1.

El presente asunto trae causa de un recurso contencioso-administrativo interpuesto en Francia por la sociedad Neptune Distribution en el que se solicita la anulación, por un lado, de la resolución administrativa por la que se le requirió a suprimir distintas indicaciones del etiquetado y de la publicidad de las aguas minerales naturales que comercializa —indicaciones que pretenden dar a entender a los consumidores que dichas aguas tienen un bajo contenido en sal o en sodio— y, por otro lado, de la decisión ministerial por la que se desestimó el recurso administrativo interpuesto por dicha sociedad contra la resolución anterior. En el marco de un recurso de casación interpuesto en el presente procedimiento, el Conseil d’État (Francia) plantea al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial basada en dos fundamentos distintos.

2.

En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se interprete el anexo del Reglamento (CE) no 1924/2006 del Parlamento y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos, ( 2 ) lo cual resulta inédito. ( 3 )

3.

Ese anexo contiene, en particular, disposiciones que prevén que sólo podrán utilizarse declaraciones nutricionales en el sentido de que un alimento tiene «bajo contenido de sodio/sal» o «muy bajo contenido de sodio/sal» cuando el producto no contenga más de una determinada cantidad de sal o de su «valor equivalente de sal». Se solicita al Tribunal de Justicia que determine si este concepto debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de calcular el citado valor equivalente, debe tenerse en cuenta únicamente el contenido en cloruro de sodio, comúnmente denominado sal de mesa, o el contenido total de sodio ( 4 ) presente en un alimento, sin establecer distinciones, en ese segundo caso, en función de la forma en la que se presente dicho mineral.

4.

No obstante, la cuestión que se suscita con carácter previo es si las disposiciones del Reglamento no 1924/2006 son efectivamente aplicables cuando los «alimentos» de que se trata son, como sucede en el litigio principal, aguas minerales naturales. En mi opinión, no debería ser así en lo que respecta a la primera de estas declaraciones nutricionales, dado que existe una normativa específica en la Unión que se aplica de forma prioritaria a la comercialización de esas aguas.

5.

En segundo lugar, el Conseil d’État solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios, ( 5 ) y del artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, ( 6 ) y de su anexo III, a la luz del anexo del Reglamento no 1924/2006, antes citado. En primer lugar, albergo serias dudas sobre la adecuación de la petición formulada en estos términos.

6.

El órgano jurisdiccional remitente plantea esta problemática porque Neptune Distribution sostiene que, en la medida en que le impiden poner de manifiesto una característica de la composición de sus productos que es cierta, esas disposiciones del Derecho derivado de la Unión vulneran tanto la libertad de expresión y de información como la libertad de empresa, garantizadas por los artículos 11, apartado 1, y 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), en relación con el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero, y con el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»). No obstante, en mi opinión carece de fundamento invocar esas libertades fundamentales en un ámbito tan técnico y específico como el que rigen las disposiciones mencionadas.

7.

Procede señalar con carácter preliminar que el Reglamento (UE) no 1169/2011 ( 7 ) que, en particular, modifica el Reglamento no 1924/2006 y deroga la Directiva 2000/13, se aplica, salvo disposiciones en contrario, desde el 13 de diciembre de 2014, pero no es aplicable ratione temporis al litigio principal, según disponen sus artículos 54 y 55.

8.

El artículo 1, apartados 1 y 5, del Reglamento no 1924/2006, que lleva por título «Objeto y ámbito de aplicación», establece, por un lado, que dicho instrumento «armoniza las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros relativas a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables, con el fin de garantizar un funcionamiento eficaz del mercado interior a la vez que se proporciona un elevado nivel de protección de los consumidores» y, por otro, que «se aplicará sin perjuicio de [determinada] normativa comunitaria», como la Directiva 80/777 sustituida por la Directiva 2009/54. ( 8 )

9.

El artículo 2, apartado 2, puntos 4 y 5, de dicho Reglamento dispone que:

10.

El artículo 8, apartado 1, del citado Reglamento prevé que «solamente se autorizarán las declaraciones nutricionales si están enumeradas en el Anexo y se ajustan a las condiciones fijadas en el presente Reglamento».

11.

El anexo del Reglamento no 1924/2006, rubricado «Declaraciones nutricionales y condiciones que se les aplican», fija los umbrales por debajo de los cuales se autorizan las siguientes declaraciones:

12.

De conformidad con el artículo 2, apartados 1 y 3, de la Directiva 2000/13, relativa al etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios:

«1.   El etiquetado y las modalidades según las cuales se realice no deberán:

[...]

3.   Las prohibiciones o limitaciones previstas en los apartados 1 y 2 se aplicarán igualmente:

13.

El considerando 8 de la Directiva 2009/54, sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, dispone que esas aguas «están sujetas, en lo referente a su etiquetado, a las normas generales establecidas por la Directiva [2000/13]. Por lo tanto, la presente Directiva puede limitarse a adoptar los complementos y las excepciones que convenga incorporar a dichas normas generales».

14.

El artículo 9, apartados 1 y 2, de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:

«1.   Se prohibirá, tanto en los envases o etiquetas como en toda forma de publicidad, la utilización de menciones [...] que:

2.   Se prohibirán todas las menciones que atribuyan a un agua mineral natural propiedades de prevención, tratamiento o curación de una enfermedad humana.

Sin embargo, se autorizarán las menciones que figuran en el anexo III, siempre que se respeten los criterios correspondientes fijados en dicho anexo o, en su defecto, los criterios fijados por las disposiciones nacionales, a condición de que estas hayan sido establecidas sobre la base de análisis físico-químicos y, si fuera necesario, de exámenes farmacológicos, fisiológicos y clínicos efectuados según métodos científicamente reconocidos, con arreglo a lo dispuesto en el punto 2 de la parte I del anexo I.

Los Estados miembros podrán autorizar […] otras menciones en la medida en que no estén en contradicción con los principios establecidos en el primer párrafo y sean compatibles con los principios establecidos en el segundo párrafo.»

15.

En el anexo III de la Directiva 2009/54, titulado «Menciones y criterios previstos en el artículo 9, apartado 2», la mención «indicada para dietas pobres en sodio» se asocia al siguiente criterio: «las que contengan hasta 20 mg/l de sodio».

16.

El 5 de febrero de 2009 la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de Auvergne (Dirección regional de competencia, consumo y represión del fraude de Auvernia) (Francia) dictó una resolución por la que requirió a la sociedad Neptune Distribution, que vende y distribuye las aguas minerales naturales gaseosas «Saint-Yorre» y «Vichy Célestins», que suprimiera del etiquetado y de la publicidad de dichas aguas las siguientes menciones:

17.

Mediante decisión de 25 de agosto de 2009, el ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (Ministro de Economía, Industria y Empleo) francés desestimó el recurso de alzada interpuesto por Neptune Distribution contra dicho requerimiento.

18.

Mediante sentencia de 27 de mayo de 2010, el tribunal administratif de Clermont‑Ferrand desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Neptune Distribution por el que se solicitaba la anulación por exceso de poder del requerimiento de 5 de febrero de 2009 y de la posterior decisión ministerial. La cour administrative d’appel de Lyon confirmó dicha sentencia mediante resolución de 9 de junio de 2011. Neptune Distribution ha interpuesto un recurso de casación contra dicha resolución ante el Conseil d’État.

19.

Habida cuenta de que en dicho recurso de casación se han formulado motivos referidos a disposiciones del Derecho de la Unión, mediante resolución de 26 de marzo de 2014 recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de abril de 2014, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

20.

Han presentado observaciones escritas Neptune Distribution, los Gobiernos francés, griego e italiano, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. En la vista, celebrada el 26 de febrero de 2015, el Gobierno italiano fue la única parte que no estuvo representada.

21.

La presente petición de decisión prejudicial versa, en primer lugar, sobre la interpretación de un concepto, en concreto, «valor equivalente de sal» de la cantidad de sodio presente en un producto alimenticio, que figura en el anexo del Reglamento no 1924/2006, en relación con las declaraciones nutricionales «bajo contenido de sodio/sal» y «muy bajo contenido de sodio/sal», antes citadas. ( 10 ) Se pregunta por primera vez al Tribunal de Justicia si dicho concepto debe interpretarse en el sentido de que dicho instrumento adopta como base para el cálculo del «valor equivalente de sal», bien únicamente la cantidad de sodio que, combinada con iones cloruro, puede formar cloruro de sodio (llamado «sal de mesa»), bien la cantidad total de sodio, al margen de su forma, contenida en el producto alimenticio de que se trata.

22.

En apoyo de la primera opción, que Neptune Distribution propugna, el órgano jurisdiccional remitente sostiene que «en la medida en que el sodio sólo se encuentra habitualmente en la naturaleza en combinación con otros elementos químicos», es posible interpretar que el citado anexo exige tener únicamente en cuenta la cantidad de sodio que forma cloruro de sodio. ( 11 ) Señala asimismo que si el Tribunal de Justicia escoge, por el contrario, la segunda opción, como defiende la administración francesa, un agua rica en bicarbonato de sodio no podría calificarse como de «bajo contenido de sodio/sal», en el sentido del anexo del Reglamento no 1924/2006, aunque tuviera un contenido bajo o muy bajo de cloruro de sodio. ( 12 )

23.

Dicho esto, considero que debe resolverse con carácter previo otro problema, a saber, el de la aplicabilidad al presente asunto de lo dispuesto en el Reglamento no 1924/2006 y, en particular, en su anexo. Como los Gobiernos francés y griego, considero que la Directiva 2009/54 establece un régimen específico para las declaraciones que pueden constar en las etiquetas y en la publicidad de las aguas minerales naturales, de lo cual se deduce, en mi opinión, que con carácter general no se pueden utilizar las declaraciones nutricionales o de propiedades saludables mencionadas en el Reglamento no 1924/2006 para esta categoría de productos alimenticios en particular. ( 13 ) Neptune Distribution y la Comisión sostienen, por el contrario, que el Reglamento no 1924/2006 y la Directiva 2009/54 son complementarios en lo que atañe a las declaraciones que pueden utilizarse en las aguas minerales naturales, pero esta tesis no me convence, habida cuenta del tenor y de la articulación de los actos del Derecho de la Unión pertinentes en el presente asunto.

24.

En efecto, el artículo 1, apartado 5, letra b), del Reglamento no 1924/2006, que tiene por objeto las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables ( 14 ) de los alimentos en general, excluye expresamente que dicho Reglamento se aplique en detrimento de la Directiva 80/777 sobre explotación y comercialización de aguas minerales naturales, que fue sustituida por la Directiva 2009/54 a partir del 16 de julio de 2009. ( 15 )

25.

Es más, el anexo de ese Reglamento circunscribe exclusivamente a las aguas «distintas de las aguas minerales naturales cuya composición se ajuste a las disposiciones de la Directiva [2009/54]» la declaración nutricional según la cual un alimento tiene «bajo contenido de sodio/sal», cuya utilización autoriza en determinadas condiciones. En mi opinión, está claro que el legislador de la Unión pretendió diferenciar las aguas minerales naturales, por cuanto constituyen un tipo de alimento particular al que se aplica de forma prioritaria, o incluso exclusiva, la Directiva 2009/54 en las materias reguladas por sus disposiciones. ( 16 )

26.

Es cierto que el anexo del Reglamento no 1924/2006 establece la prohibición de utilizar la declaración nutricional según la cual un alimento tiene «muy bajo contenido de sodio/sal», que se aplica tanto a las aguas minerales naturales como a las otras aguas. Sin embargo, en mi opinión, se trata de una aclaración sobre un tipo de menciones que no se rigen en absoluto por la Directiva 2009/54. Dicha disposición especial del anexo del citado Reglamento se aplica, pues, a las aguas minerales naturales, que, para el resto de cuestiones, se rigen por la Directiva 2009/54. Sin embargo, establece la prohibición de utilizar esa declaración en las aguas minerales naturales y en otras aguas que tiene carácter absoluto y que, como indica su última frase, opera con independencia del criterio de «valor equivalente de sal» del sodio. Por consiguiente, su aplicación en una situación como la del litigio principal no depende de la interpretación de dicho criterio.

27.

En cambio, en lo que respecta a la declaración nutricional «bajo contenido de sodio/sal», anteriormente mencionada, el anexo del Reglamento no 1924/2006 que autoriza su uso podría entrar sustancialmente en conflicto con el anexo III de la Directiva 2009/54, que regula la utilización de la mención «indicada para dietas pobres en sodio», conflicto normativo que se ha resuelto a favor de la Directiva.

28.

De ello se desprende, en mi opinión, que las únicas declaraciones que pueden reflejar el bajo contenido de sodio presente en un agua mineral natural son las previstas en la Directiva 2009/54, de conformidad con el artículo 9, apartado 2, de esa Directiva, a la luz de su anexo III. Pues bien, el concepto de «valor equivalente de sal» cuya interpretación se solicita en la primera cuestión prejudicial únicamente figura en el Reglamento no 1924/2006, y no en la citada Directiva, ( 17 ) ni tampoco, por otra parte, en la Directiva 2000/13. ( 18 )

29.

No obstante, a efectos prácticos procede señalar que, en lo tocante a la interpretación del concepto de «valor equivalente de sal» en el sentido del anexo del citado Reglamento, comparto el punto de vista de los Gobiernos francés, griego e italiano y de la Comisión ( 19 ) según el cual la cantidad total de sodio presente en un alimento es la única base pertinente para calcular el «valor equivalente de sal» del sodio contenido en ese alimento.

30.

En efecto, el Reglamento no 1924/2006 y su anexo no establecen distinción alguna entre las distintas fuentes del sodio presente en un alimento. En particular, no trazan ninguna diferencia en función de la eventual asociación del sodio con los iones bicarbonato o con los iones cloruro. Por el contrario, en las declaraciones nutricionales examinadas, el citado anexo establece una relación directa entre el contenido máximo de «sodio» autorizado, al margen de su forma, y el «valor equivalente de sal» de ese contenido de referencia. ( 20 )

31.

Siguiendo la misma lógica, el legislador de la Unión pretendió evitar todo tipo de confusión entre el concepto de sodio y el de sal (o cloruro de sodio) en el ámbito concreto de la comercialización de aguas minerales naturales, que se rige por la Directiva 2009/54 ( 21 ) y la información a los consumidores sobre productos alimenticios que actualmente está regulada por el Reglamento no 1169/2011. ( 22 )

32.

Estos argumentos literales quedan corroborados por consideraciones de tipo teleológico. En efecto, como recuerdan el Gobierno francés y la Comisión, los objetivos del Reglamento no 1924/2006 consisten en garantizar tanto la lealtad de las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables como un nivel elevado de protección de los consumidores. ( 23 ) Pues bien, en mi opinión, esos objetivos sólo pueden lograrse plenamente si se toma en consideración el contenido total de sodio de un alimento, y no sólo una parte —en forma de cloruro de sodio— a los efectos de las declaraciones nutricionales autorizadas en virtud del artículo 8 de dicho Reglamento, en relación con su anexo.

33.

Por último, el Consejo señala acertadamente que «tener en cuenta el aporte global de sodio, de cualquier origen, constituye una práctica científica consolidada de todos los organismos internacionales en el ámbito de la nutrición». ( 24 ) El Parlamento Europeo añade que «en lo que respecta al objetivo de reducir el aporte de sodio, los documentos de la OMS establecen expresamente una equivalencia entre la sal de mesa (cloruro de sodio) y otras fuentes de sodio, incluido, entre otros, el bicarbonato de sodio». ( 25 )

34.

Por consiguiente, considero que el concepto de «valor equivalente de sal» según se emplea en el Reglamento no 1924/2006, debe interpretarse en el sentido de incluir la cantidad total de sodio contenida en un alimento, en cualquier forma, y no únicamente el sodio que pueda asociarse a los iones cloruro (cloruro de sodio llamado «sal de mesa»).

35.

La segunda cuestión prejudicial se formula con carácter subsidiario. Sólo se plantea para el supuesto de que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión que, para calcular el «valor equivalente de sal» de la cantidad máxima de sodio permitida para poder utilizar las declaraciones nutricionales «bajo contenido de sodio/sal» y «muy bajo contenido de sodio/sal» previstas en el Reglamento no 1924/2006, debe tomarse en consideración la cantidad total de sodio contenida en un alimento, al margen de la forma de dicho mineral.

36.

Esta cuestión tiene por objeto, en esencia, que se aprecie la validez de varias disposiciones de Derecho derivado de la Unión respecto de las cuales el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre su compatibilidad con el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero, que confiere un valor obligatorio a la Carta, por un lado, y con los artículos 11, apartado 1, y 16 de la Carta, respectivamente, relativos a la libertad de expresión y de información y a la libertad de empresa, ( 26 ) así como con el artículo 10 del CEDH. ( 27 )

37.

El órgano jurisdiccional remitente señala que, en caso de que resulte que todas las formas del sodio presentes en un alimento deben ser tenidas en cuenta para el cálculo del «valor equivalente de sal», las disposiciones del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2000/13 y las del artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/54, en relación con el anexo III de esta última, «interpretadas a la luz de la relación de equivalencia establecida entre el sodio y la sal en el anexo del Reglamento no 1924/2006», ( 28 ) podrían constituir una restricción excesiva de las libertades antes citadas.

38.

A este respecto, únicamente Neptune Distribution considera que las disposiciones del Derecho derivado de la Unión mencionadas en la segunda cuestión prejudicial son contrarias a las libertades fundamentales protegidas por los artículos 11, 16 y 52 de la Carta y en el artículo 10 del CEDH, en la medida en que, conforme a la interpretación adoptada por la cour administrative d’appel de Lyon, tales disposiciones le impiden exponer las cualidades de su producto a través de datos sobre su composición que, de hecho, son exactos. ( 29 ) Los Gobiernos francés, griego e italiano, el Parlamento, el Consejo y la Comisión estiman, por el contrario, que las disposiciones contenidas en las Directivas 2000/13 y 2009/54 no infringen el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero, en relación con los artículos 11, apartado 1, y 16 de la Carta y que, por consiguiente, tales disposiciones son válidas.

39.

En primer lugar, procede preguntarse si es relevante la solicitud de apreciación de validez formulada por el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, no considero razonable estimar que la eventual nulidad de esas disposiciones de las Directivas 2000/13 y 2009/54, que efectúa una refundición de la Directiva 80/777, pueda derivarse de la circunstancia de que las disposiciones de otro acto, a saber, del Reglamento no 1924/2006 según lo interpreta el Tribunal de Justicia, no establezcan una distinción, en el presente caso, en relación con la forma del sodio que debe ser tenido en cuenta para determinar el contenido de ese nutriente de un alimento. Considero excepcional que la cuestión de la validez de un acto del Derecho de la Unión se plantee, como sucede en el presente asunto, en el supuesto de que su eventual incompatibilidad con la Carta se derive del efecto acumulado de varios actos legislativos distintos. Por otro lado, ha de recordarse que la apreciación de la validez de un acto que debe efectuar el Tribunal de Justicia en el marco de una remisión prejudicial, normalmente debe basarse en la situación fáctica y jurídica que existe en el momento de la adopción de ese acto. ( 30 )

40.

Por otro lado, como señalan el Gobierno francés y el Consejo en relación con el objeto del litigio principal, ( 31 ) el alcance de la segunda cuestión prejudicial está definido de forma incorrecta. En mi opinión, convendría limitar la apreciación de validez sometida a la consideración del Tribunal de Justicia a los artículos 9, apartado 2, párrafo segundo, y al anexo III de la Directiva 2009/54, cuya aplicación combinada es la única que puede resultar pertinente en el presente asunto. ( 32 ) Dado que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2000/13, que únicamente establece reglas «de carácter general y horizontal», ( 33 ) no prevé ningún requisito particular para las menciones relativas al contenido en sodio de un alimento, su validez no puede verse afectada por las consideraciones expuestas por el órgano jurisdiccional remitente.

41.

Por lo tanto, estimo necesario reformular la segunda cuestión prejudicial. En cualquier caso, en mi opinión, en un contexto como el controvertido, ( 34 ) no cabe admitir la nulidad de actos de Derecho derivado de la Unión que, según Neptune Distribution, se basa en una supuesta incompatibilidad con las disposiciones de la Carta, en particular por los motivos que se exponen a continuación.

42.

No cabe duda de que las disposiciones controvertidas de la Directiva 2009/54 constituyen una restricción de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 11 y 16 de la Carta, dado que limitan la facultad de las sociedades que comercializan aguas minerales naturales para decidir libremente el contenido de las declaraciones que pueden utilizar en sus comunicaciones comerciales sobre esos productos.

43.

No obstante, según reiterada jurisprudencia, la libertad de empresa garantizada por el artículo 16 de la Carta no constituye una prerrogativa absoluta, por lo que el legislador de la Unión puede imponer válidamente restricciones. ( 35 ) Lo mismo sucede con la libertad de expresión y de información protegida por el artículo 11 de la Carta. ( 36 ) No obstante, del artículo 52, apartado 1, de la Carta, se desprende, por un lado, que «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades» y, por otro, que «dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás».

44.

En primer lugar, considero que, en el presente asunto, las limitaciones legales que se derivan de la aplicación de las disposiciones examinadas no afectan al contenido esencial de la libertad de expresión y de información y a la libertad de empresa respectivamente reconocidas en los artículos 11 y 16 de la Carta. Aunque tales disposiciones tienen por objeto regular y delimitar el ejercicio de las citadas libertades, en particular en lo que respecta a las menciones relativas al contenido de sodio en el etiquetado y en la publicidad de las aguas minerales naturales, no obstante no «afecta[n] a la propia esencia» de esos derechos, ( 37 ) porque las personas a las que se les aplican mantienen la facultad de expresarse y de informar a los consumidores y el derecho a ejercer su actividad empresarial en el marco definido, de forma ponderada, por el Derecho de la Unión.

45.

En segundo lugar, ha de recordarse que el principio de proporcionalidad exige, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos restrictiva, y que los inconvenientes ocasionados no deben ser desmesurados con respecto a los objetivos perseguidos. ( 38 )

46.

En cuanto a la finalidad de las disposiciones de la Directiva 2009/54, es preciso señalar, al igual que los Gobiernos y las instituciones que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, que las limitaciones que introducen responden al «objetivo primordial de proteger la salud de los consumidores, evitar que sean inducidos a error y garantizar la lealtad de las transacciones comerciales». ( 39 ) Pues bien, la «protección de la salud humana» y la «protección de los consumidores» a un «elevado nivel» constituyen objetivos legítimos de interés general cuya consecución está prevista por la Unión, según se desprende de diversas disposiciones del TFUE y de la Carta. ( 40 )

47.

En lo tocante a la protección de la salud de los consumidores, el vínculo entre ese objetivo, recogido en el artículo 35 de la Carta, y la adopción de la Directiva 2009/54 se deriva claramente del tenor de sus disposiciones y, en particular, de su considerando 5, citado supra, y de su artículo 9, apartado 2.

48.

A este respecto, el Gobierno francés y la Comisión ponen de relieve que la mención de un bajo contenido en sal (cloruro de sodio) en el etiquetado y/o en la publicidad de las aguas minerales naturales podría ser percibida por los compradores como una ventaja nutricional, aun cuando en ella no se hable del contenido total de sodio, pese a la opinión científica que recomienda reducir el consumo de sodio por motivos médicos. ( 41 ) Por el contrario, Neptune Distribution critica que las disposiciones de Derecho derivado controvertidas no tracen una distinción entre, por un lado, el cloruro de sodio, cuyo consumo excesivo sería claramente nefasto para la salud y, por otro, el bicarbonato de sodio presente en algunas aguas minerales. Por su parte, el órgano jurisdiccional remitente considera que «existen serias dudas sobre la equivalencia, a efectos del riesgo para la salud de las personas hipertensas y de los consumidores europeos en general, entre el consumo de agua con alto contenido de bicarbonato de sodio y el consumo de agua con alto contenido de cloruro de sodio», en particular, a la luz de diversos dictámenes de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (en lo sucesivo, «EFSA»). ( 42 )

49.

Por un lado, considero que, en la actual situación de los conocimientos científicos, no es posible adoptar una posición firme sobre el carácter más perjudicial o no, en particular en relación con la hipertensión arterial, de un consumo abundante de sodio, bien en forma de bicarbonato, bien en forma de cloruro. ( 43 ) Por consiguiente, en virtud del principio de cautela, ( 44 ) que el legislador de la Unión está obligado a tomar en consideración, ( 45 ) estimo adecuado prohibir a los distribuidores de aguas minerales naturales que utilicen una indicación que invoque el bajo contenido de sal (cloruro de sodio) pero no se refiera a la aportación total en sodio que puede derivarse de la presencia, eventualmente importante, de bicarbonato de sodio en esas aguas. Asimismo, desde mi punto de vista, no debe autorizarse a esos distribuidores a indicar, como solicita Neptune Distribution, que existe una diferencia entre las distintas formas de aporte de sodio en las menciones relativas a sus productos, pues esta declaración puede inducir a los consumidores a error en cuanto a los posibles beneficios para la salud de consumir sodio en formas distintas de la sal de mesa. ( 46 )

50.

Por otro lado, de la sentencia Deutsches Weintor ( 47 ) se desprende que, aunque una declaración pueda ser exacta en sí misma, puede prohibirse cuando sea fragmentaria. En ese asunto, cuyo objeto era la apreciación de la validez de las disposiciones del Reglamento no 1924/2006, en concreto a la luz del artículo 16 de la Carta, el Tribunal de Justicia consideró compatibles con el artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo primero, las disposiciones de dicho Reglamento que prohibían sin excepciones a los productores o distribuidores de vino utilizar una declaración de propiedades saludables como la controvertida en ese litigio, ( 48 ) habida cuenta de su carácter incompleto, pese a ser veraz. ( 49 ) Por lo tanto, el legislador de la Unión estaba facultado para considerar que es necesario evitar la utilización de menciones eventualmente exactas pero ambiguas que impiden a los consumidores regular su consumo de modo informado, en aquel asunto, en lo que respecta a las bebidas alcohólicas y, en este asunto, en lo relativo al sodio contenido en las aguas minerales naturales.

51.

En cuanto a la información a los consumidores sobre las características básicas de productos como las aguas minerales naturales, conviene observar, en primer lugar, que el respeto de ese objetivo de interés general está estrechamente ligado, en el presente asunto, al de la protección de la salud humana, anteriormente mencionado, y que, por consiguiente, algunas de las consideraciones formuladas supra también pueden ser pertinentes a este respecto. Por otro lado, ha de precisarse que la libertad de expresión y de información que garantiza el artículo 11 de la Carta incluye la información de tipo comercial, en particular con fines publicitarios, como ocurre con el artículo 10 del CEDH. ( 50 )

52.

En el presente asunto, cabe señalar que aunque todas las partes que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia invocan la necesidad de proteger a los consumidores a través de información precisa y exacta, proponen respuestas diametralmente contrarias basándose en ese mismo fundamento. ( 51 ) En mi opinión, habida cuenta de la postura adoptada por los organismos internacionales antes citados, ( 52 ) es efectivamente necesario que los distribuidores de aguas minerales naturales ofrezcan información clara y completa en cuanto a la cantidad total de sodio que contienen, de modo que un consumidor normalmente perspicaz pueda elegir, con pleno conocimiento de causa, entre los distintos productos similares que se le ofrecen, ( 53 ) lo cual implica que no se genere ningún tipo de confusión al respecto, aun en caso de que la información facilitada sea cierta. ( 54 )

53.

Por último, en lo que respecta al carácter adecuado de los medios empleados por el legislador de la Unión para lograr los dos objetivos antes citados, Neptune Distribution aduce que las restricciones a las libertades de información y de empresa derivadas de las disposiciones mencionadas en la segunda cuestión prejudicial resultan desproporcionadas con respecto a esos objetivos.

54.

No obstante, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «debe reconocerse al legislador comunitario una amplia facultad discrecional en una materia como la del presente caso, en la que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas», de lo que se deriva que «el control judicial de la legalidad de tales actos debe necesariamente tener un alcance limitado» y «sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguir la Comisión, puede afectar a la legalidad de tal medida». ( 55 )

55.

En particular, en cuanto a la apreciación de hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad para determinar la naturaleza y alcance de las medidas que adopte el legislador de la Unión, conforme a reiterada jurisprudencia, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de tales hechos efectuada por las instituciones, únicas a quienes el Tratado CE encomendó dicha tarea por la suya propia. ( 56 ) Asimismo, de la jurisprudencia se deriva que «la facultad de apreciación de que disponen las autoridades competentes para determinar dónde se halla el equilibrio justo entre la libertad de expresión y los objetivos citados varía en función de cada una de las finalidades que permiten limitar este derecho y según la naturaleza de las actividades en juego» y, en mi opinión, la facultad discrecional atribuida al Tribunal de Justicia es más amplia en lo que respecta, en particular, al uso mercantil —y por lo tanto lucrativo— de la libertad de expresión, en particular en mensajes publicitarios. ( 57 )

56.

En el presente asunto, considero que, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación que debe reconocerse al legislador de la Unión para evaluar los datos científicos y técnicos en la materia y de su obligación de tomar en consideración el principio de cautela, antes citado, ( 58 ) éste podía entender razonablemente que los objetivos legítimamente perseguidos por las disposiciones controvertidas de la Directiva 2009/54 no podían lograrse con medidas menos restrictivas para las libertades invocadas por Neptune Distribution en el ámbito de una comunicación de tipo comercial.

57.

Por otra parte, como el Gobierno francés, el Parlamento, el Consejo y la Comisión, considero que la restricción de esas libertades es, en realidad, moderada, dado que los distribuidores de aguas minerales naturales siguen siendo libres de informar sobre la composición de esas aguas y, en particular, sobre su bajo contenido de sodio, reflejando en su etiquetado o en su publicidad menciones expresamente autorizadas por el legislador de la Unión, es decir, las enumeradas en el anexo III de la Directiva 2009/54, u otras eventualmente admitidas por los legisladores de los Estados miembros. ( 59 )

58.

A la luz de todas las consideraciones anteriores, en mi opinión, al adoptar las disposiciones del artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, y del anexo III de la Directiva 2009/54, el legislador de la Unión no rebasó los límites que impone el respeto del principio de proporcionalidad a la luz de los artículos 11, 16 y 52, apartado 1, de la Carta.

59.

Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Francia) del modo siguiente: