EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62017CC0171

Opinia rzecznika generalnego Y. Bota przedstawiona w dniu 14 czerwca 2018 r.
Komisja Europejska przeciwko Węgrom.
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuły 15, 13 i 17 – Artykuł 49 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuł 56 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Krajowy system płatności mobilnych – Monopol.
Sprawa C-171/17.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2018:439

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 14 czerwca 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑171/17

Komisja Europejska

przeciwko

Węgrom

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 49 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuł 56 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuły 15 i 16 – Ograniczenia – Uzasadnienie – Konieczność – Proporcjonalność – Krajowy system płatności mobilnych – Prawo wyłączne – Monopol – Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym

1. 

W niniejszej skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując w mocy krajowy system płatności mobilnych uregulowany w a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (ustawie nr CC z 2011 r. o krajowym systemie płatności mobilnych) ( 2 ) oraz w 356/2012. (XII. 13.) Korm. Rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (dekrecie rządowym nr 356/2012 w sprawie wykonania ustawy nr CC z 2011 r.) ( 3 ) z dnia 13 grudnia 2012 r., Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich tytułem głównym na mocy art. 15 ust. 2 lit. d) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( 4 ), a nadto, tytułem ewentualnym, art. 49 i 56 TFUE.

2. 

W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uważam, że ta skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinna zostać uwzględniona.

I. Ramy prawne

A.   Prawo Unii

1. Prawo pierwotne

3.

Zgodnie z art. 49 akapit pierwszy TFUE:

„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego”.

4.

Artykuł 56 akapit pierwszy TFUE stanowi:

„W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii [Europejskiej] są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia”.

2. Dyrektywa usługowa

5.

Motywy 8, 17 i 70 dyrektywy usługowej brzmią następująco:

„(8)

Przepisy niniejszej dyrektywy dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług powinny mieć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane działania są otwarte na konkurencję i tym samym przepisy te nie zobowiązują państw członkowskich do liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym [(zwanych dalej »UOIG«)] ani do prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących takie usługi, ani też do zlikwidowania istniejących monopoli w zakresie innych rodzajów działalności lub pewnych usług dystrybucyjnych.

[…]

(17)

Niniejsza dyrektywa obejmuje jedynie usługi, które są świadczone z powodów ekonomicznych. Usługi świadczone w interesie ogólnym nie są objęte definicją w art. 50 traktatu [WE (obecnie art. 57 TFUE)], nie są zatem objęte zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy. [UOIG] są usługami świadczonymi z powodów ekonomicznych i w związku z tym są objęte zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy. Jednakże niektóre [UOIG], na przykład usługi mogące występować w dziedzinie transportu, są wyłączone z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy, a niektóre inne [UOIG], na przykład usługi, które mogą występować w dziedzinie usług pocztowych, są objęte odstępstwem od zawartego w niniejszej dyrektywie przepisu dotyczącego swobody świadczenia usług. Niniejsza dyrektywa nie dotyczy finansowania [UOIG] i nie ma zastosowania do systemów pomocy udzielanej przez państwa członkowskie, w szczególności w dziedzinie polityki społecznej, zgodnie ze wspólnotowymi regułami konkurencji. Niniejsza dyrektywa nie dotyczy dalszych działań związanych z białą księgą Komisji dotyczącą usług interesu ogólnego.

[…]

(70)

Na użytek niniejszej dyrektywy i bez uszczerbku dla art. 16 traktatu [WE (obecnie art. 14 TFUE)] usługi mogą być uznane za [UOIG], jedynie wtedy, gdy są one świadczone w ramach specjalnych zadań użyteczności publicznej, powierzonych usługodawcy przez dane państwo członkowskie. Powierzanie zadań może odbywać się w drodze jednego działania lub większej liczby działań, których forma jest ustalana przez dane państwo członkowskie; powinny one dokładnie określać charakter tego specjalnego zadania”.

6.

Artykuł 1 ust. 2 i 3 tej dyrektywy stanowi:

„2.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy liberalizacji [UOIG] zarezerwowanych dla podmiotów publicznych lub prywatnych, ani prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących usługi.

3.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług, ani pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie, objętej wspólnotowymi regułami konkurencji.

Niniejsza dyrektywa nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem wspólnotowym, [UOIG], określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym podlegają”.

7.

Na sekcję 2 dyrektywy usługowej, zatytułowaną „Wymogi zakazane lub podlegające ocenie”, znajdującą się w rozdziale III, który dotyczy „[s]wobody przedsiębiorczości dla usługodawców”, składają się art. 14 i 15. Artykuł 14 tej dyrektywy odnosi się do „[w]ymogów zakazanych”, natomiast art. 15 rzeczonej dyrektywy, dotyczący wymogów podlegających ocenie, stanowi:

„1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2 oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami.

2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów:

[…]

d)

wymogi inne niż dotyczące kwestii objętych dyrektywą 2005/36/WE[ ( 5 )] lub przewidziane w innych wspólnotowych aktach prawnych, które zastrzegają możliwość podjęcia działalności usługowej dla wybranych usługodawców z uwagi na szczególny charakter działalności;

[…]

3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki:

a)

niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby;

b)

konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;

c)

proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek.

[…]”.

8.

Artykuł 16 dyrektywy usługowej, zawarty w jej rozdziale IV, zatytułowanym „Swobodny przepływ usług”, dotyczy „[s]wobody świadczenia usług”. W ust. 1 artykuł ten stanowi:

„Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo.

Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium.

Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:

a)

niedyskryminacja: wymóg nie może ani bezpośrednio, ani pośrednio dyskryminować ze względu na przynależność państwową, lub w przypadku osób prawnych ze względu na państwo członkowskie, w którym prowadzą przedsiębiorstwo;

b)

konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego;

c)

proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.

[…]”.

B.   Prawo węgierskie

1. Ustawa nr CC z 2011 r.

9.

Ustawa nr CC z 2011 r. zmodyfikowała ramy prawne świadczenia usług płatności mobilnych z dniem 1 kwietnia 2013 r., lecz z mocą obowiązującą dopiero od dnia 2 lipca 2014 r.

10.

Artykuł 1 lit. d) tej ustawy stanowi:

„Użyte w ustawie określenia oznaczają:

[…]

d)

system płatności mobilnych: każdy system, w ramach którego klient nabywa usługę za pośrednictwem elektronicznego systemu sprzedaży dostępnego bez podłączenia do stacjonarnego punktu, za pomocą urządzeń telekomunikacyjnych, urządzenia cyfrowego lub innego narzędzia informatycznego”.

11.

Artykuł 2 wspomnianej ustawy stanowi:

„Za usługę będącą przedmiotem scentralizowanej sprzedaży mobilnej uznaje się:

a)

parkingowe usługi użyteczności publicznej zgodnie z a közúti közlekedésről slózó 1988. évi. I. törvény (ustawą nr I z 1988 r. o ruchu drogowym, zwaną dalej »ustawą o ruchu drogowym«);

b)

udostępnianie sieci dróg w celu poruszania się po nich w zamian za opłatę za korzystanie lub opłatę drogową;

c)

usługi przewozu osób świadczone jako usługi użyteczności publicznej przez usługodawcę, w którym większościowy udział mają państwo lub organy administracji lokalnej;

[…]

d)

wszelkie usługi nienależące do kategorii wyszczególnionych w pkt a)–c), świadczone jako usługi użyteczności publicznej przez podmiot, w którym większościowy udział mają państwo lub organy administracji lokalnej”.

12.

Artykuł 3 tej ustawy stanowi:

„1.   Usługodawca obowiązany jest zapewnić sprzedaż usługi będącej przedmiotem scentralizowanej sprzedaży mobilnej – z wyłączeniem usług określonych w art. 2 lit. d) – za pośrednictwem systemu płatności mobilnych.

2.   Obowiązek nałożony na podstawie ust. 1 spełnia usługodawca:

a)

którego właścicielem jest w 100% państwo lub

b)

którego właścicielem jest w 100% podmiot kontrolowany w 100% przez państwo, stosujący jednolity krajowy system (zwany dalej »krajowym systemem płatności mobilnych«) eksploatowany przez organ wyznaczony przez rząd (zwany dalej »krajowym organem ds. płatności mobilnych«).

3.   Jeżeli usługodawca sprzedaje usługę, o której mowa w art. 2 lit. d), za pośrednictwem systemu płatności mobilnych, może on sprzedawać tę usługę, wyłącznie korzystając z krajowego systemu płatności mobilnych.

4.   Eksploatacja krajowego systemu płatności mobilnych jest usługą użyteczności publicznej, co do której minister właściwy do spraw informatyzacji oraz krajowy organ ds. płatności mobilnych zawierają porozumienie w sprawie świadczenia usługi użyteczności publicznej.

5.   Eksploatacja krajowego systemu płatności mobilnych jest działalnością gospodarczą zastrzeżoną dla państwa, prowadzoną przez krajowy organ ds. płatności mobilnych bez potrzeby zawierania umowy koncesji.

[…]”.

2. Dekret rządowy nr 356/2012

13.

Artykuł 8 dekretu rządowego nr 356/2012, który wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2013 r., stanowi:

„1.   Z zastrzeżeniem odmiennych postanowień, opłata uiszczana przez klienta jako opłata za produkt w systemie płatności mobilnych jest równa opłacie, jaką klient musiałby uiścić, gdyby usługa nie została zakupiona za pośrednictwem krajowego systemu płatności mobilnych. Usługodawca może zachęcać do nabywania usługi jako produktu w systemie płatności mobilnych, stosując zniżki.

2.   Poza opłatą za produkt w systemie płatności mobilnych zgodnie z ust. 1 klient uiszcza na rzecz krajowego organu ds. płatności mobilnych opłatę za udogodnienie w kwocie wskazanej poniżej, za wyszczególnione usługi:

a)

50 forintów [węgierskich (HUF) (około 0,16 EUR)] za transakcję sprzedaży parkingowej usługi użyteczności publicznej (parking),

b)

50 [HUF] [(około 0,16 EUR)] za transakcję sprzedaży prawa do korzystania [z dróg], o którym mowa w art. 33/A ustawy […] o ruchu drogowym,

[…]

3.   Krajowy organ ds. płatności mobilnych nalicza klientowi opłatę za udogodnienie – jeżeli dojdzie do zakupu usługi będącej przedmiotem scentralizowanej sprzedaży mobilnej – jednocześnie z opłatą za usługę będącą przedmiotem scentralizowanej sprzedaży mobilnej.

[…]”.

14.

Artykuł 24/A ust. 1 rzeczonego dekretu stanowi:

„Poza opłatą za produkt w systemie płatności mobilnych zgodnie z art. 8 ust. 1 pośrednik uiszcza na rzecz krajowego organu ds. płatności mobilnych opłatę za udogodnienie w kwocie wskazanej poniżej za wyszczególnione usługi:

a)

40 [HUF] [(około 0,13 EUR)] za transakcję sprzedaży parkingowej usługi użyteczności publicznej (parking),

b)

0 [HUF] za transakcję sprzedaży prawa do korzystania z dróg, o którym mowa w art. 33/A ustawy […] o ruchu drogowym,

c)

0 [HUF] za transakcję sprzedaży prawa do korzystania z dróg zgodnie z ustawą w sprawie opłaty drogowej,

d)

0 [HUF] za transakcję sprzedaży biletów na przewóz środkami komunikacji publicznej,

e)

75 [HUF] [około 0,24 EUR)] za transakcję w ramach usług, o których mowa w art. 2 lit. d) [ustawy nr CC z 2011 r.]”.

15.

Artykuł 31 tego dekretu dotyczy opłaty z tytułu pośrednictwa. Jego ust. 1 ma następujące brzmienie:

„Opłata z tytułu pośrednictwa jest obliczana na podstawie kwoty, jaką ma uiścić klient zgodnie z art. 8 ust. 1, bez podatku VAT, i wynosi:

a)

10% w przypadku sprzedaży parkingowej usługi użyteczności publicznej (parking),

b)

5% w przypadku sprzedaży prawa do korzystania z dróg, o którym mowa w art. 33/A ustawy […] o ruchu drogowym,

c)

5% w przypadku sprzedaży biletów,

d)

5% w przypadku sprzedaży prawa do korzystania z dróg zgodnie z ustawą w sprawie opłaty drogowej”.

II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

16.

Na skutek skargi Komisja w dniu 14 grudnia 2012 r. wszczęła postępowanie EU Pilot ( 6 ) dotyczące utworzenia krajowego systemu płatności mobilnych na Węgrzech. W ramach postępowania Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego wniosek o udzielenie informacji.

17.

Władze węgierskie odpowiedziały na ten wniosek w dniu 22 lutego 2013 r.

18.

Uznając, że ta odpowiedź jest niewystarczająca oraz że Węgry, przez przyjęcie art. 3 ust. 2–5 ustawy nr CC z 2011 r., uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 15 i 16 dyrektywy usługowej oraz art. 49 i 56 TFUE, Komisja w dniu 21 listopada 2013 r. wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia.

19.

Węgry odpowiedziały pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. Jeśli chodzi o zakwalifikowanie jako UOIG, państwo to stwierdziło zasadniczo, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy formułowaniu definicji UOIG, którą to definicję Komisja może kwestionować wyłącznie w przypadku oczywistego błędu. Krajowy system płatności mobilnych stanowi UOIG z tego względu, że posiada charakterystyczne cechy odróżniające go od zwykłej działalności gospodarczej, że jest ogólnodostępny oraz że same tylko mechanizmy rynkowe nie zapewniłyby świadczenia tej usługi w odpowiedni sposób. Ponadto Węgry podniosły, że dzięki standaryzacji umożliwiającej ujednolicenie, indywidualizację i interoperacyjność państwo to spełnia wymogi odnoszące się do systemów płatności mobilnych, określone przez Komisję między innymi w jej zielonej księdze zatytułowanej „W kierunku zintegrowanego europejskiego rynku płatności realizowanych przy pomocy kart płatniczych, przez Internet i za pośrednictwem urządzeń przenośnych” ( 7 ). Poza tym Węgry stwierdziły, że usługi oferowane przez platformę zostały wyłączone z konkurencji w interesie ogólnym, a nie ze względów ekonomicznych. Płatność mobilna za miejsce parkingowe jest jedynym sposobem płatności umożliwiającym obliczenie opłaty odpowiadającej rzeczywistemu czasowi postoju. Węgry dodały, że prywatni usługodawcy, którzy poprzednio oferowali tę usługę, nie ponieśli żadnej straty, którą rzeczone państwo członkowskie musiałoby naprawić, ponieważ mogą oni, jako pośrednicy, wykorzystywać skonstruowane platformę i infrastrukturę. Co więcej, oferowanie klientom jednolitej i niezawodnej usługi jest możliwe wyłącznie poprzez scentralizowaną platformę krajową, działającą w oparciu o prawo wyłączne. Wreszcie, zdaniem Węgier krajowy system płatności mobilnych funkcjonuje jako monopol świadczący usługi, nieobjęty zakresem stosowania dyrektywy usługowej zgodnie z jej art. 1 ust. 3.

20.

W dniu 11 lipca 2014 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Węgry udzieliły odpowiedzi na uzasadnioną opinię pismem z dnia 19 września 2014 r., w którym zasadniczo powtórzyły uwagi sformułowane w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r.

21.

Uznając te odpowiedzi za niewystarczające, Komisja pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. wniosła skargę w niniejszej sprawie.

III. Żądania stron

22.

Komisja wnosi do Trybunału o:

tytułem głównym, stwierdzenie, że uregulowany ustawą nr CC z 2011 r. oraz dekretem rządowym nr 356/2012 krajowy system płatności mobilnych wprowadzony i utrzymywany w mocy na Węgrzech, który tworzy monopol poprzez przyznanie praw wyłącznych przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési Zrt. i utrudnia wejście na uprzednio konkurencyjny rynek hurtowy płatności mobilnych, jest niezgodny z art. 15 ust. 2 lit. d) oraz z art. 16 ust. 1 dyrektywy usługowej;

tytułem ewentualnym, stwierdzenie, że uregulowany ustawą nr CC z 2011 r. oraz dekretem rządowym nr 356/2012 krajowy system płatności mobilnych wprowadzony i utrzymywany w mocy na Węgrzech, który tworzy monopol poprzez przyznanie praw wyłącznych przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési i utrudnia wejście na uprzednio konkurencyjny rynek hurtowy płatności mobilnych, jest niezgodny z art. 49 i 56 TFUE;

obciążenie Węgier kosztami postępowania.

23.

Węgry wnoszą do Trybunału o:

oddalenie skargi jako bezzasadnej;

obciążenie Komisji kosztami postępowania.

IV. Skarga

A.   Główne argumenty stron

1. Komisja

24.

Tytułem wprowadzenia Komisja przedstawia zmiany w systemie płatności mobilnych wprowadzone ustawą nr CC z 2011 r.

25.

Po pierwsze, Komisja wyjaśnia, że od dnia 1 lipca 2014 r. przedsiębiorstwo Nemzeti Mobilfizetési – którego jedynym właścicielem jest Magyar Fejlesztési Bank, a za jego pośrednictwem państwo węgierskie – zapewnia eksploatację krajowego systemu płatności mobilnych, którego używanie jest obowiązkowe w przypadku korzystania z parkingów publicznych, udostępniania sieci dróg w celu poruszania się po nich, przewozu osób przez przedsiębiorstwo państwowe i innych usług oferowanych przez podmioty państwowe. Komisja precyzuje w tym względzie, że chociaż płatności mobilne możliwe są wyłącznie w przypadku dwóch pierwszych obszarów, postępowanie dotyczy czterech powyższych obszarów.

26.

Po drugie, Komisja wskazuje w odniesieniu do parkingów publicznych, że przed dniem 1 lipca 2014 r. korzystający z parkingu mógł nabyć usługę bezpośrednio od podmiotu świadczącego usługę płatności mobilnych lub od pośrednika, który następnie przenosił tę płatność na operatora parkingu, z którym miał zawartą umowę. W wyniku wejścia w życie ustawy nr CC z 2011 r. i dekretu rządowego nr°356/2012 operatorzy parkingów są obowiązani do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem Nemzeti Mobilfizetési, które sprzedaje parkingowe usługi mobilne bądź bezpośrednio odbiorcom końcowym, bądź przez pośredników, w zamian za opłaty określone w tym dekrecie. Komisja zwraca w tym względzie uwagę, że działający usługodawcy świadczący usługi płatności mobilnych byli zmuszeni zmodyfikować swoje systemy, by stać się pośrednikami przedsiębiorstwa Nemzeti Mobilfizetési. Jeśli chodzi o udostępnianie sieci dróg w celu poruszania się po nich, Komisja zauważa, że z niektórych dróg na Węgrzech można korzystać, wyłącznie jeżeli użytkownik uiści opłatę za korzystanie bądź poprzez system HU‑GO, bądź w formie e‑winiety nazywanej „e‑matrica”, oraz że od dnia 1 lipca 2014 r. prawo do korzystania można nabywać wyłącznie bezpośrednio od przedsiębiorstwa Nemzeti Mobilfizetési lub jego partnerów-pośredników.

27.

Zdaniem Komisji wynika z tego, że ustawa nr CC z 2011 r. wprowadziła państwowy monopol na usługi płatności mobilnych, ponieważ przedsiębiorstwo Nemzeti Mobilfizetési korzysta z wyłącznego prawa zawierania umów z operatorami parkingów, jak również sprzedaży prawa do korzystania z dróg.

28.

Co się tyczy zarzutów podniesionych na poparcie skargi, Komisja podnosi tytułem głównym, że znajduje tu zastosowanie dyrektywa usługowa oraz że węgierskie przepisy są niezgodne z jej art. 15 ust. 2 lit. d) oraz z art. 16 ust. 1. Tytułem ewentualnym, na wypadek gdyby rozpatrywane usługi były wyłączone z zakresu stosowania tej dyrektywy, Komisja podnosi, że węgierskie przepisy stanowią naruszenie wymogów ustanowionych w art. 49 i 56 TFUE.

29.

W szczególności, odnosząc się do argumentacji Węgier, zgodnie z którą krajowy system płatności mobilnych stanowi UOIG nieobjętą zakresem stosowania dyrektywy usługowej, Komisja wskazuje po pierwsze, że art. 1 ust. 2 i 3 tej dyrektywy w związku z jej motywem 8 ogranicza stosowanie rzeczonej dyrektywy dla już istniejących UOIG i monopoli, podczas gdy ustawa nr CC z 2011 r. przyznała prawo wyłączne przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési po wejściu w życie dyrektywy usługowej.

30.

Następnie Komisja podkreśla, że rozpatrywanych usług nie można zakwalifikować jako UOIG. Odwołując się do swojego komunikatu w sprawie stosowania reguł Unii w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu [UOIG] ( 8 ), Komisja przypomina, że nie byłoby właściwe wiązanie działalności, która jest już wykonywana lub może być skutecznie wykonywana przez przedsiębiorstwa działające na zwykłych warunkach rynkowych ze zobowiązaniami do świadczenia określonych usług publicznych. Rozpatrywane usługi płatności mobilnych były zaś skutecznie świadczone przez przedsiębiorstwa działające na zwykłych warunkach rynkowych. Poza tym zdaniem Komisji rozpatrywane usługi nie są kluczowe dla obywateli. Komisja dodaje jednak w tym względzie, że nawet gdyby usługi te zostały zakwalifikowane jako UOIG, dyrektywa usługowa miałaby zastosowanie, co potwierdzają liczne gwarancje i wyjątki przewidziane w tej dyrektywie odnoszące się do UOIG.

31.

Wreszcie, co się tyczy stosowania zasad traktatu FUE, Komisja zwraca uwagę, że rozpatrywane usługi są świadczone odpłatnie oraz że związana z nimi działalność była wcześniej wykonywana na Węgrzech przez spółki handlowe. W konsekwencji działalność ta jest działalnością gospodarczą podlegającą zasadom ustanowionym w tym traktacie.

32.

Jeśli chodzi o ograniczający charakter węgierskich przepisów dotyczących krajowego systemu płatności mobilnych, Komisja uważa, że ustawa nr CC z 2011 r. i dekret rządowy nr 356/2012 wywierają ograniczający skutek, ponieważ eksploatacja krajowego systemu płatności mobilnych stała się monopolem państwowym, a podmioty świadczące usługi płatności mobilnych lub usługi telefonii mobilnej mogą prowadzić tę działalność wyłącznie jako pośrednicy. Zdaniem Komisji przepisy te utrudniają dostęp do hurtowego rynku usług płatności mobilnych, niezależnie od sposobu świadczenia tych usług.

33.

W konsekwencji Komisja, po pierwsze, podnosi, że w aspekcie swobody przedsiębiorczości krajowy system płatności mobilnych stanowi wymóg w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej oraz ograniczenie, o którym mowa w art. 49 TFUE, ponieważ prawa wyłączne przyznane przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési utrudniają węgierskim i zagranicznym przedsiębiorstwom wejście na hurtowy rynek usług płatności mobilnych, który wcześniej był otwarty na konkurencję.

34.

Po drugie, Komisja uważa, że jeśli chodzi o swobodę świadczenia usług, krajowy system płatności mobilnych jest niezgodny z art. 16 dyrektywy usługowej oraz z art. 56 TFUE, ponieważ prawa wyłączne przyznane przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési ograniczają transgraniczne świadczenie usług.

35.

Co do przedstawionych przez Węgry uzasadnień, odnoszących się w szczególności do ochrony konsumentów i usługobiorców, uczciwości w transakcjach handlowych i zwalczania nadużyć, Komisja nie kwestionuje, iż mogą one zostać uznane za nadrzędne względy interesu publicznego w rozumieniu orzecznictwa Trybunału oraz art. 4 pkt 8 dyrektywy usługowej. Jednakże te nadrzędne względy interesu publicznego nie mogą uzasadnić ograniczeń wprowadzonych przez ustawę nr CC z 2011 r. oraz przez dekret rządowy nr 356/2012, ponieważ ograniczenia te nie są ani konieczne, ani proporcjonalne.

36.

Komisja podnosi, po pierwsze, że niedostateczny charakter wcześniejszego funkcjonowania rynku w obszarze parkingów publicznych i udostępniania sieci dróg w celach poruszania się po nich nie został wykazany, a więc interwencji państwa węgierskiego nie można uznać za konieczną. Przyznając w tym względzie, że standaryzacja może przynosić pewne korzyści, jeśli chodzi o upowszechnienie usług płatności mobilnych, Komisja podnosi, że utworzenie monopolu państwowego nie jest jedynym ani najlepszym sposobem osiągnięcia tego celu.

37.

Po drugie, Komisja podkreśla, że inne, mniej ograniczające środki byłyby bardziej odpowiednie dla przezwyciężenia trudności w funkcjonowaniu rynku, na które powołały się Węgry, tak że interwencja na rynku jest nieproporcjonalna. Komisja twierdzi w szczególności, że standaryzacja i interoperacyjność byłyby możliwe do osiągnięcia w drodze ustawy, z zachowaniem istniejącej struktury rynku, oraz że przyznawanie praw wyłącznych nowemu podmiotowi należącemu do państwa nie było konieczne. Komisja dodaje, że można było stworzyć tymczasowy monopol lub wprowadzić system koncesji na eksploatację platformy krajowego systemu płatności mobilnych.

38.

Nadto Komisja twierdzi, że Węgry dopuściły się oczywistego błędu w ocenie, uznając, iż rozpatrywana usługa stanowi UOIG. Definicja UOIG i związanych z nimi szczególnych praw nie może bowiem wykraczać poza zaspokajanie potrzeby społeczeństwa, by rozwiązać problem konkretnych niedoborów, wynikających z normalnego funkcjonowania rynku. Tymczasem zadania powierzonego przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési nie można zakwalifikować jako „szczególnego zadania”, któremu nie mogłyby podołać obecne na rynku przedsiębiorstwa, skoro przed wprowadzeniem krajowego systemu płatności mobilnych istniał już system obejmujący większość obszaru państwa i niewątpliwie system ten rozwijałby się w dalszym ciągu.

39.

Wreszcie, Komisja podnosi, że ilustracją ograniczających skutków i nieproporcjonalnego charakteru wprowadzenia nowego systemu płatności mobilnych jest brak odszkodowań dla poprzednich operatorów, a w szczególności przez zakres niemożliwych do odzyskania nakładów poniesionych na platformę oraz zniesienie wcześniejszych stosunków umownych, w szczególności z operatorami parkingów.

2. Węgry

40.

Węgry podkreślają na wstępie, że polityka konkurencji służy wzrostowi dobrobytu konsumentów oraz że dzięki wprowadzeniu i utrzymywaniu krajowego systemu płatności mobilnych wzrósł dobrobyt konsumentów, ponieważ parkingowe usługi użyteczności publicznej są mniej kosztowne i bardziej dostępne na terytorium całego państwa. Państwo to zwraca następnie uwagę, że konkurencja przeniosła się z rynku hurtowego na rynek detaliczny, na którym znacząco się wzmogła. Wreszcie, Węgry wskazują, że struktura rynku istniejąca przed dniem 1 lipca 2014 r. nie umożliwiała rozwoju konkurencji, ponieważ spółka EME Zrt., która była w tym czasie największym operatorem, była monopolistą. W interesie tego operatora na rynku wyższego szczebla było zaś wchodzenie w relację wyłącznie z tymi jednostkami samorządu lokalnego, w przypadku których przynosiło mu to korzyść. Jeżeli chodzi o rynek niższego szczebla, Węgry podnoszą, że ze względu na strukturę pionowej integracji EME rozwój sieci pośredników nie leżał w interesie tego operatora, gdyż pośrednicy tacy mogliby stanowić konkurencję dla tej spółki.

41.

Węgry twierdzą, że ani dyrektywa usługowa, ani art. 49 i 56 TFUE nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

42.

Po pierwsze, Węgry, przypomniawszy, że zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE, z art. 1 protokołu (nr 26) w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym ( 9 ), załączonego do traktatów, oraz z art. 1 ust. 3 dyrektywy usługowej definiowanie działalności możliwej do zakwalifikowania jako UOIG należy do kompetencji państw członkowskich, podnoszą, iż eksploatacja krajowego systemu płatności mobilnych stanowi UOIG. Węgry wskazują w tym względzie, że zgodnie z komunikatem Komisji zatytułowanym „Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” ( 10 ) zakwalifikowanie jako UOIG jest uzależnione od spełnienia kilku przesłanek, takich jak to, że usługa powinna posiadać cechy charakterystyczne odróżniające ją od zwykłej działalności gospodarczej i być ogólnodostępna oraz to że same tylko mechanizmy rynkowe nie zapewniłyby świadczenia tej usługi w odpowiedni sposób.

43.

Komisja nie zaprzeczyła, że druga z przesłanek jest spełniona. Co się tyczy pierwszej przesłanki, usługi płatności mobilnych wiążą się z korzystaniem z usług użyteczności publicznej, do których państwo ma obowiązek zapewnić ich użytkownikom jednolity, wygodny i natychmiastowy dostęp za przystępną cenę, niezależnie od miejsca korzystania z tych usług. Krajowy system płatności mobilnych został zatem stworzony w ogólnym interesie gospodarczym, a nie ze względów ekonomicznych, i nie stanowi usługi „dla komfortu”, lecz, przeciwnie, jedyną możliwość, biorąc pod uwagę interes użytkowników, ponieważ ten sposób płatności umożliwia obliczenie opłaty odpowiadającej rzeczywistemu czasowi postoju.

44.

Wreszcie, Węgry podnoszą, że poprzedni system nie umożliwiał odpowiedniego funkcjonowania rynku, tak więc spełniona została trzecia przesłanka. Skoro obecni na rynku operatorzy nie mogli wdrożyć platformy płatności mobilnych i nie leżało to w ich interesie, rolą krajowego systemu płatności mobilnych jest wypełnienie tych luk w dotychczasowym funkcjonowaniu rynku dzięki doprowadzeniu do pokrycia całego terytorium państwa i dzięki zarządzaniu platformą techniczną przez państwo węgierskie w sposób optymalny pod względem kosztów i w jak największym stopniu jednolity.

45.

Po drugie, Węgry podnoszą, że dyrektywa usługowa nie ma w tym przypadku zastosowania, ponieważ stanowi ona jedynie, iż państwa członkowskie nie mają obowiązku liberalizacji UOIG. Poza tym dyrektywa ta nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku liberalizacji istniejących UOIG, a jej art. 1 ust. 3 nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług.

46.

Węgry podtrzymują więc swoje stanowisko, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy usługowej rozpatrywane usługi nie wchodzą w zakres jej stosowania.

47.

Gdyby jednak nawet założyć, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie, Węgry twierdzą, iż skoro krajowy system płatności mobilnych stanowi UOIG, to należy, zgodnie z art. 15 ust. 4 tej dyrektywy, odstąpić od stosowania art. 15 ust. 2 lit. d) rzeczonej dyrektywy, ponieważ zastosowanie tego przepisu zakłóciłoby wykonywanie zadania przypisanego temu krajowemu systemowi.

48.

Po trzecie, jeśli chodzi o naruszenie art. 49 i 56 TFUE, Węgry podnoszą, że postanowienia te nie mają zastosowania do rozpatrywanych usług, ponieważ z jednej strony art. 106 ust. 2 TFUE sprzeciwia się stosowaniu postanowień traktatu (niezależnie od tego, czy chodzi o reguły konkurencji, czy reguły odnoszące się do rynku wewnętrznego) do UOIG, jeżeli stanowią one prawną lub faktyczną przeszkodę w wykonywaniu poszczególnych zadań powierzonych zainteresowanym przedsiębiorstwom, a z drugiej strony, ponieważ system płatności mobilnych stanowi monopol państwowy, należy rozpatrywać go w świetle art. 37 TFUE, a nie w świetle innych postanowień traktatu.

49.

Gdyby jednak nawet założyć, że art. 49 i 56 TFUE mają zastosowanie do rozpatrywanych usług, Węgry twierdzą, że postanowienia te nie zostały naruszone.

50.

Przede wszystkim Węgry podnoszą, że zasady odnoszące się do krajowego systemu płatności mobilnych nie są dyskryminujące, ponieważ ustawa nr CC z 2011 r. i dekret rządowy nr 356/2012 mają zastosowanie do wszystkich usługodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

51.

Następnie, Węgry podkreślają, że motywy, które państwo to przedstawiło jako uzasadnienie krajowego systemu płatności mobilnych, a mianowicie ochrona konsumentów, uczciwość w transakcjach handlowych lub zwalczanie nadużyć, są uznawane przez Trybunał za nadrzędne względy interesu ogólnego.

52.

Wreszcie, wdrożenie i utrzymywanie krajowego systemu płatności mobilnych jest konieczne i proporcjonalne. Węgry twierdzą, że zanim wprowadzono te reformy, rynek nie funkcjonował odpowiednio z powodu niepokrycia całego obszaru państwa, braku interoperacyjności i braku działania w postaci platformy. Zdaniem Węgier w poprzednim systemie rozwój rynku pośredników nie leżał w interesie spółki EME ze względu na jej strukturę pionowej integracji, podobnie jak zwiększanie liczby umów zawieranych z władzami lokalnymi. Natomiast krajowy system płatności mobilnych zapewnia całkowite pokrycie i interoperacyjność, stymuluje konkurencję i umożliwia świadczenie usług w odpowiedni sposób, ponieważ działa jako otwarta platforma, dostępna dla usługodawców świadczących usługi płatności mobilnych za pośrednictwem jednolitego i wystandaryzowanego interfejsu. Węgry wskazują w szczególności, że obecnie użytkownik ma swobodę, aby spośród wszystkich usługodawców świadczących usługi płatności mobilnych w przypadku opłat za parkowanie wybrać tego usługodawcę, który przedstawi najkorzystniejszą dla użytkownika ofertę, oraz może korzystać z mobilnego parkowania na obszarze całego państwa, nabywając usługę od swojego stałego usługodawcy. Poza tym krajowy system płatności mobilnych zapewnia zdaniem Węgier pełne pokrycie w zakresie usług zarówno względem usługodawców świadczących usługi płatności mobilnych, jak i względem wspólnot lokalnych. Wreszcie, system ten pozwala na obniżanie barier w wejściu na rynek dla wszystkich operatorów, na obniżenie kosztów ponoszonych na „back-office” i na rozwój.

53.

Co się tyczy podniesionego przez Komisję argumentu, zgodnie z którym rozproszone systemy istniejące przed wdrożeniem krajowego systemu płatności mobilnych można było zintegrować poprzez nałożenie ustawowego obowiązku współpracy lub konkurowania na rynku, Węgry wskazują, że argument ten nie został poparty żadnym konkretnym przykładem. Ponadto, ponieważ rozpatrywana usługa należy do zadań wspólnot lokalnych, konieczne byłoby zastosowanie procedury zamówień publicznych. Z tego względu system płatności mobilnych w przypadku opłat za parkowanie byłby wprowadzany wyłącznie w miejscach, gdzie usługodawca mógłby się spodziewać wysokich zysków, a więc nie byłoby pokrycia całego obszaru państwa, przy czym różni usługodawcy otrzymywaliby zamówienie publiczne od różnych wspólnot lokalnych, co prowadziłoby do zupełnego braku interoperacyjności.

54.

Jeśli chodzi o podniesiony przez Komisję argument odnoszący się do możliwości osiągnięcia integracji poprzez współpracę pomiędzy operatorami i obowiązkowy dostęp do istniejącego systemu spółki EME, Węgry uważają, że jest on nierealistyczny, ponieważ obowiązkowy dostęp byłby możliwy, gdyby spółka ta działała jako platforma.

B.   Ocena

1. W przedmiocie kwalifikacji UOIG

55.

Wydaje mi się, że aby ułatwić analizę podniesionych przez Komisję zarzutów, należy najpierw ustalić, czy rozpatrywane usługi płatności mobilnych stanowią UOIG czy też nie.

56.

Mimo że okoliczność, iż dana usługa jest kwalifikowana jako UOIG, nie wyklucza stosowania dyrektywy usługowej, gdyż Trybunał uznał, iż działalność usługowa, nawet ta kwalifikowana jako UOIG, jest objęta zakresem stosowania tej dyrektywy ( 11 ), kwalifikacja jako UOIG ma fundamentalne znaczenie, ponieważ w przypadku gdyby rozpatrywane usługi zostały zakwalifikowane jako UOIG, znalazłyby zastosowanie niektóre szczególne wyłączenia przewidziane w dyrektywie usługowej. I tak, jeśli chodzi o swobodę przedsiębiorczości, art. 15 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że ust. 1, 2 i 3 tego przepisu mają zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy ich stosowanie nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego zadania przypisanego UOIG. Jeśli chodzi o swobodę świadczenia usług, art. 17 ust. 1 rzeczonej dyrektywy stanowi, że jej art. 16 nie ma zastosowania do UOIG świadczonych w innym państwie członkowskim.

57.

W tym celu, jeśli chodzi o kryteria, na podstawie których należy określić, czy rozpatrywane usługi płatności mobilnych stanowią UOIG czy też nie, uważam, że chociaż kwalifikacja jako UOIG wiąże się ze swobodami przepływu, a w szczególności z dyrektywą usługową, należy zastosować kryteria wypracowane przez orzecznictwo w dziedzinie pomocy państwa ( 12 ).

58.

Mimo że w kontekście tej dyrektywy orzecznictwo nie jest jeszcze siłą rzeczy zbyt bogate, stosowane kryteria nie różnią się od tych, którymi posługuje się Trybunał w dziedzinie pomocy państwa ( 13 ).

59.

Poza tym zastosowanie innych kryteriów nie byłoby uzasadnione.

60.

Kwalifikacji UOIG nie można bowiem oceniać odmiennie w zależności od tego, czy chodzi o stosowanie reguł w dziedzinie pomocy państwa, reguł w dziedzinie swobody przepływu czy dyrektywy usługowej, ponieważ ostatecznie pojęcie UOIG jest jedno.

61.

Za takim wnioskiem przemawia też okoliczność, że sformułowania użyte w art. 15 ust. 4 dyrektywy usługowej, zgodnie z którymi ust. 1, 2 i 3 tego przepisu mają zastosowanie w dziedzinie UOIG jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania, są dokładnie takie same jak sformułowania, które zostały użyte w art. 106 ust. 2 TFUE.

62.

Aby ustalić, czy rozpatrywane usługi, jak twierdzą Węgry, można kwalifikować jako UOIG, należy przypomnieć, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do definicji tego, co uważają za UOIG, a kontrola w tej materii ogranicza się do weryfikacji, czy nie popełniają one oczywistego błędu, kwalifikując daną usługę jako UOIG ( 14 ). Jednakże państwa członkowskie obowiązane są czuwać, aby zadania UOIG spełniały określone minimalne kryteria wspólne dla takich zadań, oraz wykazać, że owe kryteria faktycznie zostały spełnione w danym przypadku ( 15 ).

63.

Wśród tych kryteriów znajduje się istnienie aktu władzy publicznej polegającego na powierzeniu danemu podmiotowi świadczenia UOIG i określającego w jasny i przejrzysty sposób dokładny charakter powierzonego obowiązku w zakresie zadań użyteczności publicznej, jak również powszechny i obowiązkowy charakter tego zadania ( 16 ), a w szczególności wymóg, aby UOIG były świadczone w interesie społeczeństwa jako całości i na rzecz wszystkich konsumentów ( 17 ).

64.

Do państw członkowskich należy również określenie przyczyn, dla których uważają one, że dana usługa, ze względu na jej szczególny charakter, powinna zostać zakwalifikowana jako UOIG i być odróżniana od pozostałych rodzajów działalności gospodarczej ( 18 ).

65.

Z orzecznictwa wynika wreszcie, że państwa członkowskie mogą powierzyć danemu podmiotowi zadanie świadczenia UOIG ze względu na nieprawidłowości występujące na rynku. Jednakże takie działania są ograniczone, ponieważ, jak wielokrotnie wskazywała Komisja, „nie byłoby właściwe wiązanie zobowiązań do świadczenia określonych usług publicznych z działalnością, która jest już wykonywana lub może być wykonywana skutecznie i na warunkach takich jak cena, obiektywne cechy jakościowe, ciągłość i dostęp do danej usługi, zgodnych z interesem publicznym zdefiniowanym przez państwo, przez przedsiębiorstwa działające na zwykłych warunkach rynkowych” ( 19 ).

66.

W niniejszej sprawie Węgry twierdzą, że rozpatrywane usługi posiadają szczególne cechy w porównaniu do innych rodzajów działalności gospodarczej. Węgry wskazują w szczególności, że usługi płatności mobilnych będące przedmiotem niniejszego postępowania są związane z korzystaniem z usług użyteczności publicznej, do których państwo ma obowiązek zapewnić jednolity, wygodny i natychmiastowy dostęp za przystępną cenę, niezależnie od miejsca korzystania z tych usług. Państwo to dodaje, że same tylko mechanizmy rynkowe nie zapewniłyby świadczenia tej usługi w odpowiedni sposób oraz że krajowy system płatności mobilnych ma zaradzić niedostatkom w dotychczasowym funkcjonowaniu rynku.

67.

Ta argumentacja mnie nie przekonuje.

68.

Jeśli chodzi o charakter rozpatrywanych usług jako usług świadczonych w interesie ogólnym, uważam, że pojęcie UOIG nie może być pojęciem niezmiennym oraz że jest ono zasadniczo wypadkową różnych parametrów, takich jak potrzeby obywateli specyficzne dla każdego państwa członkowskiego lub ewolucji technicznej i handlowej. Trybunał zakwalifikował jako UOIG tak różnorodne usługi, jak zaopatrzenie w wodę ( 20 ), gaz ( 21 ) i energię elektryczną ( 22 ), przewóz karetką ( 23 ), odbiór i dystrybucję przesyłek pocztowych na terytorium państwa ( 24 ) czy też zarządzanie nierentownymi liniami lotniczymi ( 25 ).

69.

W konsekwencji, ze względu na szeroki zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w odniesieniu do definicji tego, co uważają za UOIG, sama tylko okoliczność, że rozpatrywane usługi są usługami związanymi z nowymi technologiami, nie może według mnie wykluczać ich kwalifikacji jako UOIG. Nie można co prawda zaprzeczyć, że niektóre sektory, jak również usługi świadczone w przeszłości przez przedsiębiorstwa dysponujące prawem wyłącznym łatwiej jest zakwalifikować jako UOIG, co jednak nie oznacza, a contrario, że niektóre usługi nie mogłyby ze względu na sam ich charakter zostać zakwalifikowane jako UOIG. Poza tym, nawet jeżeli rynek usług płatności mobilnych jest ściśle związany z nowymi technologiami, nic nie uprawnia do uznania, że usługi te nie służą potrzebom społeczeństwa i nie są świadczone w interesie publicznym, który to interes państwo powinno chronić, gdyż potrzeby te są nie tylko różnorodne, lecz przede wszystkim ewoluujące.

70.

Jednakże, niezależnie od charakteru usług płatności mobilnych, uważam, że usług tych nie można zakwalifikować w tym wypadku jako UOIG.

71.

Argument Węgier, zgodnie z którym rozpatrywane usługi płatności mobilnych są nieodłącznie związane z usługą użyteczności publicznej, jaką jest parkowanie, według mnie świadczy o tym, że w przypadku usług płatności mobilnych nie można jednoznacznie określić, czy mają one same w sobie charakter usług użyteczności publicznej, czy też wchodzą w zakres pojęcia UOIG tylko przy okazji, poprzez związek z usługą użyteczności publicznej, jaką jest usługa parkowania. Innymi słowy, według mnie nie wystarczy, aby działalność usługowa była związana z usługą użyteczności publicznej, aby można ją było zakwalifikować jako UOIG.

72.

Wniosku tego nie podważają argumenty Węgier zmierzające do wykazania, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, usługi płatności mobilnych nie są usługami dla komfortu. Chociaż zgadzam się z Węgrami, że okoliczność, iż węgierskie przepisy same kwalifikują rozpatrywane usługi jako „usługi dla komfortu”, nie pozwala na wyciągnięcie wniosków odnośnie do tego, czy usługa ta stanowi UOIG czy też nie, to uważam, podobnie jak Komisja, że usługa ta nie jest niezbędna dla obywateli, lecz stanowi jedynie alternatywę dla płatności gotówką. W tym względzie, wbrew temu, co twierdzą Węgry, mobilne regulowanie opłat za parkowanie nie musi być jedynym sposobem płatności, który umożliwia obliczenie wysokości opłaty odpowiadającej rzeczywistemu czasowi parkowania. Chociaż bowiem prawdą jest, że system regulowania płatności z góry, z wykorzystaniem parkometrów, nie umożliwia obliczania opłaty zgodnie z rzeczywistym czasem parkowania, system regulowania płatności z dołu, z wykorzystaniem biletów, umożliwia takie obliczenie.

73.

Poza tym Węgry twierdzą, że wyłączyły świadczone usługi z zakresu stosowania przepisów regulujących je do tej pory z uwagi na interes ogólny, a nie ze względów ekonomicznych. Uważam w tym względzie, że jeśli chodzi o rozpatrywane usługi, nowy system płatności mobilnych oraz uprawnienia przedsiębiorstwa Nemzeti Mobilfizetési są tego rodzaju, że mogą budzić wątpliwości co do motywacji węgierskich władz.

74.

Należy bowiem podkreślić, po pierwsze, że pojęcia praw wyłącznych oraz UOIG nie nakładają się na siebie, w szczególności dlatego, że przyznanie danemu podmiotowi prawa specjalnego lub wyłącznego stanowi jedynie narzędzie umożliwiające temu podmiotowi wykonanie zadania świadczenia UOIG, przy czym powierzenie takiego zadania może także polegać na nałożeniu zobowiązania na wiele podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na tym samym rynku, a nawet na wszystkie te podmioty ( 26 ). Zatem przyznanie danemu podmiotowi prawa wyłącznego nie musi oznaczać, że podmiot ten jest odpowiedzialny za wykonywanie zadania w ramach UOIG. Po drugie, nowy system płatności mobilnych prowadzi do monopolizacji rynku hurtowego, to jest rynku usług świadczonych na rzecz innych pośredników świadczących usługi płatności mobilnych na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi usługi związane z parkowaniem lub inne usługi użyteczności publicznej, przez podmiot kontrolowany przez państwo, umożliwiając jednocześnie temu podmiotowi sprzedaż usług mobilnych związanych z parkowaniem bądź bezpośrednio odbiorcom końcowym, bądź przez pośredników, w zamian za opłaty określone w dekrecie rządowym nr 356/2012.

75.

Owa wątpliwość jest tym większa, że, jak przyznają Węgry, usługi płatności mobilnej były wcześniej zapewniane przez mechanizmy rynkowe.

76.

Przypominam, że interwencja państwa w dziedzinie UOIG jest zazwyczaj umotywowana nieprawidłowościami występującymi na rynku oraz że w konsekwencji usługa nie może zostać zakwalifikowana jako UOIG, jeśli dana działalność jest już wykonywana lub może być wykonywana skutecznie przez przedsiębiorstwa działające na zwykłych warunkach rynkowych.

77.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że na rynku nie było nieprawidłowości, przez co rozumiem, że usługi płatności mobilnych były oferowane. Jednakże zdaniem Węgier funkcjonowanie rynku nie było odpowiednie i krajowy system płatności mobilnych miał na celu doprowadzenie do pokrycia obszaru całego państwa, jak również do należytego działania jednolitego i interoperacyjnego systemu.

78.

Komisja podnosi natomiast, że wcześniejsze funkcjonowanie rynku było odpowiednie, przyznając jednocześnie, że występowały na nim pewne niedoskonałości, takie jak brak jednolitej wystandaryzowanej platformy oraz brak interoperacyjności.

79.

W tym kontekście uważam, że aby wykazać istnienie rzeczywistej potrzeby usługi użyteczności publicznej oraz konieczność nałożenia obowiązków użyteczności publicznej, nie jest wystarczające powołanie się przez państwo członkowskie na nieodpowiednie funkcjonowanie rynku, lecz państwo to powinno także wykazać, że usługa nie może być świadczona w odpowiedni sposób przez rynek.

80.

Uważam zaś – bez potrzeby ustalania, czy podmioty działające uprzednio na rynku, w szczególności dawny lider, spółka EME, ze względu na ich własny interes handlowy zapewniłyby świadczenie rozpatrywanych usług na takich samych warunkach jak te określone przez Węgry – że to państwo członkowskie nie wykazało, iż usługa ta nie może być świadczona w odpowiedni sposób przez rynek.

81.

Sądzę zatem, że po pierwsze, jak podkreśliła Komisja, nie można wykluczyć, iż podobnie jak ma to miejsce w przypadku ewolucji na innych rynkach, rozwój konkurencji pomiędzy platformami doprowadziłby do pojawienia się jednolitych wystandaryzowanych usług. Po drugie, uważam, że władze węgierskie mogłyby także wspierać i wdrożyć standaryzację i interoperacyjność poprzez wprowadzenie przepisów ustawowych lub wykonawczych, zachowując jednocześnie konkurencyjną strukturę rynku, a więc bez przyznawania praw wyłącznych podmiotowi kontrolowanemu przez państwo. Zatem jeśli nawet uznaję, że przyznanie prawa wyłącznego przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési umożliwiło interoperacyjność i standaryzację rynku, gdyż wcześniej każdy usługodawca świadczący usługi płatności mobilnych wykorzystywał własny system, niepołączony z innymi systemami, uważam, że Węgry mogłyby osiągnąć taki sam rezultat, przykładowo, poprzez wspieranie dostępu konkurentów do swoich poszczególnych systemów.

82.

Mając na względzie powyższe, proponuję, aby Trybunał uznał, że rozpatrywane usługi nie stanowią UOIG.

2. W przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 i 16 dyrektywy usługowej

83.

Aby orzec w przedmiocie zarzutów podniesionych tytułem głównym przez Komisję, należy najpierw ustalić, czy krajowy system płatności mobilnych stanowi „wymóg” w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. d) oraz art. 16 ust. 1 tej dyrektywy.

84.

Dla przypomnienia, ustawa nr CC z 2011 r. i dekret rządowy nr 356/2012 stworzyły państwowy monopol na usługi płatności mobilnych w ten sposób, że przedsiębiorstwo Nemzeti Mobilfizetési posiada prawo wyłączne w zakresie sprzedaży usług płatności mobilnych.

85.

Wynika z tego według mnie, po pierwsze, że krajowy system płatności mobilnych stanowi „wymóg” w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. d) dyrektywy usługowej, ponieważ przyznanie przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési praw wyłącznych skutkuje zastrzeżeniem dostępu do prowadzenia określonej działalności usługowej dla wybranych usługodawców.

86.

Po drugie, krajowy system płatności mobilnych stanowi wymóg w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, ponieważ prawa wyłączne i eksploatacja krajowego systemu płatności mobilnych w formie państwowego monopolu nieuchronnie wpływają na hurtowy rynek płatności mobilnych i na transgraniczne świadczenie usług.

87.

Jednakże wymogi takie nie muszą być sprzeczne z art. 15 i 16 dyrektywy usługowej.

88.

Jeśli chodzi o art. 15 ust. 2 lit. d) oraz ust. 3 tej dyrektywy, wynika z niego, że gdy zasady prawa krajowego zastrzegają możliwość podjęcia działalności usługowej dla wybranych usługodawców z uwagi na szczególny charakter działalności, ograniczenie to powinno być niedyskryminacyjne, konieczne i proporcjonalne. W konsekwencji, należy upewnić się, że węgierskie przepisy są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, są właściwe do tego, by zapewnić osiągnięcie celu zamierzonego w interesie ogólnym i nie wykraczają poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.

89.

Jeśli chodzi o art. 16 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, zakazuje on również państwom członkowskim uzależniania dostępu do podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów, które są dyskryminacyjne, niekonieczne – to znaczy nieuzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego – oraz nieproporcjonalne.

90.

W celu uzasadnienia wymogów wynikających z ustawy nr CC z 2011 r. oraz z dekretu rządowego nr°356/2012 Węgry powołują się na ochronę konsumentów, uczciwość w transakcjach handlowych, jak również na zwalczanie nadużyć i szarej strefy.

91.

O ile motywy te mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego w rozumieniu art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej, o tyle należy jednak stwierdzić, iż nie figurują one wśród tych, które są wyszczególnione w art. 16 ust. 1 dyrektywy.

92.

W tym względzie, jak już kiedyś stwierdziłem ( 27 ), stoję na stanowisku, że art. 16 dyrektywy usługowej, dotyczący swobodnego świadczenia usług, dokonał pełnej harmonizacji w odniesieniu do usług objętych zakresem stosowania tej dyrektywy. Wynika z tego, że badanie zgodności węgierskich przepisów z art. 16 ust. 1 dyrektywy usługowej powinno być prowadzone w świetle tej dyrektywy, a nie w świetle prawa pierwotnego, oraz że nie ma możliwości powoływania się na motywy niewymienione w art. 16 tej dyrektywy, takie jak niektóre nadrzędne względy interesu ogólnego, których źródłem jest orzecznictwo.

93.

Jednakże w tym wypadku nie ma potrzeby ustalania, czy Węgry mogą się powoływać na motywy inne niż te, które są wyszczególnione w art. 16 ust. 1 dyrektywy usługowej.

94.

Według mnie wystarczy bowiem stwierdzić, że nawet w świetle rzeczonych celów rozpatrywane wymogi w żadnym razie nie spełniają przesłanki proporcjonalności wyrażonej w art. 15 ust. 3 oraz w art. 16 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.

95.

Środki mniej rygorystyczne i mniej ograniczające swobodę przedsiębiorczości oraz swobodę świadczenia usług niż środki wynikające z rzeczonych wymogów (zakładając, że byłyby zgodne z prawem Unii) umożliwiłyby osiągnięcie celów, na które powołują się Węgry.

96.

Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, a w szczególności z przedstawionych przez Węgry uwag wynika, że na etapie poprzedzającym wniesienie skargi państwo to oświadczyło Komisji, iż chociaż jego zdaniem funkcjonowanie krajowego systemu płatności mobilnych nie narusza dyrektywy usługowej ani traktatu FUE, jest ono gotowe zmienić system poprzez wdrożenie systemu koncesji. Jest oczywiste, że taki system koncesji na eksploatację platformy krajowego system płatności mobilnych umożliwiłby właściwe funkcjonowanie tego systemu, zapewniając jednocześnie konkurencję i w mniejszym stopniu wpływając na swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości. Uważam więc, że istniały inne, mniej rygorystyczne środki umożliwiające osiągnięcie takiego samego rezultatu oraz że wymogi zawarte w węgierskich przepisach wykraczają poza to, co niezbędne dla osiągnięcia celów, na które powołuje się to państwo członkowskie.

97.

Wynika z tego moim zdaniem, że należy stwierdzić, iż wprowadzając i utrzymując w mocy krajowy systemu płatności mobilnych, uregulowany w ustawie nr CC z 2011 r. oraz w dekrecie rządowym nr°356/2012, tworząc monopol poprzez przyznanie praw wyłącznych przedsiębiorstwu Nemzeti Mobilfizetési i utrudniając wejście na rynek hurtowy płatności mobilnych, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 15 i 16 dyrektywy usługowej.

98.

Ponieważ proponuję uwzględnienie zarzutów Komisji podniesionych tytułem głównym, a dotyczących naruszenia art. 15 i 16 dyrektywy usługowej, nie ma moim zdaniem potrzeby badania zarzutów dotyczących naruszenia art. 49 i 56 TFUE, podniesionych przez tę instytucję tytułem ewentualnym.

V. W przedmiocie kosztów

99.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

VI. Wnioski

100.

W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:

1)

Wprowadzając i utrzymując w mocy krajowy system płatności mobilnych, uregulowany w a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (ustawie nr CC z 2011 r. o krajowym systemie płatności mobilnych) oraz w 356/2012. (XII. 13.) Korm. Rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (dekrecie rządowym nr 356/2012 w sprawie wykonania ustawy nr CC z 2011 r.) z dnia 13 grudnia 2012 r., Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 15 ust. 2 lit. d) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym.

2)

Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.


( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Magyar Közlöny 2011/164, zwanej dalej „ustawą nr CC z 2011 r.”.

( 3 ) Zwanym dalej „dekretem rządowym nr 356/2012”.

( 4 ) Dz.U. 2006, L 376, s. 36, zwanej dalej „dyrektywą usługową”.

( 5 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, L 255, s. 22).

( 6 ) Sprawa EU Pilot nr 4372/12/MARK.

( 7 ) COM(2011) 941 wersja ostateczna.

( 8 ) Dz.U. 2012, C 8, s. 4.

( 9 ) Dz.U. 2016, C 202, s. 307.

( 10 ) Dz.U. 2012, C 8, s. 15.

( 11 ) Zobacz wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 43).

( 12 ) Zwracam w tym względzie uwagę, że zarówno Komisja, jak i Węgry powołały się w tej kwestii na orzecznictwo dotyczące pomocy państwa oraz na komunikaty Komisji w tej dziedzinie.

( 13 ) Kryteria zastosowane przez Trybunał w szczególności w pkt 41 i 42 wyroku z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), są klasyczne i wpisują się w nurt wcześniejszego orzecznictwa w dziedzinie pomocy państwa.

( 14 ) Zobacz wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja (T‑289/03, EU:T:2008:29, pkt 166169).

( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja (T‑289/03, EU:T:2008:29, pkt 172); opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, pkt 61).

( 16 ) Zobacz wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 41, 42).

( 17 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, pkt 62).

( 18 ) Zobacz wyroki: z dnia 10 grudnia 1991 r., Merci convenzionali porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, pkt 27); z dnia 18 czerwca 1998 r., Corsica Ferries France (C‑266/96, EU:C:1998:306, pkt 45).

( 19 ) Komunikat Komisji wskazany w pkt 30 niniejszej opinii (pkt 48). Zobacz również komunikat Komisji zatytułowany „Wytyczne UE w sprawie stosowania reguł pomocy państwa w odniesieniu do szybkiej budowy/rozbudowy sieci szerokopasmowych” (Dz.U. 2013, C 25, s. 1, pkt 19).

( 20 ) Wyrok z dnia 8 listopada 1983 r., IAZ International Belgium i in./Komisja (od 96/82 do 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 i 110/82, EU:C:1983:310).

( 21 ) Wyrok z dnia 23 października 1997 r., Komisja/Francja (C‑159/94, EU:C:1997:501).

( 22 ) Wyrok z dnia 27 kwietnia 1994 r., Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171).

( 23 ) Wyrok z dnia 25 października 2001 r., Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577).

( 24 ) Wyrok z dnia 19 maja 1993 r., Corbeau (C‑320/91, EU:C:1993:198).

( 25 ) Wyrok z dnia 11 kwietnia 1989 r., Saeed Flugreisen i Silver Line Reisebüro (66/86, EU:C:1989:140).

( 26 ) Zobacz wyrok z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja (T‑289/03, EU:T:2008:29, pkt 179).

( 27 ) Zobacz moja opinia w sprawie Komisja/Węgry (C‑179/14, EU:C:2015:619, pkt 6974).

Top