Por tanto, el Comité considera deseable y oportuno que, con vistas a los importantes encuentros que se celebrarán próximamente en torno al tema de la política urbana, se realicen aún mayores esfuerzos para desarrollar cualquier forma de colaboración con el Parlamento Europeo, que ya actúa con determinación en este ámbito y que previsiblemente podría decidir la creación de un departamento específico para este tema.

7.2. Conclusiones

7.2.1. En primer lugar, el Comité considera oportuno que se definan algunas prioridades en el calendario urbano, relacionadas con los problemas de la competitividad y el empleo, la cohesión económica y social y el desarrollo sostenible, de manera más explícita de como se formulan en la Comunicación.

7.2.2. Debería ser prioritaria la conservación y gestión del patrimonio cultural urbano. Esta es la primera «opción política» puesta de manifiesto también por el proyecto de EDEC de Nordwijk, y tiene igualmente un importante valor simbólico. El patrimonio histórico y artístico de las ciudades europeas es patrimonio del mundo y constituye asimismo una de las principales fuentes de riqueza que debe ser salvaguardada y valorizada.

7.2.3. De ello se deriva la necesidad de intensificar los esfuerzos de cara a la recuperación, restauración y conservación de los centros históricos, no sólo de las grandes ciudades del arte, sino también de las ciudades pequeñas y medianas con una fuerte identidad cultural por preservar y reforzar.

7.2.4. En segundo lugar, un desarrollo sostenible e integrado implica también un esfuerzo dirigido a la recalificación de las periferias, que, sobre todo en las grandes aéreas metropolitanas, puede representar la ocasión de un desarrollo policéntrico. Esto permitiría aligerar la presión ejercida en los centros históricos y daría una función específica y una identidad económica y social a barrios actualmente degradados.

7.2.5. La necesidad de valorizar la calidad urbana deberá satisfacerse igualmente mediante la potenciación de las nuevas tecnologías de telecomunicación y transporte que integran a las ciudades en el territorio metropolitano.

7.2.5.1. Desde este punto de vista, el Comité subraya la necesidad de que se preste mucha atención a los problemas de las ciudades periféricas, que están en desventaja en términos de competitividad global. Estos problemas merecen un reconocimiento claro y, por consiguiente, deberían adoptarse políticas redistributivas que favorezcan la cohesión e integración territorial.

7.2.6. El papel de las ciudades en una situación de globalización de la economía revestirá cada vez mayor importancia en la medida en que las administraciones consigan organizar estrategias de desarrollo, dotación de infraestructuras y servicios en una óptica positiva de competitividad.

No obstante, cabe desear que se desarrollen políticas de coordinación capaces de evitar que prevalezca el objetivo de la «excelencia económica» en detrimento del de la igualdad social y la calidad de vida. La competitividad debería contribuir a encontrar soluciones concretas a una serie de situaciones sociales críticas, como el desempleo juvenil, la integración de los inmigrantes y la reinserción de los excluidos.

Deberá prestarse una atención particular al problema estructural de la condición y el papel de las personas mayores, que cada vez serán más numerosas en los próximos años.

Como conclusión, deberá crearse un nuevo «sentido de ciudadanía», basado en la participación y la solidaridad social.

7.2.7. Deberá favorecerse por todos los medios la circulación de las «buenas prácticas». La iniciativa de la auditoría urbana prevista por la Comisión puede representar una gran ocasión, que deberá repetirse periódicamente.

7.2.8. El Comité reafirma la importancia que deberá adquirir la dimensión urbana en la definición de las políticas comunitarias, en particular en materia de competitividad, empleo, cohesión social y desarrollo sostenible.

7.2.9. El Comité considera asimismo oportuno dotar a las autoridades locales de las competencias necesarias para la elaboración y aplicación de los programas de desarrollo.

7.2.10. La Comunicación elaborada por la Comisión representa sin lugar a dudas un salto cualitativo en el enfoque de la dimensión urbana, al considerarla una de las principales líneas directrices de orientación de las futuras políticas comunitarias. Esta orientación resultaría aún más decisiva si las reuniones del Consejo sobre política urbana, tras el positivo resultado de Noordwijk, se inscribieran oficialmente en el calendario anual, estructurando así metódicamente el trabajo en el ámbito del propio Consejo.

7.2.11. La política urbana, también en el ámbito del principio de subsidiariedad, puede constituir un importante punto de encuentro de las políticas comunitarias en materia de desarrollo económico y empleo, infraestructuras y redes, protección del medio ambiente y lucha contra la exclusión y la delincuencia.

7.2.12. El Comité reitera una vez más la necesidad apremiante de intervenir en las causas sociales y económicas de las que se derivan los principales problemas de la vida urbana, remodelando los mecanismos de desarrollo urbano y de acceso a las oportunidades ofrecidas por el conjunto del sistema.

7.2.13. El Comité insiste en la necesidad de realizar los proyectos de desarrollo urbano mediante métodos de intervención integrados, atendiendo a objetivos precisos. Además, resalta la necesidad de que las comunidades interesadas participen en la elección de los objetivos y de utilizar en su consecución formas de cooperación.

7.2.14. Es importante igualmente la conservación de los valores culturales característicos de cada ciudad. El respeto y valorización de esta riqueza son el requisito de una mayor reafirmación de la identidad ciudadana y del sentido de pertenencia, así como de una participación acrecentada.

7.2.15. En lo tocante a los recursos que deberán destinarse a las ciudades, el Comité subraya la importancia del papel de los Fondos estructurales y valora positivamente la orientación de la Comisión sobre su utilización para los problemas urbanos; no obstante, recomienda que se asignen fondos de manera más explícita al desarrollo urbano y, además, que no se desaproveche la experiencia del programa URBAN.

7.2.16. Por último, el Comité manifiesta su deseo de que, gracias a la realización de todo lo previsto en la Comunicación de la Comisión y a las decisiones que se adopten en el Foro que se celebrará en 1998, las ciudades refuercen efectivamente su papel de motor del desarrollo económico, social y cultural de la Unión Europea.

Bruselas, el 28 de enero de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Dictamen sobre «Europa 2000+ - Cooperación para la ordenación del territorio europeo» (Dictamen adicional), DO C 301 de 13.11.1995, punto 2.2.6.

() DO C 301 de 13.11.1995, punto 2.2.6.4.

() Dictamen sobre el «Papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas», DO C 30 de 30.1.1997.

() DO C 30 de 30.1.997, punto 5.3.ii.

() DO C 30 de 30.1.997, punto 6.3.5.

() DO C 30 de 30.1.1997, punto 4.6.2.

() Cf. Dictamen del CES de 1 de octubre de 1997, DO C 355 de 21.11.1997

() Dictamen sobre el «Papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas», DO C 30 de 30.1.1997, punto 6.3.2.

() Dictamen sobre el «Papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas», DO C 30 de 30.1.1997, punto 6.3.3.

() Cf. Dictamen del CES sobre «Los servicios de interés general en Europa», DO C 287 de 22.9.1997.

() Para ilustrar con mayor profundidad estas tesis, cf.: R. Camagni, European cities and global competition: the economic challenge, Informe presentado en la 2a Bienal de las ciudades y de los urbanistas de Europa, Roma, 8-13 de septiembre de 1997-10-13.

() Cf. Anexo III: «Cálculo de las repercusiones financieras del Fondo de Desarrollo Regional Europeo y del Fondo de Cohesión en las ciudades», de la Comunicación «Hacia una política urbana...», cit.

() Cf. Dictamen sobre la participación de los interlocutores económicos y sociales en la política regional comunitaria, DO C 127 de 7.5.1994.

() Dictamen sobre el «Papel de la Unión Europea en cuestiones urbanas», DO C 30 de 30.1.1997, punto 6.3.6.