1. 

Mediante el presente recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al haber establecido y mantenido vigente el sistema nacional de pago móvil, regulado por la a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Ley n.o CC de 2011 relativa al Sistema Nacional de Pago Móvil) ( 2 ) y por el 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Decreto Gubernamental n.o 356/2012, por el que se desarrolla la Ley n.o CC de 2011), ( 3 ) de 13 de diciembre de 2012, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, con carácter principal, del artículo 15, apartado 2, letra d), y del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior ( 4 ) y, con carácter subsidiario, de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

2. 

En las presentes conclusiones, expondré los motivos por los que considero que procede estimar este recurso por incumplimiento.

3.

A tenor del artículo 49 TFUE, párrafo primero:

«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Dicha prohibición se extenderá igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro.»

4.

El artículo 56 TFUE, párrafo primero, dispone:

«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión [Europea] para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.»

5.

Los considerandos 8, 17 y 70 de la Directiva «servicios» establecen:

[…]

[…]

6.

El artículo 1, apartados 2 y 3, de esta Directiva prevé:

«2.   La presente Directiva no trata la liberalización de [SIEG] reservados a las entidades públicas o privadas ni la privatización de entidades públicas prestadoras de servicios.

3.   La presente Directiva no trata la abolición de monopolios prestadores de servicios ni las ayudas concedidas por los Estados miembros amparadas por normas comunitarias sobre competencia.

La presente Directiva no afecta a la libertad de los Estados miembros de definir, de conformidad con la legislación comunitaria, lo que consideran [SIEG], cómo deben organizarse y financiarse dichos servicios con arreglo a las normas sobre las ayudas públicas y a qué obligaciones específicas deben supeditarse.»

7.

La sección 2, titulada «Requisitos prohibidos o supeditados a evaluación», del capítulo III de la Directiva «servicios», relativo a la «libertad de establecimiento de los prestadores», se compone de los artículos 14 y 15. El artículo 14 de esta Directiva versa sobre los «requisitos prohibidos», mientras que su artículo 15, relativo a los «requisitos para evaluar», dispone:

«1.   Los Estados miembros examinarán si en su ordenamiento jurídico están previstos los requisitos contemplados en el apartado 2 y harán lo necesario para que dichos requisitos sean compatibles con las condiciones contempladas en el apartado 3. Los Estados miembros adaptarán sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas con el fin de lograr que sean compatibles con dichas condiciones.

2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:

[…]

[…]

3.   Los Estados miembros comprobarán que los requisitos contemplados en el apartado 2 cumplan las condiciones siguientes:

[…]»

8.

El artículo 16 de la Directiva «servicios», recogido en su capítulo IV, titulado «Libre circulación de servicios», versa sobre la «libre prestación de servicios». Establece en su apartado 1:

«Los Estados miembros respetarán el derecho de los prestadores a prestar servicios en un Estado miembro distinto de aquel en el que estén establecidos.

El Estado miembro en que se preste el servicio asegurará la libertad de acceso y el libre ejercicio de la actividad de servicios dentro de su territorio.

Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios a requisitos que no respeten los principios siguientes:

9.

La Ley n.o CC de 2011 modificó el marco jurídico de los servicios de pago móvil con efectos a partir del 1 de abril de 2013, pero con efectos obligatorios únicamente a partir del 2 de julio de 2014.

10.

El artículo 1, letra d), de esta Ley dispone:

«A efectos de la presente Ley, se entenderá por

[…]

11.

El artículo 2 de dicha Ley dispone:

«Se considerará servicio de comercialización centralizada y móvil

12.

El artículo 3 de la citada Ley prevé:

«1.   El prestador estará obligado a garantizar la comercialización de los servicios de comercialización centralizada y móvil —con excepción del servicio previsto en el artículo 2, letra d)— a través de un sistema de pago móvil.

2.   Cumplirá la obligación que le incumbe en virtud del apartado 1 el prestador

3.   Si el prestador comercializa el servicio previsto en el artículo 2, letra d), a través de un sistema de pago móvil, solo podrá efectuar dicha comercialización utilizando el sistema nacional de pago móvil.

4.   La explotación del sistema nacional de pago móvil es un servicio público con respecto al cual el ministro competente en materia de informática y el organismo nacional de pago móvil celebrarán entre sí un acuerdo de servicio público.

5.   La explotación del sistema nacional de pago móvil es una actividad económica exclusiva del Estado que el organismo nacional de pago móvil desarrollará sin que se celebre un contrato de concesión.

[…]»

13.

El artículo 8 del Decreto Gubernamental n.o 356/2012, que entró en vigor el 1 de abril de 2013, dispone:

«1.   Salvo disposición en sentido contrario, la remuneración que deberá pagar el cliente en concepto de remuneración por el producto de pago móvil corresponderá a la remuneración que el cliente debería pagar si hubiera contratado el servicio prescindiendo del sistema nacional de pago móvil. El prestador podrá promover la adquisición de la prestación en cuanto producto de pago móvil por medio de descuentos.

2.   Además de la tarifa por el producto de pago móvil de conformidad con el apartado 1, el cliente pagará al organismo nacional de pago móvil una tarifa de comodidad por el importe indicado a continuación, por los servicios indicados:

[…]

3.   El organismo nacional de pago móvil factura la tarifa de comodidad —si la compra del servicio de comercialización centralizada y móvil se realiza con éxito— al cliente al mismo tiempo que la tarifa correspondiente al servicio de comercialización centralizada y móvil.

[…]»

14.

El artículo 24/A, apartado 1, de dicho Decreto prevé:

«Además de la tarifa correspondiente al producto de pago móvil conforme al artículo 8, apartado 1, el revendedor pagará al organismo nacional de pago móvil una tarifa de comodidad por el importe indicado a continuación, por los servicios indicados:

15.

El artículo 31 de este mismo Decreto versa sobre la tarifa de reventa. Su apartado 1 está redactado en los términos siguientes:

«La tarifa de reventa se calculará sobre la base del importe sin IVA de la tarifa a pagar por el cliente de conformidad con el artículo 8, apartado 1, y estará fijada en:

16.

A raíz de una denuncia, la Comisión incoó, el 14 de diciembre de 2012, un procedimiento EU Pilot ( 6 ) sobre la creación del sistema nacional de pago móvil en Hungría. En este marco, remitió a dicho Estado miembro una solicitud de información.

17.

Las autoridades húngaras respondieron a esta solicitud el 22 de febrero de 2013.

18.

Al considerar esta respuesta insuficiente y estimar que, mediante la adopción del artículo 3, apartados 2 a 5, de la Ley n.o CC de 2011, Hungría había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 15 y 16 de la Directiva «servicios» y de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, la Comisión envió, el 21 de noviembre de 2013, un escrito de requerimiento a dicho Estado miembro.

19.

Hungría respondió mediante escrito de 22 de enero de 2014. En esencia, sostuvo que, en cuanto atañe a la calificación de «SIEG», los Estados miembros disponen de un amplio margen de discrecionalidad en su definición que la Comisión no puede poner en cuestión salvo en caso de error manifiesto. En su opinión, el sistema nacional de pago móvil constituye un SIEG porque presenta características especiales en comparación con las actividades económicas ordinarias, es accesible públicamente y las fuerzas del mercado no lograban por sí solas prestar este servicio de forma satisfactoria. Además, Hungría alegó que, gracias a una estandarización que permite la uniformización, la individualización y la interoperabilidad, cumplía las exigencias en materia de sistemas de pago móvil, que han quedado definidas en particular por la Comisión en su Libro Verde titulado «Hacia un mercado europeo integrado de pagos mediante tarjeta, pagos por Internet o pagos móviles». ( 7 ) Por otro lado, Hungría adujo que había sustraído los servicios ofrecidos por la plataforma del juego de la competencia en aras del interés general, y no por razones económicas. El pago móvil en el lugar de estacionamiento es, en su opinión, el único modo de pago que permite un cálculo de la tarifa correspondiente a la duración efectiva del estacionamiento. Hungría añadió que los prestadores privados que ofrecían antes este servicio no sufrieron pérdida alguna que dicho Estado miembro debiera compensar, en la medida en que podían explotar, en su condición de revendedores, la plataforma y la infraestructura establecidas. Además, proponer un servicio uniforme y garantizado a los clientes solo es posible por medio de una plataforma central, de carácter nacional y basada en un derecho exclusivo. Por último, según Hungría, el sistema nacional de pago móvil funciona como un monopolio que presta servicios que no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva «servicios» en virtud de su artículo 1, apartado 3.

20.

El 11 de julio de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que mantuvo la posición expresada en el escrito de requerimiento. Hungría respondió al dictamen motivado mediante escrito de 19 de septiembre de 2014 en el que, en esencia, reiteraba las observaciones que había formulado en su escrito de 22 de enero de 2014.

21.

Al no considerar satisfactorias estas respuestas, la Comisión interpuso el presente recurso mediante escrito el 5 de abril de 2017.

22.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

23.

Hungría solicita al Tribunal de Justicia que:

24.

A modo de introducción, la Comisión expone las modificaciones en el servicio de pago móvil introducidas a raíz de la Ley n.o CC de 2011.

25.

Así, en primer lugar, señala que, desde el 1 de julio de 2014, Nemzeti Mobilfizetési —que está participada en su totalidad por Magyar Fejlesztési Bank y, a través de ella, por el Estado húngaro— lleva a cabo la explotación del sistema nacional de pago móvil, cuya utilización es obligatoria para el estacionamiento público, la concesión de acceso a las vías públicas para circular por ellas, el transporte de personas por una empresa estatal y los demás servicios ofrecidos por un organismo estatal. A este respecto, la Comisión señala que, si bien el pago móvil solo resulta posible en los dos primeros ámbitos, el procedimiento versa sobre los cuatro ámbitos mencionados.

26.

En segundo lugar, la Comisión indica que, en cuanto atañe al estacionamiento público, antes del 1 de julio de 2014, el usuario del aparcamiento podía contratar directamente el servicio con el proveedor de pago móvil o con su revendedor, el cual repercutía a continuación este pago sobre el operador del aparcamiento con el que había celebrado un contrato. En virtud de la entrada en vigor de la Ley n.o CC de 2011 y del Decreto Gubernamental n.o 356/2012, los operadores de aparcamientos están obligados a celebrar un contrato con Nemzeti Mobilfizetési, la cual vendía los servicios de aparcamiento móvil bien directamente a los usuarios finales, bien a través de revendedores, a cambio de las tarifas fijadas en dicho Decreto. A este respecto, la Comisión subraya que los proveedores de pago móvil activos se vieron obligados a modificar sus sistemas para convertirse en revendedores de Nemzeti Mobilfizetési. En lo tocante a la concesión de acceso a las vías públicas para circular por ellas, la Comisión señala que, en Hungría, algunas vías solo pueden utilizarse si el usuario ha abonado un derecho de uso ya sea a través del sistema HU-GO, ya sea en forma de una etiqueta de peaje, denominada «e-matrica», y que, desde el 1 de julio de 2014, el derecho de uso debe adquirirse directamente solo a Nemzeti Mobilfizetési o a sus socios revendedores.

27.

De ello se desprende, según la Comisión, que la Ley n.o CC de 2011 ha creado un monopolio nacional de servicios de pago móvil, en la medida en que Nemzeti Mobilfizetési disfruta de un derecho exclusivo para celebrar contratos con operadores de aparcamientos y para vender el derecho de uso de la red viaria.

28.

En cuanto atañe a los motivos formulados en apoyo del recurso, la Comisión alega con carácter principal que la Directiva «servicios» es aplicable y que la normativa húngara es contraria al artículo 15, apartado 2, letra d), y al artículo 16, apartado 1, de esta. Con carácter subsidiario, en el supuesto de que los servicios en cuestión queden excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva, la Comisión sostiene que la normativa húngara contraviene las exigencias establecidas en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

29.

En particular, en cuanto a la alegación húngara según la cual el sistema nacional de pago móvil es un SIEG que no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva «servicios», la Comisión señala, en primer lugar, que el artículo 1, apartados 2 y 3, de dicha Directiva, en relación con su considerando 8, limita la aplicación de dicha Directiva a los SIEG y a los monopolios ya existentes, mientras que la Ley n.o CC de 2011 ha concedido un derecho exclusivo a Nemzeti Mobilfizetési tras la entrada en vigor de la Directiva «servicios».

30.

En segundo lugar, la Comisión subraya que los servicios en cuestión no pueden ser calificados de «SIEG». Remitiéndose a su Comunicación relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de [SIEG], ( 8 ) la Comisión recuerda que no sería adecuado vincular obligaciones específicas de servicio público a una actividad que ya efectúan o pueden efectuar satisfactoriamente empresas que operan en condiciones normales de mercado, y que los servicios de pago móvil en cuestión han sido prestados de forma satisfactoria por empresas que operan en condiciones normales de mercado. Además, según la Comisión, los servicios en cuestión no son esenciales para los ciudadanos. A este respecto, añade no obstante que, aunque estos servicios fueran calificados de «SIEG», la Directiva «servicios» sería aplicable, como confirman las numerosas garantías y excepciones previstas en esta Directiva a favor de los SIEG.

31.

Por último, en cuanto a la aplicabilidad de las normas del Tratado FUE, la Comisión señala que los servicios en cuestión son prestados a cambio de una contraprestación y que la actividad a la que se refieren estaba previamente en manos de sociedades mercantiles en Hungría. Por consiguiente, esta actividad es, en su opinión, una actividad económica sujeta a las normas de dicho Tratado.

32.

En lo tocante a la naturaleza restrictiva de la normativa húngara relativa al sistema nacional de pago móvil, la Comisión sostiene que la Ley n.o CC de 2011 y el Decreto Gubernamental n.o 356/2012 tienen un efecto restrictivo porque la explotación del sistema nacional de pago móvil se ha convertido en un monopolio estatal y los proveedores de pago móvil y de telefonía móvil ya solo pueden desarrollar sus actividades como revendedores. A juicio de la Comisión, estas disposiciones obstaculizan el acceso al mercado mayorista del pago móvil, cualesquiera que sean las modalidades de prestación de los servicios.

33.

En consecuencia, por un lado, la Comisión alega, en lo relativo a la libertad de establecimiento, que el sistema nacional de pago móvil constituye un requisito en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra d), de la Directiva «servicios» y una restricción del artículo 49 TFUE, pues los derechos exclusivos concedidos a Nemzeti Mobilfizetési impiden la entrada de empresas, húngaras y extranjeras, al mercado mayorista del pago móvil, que anteriormente se encontraba abierto a la competencia.

34.

Por otro lado, considera, en lo relativo a la libre prestación de servicios, que el sistema nacional de pago móvil es contrario al artículo 16 de la Directiva «servicios» y al artículo 56 TFUE, puesto que los derechos exclusivos atribuidos a Nemzeti Mobilfizetési restringen la prestación de servicios transfronterizos.

35.

En lo tocante a las justificaciones formuladas por Hungría, y en particular a la protección de los consumidores y destinatarios de servicios, la lealtad de las transacciones comerciales y la lucha contra el fraude, la Comisión no niega que quepa considerar que constituyen razones imperiosas de interés general en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del artículo 4, punto 8, de la Directiva «servicios». No obstante, estas razones imperiosas de interés general no pueden justificar las restricciones generadas por la Ley n.o CC de 2011 y el Decreto Gubernamental n.o 356/2012, puesto que no son ni necesarias ni proporcionadas.

36.

Así, por un lado, la Comisión sostiene que no ha quedado probado que el mercado funcionase anteriormente de forma insatisfactoria en lo relativo al estacionamiento público y a la concesión de acceso a las vías públicas para circular por ellas, de modo que la intervención del Estado húngaro no puede considerarse necesaria. A este respecto, aun admitiendo que la estandarización pueda presentar ciertas ventajas para la extensión de los servicios de pago móvil, la Comisión sostiene que la creación de un monopolio de Estado no es ni la única ni la mejor manera de alcanzar este objetivo.

37.

Por otro lado, la Comisión subraya que otras medidas menos restrictivas podían resolver las dificultades relativas al funcionamiento del mercado invocadas por Hungría, por lo que la intervención en el mercado es desproporcionada. En particular, la Comisión sostiene que la estandarización y la interoperabilidad habrían podido alcanzarse por vía legislativa, manteniendo la estructura de mercado existente, y que no era necesario dotar de derechos exclusivos al nuevo organismo perteneciente al Estado. Añade que habría sido posible crear un monopolio temporal o establecer un sistema de concesiones para la explotación de la plataforma del sistema nacional de pago móvil.

38.

Además, la Comisión estima que Hungría incurre en un error manifiesto de apreciación al considerar que el servicio en cuestión es un SIEG. Afirma que la definición de SIEG y los derechos específicos relativos al mismo no pueden ir más allá de la satisfacción de la necesidad de la sociedad de que se ponga remedio a las insuficiencias concretas derivadas del normal funcionamiento del mercado. Sostiene que la misión confiada a Nemzeti Mobilfizetési no puede calificarse de «misión particular» que las empresas presentes en el mercado no habían asumido, puesto que, antes de la introducción del sistema nacional de pago móvil, ya existía un sistema que cubría la mayor parte del país y que, desde luego, habría seguido desarrollándose.

39.

Por último, la Comisión alega que el efecto restrictivo y el carácter desproporcionado de la introducción del nuevo sistema de pago móvil quedan demostrados por la falta de indemnización a los anteriores operadores y, en particular, por la importancia del carácter irrecuperable de las inversiones realizadas en la plataforma y la desaparición de las relaciones contractuales anteriores, en particular con los operadores de aparcamientos.

40.

Con carácter preliminar, Hungría subraya que la política de competencia está dirigida a maximizar el bienestar de los consumidores y que la introducción y el mantenimiento del sistema nacional de pago móvil han aumentado el bienestar de estos últimos, puesto que el servicio público de estacionamiento es menos costoso y accesible en el conjunto del territorio nacional. Señala, a continuación, que la competencia se ha trasladado del mercado mayorista al mercado minorista, en el que se ha intensificado considerablemente. Por último, Hungría indica que la estructura del mercado existente antes del 1 de julio de 2014 no permitía el desarrollo de la competencia, pues EME Zrt., el mayor operador de la época, ocupaba una posición de monopolio. Alega que el interés de este operador en el mercado ascendente consistía en entrar en contacto únicamente con las entidades locales beneficiosas para él. En cuanto al mercado descendente, Hungría aduce que, como consecuencia de la estructura de integración vertical de EME, este operador no tenía ningún interés en el desarrollo de la red de revendedores, pues estos podían hacerle competencia.

41.

Hungría sostiene que ni la Directiva «servicios» ni los artículos 49 TFUE y 56 TFUE son aplicables en el caso de autos.

42.

En primer lugar, tras recordar que, a tenor del artículo 106 TFUE, apartado 2, del artículo 1 del Protocolo (n.o 26) sobre los servicios de interés general, anexo a los Tratados, ( 9 ) y del artículo 1, apartado 3, de la Directiva «servicios», la definición de actividades que pueden ser calificadas de «SIEG» es competencia de los Estados miembros, alega que la explotación del sistema nacional de pago móvil es un SIEG. A este respecto, Hungría indica que según la Comunicación de la Comisión titulada «Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público», ( 10 ) la calificación de «SIEG» está supeditada al cumplimiento de varias condiciones, a saber, que el servicio presente características especiales en comparación con las actividades económicas ordinarias y sea accesible a todo el público, y que las fuerzas del mercado no ofrezcan por sí solas una prestación que satisfaga estos servicios.

43.

En su opinión, la Comisión no ha negado que se cumpla la segunda condición. En cuanto a la primera, los servicios de pago móvil están vinculados a la utilización de servicios públicos respecto de los que incumbe al Estado garantizar que los usuarios puedan acceder a los mismos de manera uniforme, cómoda, inmediata y asequible, con independencia del lugar de utilización. El sistema nacional de pago móvil fue creado, pues, por razones de interés general y no a la vista de consideraciones económicas, y no constituye un servicio «de comodidad», sino, al contrario, la única opción que tiene en cuenta los intereses de los usuarios, ya que este medio de pago permite el cálculo del importe de la tarifa correspondiente a la duración efectiva del estacionamiento.

44.

Hungría alega, por último, que el sistema anterior no permitía un funcionamiento satisfactorio del mercado, por lo que la tercera condición se cumple. Así, dado que los operadores presentes en el mercado no pueden establecer una plataforma de pago móvil y no tienen ningún interés en hacerlo, el sistema nacional de pago móvil está dirigido a colmar las lagunas del funcionamiento anterior del mercado mediante el establecimiento de una cobertura para la totalidad del territorio nacional y la gestión de la plataforma técnica por el Estado húngaro del modo más óptimo desde el punto de vista de los costes y más uniforme posible.

45.

En segundo lugar, Hungría sostiene que la Directiva «servicios» no es aplicable al caso de autos, puesto que se limita a establecer que no obliga a los Estados miembros a liberalizar los SIEG. Además, a su juicio, esta Directiva no obliga a los Estados miembros a liberalizar los SIEG «existentes», y su artículo 1, apartado 3, no trata la supresión de los monopolios de servicios.

46.

Hungría mantiene, pues, su postura según la cual, de conformidad con el artículo 1, apartado 2, de la Directiva «servicios», los servicios en cuestión no están comprendidos en su ámbito de aplicación.

47.

No obstante, suponiendo que la Directiva «servicios» sea aplicable, Hungría sostiene que, dado que el sistema nacional de pago móvil constituye un SIEG, no ha de tenerse en cuenta, de conformidad con el artículo 15, apartado 4, de dicha Directiva, el artículo 15, apartado 2, letra d), de esta, puesto que su aplicación impide el cumplimiento de la misión que ha sido confiada a este sistema nacional.

48.

En tercer lugar, en cuanto atañe a la infracción de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, Hungría alega que estas disposiciones no son aplicables a los servicios en cuestión, puesto que, por un lado, el artículo 106 TFUE, apartado 2, se opone a que las disposiciones del Tratado, ya se trate de las normas sobre competencia o de las normas relativas al mercado interior, se apliquen a los SIEG si impiden, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a las empresas en cuestión y, por otro lado, al ser el sistema de pago móvil un monopolio del Estado, este debe entenderse desde la perspectiva del artículo 37 TFUE, y no a la vista de otras disposiciones de este Tratado.

49.

No obstante, suponiendo que los artículos 49 TFUE y 56 TFUE sean aplicables a los servicios en cuestión, Hungría sostiene que estas disposiciones no han sido infringidas.

50.

Antes de nada, Hungría aduce que las normas relativas al sistema nacional de pago móvil no son discriminatorias, pues la Ley n.o CC de 2011 y el Decreto Gubernamental n.o 356/2012 se aplican a todos los prestadores que se encuentran en situaciones comparables.

51.

A continuación, Hungría subraya que los motivos que ha formulado a modo de justificación del sistema nacional de pago móvil, en particular la protección de los consumidores y la lealtad de las operaciones comerciales o la lucha contra el fraude, son considerados por el Tribunal de Justicia como razones imperiosas de interés general.

52.

Por último, Hungría afirma que el establecimiento y el mantenimiento del sistema nacional de pago móvil resultan necesarios y proporcionados. Así, alega que, antes de estas reformas, el mercado no funcionaba de forma satisfactoria debido a la falta de cobertura del conjunto del territorio nacional, a la falta de interoperabilidad y a la falta de explotación en forma de plataforma. A juicio de Hungría, en el sistema anterior, EME no tenía interés alguno en desarrollar el mercado de la reventa, habida cuenta de su estructura de integración vertical, ni en ampliar el círculo de contratos celebrados con las autoridades locales. En cambio, el sistema nacional de pago móvil garantiza una cobertura y una interoperabilidad totales, estimula la competencia y permite una prestación de servicios satisfactoria gracias a su funcionamiento en forma de plataforma abierta, accesible a los prestadores del servicio de pago móvil mediante una interfaz uniforme y estandarizada. En particular, Hungría indica que, actualmente, el usuario puede elegir libremente, de entre todos los prestadores del servicio de pago móvil de estacionamiento, a quien presente la propuesta más ventajosa para él y beneficiarse del estacionamiento móvil en el conjunto del territorio nacional, pasando por su prestador habitual. Además, el sistema nacional de pago móvil garantiza, en opinión de Hungría, una cobertura de servicio total a los prestadores de pago móvil y a las entidades locales. Por último, Hungría considera que este sistema ha permitido reducir las barreras de entrada para todos los operadores y disminuir sus costes de gestión administrativa y de desarrollo.

53.

En lo tocante a la alegación de la Comisión según la cual los sistemas fragmentados, anteriores al establecimiento del sistema nacional de pago móvil, hubieran podido integrarse a través de obligaciones establecidas por la normativa, de la cooperación o de la competencia en el mercado, Hungría indica que tal alegación no viene respaldada por ningún ejemplo concreto. Por otro lado, dado que el servicio en cuestión es competencia de las entidades locales, habría sido necesario recurrir a procedimientos de adjudicación de contratos públicos. De este modo, el sistema de pago móvil de estacionamiento se habría establecido únicamente en los lugares en los que el prestador podía esperar ingresos considerables, por lo que no habría existido una cobertura para la totalidad del territorio nacional y diferentes entidades locales habrían adjudicado el contrato a diferentes prestadores, lo cual habría dado lugar a una falta total de interoperabilidad.

54.

En cuanto atañe a la alegación de la Comisión relativa a la posibilidad de lograr la integración por medio de la cooperación entre los operadores y un acceso obligatorio al sistema existente de EME, Hungría considera que ello no es realista, pues el acceso obligatorio habría sido posible si esta sociedad hubiera funcionado como plataforma.

55.

Con el fin de facilitar el análisis de los motivos formulados por la Comisión, me parece necesario determinar previamente si los servicios de pago móvil en cuestión constituyen o no un SIEG.

56.

En efecto, si bien el hecho de que un servicio sea calificado de «SIEG» no obsta a la aplicabilidad de la Directiva «servicios», puesto que el Tribunal de Justicia ha considerado que una actividad de servicios, aun calificada de «SIEG», queda comprendida en el ámbito de aplicación de esta Directiva, ( 11 ) la calificación de «SIEG» resulta fundamental, pues, en el supuesto de que los servicios en cuestión fueran calificados de «SIEG», deberían aplicarse algunas excepciones particulares previstas en la Directiva «servicios». Así, en cuanto atañe a la libertad de establecimiento, el artículo 15, apartado 4, de dicha Directiva dispone que los apartados 1, 2 y 3 de esta disposición se aplicarán únicamente en la medida en que su aplicación no perjudique la realización, de hecho o de Derecho, de la tarea particular confiada al SIEG. En cuanto a la libre prestación de servicios, el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva dispone que el artículo 16 de esta no se aplicará a los SIEG que se presten en otro Estado miembro.

57.

A tal fin, en lo tocante a los criterios con arreglo a los cuales ha de determinarse si los servicios de pago móvil en cuestión constituyen o no un SIEG, considero que en el caso de autos procede aplicar los criterios desarrollados por la jurisprudencia en materia de ayudas de Estado, aun cuando la calificación de «SIEG» se plantee desde el punto de vista de las libertades de circulación y, en particular, de la Directiva «servicios». ( 12 )

58.

Si bien, en el contexto de esta Directiva, la jurisprudencia no es todavía necesariamente abundante, los criterios aplicados no difieren de aquellos a los que se remite el Tribunal de Justicia en materia de ayudas de Estado. ( 13 )

59.

Además, no estaría justificado el empleo de criterios diferentes.

60.

En efecto, la calificación de «SIEG» no puede apreciarse de forma distinta en función de si se aplican normas en materia de ayudas de Estado, normas sobre libre circulación o de la Directiva «servicios», pues, a fin de cuentas, el concepto de «SIEG» es único.

61.

Este análisis se ve confirmado igualmente por la circunstancia de que los términos empleados en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva «servicios», según los cuales los apartados 1, 2 y 3 de esta disposición se aplicarán únicamente a la legislación en el ámbito de los SIEG en la medida en que la aplicación de esos apartados no perjudique la realización, de hecho o de Derecho, de las tareas particulares que se les han confiado, son precisamente los del artículo 106 TFUE, apartado 2.

62.

Con el fin de determinar si, como sostiene Hungría, los servicios en cuestión pueden ser calificados de «SIEG», ha de recordarse que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de definir lo que consideran como SIEG y que el control en la materia se limita a comprobar que no incurren en un error manifiesto al calificar un servicio de «SIEG». ( 14 ) No obstante, incumbe a los Estados miembros velar por que la misión del SIEG satisfaga determinados criterios mínimos comunes a toda misión de esta naturaleza y demostrar que dichos criterios se satisfacen en el caso en cuestión. ( 15 )

63.

Entre estos criterios figuran la existencia de un acto de la autoridad pública que confíe a los operadores en cuestión una misión de SIEG y defina de forma clara y transparente la naturaleza exacta de la obligación de servicio público atribuida, así como el carácter universal y obligatorio de esta misión ( 16 ) y, en particular, la exigencia de que los SIEG deben ser prestados en el interés de la sociedad en su conjunto y en beneficio de todos los usuarios. ( 17 )

64.

Incumbe asimismo a los Estados miembros precisar los motivos por los que consideran que el servicio en cuestión, habida cuenta de su carácter específico, debe ser calificado de «SIEG» y diferenciado de otras actividades económicas. ( 18 )

65.

Por último, de la jurisprudencia se desprende que los Estados miembros pueden asignar a un operador una misión de SIEG en razón de las deficiencias del mercado. No obstante, se trata de una medida delimitada, puesto que, como ha indicado en reiteradas ocasiones la Comisión, «no sería adecuado vincular obligaciones específicas de servicio público a una actividad que ya efectúan, o pueden efectuar satisfactoriamente y en condiciones, tales como el precio, las características de calidad objetivas, la continuidad y el acceso al servicio acordes con el interés público, definido por el Estado, empresas que operan en condiciones normales de mercado». ( 19 )

66.

En el caso de autos, Hungría sostiene que los servicios en cuestión presentan características especiales en comparación con otras actividades económicas. En particular, Hungría indica que los servicios de pago móvil que constituyen el objeto del presente procedimiento están vinculados a la utilización de servicios públicos a los que el Estado debe garantizar el acceso de manera uniforme, cómoda, inmediata y asequible, con independencia de su lugar de utilización. Añade que las fuerzas de mercado no ofrecen por sí solas una prestación satisfactoria de estos servicios y que el sistema nacional de pago móvil está dirigido a paliar las insuficiencias del anterior funcionamiento del mercado.

67.

Esta argumentación no me convence.

68.

En lo tocante al carácter de interés general de los servicios en cuestión, entiendo que el concepto de «SIEG» no es un concepto estático sino que se define fundamentalmente en función de diversos parámetros, como las necesidades de los ciudadanos, que son propias de cada Estado miembro, o la evolución técnica y comercial. Así, el Tribunal de Justicia ha reconocido la calificación de «SIEG» a servicios tan distintos como la distribución de agua, ( 20 ) de gas ( 21 ) y de electricidad, ( 22 ) el transporte en ambulancia, ( 23 ) la recogida y distribución de correo en la totalidad del territorio nacional ( 24 ) o incluso la gestión de líneas aéreas no rentables. ( 25 )

69.

Por consiguiente, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros a la hora de definir lo que consideran SIEG, el mero hecho de que los servicios en cuestión sean servicios vinculados a las nuevas tecnologías no puede impedir, en mi opinión, que puedan ser calificados de «SIEG». Ciertamente, no puede negarse que algunos sectores, como los servicios proporcionados anteriormente por una empresa que disponía de un derecho exclusivo, se prestan más fácilmente a la calificación de «SIEG», pero ello no significa a sensu contrario que determinados servicios no puedan, habida cuenta de su propia naturaleza, ser calificados de «SIEG». Además, aun cuando el mercado de los servicios de pago móvil está íntimamente vinculado a las nuevas tecnologías, nada permite pensar que no esté dirigido a satisfacer una necesidad de la sociedad y que no constituya un interés público que el Estado deba salvaguardar, pues tales necesidades no son solamente diversas, sino que, sobre todo evolucionan en el tiempo.

70.

No obstante, más allá de la naturaleza de los servicios de pago móvil, considero que estos servicios no pueden ser calificados de «SIEG» en el caso de autos.

71.

Así, la alegación de Hungría según la cual los servicios de pago móvil en cuestión están indisociablemente vinculados al servicio público de aparcamiento demuestra, en mi opinión, que, en cuanto atañe a los servicios de pago móvil, no cabe determinar con claridad si entrañan de suyo una dimensión de interés general o si quedan comprendidos en el concepto de «SIEG» solo de forma indirecta, a través del servicio público de estacionamiento. Dicho con otras palabras, no basta, en mi opinión, con que una actividad de servicio esté vinculada a un servicio público para que pueda ser calificada de «SIEG».

72.

Este análisis no se ve cuestionado por las alegaciones de Hungría dirigidas a demostrar que, a diferencia de cuanto aduce la Comisión, los servicios de pago móvil no son servicios de comodidad. Si bien convengo con Hungría en que el hecho de que la propia legislación húngara califique la prestación en cuestión de «prestación de comodidad» no permite extraer conclusiones sobre si la prestación correspondiente es o no un SIEG, creo, al igual que la Comisión, que esta prestación no es indispensable para los ciudadanos, sino que representa no más que una alternativa al pago en efectivo. A este respecto, a diferencia de cuanto aduce Hungría, el pago móvil de tarifas de estacionamiento no es necesariamente el único modo de pago que permite el cálculo del importe de la tarifa correspondiente a la duración efectiva del estacionamiento. En efecto, si bien es cierto que un sistema de pago ex ante, mediante un parquímetro, no permite calcular el importe de la tasa en función de la duración efectiva de estacionamiento, un sistema de pago ex post por medio de un sistema de tiques sí permite tal cálculo.

73.

Además, Hungría sostiene que excluyó los servicios prestados del ámbito de aplicación de las disposiciones reglamentarias que los regulaban hasta la fecha por razones de interés general y no por consideraciones económicas. A este respecto, considero que, en cuanto atañe a los servicios en cuestión, el nuevo sistema de pago móvil y las prerrogativas de Nemzeti Mobilfizetési pueden suscitar dudas sobre la motivación de las autoridades húngaras.

74.

En efecto, por un lado, ha de subrayarse que los conceptos de «derechos exclusivos» y de «SIEG» no se confunden, sobre todo en cuanto que la atribución de un derecho especial o exclusivo a un operador solo constituye el instrumento que permite a este operador llevar a cabo una misión de SIEG. La atribución de tal misión también puede consistir en una obligación impuesta a una multiplicidad o incluso a la totalidad de los operadores activos en un mismo mercado. ( 26 ) Así pues, el hecho de conceder un derecho exclusivo a un operador no significa necesariamente que este operador esté a cargo de una misión de SIEG. Por otro, el nuevo sistema de pago móvil da lugar a una monopolización del mercado mayorista, esto es, el mercado de servicios prestados a otros revendedores prestadores del servicio de pago móvil por medio de contratos celebrados con los proveedores de servicios de aparcamiento o de otros servicios públicos, en beneficio de una entidad controlada por el Estado, permitiendo a esta última entidad vender los servicios de aparcamiento móvil, ya directamente a los usuarios finales, ya mediante revendedores, a cambio de las tarifas fijadas en el Decreto Gubernamental n.o 356/2012.

75.

Esta duda viene reforzada por el hecho de que el servicio de pago móvil era prestado antes, como admite Hungría, por las fuerzas del mercado.

76.

Pues bien, ha de recordarse que, en materia de SIEG, la intervención del Estado viene motivada normalmente por las deficiencias del mercado y que, en consecuencia, el servicio no puede ser calificado de «SIEG» si la actividad es desarrollada o puede serlo de forma satisfactoria por empresas que despliegan sus actividades en condiciones normales de mercado.

77.

En el caso de autos ha quedado probado que el mercado no mostraba deficiencias en el sentido en que se proponía el servicio de pago móvil. No obstante, según Hungría, el funcionamiento del mercado no era satisfactorio y el sistema nacional de pago móvil tenía por objeto extender la cobertura conjunta del territorio nacional y el buen funcionamiento de un sistema uniforme e interoperativo.

78.

La Comisión sostiene, por el contrario, que el funcionamiento anterior del mercado era satisfactorio, aun reconociendo que presentaba insuficiencias debido a la falta de una plataforma uniforme estandarizada y de interoperabilidad.

79.

A este respecto, y en tal contexto, considero que, con el fin de demostrar la existencia de una necesidad real de servicio público y la necesidad de obligaciones del servicio público, no basta con que el Estado miembro invoque un funcionamiento insatisfactorio del mercado, sino que debe demostrar que el servicio no puede ser prestado de forma satisfactoria por el mercado.

80.

Pues bien, sin que sea necesario determinar si, habida cuenta de su propio interés comercial, los actores que antes operaban en el mercado, y en particular el antiguo líder del sector, EME, habrían prestado o no los servicios en cuestión en las mismas condiciones que las definidas por Hungría, sostengo que este Estado miembro no ha demostrado que dicho servicio no pudiera ser prestado de forma satisfactoria por el mercado.

81.

Así, por un lado, considero que, como ha subrayado la Comisión, no se excluye que, al igual que la evolución registrada en otros mercados, el desarrollo de la competencia entre plataformas dé lugar a la aparición de servicios uniformes estandarizados. Por otro lado, creo que la estandarización y la interoperabilidad también habrían podido estimularse y llevarse a la práctica mediante una intervención legislativa o reglamentaria de las autoridades húngaras, preservando la estructura competitiva del mercado y, por tanto, sin conferir derechos exclusivos a un operador controlado por el Estado. Por consiguiente, aunque reconozco que la concesión del derecho exclusivo de Nemzeti Mobilfizetési permitió la interoperabilidad y la estandarización del mercado, pues anteriormente cada uno de los prestadores del servicio de pago móvil utilizaba su propio sistema, que no estaba conectado a los demás sistemas, sostengo que Hungría habría podido llegar al mismo resultado propiciando, por ejemplo, el acceso de los competidores a sus respectivos sistemas.

82.

A la vista del conjunto de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare que los servicios en cuestión no constituyen un SIEG.

83.

Con el fin de pronunciarse sobre los motivos formulados con carácter principal por la Comisión, conviene determinar antes de nada si el sistema nacional de pago móvil constituye un «requisito» en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra d), y del artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva.

84.

Ha de recordarse que la Ley n.o CC de 2011 y el Decreto Gubernamental n.o 356/2012 crearon un monopolio nacional de los servicios de pago móvil en el que Nemzeti Mobilfizetési disfruta de un derecho exclusivo relativo a la comercialización de los servicios de pago móvil.

85.

De ello se desprende, en mi opinión, que, por un lado, el sistema nacional de pago móvil constituye un «requisito» en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra d), de la Directiva «servicios», ya que los derechos exclusivos conferidos a Nemzeti Mobilfizetési tienen por efecto reservar el acceso a la actividad del servicio en cuestión a prestadores concretos.

86.

Por otro lado, el sistema nacional de pago móvil constituye un requisito en el sentido del artículo 16, apartado 1, de esta Directiva, por cuanto los derechos exclusivos y la explotación del sistema nacional de pago móvil en forma de monopolio estatal afectan necesariamente al acceso al mercado mayorista de pago móvil y a la prestación de servicios transfronterizos.

87.

No obstante, estos requisitos no son necesariamente contrarios a los artículos 15 y 16 de la Directiva «servicios».

88.

En lo tocante al artículo 15, apartados 2, letra d), y 3, de esta Directiva, de este se desprende que cuando las normas jurídicas nacionales reservan el acceso a la correspondiente actividad de servicios a una serie de prestadores concretos debido a la índole específica de la actividad, esta restricción debe ser no discriminatoria, necesaria y proporcionada. Por consiguiente, ha de comprobase que la normativa húngara está justificada por razones imperiosas de interés general idóneas para garantizar la realización del objetivo de interés general que persigue y que no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.

89.

En cuanto atañe al artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva, este prohíbe también a los Estados miembros supeditar el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios a requisitos discriminatorios, no necesarios, esto es, no justificados por razones de orden público, de seguridad pública, de salud pública o de protección del medio ambiente, y no proporcionados.

90.

Con el fin de justificar las exigencias derivadas de la Ley n.o CC de 2011 y el Decreto Gubernamental n.o 356/2012, Hungría invoca la protección de los consumidores, la lealtad de las operaciones comerciales y la lucha contra el fraude y la economía sumergida.

91.

Pues bien, aunque estos motivos pueden ser considerados como razones imperiosas de interés general en el sentido del artículo 15, apartado 3, de la Directiva «servicios», es necesario hacer constar que dichos motivos no figuran entre los enumerados en el artículo 16, apartado 1, de esta.

92.

A este respecto, como ya he afirmado, ( 27 ) considero que el artículo 16 de la Directiva «servicios», relativo a la libre prestación de servicios, ha llevado a cabo una armonización exhaustiva respecto de los servicios comprendidos en su ámbito de aplicación. De ello se desprende que el examen de la conformidad de la normativa húngara con el artículo 16, apartado 1, de la Directiva «servicios» debe realizarse a la vista de esta Directiva y no a la vista del Derecho primario, y que no cabe invocar los motivos no previstos en el artículo 16 de dicha Directiva, como determinadas razones imperiosas de interés general derivadas de la jurisprudencia.

93.

No obstante, en el caso de autos, no es necesario determinar si Hungría puede alegar motivos que no figuran entre aquellos a los que se refiere el artículo 16, apartado 1, de la Directiva «servicios».

94.

En efecto, basta, en mi opinión, con constatar que, incluso teniendo en cuenta dichos objetivos, los requisitos en cuestión no cumplen en ningún caso la condición de proporcionalidad establecida en el artículo 15, apartado 3, y en el artículo 16, apartado 1, letra c), de esta Directiva.

95.

Así pues, unas medidas menos estrictas y menos restrictivas de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios que las derivadas de dichos requisitos permitirían, suponiendo que son conformes al Derecho de la Unión, alcanzar los objetivos invocados por Hungría.

96.

De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia y, en particular, de las observaciones de Hungría se desprende que, en el procedimiento administrativo previo, esta indicó a la Comisión que, aun cuando consideraba que el funcionamiento del sistema nacional de pago móvil no vulneraba ni la Directiva «servicios» ni el Tratado FUE, estaba dispuesta a modificar el sistema de forma tal que se estableciera un sistema de concesiones. Pues bien, resulta manifiesto que tal sistema de concesiones para la explotación de la plataforma del sistema nacional de pago móvil permitiría el buen funcionamiento de dicho sistema, al tiempo que se preservaría la competencia y se afectaría menos a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. Por consiguiente, considero que existían otras medidas menos restrictivas que permitían alcanzar el mismo resultado y que los requisitos establecidos por la normativa húngara van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos invocados por este Estado miembro.

97.

Así pues, en mi opinión, procede declarar que, al introducir y mantener en vigor el sistema nacional de pago móvil, regulado por la Ley n.o CC de 2011 y por su Decreto Gubernamental n.o 356/2012, que crea un monopolio al conceder derechos exclusivos a Nemzeti Mobilfizetési y obstaculiza la entrada al mercado mayorista del pago móvil, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 15 y 16 de la Directiva «servicios».

98.

Dado que propongo que se estimen los motivos de la Comisión formulados con carácter principal y basados en la infracción de los artículos 15 y 16 de la Directiva «servicios», no procede, en mi opinión, examinar los motivos basados en la infracción de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, que dicha institución ha formulado con carácter subsidiario.

99.

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene en costas a Hungría y al haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.

100.

A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie como sigue: